Het bestuursrechtelijk relativiteitsvereiste. Doet de bestuursrechter wat de wetgever wil en houden rechter en wetgever voldoende rekening met Europa?

Transcriptie

1 . Het bestuursrechtelijk relativiteitsvereiste Doet de bestuursrechter wat de wetgever wil en houden rechter en wetgever voldoende rekening met Europa? Masterscriptie Rechtsgeleerdheid Accent Staats- en Bestuursrecht T.M.J. (Tim) van der Putten ANR: Afstudeerbegeleider: Prof. Mr. Dr. A.T. Marseille Tweede lezer: Prof Mr. B.W.N. de Waard Afstudeerdatum 15 januari 2015

2 Voorwoord Voor u ligt mijn scriptie ter afsluiting van de masteropleiding Rechtsgeleerdheid aan Tilburg University. Zoals uit de titelpagina blijkt is het onderwerp het bestuursrechtelijk relativiteitsvereiste. Ik kwam dit onderwerp tegen in een artikel en was meteen geïnteresseerd. Ik heb me tijdens mijn studie altijd het meest aangetrokken gevoeld tot leerstukken die niet alleen op academisch niveau interessant zijn, maar die ook direct ingrijpen in de maatschappij. Volgens mij is het bestuursrechtelijk relativiteitsvereiste daar een mooi voorbeeld van. Tijdens het schrijven van deze scriptie heb ik als junior onderzoeker gewerkt op Tilburg University. De werkzaamheden hadden betrekking op omgevingsrecht en dan met name natuurbeschermingsrecht. Ik wil Kees Bastmeijer bedanken dat hij me die kans geboden heeft. Ik heb ontzettend veel geleerd van onze samenwerking en het heeft een extra dimensie aan mijn scriptie gegeven. Dan ben ik nog een aantal andere mensen een speciaal dankwoord verschuldigd. Om te beginnen wil ik dhr. Marseille bedanken voor de feedback en ondersteuning, ik heb de begeleiding als zeer prettig ervaren. Dhr. De Waard wil ik bedanken voor zijn bereidheid om als tweede lezer op te treden bij de beoordeling van deze scriptie. Verder wil ik mijn vader bedanken met wie ik over dit onderwerp van gedachten heb kunnen wisselen en ik bedank natuurlijk ook mijn vriendin, vrienden en familie voor hun geduld en steun. Rest mij nu alleen nog om u veel leesplezier te wensen! Tim van der Putten Tilburg, 6 januari

3 Inhoudsopgave Voorwoord 2 Lijst van afkortingen 5 Hoofdstuk 1: Inleiding en onderzoeksopzet Introductie onderwerp en probleembeschrijving Onderzoeksdoel en opzet Onderzoeksvraag Subvragen en onderzoeksmethoden Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie 12 Hoofdstuk 2: Relativiteit in Nederlands recht Burgerlijk recht Bestuursrecht Verschillende vormen relativiteit Verschillen relativiteit burgerlijk en bestuursrecht 21 Hoofdstuk 3: Toetsingskader Relativiteit in het bestuursrecht volgens de Nederlandse wetgever Wetenschappelijke discussie Toegang tot de rechter Tussenconclusie 31 Hoofdstuk 4: Toepassing relativiteitsvereiste in het bestuursrecht Typen belangen Typen rechtsnormen Tussenconclusie 42 Hoofdstuk 5: Vergelijking Relativiteitsvereiste geschikt middel ter realisering doelen Wab? Het bestuursrechtelijke relativiteitsvereiste en het recht op toegang tot de rechter 46 Hoofdstuk 6: Conclusie 51 3

4 Literatuurlijst 54 Jurisprudentielijst 59 4

5 Lijst van afkortingen ABRvS Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State Afdeling Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State Art. Artikel Awb Algemene wet bestuursrecht Chw Crisis- en herstelwet D.m.v. Door middel van EHRM Europees Hof voor de Rechten van de Mens EVRM Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden Ffw Flora- en faunawet HR Hoge Raad der Nederlanden HvJ EG Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap (tot 1 december 2009) HvJ EU Hof van Justitie van de Europese Unie (vanaf 1 december 2009) Nbw Natuurbeschermingswet Par. Paragraaf VNG Vereniging van Nederlandse Gemeenten VWEU Verdrag inzake de werking van de Europese Unie Wab Wet aanpassing bestuursprocesrecht 5

6 Hoofdstuk 1: Inleiding en onderzoeksopzet 1.1 Introductie onderwerp en probleembeschrijving Sinds 1 januari 2013 kent de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het relativiteitsvereiste. De Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Wab) omvatte onder andere de invoering van artikel 8:69a Awb waarin dit vereiste is vastgelegd. De tekst van dit artikel luidt: De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Dit betekent kort gezegd dat een appellant alleen beroepsgronden aan kan voeren op basis van geschonden rechtsnormen (of -beginselen) als deze normen mede strekken ter bescherming van de belangen van die appellant. De bestuursrechter mag een bestreden besluit niet vernietigen als de aangevoerde beroepsgrond ontleend is aan een norm die kennelijk, ofwel evident, niet strekt ter bescherming van de belangen van appellant. Met de term belangen worden hier de belangen bedoeld, die appellant de kwaliteit van belanghebbende verschaffen. 1 Uit de formulering van het artikel en de wetsgeschiedenis blijkt, dat het relativiteitsvereiste niet geldt in de bezwaarfase maar pas aan bod komt wanneer de fase van het beroep bereikt is. 2 Voordat het relativiteitsvereiste werd opgenomen in de Awb gold het al in delen van het bestuursrecht via de Crisis- en herstelwet (Chw). Toen artikel 8:69a Awb in werking trad, kwam het gelijkluidende artikel 1.9 Chw te vervallen. 3 Deze bepalingen hebben materieel dezelfde betekenis, de wetgever heeft niet beoogd om een ander relativiteitsvereiste in te voeren in de Awb dan reeds bestond in de Chw. 4 De Chw werd op 31 maart 2010 ingevoerd met als hoofddoel de economische crisis te bestrijden. De wetgever wilde met deze wet de 1 Zie bijvoorbeeld: De Poorter & Van Ettekoven, NTB , p Kamerstukken II , , nr. 3, p De tekst van art. 1.9 Chw was: De administratieve rechter vernietigt een besluit niet op de grond, dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. 4 Zie bijvoorbeeld: Crooijmans 2014, p. 2. Dat dit klopt is door de Afdeling bevestigt, bijvoorbeeld in ABRvS 14 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1745, r.o. 7.13, waar ook verwezen wordt naar de wetsgeschiedenis van de Wab. 6

7 ontwikkeling van ruimtelijke projecten versnellen en op die manier werkgelegenheid creëren. 5 Het in artikel 1.9 van de Chw opgenomen relativiteitsvereiste maakt onderdeel uit van de poging tot versnelling van projecten. Dit artikel is bedoeld als versobering van het beroepsrecht van belanghebbenden, zodat de besluiten die nodig zijn voor een project minder vertraagd kunnen worden door procedures. 6 De wetgever geeft in de memorie van toelichting bij de Wab een vaak aangehaald voorbeeld over een relativiteitsvraag in het bestuursrecht. Een bewoner van een villawijk is het oneens met een plan van de gemeente om de ontwikkeling van een woonwagenkamp mogelijk te maken vlakbij zijn woning. Hij dient een zienswijze in tegen het besluit (tot vaststelling van het plan) en gaat vervolgens in beroep. In beroep voert hij aan dat naast de locatie waar het woonwagenkamp zou moeten komen, een zwembad gevestigd is dat geluidsoverlast veroorzaakt. Bij meting is gebleken dat deze overlast de toegestane waarden overschrijdt ten aanzien van de locatie van het geplande kamp. Het besluit is daarmee in strijd met een rechtsregel, namelijk de ter plekke geldende geluidsnormen. In een situatie waarin geen relativiteitsvereiste geldt, mag de rechter dit besluit in principe niet in stand laten. Appellant is immers aangemerkt als belanghebbende en hij heeft een beroepsgrond aangevoerd die doel treft. Als er wel een relativiteitsvereiste zou gelden, leidt dit tot een andere uitkomst. De rechter moet zich dan afvragen of de geschonden geluidsvoorschriften ertoe strekken het belang van appellant te beschermen. 7 Daarbij moet gekeken worden naar het achterliggende, daadwerkelijke belang van appellant. Appellant is belanghebbende bij het besluit omdat hij omwonende is van het plangebied. Hij vreest overlast te ondervinden van het woonwagenkamp (woon- en leefomgeving) of waardevermindering van zijn huis (financieel belang). De geschonden geluidsnorm strekt in dit geval tot bescherming van het belang van de toekomstige bewoners bij een goede woon- en leefomgeving. Zij zijn namelijk degenen die daadwerkelijk geconfronteerd zullen worden met de geluidsoverlast. Appellant zelf heeft echter geen last van het zwembad, daar woont hij te ver vanaf. De geschonden norm beschermt hier dus niet de belangen van appellant, maar die van de (toekomstige) woonwagenbewoners. 8 Volgens de wetgever zijn de belangen van appellant hier zelfs tegengesteld (contrair) aan de belangen die beschermd worden door de geschonden 5 Kamerstukken II , , nr. 3, p Kamerstukken II , , nr. 3, p Damen e.a. 2013, p Kamerstukken II , , nr. 3, p. 18, het voorbeeld is gebaseerd op ABRvS 19 maart 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AF6004, AB 2003/191, met nt. A.A.J. de Gier (Woonwagens bij zwembad). 7

8 rechtsnorm. 9 In dit soort gevallen mag de rechter het bestreden besluit dus niet meer vernietigen op grond van de door de villabewoner aangevoerde beroepsgrond. Niet omdat de beroepsgrond geen hout snijdt, maar omdat hij aangevoerd wordt door iemand wiens belangen niet beschermd worden door de norm waaraan hij is ontleend. Dit betekent dus ook dat de rechter het besluit wél zou mogen (of moeten) vernietigen als de woonwagenbewoners deze beroepsgrond aanvoeren. Hun concrete belangen vallen namelijk wel binnen het beschermingsbereik van de geschonden geluidsnormen. De redenen die de wetgever geeft voor invoering van het relativiteitsvereiste in de Awb, zijn niet helemaal dezelfde als destijds bij de Chw. Uit de memorie van toelichting bij de Wab blijkt dat artikel 8:69a Awb onder meer is opgenomen om te voorkomen dat belanghebbenden oneigenlijk gebruik maken van hun beroepsrecht. 10 Met deze redenering zegt de wetgever in feite dat er een probleem bestaat, het beroepsrecht is blijkbaar te uitgebreid en dit leidt tot oneigenlijk gebruik. 11 Een andere reden die de wetgever noemt is vergelijkbaar met het idee achter de Chw, namelijk dat het relativiteitsvereiste zal leiden tot minder en snellere beroepsprocedures. Hij zegt dat dit vereiste eraan bij moet dragen dat het bestuursprocesrecht slagvaardiger en meer gestroomlijnd wordt. 12 Een groot verschil tussen de Wab en Chw is dat de Chw oorspronkelijk bedoeld was als een tijdelijke wet. Dat de Chw definitief is geworden neemt niet weg dat de bedoelingen bij het relativiteitsvereiste van de Chw en de Wab wezenlijk verschillen. In deze scriptie zal vooral gekeken worden naar de doelen die de wetgever formuleert bij de Wab, aangezien artikel 1.9 Chw inmiddels is komen te vervallen. De wetgever verwacht dus vooral positieve effecten van het relativiteitsvereiste, maar kleven er ook risico s of nadelen aan de invoering van dat vereiste in het bestuursrecht? Zoals uit het voorbeeld van het woonwagenkamp blijkt zal de relativiteitseis ertoe leiden dat de rechter soms besluiten niet mag vernietigen, terwijl duidelijk is dat ze genomen zijn in strijd met publiekrechtelijke normen. De maatschappij zal dus vaker blijven zitten met onrechtmatige overheidsbesluiten dan voorheen. De mogelijkheden tot effectieve rechtsbescherming worden minder uitgebreid. Per saldo kunnen belanghebbenden minder beroepsgronden aanvoeren die tot vernietiging van een besluit leiden. Dit zou het bevoegd gezag een prikkel kunnen geven om minder zorgvuldig te handelen. De overheid zou zelfs 9 Kamerstukken II , , nr. 3, p. 52 en Den Hollander, AA , p Kamerstukken II , , nr. 3 p Verburg, NTB , p Kamerstukken II , , nr. 3 p

9 misbruik kunnen maken van het relativiteitsvereiste. 13 Dit risico speelt op het moment dat het besluit genomen wordt, maar ook in bezwaar. Het is heel goed denkbaar dat een besluit genomen wordt, terwijl de overheidsinstantie in kwestie weet dat de partijen die zullen proberen het besluit aan te vechten daarbij gedwarsboomd gaan worden door het relativiteitsvereiste. De wetenschappelijke literatuur is niet eensgezind over de wenselijkheid en doelmatigheid van het relativiteitsvereiste. De voorstanders zeggen (o.a.) dat het vereiste past binnen de ontwikkeling die het bestuursprocesrecht doormaakt. Zij doelen daarbij op de rol van de bestuursrechter waarbij het primaat van de rechtsbeschermingsfunctie 14 de voorkeur van de wetgever heeft boven de handhaving van het objectieve publiekrecht. Vroeger was de handhaving van het objectieve recht de voornaamste taak van de bestuursrechter. Sinds de invoering van de Awb in 1994 is het bieden van individuele rechtsbescherming de voornaamste taak van de rechter. 15 De huidige rol van de bestuursrechter wordt door de wetgever aangeduid als die van geschilbeslechter. 16 Tegenstanders van een relativiteitsvereiste in het bestuursrecht zijn er ook voldoende, later in deze scriptie zal de wetenschappelijke discussie over dit vereiste uitgebreider besproken worden. In de jurisprudentie over het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht zijn ondertussen patronen ontstaan. 17 De wetgever sprak bij invoering uit, dat het vereiste alleen toegepast moet worden in situaties waar een norm kennelijk, te lezen als evident, niet strekt tot het beschermen van de belangen van appellant. 18 De wetgever redeneert dan ook dat de rechterlijke toetsing op grond van het relativiteitsvereiste terughoudend zal zijn. 19 In de praktijk blijkt dat de vraag of voldaan is aan het relativiteitsvereiste niet altijd eenvoudig te beantwoorden is. Het beeld dat ook bij artikel 1.9 Chw al zichtbaar werd, is dat het relativiteitsvereiste een extra criterium is dat regelmatig een uitgebreide afweging en behandeling vraagt. 20 Het is dan ook de vraag of de doelen die de wetgever met artikel 8:69a Awb wil bereiken, gehaald gaan worden. Daarnaast kan men zich afvragen, of er met het 13 Jurgens 2010, p. 87 en Barkhuysen e.a. 2014, p Kamerstukken II , , nr. 3, p Schueler, NTB , p Kamerstukken II , , nr. 3, p De Poorter & Van Ettekoven, NTB Het woord kennelijk stond in artikel 1.9 Chw en is ook opgenomen in 8:69 a Awb, dat dit te lezen is als evident is op te maken uit de memorie (Kamerstukken II 2009/10, , nr. 3) en wordt aangestipt in o.a. Den Hollander, AA , p. 448 en Verburg, NTB Kamerstukken II , , nr. 3, p Zie bijvoorbeeld de afweging onder relativiteit in: ABRvS, 16 oktober 2013, nr /1/R6 en De Poorter & Van Ettekoven, NTB

10 relativiteitsvereiste nog wel sprake is van voldoende toegang tot effectieve rechtsbescherming tegen overheidsbesluiten. 1.2 Onderzoeksdoel en -opzet Dit onderzoek heeft een aantal verschillende, met elkaar samenhangende doelen. Om te beginnen zal besproken worden hoe het relativiteitsvereiste geregeld is in het bestuurs- en civiele recht en zal de stand van de wetenschappelijke discussie over dit onderwerp beschreven worden. Dit is nodig om de theoretische achtergrond te schetsen waar deze scriptie vanuit gaat. Vervolgens zal het toetsingskader ontwikkeld worden. Met welke intentie heeft de wetgever het relativiteitsvereiste ingevoerd en wat is de inhoud van het recht op toegang tot de rechter? Deze twee onderdelen zullen als toetssteen dienen om de jurisprudentie over het relativiteitsvereiste mee te vergelijken. Is de toepassingspraktijk van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling of ABRvS) in overeenstemming met de intentie van de wetgever? En hoe verhoudt die toepassingspraktijk zich met het recht op toegang tot de rechter? Op basis van de conclusies die daaruit volgen zal iets gezegd worden over de opstelling van rechter en wetgever ten aanzien van het bestuursrechtelijk relativiteitsvereiste en zullen bovendien aanbevelingen gedaan worden voor de toekomst. 1.3 Onderzoeksvraag De centrale onderzoeksvraag luidt als volgt: Is het relativiteitsvereiste geschikt om de doelen die de wetgever bij invoering daarvan in de Awb heeft gesteld te verwezenlijken en waarborgt de wijze van toepassing door de ABRvS het recht op toegang tot de rechter in voldoende mate? 1.4 Subvragen en onderzoeksmethoden Om de centrale onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden dient een aantal subvragen te worden beantwoord. Deze komen verderop in deze paragraaf aan de orde. De onderzoeksmethode die het meest geschikt is om deze vragen te beantwoorden is literatuuronderzoek. Wetgeving, wetsgeschiedenis, wetenschappelijke literatuur en 10

11 jurisprudentie zullen daarbij als bronnen dienen. 21 Het positieve recht en de wetenschappelijke discussie zijn te vinden in de literatuur. Jurisprudentieonderzoek is nodig om de toepassingspraktijk van het relativiteitsvereiste te analyseren. Tevens zal gekeken worden naar andere rechtsgebieden. Het gaat dan voornamelijk om het burgerlijk recht en het Europees recht. Deze doorkijk heeft niet het karakter van een volwaardige rechtsvergelijking maar zal gebruikt worden ter verduidelijking en als bron van argumenten die naar analogie van toegevoegde waarde zijn. Subvragen zijn: Wat is een relativiteitsvereiste en welke vormen zijn denkbaar in het bestuursrecht? Welke doelen streeft de wetgever na met de gekozen vorm van het relativiteitsvereiste in het Nederlands bestuursrecht? Wat zegt de rechtswetenschappelijke literatuur over de wenselijkheid van een relativiteitsvereiste in het bestuursrecht, in het bijzonder over de verhouding tot het recht op toegang tot de rechter? Welke lijn volgt de rechtspraak bij toepassing van het relativiteitsvereiste zoals neergelegd in de artikelen 8:69a Awb en 1.9 Chw? Hoe verhoudt de intentie van de wetgever zich tot de lijn die de rechtspraak kiest? Strookt de toepassingspraktijk van het relativiteitsvereiste door de ABRvS met het recht op toegang tot de rechter? 21 In de literatuurlijst is ook literatuur opgenomen waar niet in de voetnoten naar verwezen wordt. Dit betreft literatuur die gelezen is maar waarvan de inhoud niet expliciet gebruikt is. Deze literatuur is toch in de lijst opgenomen om te laten zien welke bronnen zijn meegenomen in het onderzoek. Hierdoor is de waarde van de bevindingen in deze scriptie beter te controleren. Bronnen die te ver buiten de reikwijdte van dit onderzoek vallen zijn uiteraard niet opgenomen. 11

12 1.5 Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie Het bestuursrechtelijke relativiteitsvereiste beïnvloedt de rechtspositie van burgers en bedrijven. Vooral op het gebied van het omgevingsrecht heeft het serieuze impact op de rechtspraktijk. 22 Deze scriptie bekijkt of de wetgever een goed plan had bij het invoeren van het relativiteitsvereiste en in hoeverre dat plan is uitgekomen. Daarnaast wordt bekeken of de wetgever voldoende rekening heeft gehouden met het grondrecht op toegang tot de rechter. Deze onderwerpen zijn interessant omdat ze iets zeggen over de manier waarop de wetgever zijn taak vervult. De wetgever behoort nauwkeurig en goed onderbouwd te werk te gaan. Of dat het geval is geweest bij het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht zal onderzocht worden in deze scriptie. De wetenschappelijke relevantie van deze scriptie volgt uit de bijzondere combinatie van onderdelen die aan bod komen. In deze scriptie wordt gekeken naar de intentie van de wetgever bij invoering van het relativiteitsvereiste en bij de uitwerking daarvan in de jurisprudentie. Daarnaast wordt de vergelijking gemaakt met het civielrechtelijke relativiteitsvereiste en de wetenschappelijke discussie over het relativiteitsvereiste besproken. Verder wordt bekeken of het relativiteitsvereiste mogelijk in strijd is met de Grondwet of internationale verdragen. Daarbij ligt de focus op het recht op toegang tot de rechter. Om deze onderdelen te kunnen bespreken wordt ook een analyse gemaakt van de jurisprudentie over het relativiteitsvereiste. Deze combinatie van invalshoeken op het onderwerp relativiteitsvereiste maakt dit onderzoek van toegevoegde waarde voor het wetenschappelijk debat. Deze scriptie verschaft een overzicht van de juridische betekenis die het vereiste op dit moment heeft, bespreekt de argumenten voor en tegen en levert in de verdiepende onderdelen een bijdrage aan de wetenschappelijke discussie. 22 Konijnenbelt, NTB , p

13 Hoofdstuk 2: Relativiteit in Nederlands recht In de inleiding is al het een en ander gezegd over het relativiteitsvereiste, de intentie van de wetgever is kort aan bod gekomen en er is een voorbeeld geschetst. In dit hoofdstuk zal dieper ingegaan worden op de theorie achter het relativiteitsvereiste. Eerst zal het civielrechtelijk relativiteitsvereiste besproken worden. Vervolgens zal besproken worden hoe een dergelijk vereiste eruit zou kunnen zien in het bestuursrecht. Als laatste zullen de verschillen tussen relativiteit in het bestuurs- en het burgerlijk recht uitgelicht worden om te laten zien dat er in de praktijk verschillende vormen van een relativiteitsleer kunnen bestaan. De vraag die in dit hoofdstuk zal worden beantwoord, is: Wat is een relativiteitsvereiste en welke vormen zijn denkbaar in het bestuursrecht? 2.1 Burgerlijk recht Artikel 6:163 BW bevat het civielrechtelijk relativiteitsvereiste, dit artikel is als volgt geformuleerd: Geen verplichting tot schadevergoeding bestaat, wanneer de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden. Dit is één van de vereisten voor toewijzing van schadevergoeding op grond van onrechtmatige daad. Wanneer in een concreet geval de andere vereisten van onrechtmatige daad vervuld zijn, komt de vraag aan de orde of de schade, zoals die door de benadeelde is geleden, onder de bescherming van de geschonden norm valt. 23 De rechterlijke toetsing op dit onderdeel valt in de jurisprudentie van de Hoge Raad (HR) uiteen in twee vragen. 24 In de literatuur wordt daarom ook wel gesproken van twee typen relativiteit. 25 Eerst komt de zogenaamde prealabele 26 vraag aan de orde naar het beschermingsdoel van de geschonden norm. Daarna volgt de vraag naar de beschermingsomvang van de betreffende regel. 23 Brahn/Reehuis 2010, p Den Hollander 2012, p Aangehaald in o.a. Den Hollander, AA en Spier e.a p Onderscheid gemaakt in Lankhorst 1992, p Voorafgaande. 13

14 Het arrest van de HR over de Iraanse vluchtelinge 27 illustreert wat de eerste vraag precies betekent. Eiseres krijgt na ongeveer vijf jaar het recht op verblijf als vluchtelinge in Nederland. Ze stelt dat deze status direct na aankomst verleend had moeten worden en dat dit ten onrechte niet is gebeurd. Hierdoor heeft ze schade geleden, ze heeft onder andere al die tijd niet kunnen werken. De HR zegt hierover dat de regels die mogelijk zijn geschonden erop gericht zijn mensen te beschermen tegen vervolging in eigen land en dat op basis van deze regels toelating toegestaan wordt op humanitaire gronden. De betreffende regels strekken er volgens de HR niet toe enig vermogensbelang van een vluchteling te beschermen. Dus het feit dat deze mevrouw financiële schade geleden heeft door (mogelijk) onrechtmatig niet als vluchtelinge aangemerkt te zijn, kan in deze situatie niet tot schadevergoeding leiden. Sterker nog, een schending van de rechtsnormen die in deze zaak aan de orde waren kan überhaupt niet tot gevolg hebben dat er een verbintenis uit onrechtmatige daad is ontstaan. 28 Een andere toonaangevende zaak is bekend geworden onder de naam Duwbak Linda. 29 Ook hier liep de eis tot schadevergoeding stuk op het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW. In deze zaak zonk een schip, een zogenaamde duwbak, omdat deze in zeer slechte staat verkeerde. Die duwbak lag afgemeerd aan een baggercombinatie die door het zinken van de duwbak beschadigd raakte. Hierdoor leed de eigenaar van de baggercombinatie schade en hij stelde daarvoor de eigenaar van het gezonken schip en de Staat aansprakelijk. De Staat verstrekt, en houdt toezicht op, certificaten aan scheepseigenaren. De eigenaar van de baggercombinatie vond dat de Staat tekort was geschoten in die taken. Het gezonken schip had vanwege de slechte staat nooit een certificaat mogen hebben om op het water te zijn, aldus de benadeelde. Hij vond dat de Staat door dit tekortschieten aansprakelijk was voor de schade die hij geleden had aan zijn baggercombinatie. De HR was het daar niet mee eens, de eis tot schadevergoeding ketst af op het relativiteitsvereiste van 6:163 BW. Volgens de HR zijn de regels over deze scheepvaartcertificaten erop gericht een algemeen belang te beschermen, namelijk het garanderen van veilig scheepvaartverkeer. Die regels strekken niet ter bescherming van individuele belangen, zoals het financiële belang van de eigenaar van de baggercombinatie. Bij het civielrechtelijk relativiteitsvereiste is daarmee de deur direct dicht, zoals in de vorige paragraaf ook al bleek. Als een norm ertoe strekt louter algemene belangen 27 HR 13 april 2007, ECLI:NL:HR:2007:AZ8751, NJ 2008, 576 (Iraanse vluchtelinge). 28 Wiggers-Rust 2011, p HR 7 mei 2004, ECLI:NL:HR:2004:AO6012, AB 2005, 127 (Duwbak Linda). 14

15 te beschermen, kan aan een individu nooit schadevergoeding worden toegewezen op grond van schending van die norm. 30 De tweede vraag gaat over het beschermingsbereik (ook wel de beschermingsomvang) van een norm. Indien vast is komen te staan dat de geschonden norm (mede) strekt ter bescherming van individuele belangen, welke belangen zijn dat dan? De rechter stelt zichzelf de vraag: in dit concrete geval heeft benadeelde schade geleden als gevolg van de schending van een wettelijk voorschrift, valt de specifieke schade van benadeelde binnen het beschermingsbereik van de geschonden regel? De prealabele vraag naar het beschermingsdoel van de regel is dus algemeen van aard, die moet beantwoord worden voor de rechtsnorm an sich. 31 De tweede vraag, naar de beschermingsomvang van een norm, moet per zaak bekeken worden. 32 Het is natuurlijk wel zo dat bij sommige normen in de jurisprudentie grotendeels is uitgekristalliseerd wat de beschermingsomvang van die norm is. Hierna zullen twee toonaangevende uitspraken aan bod komen waarin de vraag naar de beschermingsomvang van een norm centraal stond. Het eerste arrest is gewezen in de zaak Gasunie/gemeente Barneveld. 33 De gemeente Barneveld verleende een vergunning om een schuur te bouwen. Daarbij had de gemeente niet in de gaten dat onder het perceel waarop de schuur gebouwd ging worden een gasleiding liep. Vanwege die leiding gold ter plekke een bouwverbod en mocht de gemeente daarvan alleen een ontheffing verlenen na overleg met Gasunie. Dit was niet gebeurd en het besluit tot vergunningverlening was inmiddels onherroepelijk geworden. Gasunie zag zich gedwongen de gasleiding te verleggen en leed schade. Gasunie stelde vervolgens de gemeente Barneveld aansprakelijk met als reden dat de gemeente was tekortgeschoten in de handhaving van de bestemmingsplanregels. De HR oordeelde dat het artikel van die regels dat hier geschonden was strekte ter bescherming van omwonenden en gebruikers. Aangezien Gasunie niet de adressaat was van de verleende vergunning, waren ze als derde-belanghebbende bij die vergunning betrokken. 34 Het belang van Gasunie was volgens de HR weliswaar een afgeleid belang, maar wel een belang dat zodanig samenhing met de primair beschermde belangen, dat de bestemmingsplanregels hier mede strekten ter bescherming van het belang van Gasunie. 30 Den Hollander 2012, p Wiggers-Rust 2011, p Den Hollander, AA HR 13 juli 2007, ECLI:NL:HR:2007:AZ1598, NJ 2007, m.nt M.R. Mok (Gemeente Barneveld/Gasunie). 34 Wiggers-Rust 2011, p

16 Ook in de zaak tussen Astrazeneca en Menzis speelde de vraag naar het beschermingsbereik een belangrijke rol. 35 Astrazeneca is een farmaceutisch bedrijf dat destijds dure, specialistische (merk)medicijnen maakte en verkocht. Menzis is een zorgverzekeraar die toentertijd een groot gedeelte van de ziekenfondsverzekerden in Nederland onder zijn hoede had. Om kosten te besparen probeerde Menzis huisartsen zover te krijgen zoveel mogelijk goedkope, merkloze medicijnen voor te schrijven. Om dit te bereiken werd aan huisartsen geld in het vooruitzicht gesteld als zij de goedkopere medicijnen zouden voorschrijven in plaats van specialistische medicijnen die Astrazeneca produceert. Het ging in dit geval voornamelijk om maagzuurremmers en cholesterolverlagers. Volgens Astrazeneca was het in strijd met het Reclamebesluit geneesmiddelen om op deze manier bepaalde medicijnen aan te prijzen. De HR sloot zich in zijn arrest aan bij deze redenering van Astrazeneca. Bovendien oordeelde de HR dat vast was komen te staan dat Astrazeneca schade had geleden door deze schending van het Reclamebesluit geneesmiddelen. Toch kwam de HR tot het oordeel dat geen schadevergoeding kon worden toegewezen. Het relativiteitsvereiste stond daar volgens de HR aan in de weg. De prealabele vraag werd positief beantwoord, de geschonden norm strekte mede tot bescherming van individuele belangen. Het financiële belang van Astrazeneca viel echter niet binnen het beschermingsbereik van die norm. In rechtsoverweging noemde de HR een aantal doelen van het Reclamebesluit en overwoog hij dat het niet strekt tot bescherming van het belang van Astrazeneca. 2.2 Bestuursrecht Het Nederlands bestuursprocesrecht maakt al geruime tijd een ontwikkeling door waarbij het accent verschuift in de richting van individuele rechtsbescherming. 36 Historisch gezien bestaan er twee hoofdfuncties die het bestuursprocesrecht kan vervullen. Ten eerste de handhaving van het objectieve recht, ten tweede het bieden van individuele rechtsbescherming. 37 Vóór de invoering van de Awb lag de nadruk op de eerste functie, ook wel de controlefunctie of recours objectif genoemd. De bestuursrechter controleerde de overheid en de burger hoefde hier slechts om te verzoeken. Dit is dus een vorm van checks and balances tussen de verschillende machten binnen een democratische rechtsstaat. 38 In 35 HR 10 november 2006, ECLI:NL:HR:2006:AY9317, NJ 2008, 491 m.nt. J.B.M. Vranken (Astrazeneca/Menzis). 36 Zie o.a. Widdershoven 2006 en Jans 2005, p Barkhuysen & Claessens, AA Jans 2005, p

17 deze visie wordt veel waarde toegekend aan het belang van de maatschappij bij rechtmatige overheidsbesluiten. Het bestuursprocesrecht is daarbij het instrument om die rechtmatigheid te waarborgen. In de huidige tendens wordt de controlefunctie steeds minder belangrijk. Sinds de invoering van de Awb is individuele rechtsbescherming de belangrijkste functie van het bestuursprocesrecht. Burgers kunnen bij de bestuursrechter terecht om te laten toetsen of zij op onrechtmatige wijze getroffen worden door een overheidsbesluit. 39 In een dergelijke procedure moet de bestuursrechter zich niet alleen uitspreken over de rechtmatigheid van het bestreden besluit, maar ook het geschil tussen de partijen zoveel mogelijk beslechten. 40 De toegang tot beroep bij de bestuursrechter wordt beperkt door een aantal ontvankelijkheidsvereisten, de wetgever wil niet dat iedereen kan opkomen tegen elk overheidsbesluit. Zo is er bijvoorbeeld het belanghebbendenbegrip dat is neergelegd in artikel 1:2 Awb. Alleen burgers wier belangen voldoende getroffen worden door een besluit kunnen ertegen opkomen in bezwaar en beroep. Een ander voorbeeld is het procesbelang, appellanten moeten een belang hebben bij de uitkomst van de procedure die ze willen starten. 41 Het relativiteitsvereiste is geen ontvankelijkheidsvereiste maar zorgt ervoor dat, wanneer eenmaal binnen, appellanten zich enkel kunnen beroepen op normen die strekken ter bescherming van de eigen belangen. Het vereiste beperkt daarmee de toetsing door de bestuursrechter. Appellanten kunnen per saldo minder beroepsgronden met succes aanvoeren. 42 Het is dus niet voldoende dat het bestreden besluit onrechtmatig is, die onrechtmatigheid moet de belangen raken die appellant de kwaliteit van belanghebbende verschaffen. Het idee van een dergelijk vereiste in het bestuursrecht is niet nieuw. De oudste vermelding van een relativiteitsvereiste die binnen de onderzochte literatuur naar voren kwam stamt uit Van Buuren sprak toen over de status van derde-belanghebbenden. 43 Hij pleitte er destijds voor dat de door appellant aangevoerde bezwaren niet incongruent mogen zijn met de belangen die hem de hoedanigheid van belanghebbende verschaffen. 44 Wanneer een appellant toch gronden aanvoert die incongruent zijn met zijn belangen, zou hij volgens Van Buuren niet ontvankelijk moeten zijn. De term congruentie is interessant, het betekent dat er voldoende verband moet bestaan tussen de belangen van appellant en de rechtsnormen waarop hij zich beroept. 45 Als een dergelijk verband niet vereist is, kunnen belanghebbenden 39 Damen e.a. 2013, p Jans 2004, p Damen e.a p Verburg, NTB , Kamerstukken II , , nr. 3, p. 19 en De Poorter e.a. 2004, p Van Buuren 1978, p Van Buuren 1978, p Zie o.a. De Poorter e.a. 2004, p. 29, Jurgens 2010, p. 79 en Damen e.a. 2013, p

18 een besluit volledig laten toetsen door de bestuursrechter. Dus ook aan rechtsnormen waarvan de schending hen niet treft. Of men dit een probleem vindt, hangt af van rechtspolitieke voorkeur. Wie is beroepsgerechtigd en welke normen mag een beroepsgerechtigde inroepen? Aan de ene kant kan betoogd worden dat burgers die in hun belangen worden getroffen door een besluit, recht hebben op een volledige rechtmatigheidstoets en een besluit dat geheel rechtmatig is. Aan de andere kant kan men met Van Buuren vinden dat er in een dergelijk systeem gevallen bestaan die onwenselijk zijn. Gevallen waarin belanghebbenden schermen met beroepsgronden die op zich helemaal niets te maken hebben met hun daadwerkelijke belangen. Er bestaan verschillende varianten van een relativiteitsvereiste. De grens kan op verschillende plekken getrokken worden. Hoeveel verband moet er bestaan tussen beroepsgronden en achterliggende belangen? De invulling van een relativiteitsvereiste hangt af van het antwoord op die vraag. De varianten die reeds aan bod zijn gekomen, zijn een harde (ook wel strikte of strenge) relativiteitseis en een congruentieregel. 46 Bij een congruentieregel is het belang waardoor appellant belanghebbende is het vertrekpunt. Als dat is geïdentificeerd wordt bekeken of de aangevoerde beroepsgronden in voldoende mate samenhangen met dat belang. 47 Bij die beoordeling wordt gekeken naar de beschermingsomvang van de normen waar appellant zich op beroept. Dit laatste gebeurt ook bij een strikte relativiteitseis, zoals de civielrechtelijke variant. Maar bij een strikte eis is de beschermingsomvang van de norm het startpunt van de relativiteitstoets. Dat blijkt bijvoorbeeld bij normen die enkel strekken ter bescherming van algemene belangen. Bij dat soort normen is meteen duidelijk dat een individu zich daar niet op kan beroepen. Dan hoeft niet getoetst te worden in hoeverre er verband bestaat tussen de achterliggende belangen en de aangevoerde beroepsgronden. 48 Een dergelijke toets is bij een strikte relativiteitseis alleen aan de orde bij normen waarvan vaststaat dat ze (mede) strekken ter bescherming van individuele belangen. Wat het karakter is van het relativiteitsvereiste dat wij kennen in het bestuursrecht zal later besproken worden. Nu zal eerst uitgebreider aandacht besteed worden aan de verschillende vormen van relativiteitsvereisten. 46 De Poorter & Van Ettekoven, NTB , p De Poorter & Van Ettekoven, NTB , p Schueler, NTB , p. 267 omschrijft hoe het bij normen die algemene belangen beschermen toch mogelijk is dat een individueel belang binnen het bereik van een dergelijke norm valt. 18

19 2.3 Verschillende vormen relativiteit In 2004 is in opdracht van het ministerie van Justitie een verkennend rapport opgesteld over de mogelijke vormen van een relativiteitsvereiste in het bestuursrecht. Dit rapport is opgesteld om te komen tot een doelmatiger gebruik van rechtsbeschermingsprocedures. Om dat te bereiken wil men in ieder geval zogenaamd oneigenlijk gebruik aanpakken. Dit oneigenlijk gebruik is volgens de auteurs van het rapport te omschrijven als gebruik met ongewenste gevolgen. 49 De focus van het onderzoek is niet per se de invoering van een relativiteitsvereiste. Dat is slechts één van de mogelijke oplossingen voor een onderliggend probleem. Namelijk dat het geldende systeem van rechtsbescherming aangepast zou moeten worden in verband met oneigenlijk gebruik daarvan. In het rapport van De Poorter e.a. is men uiteindelijk op een verdeling gekomen met vijf mogelijkheden: a. een ruime relativiteitsleer Het (globale) doel van de regeling dient (mede) te strekken tot bescherming van de belangen waar appellant voor opkomt. 50 Bij een dergelijke leer wordt gekeken of er voldoende verband bestaat tussen de belangen die appellant de kwaliteit van belanghebbende verschaffen en het beschermingsbereik van de (geschonden) rechtsnorm. De reden dat globale tussen haakjes staat, is dat bij deze vorm van het relativiteitsvereiste nog de keuze gemaakt moet worden wat als toetssteen gebruikt wordt. Is dat het globale doel van de regeling, of het specifieke doel van de concrete bepaling waar het geschil over gaat? Daarin zou de wetgever nog een keuze moeten maken. In ieder geval is bij de ruime variant sprake van een relativiteitsvereiste dat alleen aan vernietiging in de weg staat voor appellanten wiens daadwerkelijke belang geen enkel verband heeft met de belangen ter bescherming waarvan de beweerdelijk geschonden norm strekt. b. een strikte relativiteitsleer De (specifieke) geschonden norm dient (mede) te strekken tot bescherming van het belang waar de appellant voor opkomt. 51 Bij deze vorm wordt de regel van welke bekeken moet worden ter bescherming van welke belangen hij strekt nauw afgebakend. De ingeroepen norm op zich moet mede de strekking hebben de belangen van appellant te beschermen. Is dit 49 De Poorter e.a. 2004, p De Poorter e.a. 2004, p De Poorter e.a. 2004, p

20 niet het geval dan staat deze relativiteitsleer eraan in de weg dat het beroep kan slagen. Het verschil met de ruime relativiteitsleer is gradueel, bij een strikte relativiteitsleer wordt het beschermingsbereik minder ruim gesteld. Bovendien wordt niet eerst gekeken naar de belangen van appellant maar naar het beschermingsbereik van de regel waar deze zich op beroept. Zoals in paragraaf 2.1 zal blijken is het civielrechtelijke relativiteitsvereiste een voorbeeld van een strikte relativiteitseis. c. een verbod zich te beroepen op contraire belangen De aangevoerde bezwaren mogen niet contrair zijn aan het belang van de appellant. Van een contrair belang is sprake als de bezwaren zijn ontleend aan normen die strekken tot bescherming van een belang dat tegengesteld is aan het eigen belang van de appellant. 52 Het is moeilijk te omschrijven wanneer dan precies sprake is van een dergelijk contrair belang. Een algemene maatstaf daarvoor is niet terug te vinden in het rapport van De Poorter e.a. uit Het meest expliciete aanknopingspunt is het citaat aan het begin van deze alinea. d. aanscherping van het procesbelang-vereiste Als de aangevoerde bezwaren gehonoreerd zouden worden, zou betrokkene daar niets mee opschieten. 53 Dit zou inhouden dat scherper bekeken wordt in hoeverre de belangen van appellant gediend worden door toewijzing van het beroep. Als een appellant evengoed getroffen wordt als de geschonden rechtsnorm waar hij zich op beroept in acht genomen wordt, kan verdedigd worden dat hij geen procesbelang heeft bij toewijzing van die beroepsgrond. Dit is in feite geen vorm van een relativiteitsleer, maar pakt ook het probleem van oneigenlijk gebruik aan. e. aanscherping van het causaliteitsvereiste Datgene waar het bestreden besluit betrekking op heeft schaadt op zichzelf de belangen van betrokkene nog niet: deze zal slechts last ondervinden van het feitelijk gebruik van het vergunde. 54 Ook dit is dus geen relativiteitsvereiste. Wat hier scherper bekeken moet worden, is of het bestreden besluit de belangen van appellant aantast. Als appellant eigenlijk niet getroffen wordt door het besluit dat hij aanvecht, maar pas getroffen zou worden na verdere besluitvorming, zou de rechter niet tot vernietiging over moeten gaan. Hetzelfde geldt 52 De Poorter e.a. 2004, p De Poorter e.a. 2004, p De Poorter e.a. 2004, p

21 voor de situatie waarin niet het besluit maar het als gevolg daarvan verwachte gebruik de belangen van appellant zal aantasten. Dan moet de vraag gesteld worden of appellant op die grond het besluit mag laten vernietigen. Immers, de oorzaak voor de belangenaantasting ligt eigenlijk niet in het besluit zelf. Ook andere schrijvers hebben verdelingen gemaakt wat betreft de mogelijkheden van een relativiteitsvereiste in het bestuursrecht. Deze verdelingen komen echter wel steeds grotendeels overeen met het rapport van De Poorter e.a. 55 Ik noem hier nog Verburg, die het heeft over een driedeling. Hij spreekt van een strikte en een ruime vorm (a), een kennelijkheidsvariant (b) en de zogenaamde persoonlijke en zakelijke relativiteit (c). 56 Verheij wijst naar het rapport van De Poorter e.a. en stelt dat alleen varianten a t/m c uit dat rapport te zien zijn als vormen van een relativiteitsvereiste. 57 In de rest van deze scriptie zal de verdeling van De Poorter e.a. gebruikt worden om verschillende vormen van relativiteit te bespreken. 2.4 Verschillen relativiteit burgerlijk en bestuursrecht Over de verschillen en overeenkomsten tussen de civielrechtelijke en bestuursrechtelijke variant van het relativiteitsvereiste bestaat behoorlijk wat literatuur. 58 Het zou te ver gaan om daar nu te diep op in te gaan. Toch is het goed om even kort stil te staan bij de verschillen tussen de rol die het relativiteitsvereiste speelt in de civiele procedure en het bestuursproces. Dit om te laten zien in hoeverre de civielrechtelijke relativiteitseis geschikt is om als voorbeeld te dienen voor het bestuursrecht. Het karakter van de civiele en de bestuursrechtelijke procedure verschilt en dat heeft zijn weerslag op de rol die het relativiteitsvereiste speelt. Bij de burgerlijke rechter heeft de relativiteitseis betrekking op de vraag of schadevergoeding toegekend kan worden als gevolg van de schending van een rechtsnorm. Bij de bestuursrechter beperkt een relativiteitsvereiste de toetsing door de rechter. Ook het object van het geschil is verschillend, bij de civiele procedure is dat de vordering, bij de bestuursrechtelijke procedure het overheidsbesluit. 59 Verder is de verhouding tussen de partijen anders. Bestuursrecht gaat altijd over de verhouding tussen overheid en burger. De bestuursrechter moet daarom rekening houden met 55 De Poorter e.a Verburg, NTB , paragraaf Verheij 2006, p Bijvoorbeeld Den Hollander, AA en Wiggers-Rust Den Hollander, AA p

22 de positie van de procespartijen omdat die in principe altijd ongelijk is. Dit speelt minder bij de burgerlijke procedure waar twee private partijen tegenover elkaar staan. Kortom, er bestaan wezenlijke verschillen tussen relativiteit in civiel en bestuursrecht. Het leerstuk van het relativiteitsvereiste speelt kennelijk op meerdere rechtsgebieden en dat maakt het logisch om vergelijkingen te maken. Zoals uit deze paragraaf blijkt moet daarbij wel rekening gehouden worden met de verschillen tussen die rechtsgebieden. 22

23 Hoofdstuk 3: Toetsingskader Het eerste deel van dit hoofdstuk gaat over de intentie van de wetgever. Wat wilde de wetgever bereiken met het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht? Daarna zal de wetenschappelijke discussie over dit onderwerp besproken worden. In de laatste paragraaf wordt de inhoud van het recht op toegang tot de rechter uitgelegd. 3.1 Relativiteit in het bestuursrecht volgens de Nederlandse wetgever Welke doelen streeft de wetgever na met de gekozen vorm van het relativiteitsvereiste in het Nederlands bestuursrecht? De wetgever spreekt zich hierover uit in de memorie van toelichting bij de Wab. Om te beginnen wordt erop gewezen dat het relativiteitsvereiste geen ontvankelijkheidsdrempel is, maar een mechanisme dat de toetsing door de rechter beperkt. 60 De wetgever zegt verder dat is gekozen voor een variant van het relativiteitsvereiste die strikt is in die zin, dat de bestuursrechter zo nodig moet vaststellen wat het beschermingsbereik van de norm die (beweerdelijk) geschonden is en niet slechts wat het globale doel is van het regelcomplex waartoe de norm behoort. 61 Dit lijkt te wijzen op een strikte relativiteitseis, in tegenstelling tot een ruime. De wetgever wil echter geen kopie van het relativiteitsvereiste zoals we dat in het burgerlijk recht kennen. Het vereiste dat met de Wab is ingevoerd gooit namelijk slechts roet in het eten gooit wanneer een beroepsgrond wordt ontleend aan een norm die kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van appellant. 62 Hiermee koppelt de wetgever een strikte relativiteitseis aan een beperkte reikwijdte van gevallen. 63 Dit om de impact van het ingevoerde vereiste te beperken. Het is immers de bedoeling van de wetgever om vooral gevallen die zij als oneigenlijk beschouwen aan te pakken. De toevoeging van het woord kennelijk maakt het belangrijk dat van zoveel mogelijk normen bekend is wat de beschermingsomvang is. Een uitgebreide afweging over de vraag of een norm strekt tot bescherming van een belang leidt er namelijk al snel toe dat aan het relativiteitsvereiste voldaan is. 64 Dan is namelijk niet te zeggen dat evident is dat de norm in 60 Kamerstukken II , , nr. 3, p Kamerstukken II , , nr. 3, p Dit wordt in de literatuur ook wel de kennelijkheidsvariant genoemd, zie Verburg, NTB , paragraaf 3 en Schueler, NTB , p Crooijmans 2014, p Verburg, NTB , p. 5 zegt het als volgt: Als je niet in een halve pagina kan uitleggen waarom deze norm niet strekt tot bescherming van degene die haar inroept is het dús niet kennelijk. 23

24 kwestie niet strekt tot bescherming van het belang van appellant. De wetgever erkent dat niet altijd gemakkelijk vast te stellen zal zijn wat het beschermingsbereik van een rechtsnorm is. 65 Toch is het absoluut niet de bedoeling van de wetgever om de bestuursrechter met extra werk op te zadelen. Sterker nog, de Wab heeft juist als doel de procedure bij de bestuursrechter te versnellen. De wetgever zegt hierover dat de ontwikkeling van jurisprudentie ervoor zal zorgen dat na verloop van tijd duidelijk is wat het beschermingsbereik van de belangrijkste normen is. 66 Op die manier zou het volgens de wetgever mogelijk moeten zijn om te kunnen werken met een strikte (strenge) relativiteitseis zonder dat in de praktijk steeds veel tijd verloren gaat met discussie over de vraag of voldaan is aan dat vereiste. Eerder in deze scriptie is gesproken over de twee hoofddoelen van het bestuursprocesrecht, de handhaving van objectief recht en het bieden van individuele rechtsbescherming. Bij invoering van de Awb is de handhavingsfunctie los gelaten. De wetgever noemt die stap de keuze voor de primaat van de rechtsbeschermingsfunctie. 67 De rechtspraak is volgens de wetgever niet geschikt om het objectieve te handhaven aangezien slechts een willekeurige selectie besluiten bij de rechter komt. 68 De keuze voor de primaat van de rechtsbeschermingsfunctie wordt zowel door de wetgever als in de literatuur aangehaald als argument vóór een relativiteitsvereiste in het bestuursrecht. 69 Een dergelijk vereiste zou volgens hen goed passen in een systeem waarin de rechtsbeschermingsfunctie voorop staat. In paragraaf wordt dieper ingegaan op dit argument. Het belangrijkste doel van de Wab is het slagvaardiger en meer gestroomlijnd maken van het bestuursprocesrecht. 70 In dat kader moet het relativiteitsvereiste ervoor zorgen dat procedures bij de bestuursrechter sneller en efficiënter verlopen. Daarnaast verwacht de wetgever per saldo minder procedures en moet het relativiteitsvereiste leiden tot meer finale geschilbeslechting. Ondertussen zou dit geen al te grote achteruitgang in de kwaliteit van de rechterlijke toetsing en bestuurlijke besluitvorming tot gevolg moeten hebben. 71 Uit de doelen die naar voren komen uit de memorie van toelichting bij de Wab spreekt ambitie. Dat is opvallend als gekeken wordt naar het type relativiteitsvereiste dat de wetgever omschrijft in de memorie van toelichting. Het vereiste zou strikt van aard moeten zijn en alleen in een 65 Kamerstukken II , , nr. 3, p Kamerstukken II , , nr. 3, p. 20, ook in Van Ettekoven & Schueler, NTB wordt in par. 2.3 gesuggereerd dat dit op een gegeven moment wel duidelijk zal zijn. 67 Kamerstukken II , , nr. 3, p Kamerstukken II , , nr. 3, p. 10, dit argument is afkomstig van Scheltema, RM Themis 1978, p Kamerstukken II , , nr. 3, p. 10, het zou zorgen voor meer coherentie. 70 Crooijmans 2014, p Kamerstukken II , , nr. 3, p

25 beperkt aantal (tenenkrommende) gevallen aan vernietiging van besluiten in de weg moeten staan. De beperkte reikwijdte maakt het moeilijk voor te stellen dat het relativiteitsvereiste wezenlijk kan bijdragen aan realisatie van de doelen van de Wab. In hoofdstuk 4 zal aan de hand van jurisprudentie bekeken worden wat de effecten van het relativiteitsvereiste in de praktijk zijn. Een doel dat specifiek bij het relativiteitsvereiste is geformuleerd, is het bestrijden van oneigenlijk gebruik. 72 Een algemene regel die omschrijft wanneer de beroepsprocedure op oneigenlijke wijze gebruikt wordt is nergens terug te vinden. Uit de voorbeelden die de wetgever geeft in de memorie van toelichting bij de Wab is op te maken dat het gaat om gevallen waarin een appellant beroepsgronden aanvoert die weinig te maken hebben met zijn daadwerkelijke belangen. Een belangrijk signaal dat sprake is van oneigenlijk gebruik is als appellant een grond aanvoert waarvan honorering hem niet helpt, afgezien van het feit dat het de procedure vertraagt. 73 Het is opvallend dat de wetgever zich met het relativiteitsvereiste vooral lijkt te richten op situaties waarin de aangevoerde gronden niet congruent zijn met de achterliggende belangen van de appellant die ze aanvoert. 74 Als het tegengaan van oneigenlijk gebruik een belangrijk doel van de relativiteitseis is, ligt het voor de hand om die eis als congruentieregel vorm te geven. In de eerste alinea van deze paragraaf werd duidelijk dat de wetgever heeft gekozen (of heeft willen kiezen) voor een strikte relativiteitseis. 3.2 Wetenschappelijke discussie In de literatuur is veel gediscussieerd over de invoering van een relativiteitsvereiste in het bestuursrecht. In deze paragraaf worden de argumenten weergegeven die door voor- en tegenstanders aangedragen zijn. De vraag die hier beantwoord wordt is: Wat zegt de rechtswetenschappelijke literatuur over de wenselijkheid van een relativiteitsvereiste in het bestuursrecht, in het bijzonder over de verhouding tot het recht op toegang tot de rechter? Argumenten vóór Een argument dat door vrijwel alle voorstanders van een relativiteitsvereiste in het bestuursrecht genoemd wordt, is dat het past bij een systeem waar gekozen is voor de primaat 72 Kamerstukken II , , nr. 3, p Marseille e.a. 2012, p Marseille e.a. 2012, p