SAMENWERKINGSMODALITEITEN STEDELIJKE VERNIEUWING DEN HELDER

Transcriptie

1 bureau vaor ru~mtclijke processen SAMENWERKINGSMODALITEITEN STEDELIJKE VERNIEUWING DEN HELDER Den Haag, 10 oktober 2006 Auteurs: Arjan Bregman Status: Concept Kenmerk: MP16O-samenwerkingsmodaliteiten.1482 Bcri3ordenhoutse~veg 43 * 2596 HC Den Hang a Postk~iis s 2509 CB Up11 Ha-ig * 1Cleinon (070) e Fax (C E-rriiiil irrfooakroconsull.rri Websiie Kabobarik '5 - KvK Ha~igl~ii~clcri rii

2 Inhoudsopgave 1. Inleiding 3 2. Stichting 2.1 Algemeen 2.2 Bruikbaarheid voor Den Helder 3. Commanditaire vennootschap (in combinatie met een BV) 3.1 Algemeen 3.2 Bruikbaarheid voor Den Helder 4. Besloten vennootschap 4.1 Algemeen 4.2 Bruikbaarheid voor Den Helder 5. Participatiemogelijkheden bij CVIBV en BV 8 6. Openbaar lichaam op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen Algemeen Bruikbaarheid voor Den Helder 9 7. De status van artikel 12-gemeente 7.1 Algemeen 7.2 Bruikbaarheid voor Den Helder 8. De positie van het Gemeenschappelijk Ontwikkelingsbedrijf rijksoverheid1 1

3 1. Inleiding Het Rijk (het Ministerie van Vrom), de Provincie Noord-Holland en de gemeente Den Helder hebben de handen ineen geslagen ten behoeve van de stedelijke vernieuwing van Den Helder. De participatie van Vrom en de Provincie hebben een tweeledig doel: 1. Het inbrengen van bestuurskracht bij beleid voor en uitvoering van de stedelijke vernieuwing; 2. Het financieren en subsidiëren van de stedelijke vernieuwing. Ten behoeve van bovenstaande doelstellingen werken genoemde partijen samen in een Stuurgroep, waarbinnen het beleid van de betrokken overheden wordt afgestemd. Daarnaast wordt de oprichting van een rechtspersoon voorbereid, die binnen de door de Stuurgroep gestelde en nog te stellen kaders wordt belast met de daadwerkelijke uitvoering van het proces van stedelijke vernieuwing, waaronder het maken van afspraken met marktpartijen indien en voorzover dit op deelprojectniveau geïndiceerd is. Het werkkapitaal van de op te richten rechtspersoon wordt wel aangeduid als 'Fonds SV'. Met die naam wordt tot uitdrukking gebracht dat de publieke partijen die van de Stuurgroep deel uitmaken hun subsidies en andere geldelijke bijdragen daarin storten en dat deze via genoemde rechtspersoon worden aangewend. In deze notitie worden ten behoeve van het overleg tussen de betrokken publieke partijen op donderdag 12 oktober bij het Ministerie van Vrom verschillende (rechts)vormen die mogelijk geschikt zouden zijn voor de uitvoeringsorganisatie alsmede de mogelijkheden voor de verschillende overheden om daarin te participeren kort uiteengezet. Daarbij vraagt met name de positie van Vrom aandacht. In hoofdstuk 2 tim 4 worden de reeds in de notitie rechtsvormen van juni 2006 verkende rechtsvormen behandeld. In hoofdstuk 5 wordt dieper ingegaan op de rechtsvorm CVIBV of BV. In de hoofdstukken 6 tim 8 wordt ingegaan op de door publieke partijen aangedragen publiekrechtelijke middelen.

4 2. Stichting 2.1 Algemeen De stichting vindt haar wettelijke grondslag in de zesde titel van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. Een stichting wordt geregeerd door statuten. In die statuten dienen in elk geval te worden opgenomen c.q. dienen in elk geval te worden bepaald de naam, de zetel en het doel van de stichting en de wijze van benoeming en ontslag van bestuurders. De stichting kent geen leden en het doel van de stichting mag niet inhouden het doen van uitkeringen aan oprichters of aan hen die deel uitmaken van één der organen van de stichting. Met de beperking van het doel is meteen het belangrijkste verschil aangegeven met de hierna te bespreken BV en de CV. Het bestuur is belast met het besturen van de stichting in de ruimste zin des woords. Het is bevoegd de stichting in en buiten rechte te vertegenwoordigen. De wettelijke regeling betreffende de stichting is overigens beperkt in die zin dat partijen een grote mate van vrijheid hebben om diverse ingrijpende zaken in de statuten te regelen. Onder meer voor het in het leven roepen van tot de stichting behorende organen en hun samenstelling worden in de wet geen nadere regels gegeven. Het wettelijke verbod dat het doel van een stichting zal inhouden het doen van uitkeringen aan oprichters of aan hen die deel uitmaken van de organen van de stichting, heeft tot gevolg dat de stichtingsvorm onaantrekkelijk is voor projecten waarbij het maken van winst mogelijk zou zijn. 2.2 Bruikbaarheid voor Den Helder Met behulp van een stichting is het mogelijk de risico's te delen tussen de daarin participerende overheden. Winstuitkering aan deze partijen is echter niet mogelijk,. Vrom en de provincie hebben al voor de zomer van 2006 aangegeven niet te willen participeren in een stichting, omdat alleen de risicodeling is geregeld. Omdat het niet mogelijk is te opereren als een winstuitkerende onderneming, is ook toekomstige deelname van marktpartijen die rendement op hun investering nastreven uitgesloten. Ook een variant op de stichtingsvorm, namelijk een stichting in combinatie met een besloten vennootschap (zie paragraaf 4) is door partijen als onaantrekkelijk aangemerkt, omdat zo'n besloten vennootschap niet alleen voor extra regulering zorgt, maar de winsten van de BV uiteindelijk toch weer in de stichting terechtkomen die niet als winstgevende onderneming kan optreden.

5 3. Commanditaire vennootschap (in combinatie met een BV) 3.1 Algemeen De commanditaire vennootschap vindt zijn wettelijke grondslag in de derde titel van het eerste boek van het Wetboek van Koophandel, waar ook de VOF is geregeld. De commanditaire vennootschap (CV) is een bijzondere verschijningsvorm van de VOF, die in deze notitie verder niet wordt besproken omdat alle vennoten daarin hoofdelijk aansprakelijk zijn voor de verliezen van de vennootschap. Het belangrijkste verschilpunt met de VOF is dat bij de CV twee soorten vennoten worden onderscheiden. Dit zijn de beherende en de commanditaire vennoten. De beherende vennoot van de CV is, evenals de vennoot van de VOF, persoonlijk en hoofdelijk aansprakelijk voor vennootschapsschulden. Dit geldt niet voor de commanditaire vennoot, die ook wel stille vennoot wordt genoemd. De commanditaire vennoot is financier van de vennootschap en is niet verder voor de schulden van de vennootschap aansprakelijk dan tot het bedrag dat hij heeft ingebracht. Om onder omstandigheden van deze beperking te kunnen profiteren, dient een commanditaire vennoot wel aan enkele voorwaarden te voldoen. Zo dient de commanditaire vennoot zich ervoor te hoeden dat hij in naam van de vennootschap beheersdaden verricht. Indien een commanditaire vennoot dat wel doet wordt hij -evenals een beherend vennoot - hoofdelijk aansprakelijk. In algemene zin leent de CV-vorm zich met name voor ondernemingen met financiers die de benodigde geldbedragen niet willen lenen, maar risicodragend ter beschikking van de vennootschap willen stellen. De commanditaire vennoot ontvangt geen rente op het door hem ingelegde geld, maar deelt als vennoot in de winst (en in het verlies tot het maximum van zijn inbreng). De wijze van winstverdeling en andere belangrijke onderdelen van de afspraak tussen de vennoten in de CV worden geregeld in het vennootschapscontract. De CV kan bij onderhandse of notariële akte worden aangegaan. Bij PPS wordt van de CV-vorm regelmatig gebruik gemaakt. Om het risico te beperken wordt steeds een afzonderlijke rechtspersoon (meestal een besloten vennootschap, soms ook een stichting) als beherend vennoot opgericht. In het commanditaire kapitaal wordt door zowel de publieke als de private partijen geparticipeerd en partijen richten gezamenlijk een rechtspersoon op die als beherend vennoot optreedt en waarin partijen eveneens beide participeren. Op de kenmerken van de BV wordt hierna afzonderlijk ingegaan. Een belangrijk voordeel van de CV ten opzichte van de hierna te bespreken naamloze en besloten vennootschap is dat de CV fiscaal transparant is. Dit is voor marktpartijen die in een CV participeren aantrekkelijk.

6 3.2 Bruikbaarheid voor Den Helder Een commanditaire vennootschap voor Den Helder, waarbij een besloten vennootschap als beherend vennoot optreedt is voor Den Helder een werkbare mogelijkheid, omdat eventuele winst kan worden uitgekeerd aan de commanditaire vennoten. De CVIBV-vorm biedt verder vanwege de fiscale transparantie aan private partijen (bijvoorbeeld het hiervoor genoemde OPP) de mogelijkheid om eventueel in een later stadium op aantrekkelijke fiscale voorwaarden te gaan participeren.

7 4. Besloten vennootschap 4.1 Algemeen De besloten vennootschap (BV) vindt zijn wettelijke grondslag in de vijfde titel van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. De oprichting van een BV geschiedt bij notariële akte. Deze akte moet de statuten van de BV vermelden, waarin vermeld zijn de naam, de zetel en het doel van de vennootschap alsmede het aantal en het bedrag van de aandelen, indien van toepassing gespecificeerd naar soort. De directie van de vennootschap heeft de leiding bij de dagelijkse gang van zaken, moet ook plannen maken voor de toekomst, nieuwe projecten entameren, kortom het beleid uitstippelen. Er is sprake van collectief bestuur, wat betekent dat iedere directeur, hoewel een zekere taakverdeling zal worden gemaakt, verantwoordelijk is voor de gehele bestuurstaak. De directie heeft de bevoegdheid de vennootschap tegenover derden te vertegenwoordigen. De uiteindelijke zeggenschap van de BV ligt bij de algemene vergadering van aandeelhouders (AVA). Strategische bevoegdheden als de bevoegdheid tot wijziging van de statuten, ontbinding van de vennootschap en fusie zijn wettelijk aan de AVA voorbehouden. In beginsel heeft de AVA ook een beslissende stem bij emissie, intrekking, inkoop en verkoop van aandelen. 4.2 Bruikbaarheid voor Den Helder Een besloten vennootschap is voor Den Helder een werkbare mogelijkheid, omdat eventuele winst kan worden uitgekeerd aan de aandeelhouders. In tegenstelling tot de CVIBVvom biedt de BV geen fiscale transparantie aan private partijen (bijvoorbeeld het hiervoor genoemde OPP). Dit betekent dat de BV minder geschikt is wanneer de mogelijkheid open moet blijven dat in een later stadium private partijen tot de rechtspersoon toetreden. Wanneer deze mogelijkheid wel bij voorbaat wordt uitgesloten heeft de BV-vorm de voorkeur, omdat dit een extra overeenkomst (van commanditaire vennootschap) en extra organen scheelt.

8 5. Participatiemogelijkheden bij CVIBV en BV Wat de varianten CVIBV en BV betreft is tot nog toe door de samenwerkende partijen ervoor gekozen dat de gemeente, de provincie en Vrom behalve in de Stuurgroep ook deelnemen in de CVIBV c.q. de BV. De rijksverantwoordelijkheid voor het proces van stedelijke vernieuwing krijgt dan het meest indringend gestalte. Partijen hebben dan de mogelijkheid om actief mee te beslissen omtrent de besteding van gelden door de CVIBV c.q. de BV. Dit kan de Stuurgroep iets op afstand zetten. Bij de keus van zowel een CVIBV als van een BV kan ervoor worden gekozen om Vrom - naast de rol van subsidieverstrekker - uitsluitend in de Stuurgroep te laten participeren. Het is de vraag of daardoor de bestuurskracht en zicht c.q. controle op de uitvoering door de CVIBV c.q. de BV kan worden gewaarborgd. In de CVIBV c.q. de BV participeren dan alleen de gemeente en de provincie. Wanneer Vrom niet in de CVIBV c.q. de BV participeert, zou Vrom er meer behoefte aan kunnen hebben om in de Stuurgroep geïnformeerd te worden omtrent de bedrijfsvoering van de CVIBV c.q. de BV, mede in het kader van de bestuurskracht die zij wil uitoefenen. Daarbij moet worden gewaakt voor een zodanige bemoeienis van Stuurgroepleden met de bedrijfsvoering van de uitvoeringsorganisatie - met name als sprake is van een CVIBV, omdat daar sprake is van Commanditaire vennoten die zich letterlijk 'stil' moeten houden - dat een hoofdelijke aansprakelijkheid van de overheden (die door die leden worden vertegenwoordigd) ontstaat.

9 6. Openbaar lichaam op grond van de Wet gemeenschappelij ke regelingen 6.1 Algemeen De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) is een kaderwet. Zij biedt mogelijkheden tot samenwerking tussen openbare lichamen. Daarbij zijn verschillende variaties mogelijk. Het gebruik maken van een gemeenschappelijke regeling door overheden kan ook in het kader van PPS interessant zijn. In gevallen dat meerdere openbare lichamen bij de samenwerking zijn betrokken is het denkbaar dat de bij de samenwerking met de marktpartijen betrokken overheden een afzonderlijke, op de PPS gerichte gemeenschappelijke regeling treffen, waarna het publiek-publieke openbare lichaam afspraken kan maken met marktpartijen. Op grond van artikel 8 Wgr kan bij de gemeenschappelijke regeling een openbaar lichaam worden ingesteld. Een dergelijk openbaar lichaam heeft rechtspersoonlijkheid. Het bestuur van een openbaar lichaam bestaat uit een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter. De structuur van een openbaar lichaam dat op grond van een gemeenschappelijke regeling wordt ingesteld, heeft daarmee dezelfde structuur als bij overheden gebruikelijk (vergelijk bij gemeenten de raad, het college en de burgemeester). Een bij de gemeenschappelijke regeling in te stellen openbaar lichaam kan, omdat het rechtspersoonlijkheid heeft, zelfstandig aan het rechtsverkeer deelnemen en daarmee afspraken maken met private partijen. De overdracht van publiekrechtelijke bevoegdheden aan het openbaar lichaam maakt dat slagvaardig publiekrechtelijke besluitvorming kan plaatsvinden. Wel gelden in dit verband belangrijke beperkingen. Zo kan het openbaar lichaam geen bestemmingsplan vaststellen of vrijstelling daarvan verlenen. 6.2 Bruikbaarheid voor Den Helder Voor Den Helder zou de figuur van de gemeenschappelijke regeling met daarbij een openbaar lichaam ('Stedelijke vernieuwingsschap Den Helder') in beginsel denkbaar zijn. Het voordeel van een gemeenschappelijke regeling is dat alles binnen het 'publieke huis' wordt gehouden en bepaalde publiekrechtelijke bevoegdheden overdraagbaar zijn aan het schap. Nadeel van een constructie op grond van de Wgr is de relatieve onbekendheid ervan bij partijen, wat tot koudwatervrees zou kunnen leiden. Ook is bij een openbaar lichaam sprake van participatie van alle drie de overheden tot in het werkapparaat toe. De in paragraaf 5 voor de Stuurgroep en de CVIBV respectievelijk de Stuurgroep en de BV besproken 'niveaus' van participatie zijn bij een openbaar lichaam niet mogelijk. Ook de Stuurgroep wordt dan in feite overbodig, omdat het algemeen bestuur van het openbaar lichaam als zodanig kan functioneren.

10 7. De status van artikel 12-gemeente 7.1 Algemeen In feite gaat het hier niet om een samenwerkingsvorm, maar om een mechanisme om de gemeente in algemene zin onder toezicht van het rijk te stellen. Een gemeente met een artikel 12-status is een Nederlandse gemeente die onder financiële curatele is gesteld door het Rijk vanwege een structureel slechte financiële situatie. Deze gemeenten krijgen van de rijksoverheid extra geld in ruil voor een streng financieel toezicht. Zo moeten de gemeenten met de artikel 12-status voor grotere uitgaven toestemming aan het rijk vragen. Artikel 12 is het 12e artikel uit de Financiële-verhoudingswet. 7.2 Bruikbaarheid voor Den Helder Waar in Den Helder behoefte aan is, is ondersteuning van hogere overheden (zowel rijk als provincie) bij de opgave voor de stedelijke vernieuwing. De hier aan de orde zijnde maatregel heeft een veel bredere strekking, kan ook nauwelijks als samenwerking worden gekwalificeerd en kent in beginsel geen rol voor de provincie. Daarom behoeft deze mogelijkheid geen verdere doordenking.

11 8. De positie van het Gemeenschappelijk Ontwikkelingsbedrijf rijksoverheid Sinds kort functioneert het Gemeenschappelijk Ontwikkelingsbedrijf rijksoverheid (GOB). Het GOB zal namens de Rijksoverheid participeren bij de totstandkoming van gebiedsontwikkelingsprojecten in het land. Het bedrijf gaat namens het Rijk werken aan complexe gebiedsprojecten waar meerdere ministeries vanuit verschillende invalshoeken bij betrokken zijn. Via het GOB gaat het Rijk zich in dit type ontwikkelingen professioneler en slagvaardiger organiseren. Hoewel de taken van het GOB tot op heden nog niet in verband lijken te zijn gebracht met stedelijke vernieuwing, lijkt deze mogelijkheid zonder meer interessant. Juist in Den Helder is sprake van meerdere departementen met belangen (Defensie!). Participatie door het GO6 zou -gelet op de hiervoor in paragraaf 5 besproken mogelükheden - kunnen betekenen dat het GOB participeert in de CVIBV c.q. de BV, terwijl in de Stuurgroep zijdens de rijksoverheid specifiek door Vrom wordt deelgenomen. Dit betekent voor de rijksoverheid als geheel dat Vrom in die constructie ook geen toezicht heeft op een werkapparaat waarin zij ook zelf deelneemt, maar waarin van rijkszijde door een andere organisatie, namelijk het GOB, wordt geparticipeerd.