KWARTAALBERICHT. Nieuws en publicaties Juridische kwartaalberichten

Transcriptie

1 KWARTAALBERICHT Nieuws en publicaties Juridische kwartaalberichten Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling Juni 2017

2 2 Inhoudsopgave Introductie 3 1. Regulering middendure huurwoningen 4 2. Participatie volgens de nieuwe Omgevingswet 6 3. Verhaalbaarheid historische kosten 7 4. Ministeriële regeling plankosten 8 5. Crisis- en herstelwetprojecten 9

3 3 Introductie Uit contacten met meerdere van onze opdrachtgevers uit de private sector bleek dat juridische berichtgeving over actualiteiten in gebiedsontwikkeling wordt gemist, met name op het vlak van grondexploitatie en kostenverhaal. Er zijn allerlei nieuwsbrieven die voorzien in actualiteiten in het omgevingsrecht en ook wel in het vastgoedrecht. Daarmee wordt echter toch niet het geheel van gebiedsontwikkeling gedekt. Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling wil met een kwartaalbericht private partijen voorzien van actualiteiten ten aanzien van wet-/regelgeving en jurisprudentie. We zullen ons daarmee in hoofdzaak richten op grondexploitatie en kostenverhaal, maar er zeker ook andere aspecten van gebiedsontwikkeling bij betrekken. Deze berichtgeving willen we toespitsen op de relevantie voor de praktijk, want daarvoor zijn we tenslotte een adviesbureau. Indien u nadere informatie of een geheel vrijblijvend kennismakingsgesprek wenst, kunt u contact opnemen met onze juridisch adviseur Evert Jan van Baardewijk. Contactgegevens Evert Jan van Baardewijk Telefoonnummer: adres: evertjan.van.baardewijk@metafoor.nl. Wilt u meer informatie? Voor meer informatie kunt u terecht op

4 4 1. Regulering middendure huurwoningen Vanaf 1 juli kunnen middendure huurwoningen via bestemmingsplannen en exploitatieplannen gereguleerd worden Door Evert Jan van Baardewijk Vanaf 1 juli 2017 hebben gemeenten de mogelijkheid om in bestemmingsplannen en exploitatieplannen eisen op te nemen over geliberaliseerde woningen voor middenhuur. Het gebruik maken hiervan is gekoppeld aan een maximale aanvangshuurprijs én een instandhouding van minstens tien jaar. Deze twee zaken moeten in een verordening worden vastgelegd. De vraag is hoe zulke eisen werken en hoe het zit met de handhaafbaarheid ervan. De aanleiding voor het creëren van deze mogelijkheid is helder: het aanbod van middendure huur is wel toegenomen, maar niet genoeg. De vraag ernaar blijft stijgen. Inhoud van de aanpassing Recent is besloten het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) zo aan te passen dat gemeenten in bestemmingsplannen eisen kunnen opnemen over middendure huurwoningen. De aanpassing zelf beperkt zich tot drie artikelen van het Bro. Aan het definitie-artikel lid 1 is een nieuw lid j toegevoegd dat bestaat uit enkele elementen: de ondergrens van de huurprijs, een maximale aanvangshuurprijs, een (minimale) termijn van de instandhoudingsplicht en een verordening waarin de maximale aanvangshuurprijs en de termijn worden vastgelegd. De ondergrens is de bovengrens van sociale huur: momenteel (afgerond) 711 bij de start van de huurovereenkomst. De maximale huurprijs mogen gemeenten zelf bepalen omdat er lokaal of regionaal aanleiding is daar verschillend mee om te gaan. De instandhoudingsplicht is minstens tien jaar, maar een gemeente mag die op een langere periode bepalen. De regels over uitvoerbaarheid van bestemmingsplannen (art lid 2). Dat lid maakt het mogelijk dat bestemmingsplannen regels kunnen bevatten over sociale huurwoningen, sociale koopwoningen of particulier opdrachtgeverschap. Daar is nu dus de categorie middendure huur aan toegevoegd. Art bepaalt hoe art lid 1 kan worden uitgewerkt in een exploitatieplan. Daarin is geregeld in welke opzichten uitwerking kan worden gegeven aan bestemmingsplanregels voor de categorieën sociale huur, sociale koop en particulier opdrachtgeverschap. Aan art sub a is nu de categorie middendure huur toegevoegd. Daarmee kunnen in exploitatieplannen regels worden opgenomen over het aantal en de situering van middendure huurwoningen. Het gebruik maken van de mogelijkheid te sturen op middendure huur In bestemmingsplannen of delen van bestemmingsplangebieden kunnen percentagetegels worden opgenomen over middendure huur. Het legt een basis voor het concretiseren van percentageregels in overeenkomsten tussen gemeenten en private partijen of in exploitatieplannen. Het opnemen van zulke regels alleen in een bestemmingsplan levert op zich niet zo n sterke sturing op. Die sturing wordt sterker wanneer een gemeente gebruik zou maken van de mogelijkheid om aantallen en de situering vast te leggen. De gemeente kan dat achterwege laten als zij onderhandelend, bijvoorbeeld op basis van een stedenbouwkundige plankaart met aantallen en situeringen, tot een anterieure overeenkomst zou kunnen komen. Maar als dat niet lukt, kan de geconcretiseerde sturing publiekrechtelijk gezien alleen in een exploitatieplan.

5 5 Handhaving huurprijs en handhaving instandhouding Het gebruik maken van sturing op de categorie middendure huur betekent dat een gemeente een verordening vast zal moeten stellen. Daarin moeten dan minstens twee elementen worden vastgelegd: de maximale aanvangshuurprijs en een periode waarbinnen de betreffende woningen tenminste in de categorie middendure huur moeten worden gehouden. Gemeenten hebben enkele mogelijkheden om de naleving van regels in bestemmings- en exploitatieplannen te handhaven. In het kader van vergunningtoetsing wordt bezien of aan de betreffende regels van bestemmingsplan en exploitatieplan wordt voldaan. Na de vergunningverlening kan aan de naleving van de regels en de verordening worden gewerkt door bestuursrechtelijke handhaving. Een vergelijking met de handhaving op het vlak van sociale huurwoningen en sociale koopwoningen is hierbij mogelijk. Wat de vergunningtoetsing betreft: op basis van artikel 2.3 sub j van de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor) en de toelichting op dat artikel kunnen gemeenten nadere gegevens opvragen waaruit blijkt dat voldaan wordt aan de exploitatieplanregel over sociale woningbouw. Bij sociale koop zal namelijk uit de aanvraaggegevens moeten blijken dat de woning in de betreffende categorie wordt verkocht en zal worden bewoond. Bij een sociale huurwoning betreft het gegevens waaruit aannemelijk wordt dat de woning in desbetreffende categorie wordt geëxploiteerd. De gegevens kunnen mede betrekking hebben op de inschrijving voor de woning en de toewijzing ervan. In beide gevallen geldt dat overtreding van de exploitatieplanregel een economisch delict oplevert. De gemeente kan aangifte doen van een strafbaar feit. Ten aanzien van sociale koop betreft geeft de wetsgeschiedenis van de Grondexploitatiewet aan dat in een exploitatieplan bepalingen voor het tegengaan van speculatie kunnen worden opgenomen. In een exploitatieplanregel kan daarvoor een boetebepaling worden opgenomen. De Toelichting bij de aanpassing van het Bro voor middendure huurwoningen maakt duidelijk dat er meer mogelijkheden zijn. Als in een bestemmingsplan of exploitatieplan regels over sociale woningbouw worden opgenomen is en doelgroepenverordening nodig. Dat volgt uit de definitie van sociale huur- en koopwoningen. Ook bij middendure huur volgt uit de definitie dat het vaststellen van een verordening vereist is. Nu zegt de Toelichting op de aanpassing van het Bro over die verordening: Worden woningen in strijd met de termijn uit de verordening eerder aan de betreffende woningbouwcategorie onttrokken, dan wordt gehandeld in strijd met de verordening, waartegen de gemeente bestuursrechtelijk kan handhaven. Nu zouden zich twee verschillende situaties kunnen voordoen: de woning wordt verkocht of de woning wordt verhuurd boven het toegestane maximum van de aanvangsprijs. Bij zulke overtredingen kan de gemeente een last onder dwangsom opleggen. In deze Toelichting komt het belang van een verordening en de handhaving via de verordening sterker naar voren dan het geval was in de wetsgeschiedenis van de Afdeling grondexploitatie in Wro en Bro op het punt van sociale woningbouw. Verwacht zou daarom kunnen worden dat gemeenten het praktische belang van een verordening meer gaan onderkennen. Zolang er nog geen evenwicht is tussen vraag en aanbod van middendure huurwoningen is het waarschijnlijk dat sommige gemeenten publiekrechtelijk nu ook op deze categorie zullen gaan sturen.

6 6 2. Participatie volgens de nieuwe Omgevingswet Laatste nieuws vanuit de Eerste Kamer Door Hans van der Noord Participatie zoals nu in de Omgevingswet geregeld De regering acht vroegtijdige participatie bij de besluitvorming over het beleid en over de projecten op grond van de Omgevingswet van groot belang. Met deze vroegtijdige participatie kan de kwaliteit van de besluitvorming worden verbeterd. Inbreng van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties biedt, juist in de probleem verkennende fase, veel kansen voor een kwalitatief goede besluitvorming. Bovendien geeft vroegtijdige betrokkenheid van de omgeving meer mogelijkheden tot beïnvloeding van het besluit dat wordt voorbereid. Een en ander vergroot het draagvlak van het uiteindelijke besluit. 1 De rol van de initiatiefnemer met betrekking tot vroegtijdige participatie bij het verlenen van Omgevingsvergunningen is geregeld in artikel 16.55, lid 6 Omgevingswet. 2 Kritiek op de tekst van de Omgevingswet in verband met participatie Op verzoek van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu heeft het Sociaal en Cultureel Planbureau (CPB) een rapport geschreven met de titel Niet buiten de burger rekenen! Over randvoorwaarden voor burgerbetrokkenheid in het nieuwe omgevingsbestel. 3 Het primaire belang van het betrekken van de burger in het besluitvormingsproces volgens de Omgevingswet brengt volgens de SCP een overheidsverantwoordelijkheid met zich mee voor de kwaliteit van communicatie, voor de gevoeligheid van overheidsantennes en voor de reikwijdte van (c.q. de grenzen aan) de participatieve samenleving. 4 In een belangrijk advies van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) wordt aanbevolen om in de invoeringswet voor de Omgevingswet de burgerparticipatie nog meer te bevorderen dan tot nu toe in de Omgevingswet is geregeld. 5 Een kritiekpunt op de tekst van de Omgevingswet, zoals deze werd vastgesteld, is dat de vroegtijdige participatie daarin beperkt is geregeld in het hierboven reeds genoemde artikel 16.55, lid 6 Omgevingswet, waarin de vroegtijdige participatie alleen werd gekoppeld aan de onderbouwing van een besluit tot verlening van de Omgevingsvergunning. Nadere regels over participatie zijn opgenomen in de AMvB, het Omgevingsbesluit Na de vaststelling van de Omgevingswet zijn aanvullende regelingen over participatie opgenomen in de (ontwerp-)amvb, het Omgevingsbesluit. In het Omgevingsbesluit is in de artikelen 8.1, 8.4 en 8.5 geregeld dat bij het vaststellen van respectievelijk het Omgevingsplan, de Omgevingsvisie, en de Programma s moet worden aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisatie en bestuursorganen bij de voorbereiding waren betrokken. Er zijn dus geen regels gegeven voor de vormen van participatie die bij de voorbereiding van de besluiten in acht moeten worden genomen, alleen een verslag van de gevolgde participatie dient in het besluit te worden opgenomen. Met betrekking tot deze beperking ontstond kritiek in met name het Parlement. 1 J.H.G. van den Broek, Omgevingswet. Parlementaire geschiedenis, deel II Wetsvoorstel omgevingswet Tekst en Toelichting (Amsterdam 2014) Participatie bij de besluitvorming is de gedachte achter het artikel met lid 6 van de Omgevingswet (Ow). Ingevolge het zesde lid van dat artikel wordt de aanvrager van een omgevingsvergunning verplicht tot het aanleveren van gegevens waaruit blijkt of en hoe door (of namens) de aanvrager overleg is gevoerd met derden en hoe in de participatie is voorzien. 3 Rapport van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) Niet buiten de burger rekenen! Over randvoorwaarden voor burgerbetrokkenheid in het nieuwe omgevingsbestel (Den Haag, februari 2016). 4 Rapport van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) Niet buiten de burger rekenen! Over randvoorwaarden voor burgerbetrokkenheid in het nieuwe omgevingsbestel (Den Haag, februari 2016) blz Rapport van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) Vernieuwing omgevingsrecht: maak de ambities waar (december 2015) blz

7 7 Discussie in de Eerste Kamer over participatie in het kader van de ontwerp-amvb Omgevingsbesluit Op 30 mei 2017 debatteerde de Eerste Kamer met minister Schultz van Haegen-Maas Geesteranus (Ministerie van IenM) over de vier ontwerp-amvb s die zijn gebaseerd op de Omgevingswet. In de discussie in de Eerste Kamer over deze AMvB s werd duidelijk dat de vroegtijdige participatie nog nader zal worden geregeld voor de Omgevingsvisie, voor de Programma s, en voor het Omgevingsplan. De minister heeft in het bovengenoemde debat toegezegd, dat in het Omgevingsbesluit (...) daarnaast [zal] worden opgenomen dat bij kennisgeving van het voornemen om een omgevingsplan vast te stellen moet worden aangegeven hoe het participatieproces wordt vormgegeven. Dat is ook ter uitvoering van de motie-van Veldhoven. Tot slot zal in de ministeriële regeling onder de Omgevingswet worden geregeld dat de initiatiefnemer bij een aanvraag van een omgevingsvergunning moet aangeven of en op welke wijze omwonenden en andere belanghebbenden zijn geïnformeerd en betrokken. (.). De minister zegde verder toe: Maar ik ben wel bereid, een motiveringsplicht voor de omgevingsvisie en het omgevingsplan toe te voegen, waarin staat dat ook moet worden vormgegeven wat met de uitkomsten van de participatie is gedaan. 6 Hieruit volgt dat op aandringen van de Eerste Kamer de participatie meer zal worden geborgd dan tot nu toe in de Omgevingswet was opgenomen. De definitieve regelingen moeten nu worden afgewacht. 3. Verhaalbaarheid historische kosten Historische kosten zijn verhaalbaar via een exploitatieplan, blijkt uit recente jurisprudentie Door Evert Jan van Baardewijk In beroep tegen het exploitatieplan Harnaschpolder Zuid van de gemeente Midden-Delfland kwam een bezwaar aan de orde tegen het opnemen van kosten van werkzaamheden die meer dan vier jaar voor vaststelling van het exploitatieplan gerealiseerd waren. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State besloot op 26 april jl. De Afdeling ziet in het bepaalde in artikel 6.13 Wro, in relatie tot de tijdspanne tussen het moment van uitvoering en de vaststelling, geen aanleiding voor het oordeel dat de kosten niet in het exploitatieplan zouden mogen worden opgenomen. Dit is bij mijn weten de eerste keer dat de Afdeling zich expliciet uitlaat over de ouderdom van gemaakte kosten. De termijn van vier jaar geeft geen problemen. Dat die vier jaren worden genoemd door appellanten komt vermoedelijk doordat dit een termijn is die in (het ontwerp van) de ministeriële regeling over plankosten voor exploitatieplannen aan de orde komt. Wel overweegt de Afdeling dat het hier ontbreekt aan voldoende specificatie en voldoende inzicht in de opbouw van de kosten. De Afdeling oordeelt dit in strijd met artikel 3:46 Awb en legt een relatie met het voorzien in adequate rechtsbescherming. Een extra overweging is dat het verschaffen van voldoende inzicht hier des te meer klemt nu het gaat om reeds gerealiseerde kosten welke kosten bovendien omvangrijk zijn. 6 Verslag van de plenaire vergadering van dinsdag 30 mei 2017 over de ontwerpbesluiten Omgevingswet (debat Eerste Kamer, antwoord van de minister).

8 8 Wat hier ook een rol speelt is dat voorafgaand aan het thans voorliggende plan een ander soort bedrijventerrein was voorzien. Wat de toerekenbaarheid betreft moet er volgens de Afdeling meer uitgesplitst worden: welke kosten behoren bij welke soort bedrijventerrein? De Afdeling overweegt ook dat niet valt uit te sluiten dat ook andere gebieden profijt hebben van de uitgevoerde werken en werkzaamheden en de daarvoor in het exploitatieplan opgenomen kosten. De Afdeling houdt er rekening mee dat de opgenomen kosten deels ook betrekking kunnen hebben op voorzieningen waarvan de kosten op andere wijze kunnen worden gedekt (aanleg gas-, elektriciteits- en waterleidingen). Aangezien op al deze punten onvoldoende inzicht is geboden verklaart de Afdeling het beroep op dit punt gegrond, maar dus niet voor wat betreft de ouderdom van de kosten op zichzelf. 4. Ministeriële regeling plankosten Ministeriële regeling plankosten in werking per 1 april 2017 Door Evert Jan van Baardewijk Op basis van artikel Bro kan de Minister een regeling vaststellen om de plankosten in een exploitatieplan te begrenzen (lees: te maximeren). Nadat sinds 2010 een ontwerp van een regeling op de website van het toenmalige ministerie van VROM had gestaan, heeft de minister van I & M per 1 april 2017 een regeling in werking laten treden. Bij deze plankosten gaat om een aantal uitdrukkelijk genoemde kostenposten van art Bro: Sub g: de kosten van voorbereiding en toezicht op de uitvoering, verband houdende met de aanleg van voorzieningen en werken, bedoeld onder a tot en met f, en in artikel onder c en d; Sub h: de kosten van het opstellen van gemeentelijke ruimtelijke plannen ten behoeve van het exploitatiegebied; Sub i de kosten van het opzetten en begeleiden van gemeentelijke ontwerpcompetities en prijsvragen voor het stedenbouwkundig ontwerp van de locatie, en de kosten van vergoedingen voor deelname aan de prijsvraag; Sub j: de kosten van andere door het gemeentelijk apparaat of in opdracht van de gemeente te verrichten werkzaamheden, voor zover deze werkzaamheden rechtstreeks verband houden met de in dit besluit bedoelde voorzieningen, werken, maatregelen en werkzaamheden. De (definitieve) regeling bevat een aantal verschillen ten opzichte van het ontwerp van In een volgend kwartaalbericht zal daarop worden ingegaan. Het hanteren van de regeling gaat gepaard met de invulling van een plankostenscan: een Excelbestand met invulvragen. Deze invulling leidt tot het bepalen van forfaitaire bedragen. Het resultaat van de invulling is de begrenzing van de plankosten in een exploitatieplan. Bekend is dat veel gemeenten de plankostenscan gebruiken bij het aangaan van anterieure overeenkomsten. De vraag die daarbij rijst is of gemeenten verplicht zijn het maximum van de uitkomst in een anterieure overeenkomst op te nemen. De achtergrond van deze vraag is of, als gemeenten dit niet zouden doen, zij in strijd zouden handelen met het staatssteunrecht. In één van de volgende kwartaalberichten zal ook worden ingegaan op die vraag.

9 9 5. Crisis- en herstelwetprojecten Crisis- en herstelwetprojecten: anticiperen op vooruitschuiven vaststellen exploitatieplan? Door Evert Jan van Baardewijk Binnenkort wordt een wijziging verwacht van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (BuChw). Het betreft de 15 e tranche. Het huidige artikel 7c lid 10 van het BuChw bepaalt dat, voor de plangebieden die in lid 15 worden genoemd, de vaststelling van een exploitatieplan mag worden doorgeschoven naar een omgevingsvergunning voor het bouwen. De plicht om een exploitatieplan vast te stellen geldt dus niet bij de bestemmingsplannen voor de plangebieden van lid 15. Het betreft bestemmingsplannen die een duur van 20 jaar hebben. Artikel 7c bevat zo in meer opzichten elementen waarmee wordt geanticipeerd op de Omgevingswet. Het vaststellen van een exploitatieplan bij een vergunning voor het bouwen in plaats van reeds bij het bestemmingsplan is een bevoegdheid. De gemeenteraad kan er ook voor kiezen wel reeds bij het bestemmingsplan een exploitatieplan vast te stellen. Volgens de vooraankondiging van de 15 e tranche BuChw wordt een nieuw lid 11 ingevoegd. Daar wordt geregeld dat, als gemeenten gebruik maken van de doorschuifmogelijkheid van lid 10, zij één of meer exploitatiegebieden in het bestemmingsplan aanwijzen. Verder wordt bepaald dat burgemeester en wethouders een vergunning voor bouwen kunnen weigeren als de exploitatieopzet een tekort bevat dat niet gedekt is. De Toelichting van de vooraankondiging van de 15 e tranche maakt duidelijk dat, als er een ongedekt tekort is en het bevoegd gezag de vergunning wil weigeren, er geen exploitatieplan hoeft te worden vastgesteld. In onderdeel e van het nieuwe lid 11 is bepaald dat er alleen een exploitatieopzet moet worden opgesteld. De exploitatieopzet maakt dan geen deel uit van een exploitatieplan, maar van het weigeringsbesluit van de gevraagde vergunning. Of een exploitatiegebied een tekort bevat kan afhangen van de omvang ervan. Om die reden is het van belang of de gemeente kiest voor één exploitatiegebied in het bestemmingsplan danwel voor meer exploitatiegebieden. Bij een keus voor meer exploitatiegebieden bestaat de kans dat minder bovenwijkse kostenposten verhaalbaar zijn. Als dat in een concreet bestemmingsplan (van de in lid 15 genoemde plangebieden) het geval is, zullen sommige exploitatiegebieden geen of een kleiner tekort hebben en andere exploitatiegebieden een groter tekort. De reden waarom dit zo is heeft te maken met de werking van artikel 6.13 lid 6 Wro: kosten zijn ook verhaalbaar wanneer ze voor slechts een deel van het exploitatiegebied profijt opleveren. Hoe dit werkt is, mede aan de hand van een voorbeeld, uiteengezet in het artikel van Evert Jan van Baardewijk: Uitnodigingsplanologie en kostenverhaal onder de Omgevingswet in Grondzaken in de praktijk, 2017 nummer 2 (april). Consequentie van de werking van artikel 6.13 lid 6 Wro is dat de afbakening van exploitatiegebieden financieel relevant is voor partijen die planologisch ontwikkelmogelijkheden krijgen. Het is van belang dit te onderkennen. Want deze wijziging van het BuChw is nu dan wel gericht op een beperkt aantal plangebieden in Nederland, maar de strekking van artikel 6.13 lid 6 Wro, de afbakening van exploitatiegebieden én de mogelijkheid om vergunningen te weigeren bij een tekort op de exploitatieopzet zijn materieel gezien zo ook opgenomen in de aanvaarde Omgevingswet. Het is niet uitgesloten dat de Aanvullingswet grondeigendom in dit opzicht nog wijzigingen doorvoert in de kostenverhaalsregeling. Helder is in ieder geval dat het vanuit financieel oogpunt belang is de ontwikkelingen te volgen.

10 Copyright: Deze publicatie is een uitgave van Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling B.V. De in deze publicatie gepresenteerde visie is gebaseerd op gegevens uit door ons betrouwbaar geachte bronnen die worden genoemd in de verantwoording. Deze bronnen zijn zorgvuldig in onze analyse verwerkt. Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling aanvaardt geen enkele aansprakelijkheid voor het geval dat de in deze publicatie neergelegde gegevens, prognoses en analyses onjuistheden bevatten, noch voor eventuele type fouten of onvolledigheden. Het betreft verstrekte informatie die aan veranderingen onderhevig is, er kunnen derhalve geen rechten aan worden ontleend. Uit deze publicatie mag worden geciteerd onder vermelding van bron.