Bijlage 5) Geëvalueerde subsidieregelingen

Transcriptie

1 Bijlage 5) Geëvalueerde subsidieregelingen Dit jaar hebben wij verdere stappen gezet in het goed en periodiek evalueren van subsidies. We hebben het Uniform SubsidieKader (USK) in Gelderland geëvalueerd en voorstellen gedaan om de toepassing van het USK in Gelderland te verbeteren. Mede op basis van de subsidiekalender die wij in de Najaarsnota 2016 hebben gepubliceerd, heeft de provincie dit jaar een groot aantal subsidie(deel-)regelingen en begrotingssubsidies geëvalueerd. In deze paragraaf geven wij de resultaten van deze evaluaties weer. Voorgeschiedenis In 2011 heeft u besloten om de administratieve lasten voor subsidieontvangers te verminderen. U heeft dit gedaan door het Uniform SubsidieKader (USK) in te voeren. Het USK is gebaseerd op de Aanwijzingen voor subsidieverstrekking die het Rijk voor zichzelf in 2009 heeft ingevoerd. Het Rijk heeft daarna de provincies gevraagd om ook het USK toe te passen bij de verlening van subsidies. Dit is gebeurd via een wijziging van de destijds geldende Algemene subsidieverordening Gelderland (verder: AsG) 1998 die op 1 januari 2012 in werking is getreden. Wij hebben u in 2011 toegezegd de implementatie van het USK te evalueren. In 2012 is er een onderzoek naar de evaluatie van subsidie(deel-)regelingen geweest 1. Uit dit onderzoek is gebleken dat we subsidie(deel-) regelingen nog niet structureel evalueren. In de Statennotitie PS Voortgang herziening provinciale financiële instrumentarium heeft ons college toegezegd, het structureel evalueren van subsidies op te zullen pakken. In deze statennotitie is aan u toegezegd een aantal aanbevelingen omtrent het evalueren van subsidies ter hand te nemen en werk te maken van het evalueren van subsidieregelingen. In 2014 hebben wij een kader ontwikkeld, waarin kwaliteitscriteria zijn geformuleerd en is er gestart met een eerste evaluatieronde bij de afronding van de vorige coalitieperiode (maart 2015). In de Voorjaarsnota 2015 hebben wij u geïnformeerd over de resultaten van deze eerste evaluatieronde en de conclusies met u gedeeld. Daarin werd o.a. geconcludeerd dat het evalueren nog weinig op het niveau van beoogde maatschappelijke effecten plaatsvindt, veelal gericht is op verantwoording van bestede middelen en dat de criteria, op basis waarvan gesubsidieerd kan worden, helderder kunnen worden geformuleerd. In de Voorjaarsnota 2016 (PS ) hebben wij u toegezegd dat we bij het maken van subsidie(deel-)regelingen voorwaarden creëren om de regelingen te kunnen evalueren. Tevens werken wij vanaf 1 januari 2016 met een geactualiseerde Algemene Subsidie Verordening 2016 (AsG 2016) en met de Regels Ruimte voor Gelderland (RRvG 2016). Met de komst van de AsG 2016 is een groot aantal subsidieverordeningen ingetrokken, zoals de Subsidieverordening Vitaal Gelderland (verder: SvG) 2011, de Subsidieregeling Meerjarenprogramma s Gelderland 2012 en de Subsidieverordening Kwaliteitsimpuls Natuur en Landschap (verder: SKNL). In de Najaarsnota 2016 is de eerste subsidiekalender aan u aangeboden. Deze subsidiekalender vormt de basis voor de evaluatie van de subsidie(-deel-) regelingen waarover we in deze Voorjaarsnota de resultaten weergeven. Op deze manier hebben wij het evalueren in het werkproces geborgd. 1 Dit betreft het interne onderzoek Evaluatie subsidieregelingen provincie Gelderland van juli 2012 dat door Control is uitgevoerd.

2 Evaluatie Uniform SubsidieKader (USK) in Gelderland Wat is het USK? Het USK komt voort uit de behoefte aan een efficiënter subsidieproces. Het USK is een samenhangend geheel van elf maatregelen, waarbij het spilbegrip vertrouwen is. Er zijn zes maatregelen die invulling geven aan dit vertrouwen, waaronder een uniformering van tarieven en het invoeren van drie standaard uitvoerings- en verantwoordingsarrangementen. Arrangement Subsidiebedrag Verantwoording 1 Minder dan Direct vaststellen 2 Tussen en Verantwoording over de prestaties 3 Meer dan Verantwoording over de prestatie en kosten Een andere belangrijke verandering is dat de subsidieontvanger minder vaak over de voortgang van zijn project hoeft te rapporten. Hij is wel verplicht relevante wijzigingen in de uitvoering van zijn project te melden. Daartegenover staan vijf controlemaatregelen om te waarborgen dat het USK niet leidt tot misbruik. Onderdelen van dit systeem zijn onder meer: een risicoanalyse bij de totstandkoming van elke subsidiemogelijkheid, een steekproef uit de subsidies uit de arrangementen 1 en 2, en een register voor misbruik en oneigenlijk gebruik voor subsidiemiddelen. Resultaten evaluatie USK Uit de evaluatie is gebleken dat er nog sprake is van een disbalans tussen de vertrouwens- en controlemaatregelen. De controlemaatregelen zijn nog onvoldoende geïmplementeerd. Pas wanneer alle maatregelen voldoende tot goed zijn geïmplementeerd zal er sprake zijn van een goed werkend systeem en is evaluatie op het behalen van de doelstellingen van het USK (op termijn) mogelijk. Met de aanbevelingen die deze evaluatie heeft opgeleverd, willen we een verdere optimalisatie van het USK in Gelderland bereiken. Wij hebben gekozen voor een prioritering van acties die de balans herstellen, zodat alle maatregelen als goed kunnen worden beoordeeld. Wij willen de uitvoerings- en verantwoordingsarrangementen, de basis van het USK, verbeteren. Het gaat er dan om de omschrijvingen van de subsidiabele activiteiten eenduidiger en beter in de subsidiebesluiten te zetten. Wij verwachten dat deze verbetering een positief effect zal hebben op alle andere maatregelen. Ook geven wij prioriteit aan het optimaliseren van de maatregelen: de meldingsplicht, het sanctiebeleid en het register voor misbruik en de steekproeven.

3 Evaluatie subsidieregelingen Conform de Subsidiekalender zijn er 64 subsidie(deel-)regelingen aangemerkt om te worden geëvalueerd. Het gaat om subsidie(deel-) regelingen die vanaf 1 januari 2011 vier jaar of meer in werking zijn geweest. Het doel van deze evaluatie was inzicht te krijgen in de doeltreffendheid van de subsidies van 2011 t/m Van die 64 subsidie(deel-)regelingen: - bleken zeven subsidie(deel-)regelingen niet gebruikt te zijn en zijn dus ook niet verder geëvalueerd. - was bij zes (deel-)regelingen nog geen sprake van vastgestelde individuele verleningen; deze zullen later worden geëvalueerd. - en was bij één subsidie(deel-)regeling maar één subsidie verstrekt, die ook al door de Afdeling Control van de provincie Gelderland was onderzocht. - zijn er 50 subsidie(deel-)regelingen geëvalueerd: - voor 41 subsidie(deel-)regelingen met subsidies (arrangement 2 en 3) is dossieranalyse gedaan, voor vijf subsidie(deel-)regelingen zijn ter aanvulling waarnemingen ter plekke uitgevoerd, en voor vijf subsidie(deel-)regelingen is nader onderzoek verricht om nader inzicht te verkrijgen in het bereikte maatschappelijk effect. - voor negen subsidie(deel-)regelingen is alleen nader onderzoek gedaan, omdat deze subsidies (arrangement 1) zijn en er derhalve conform het Uniform SubsidieKader (USK) geen verantwoordingsinformatie in de dossiers beschikbaar is. In het onderzoek maken we onderscheid tussen subsidie(deel-)regelingen die (naast output) wél en subsidie(deel-)regelingen die niet expliciet een maatschappelijk effect benoemen. Deze laatste noemen we in dit onderzoek ook wel outcome-subsidies. Uit het onderzoek blijkt dat: 1. Er in de periode 2011 t/m 2015 voor deze 50 subsidie(deel-)regelingen 1517 individuele subsidies zijn verleend en vastgesteld voor een totaalbedrag van 94,2 mln. Voor subsidies gaat het om bijna 5 mln., voor subsidies tussen de rond de 19 mln. en het grootste deel gaat naar subsidies nl. ruim 70 mln. 2. Bij de 9 regelingen alleen subsidies verstrekken bij een grote meerderheid de met de provincie afgesproken output door de subsidieontvanger geleverd. Omdat dit maar een kleine steekproef is, kan dit alleen worden gezien als een indicatie dat de provincie subsidieontvangers van deze subsidies terecht het vertrouwen geeft dat zij de ontvangen subsidie conform de afspraak besteden. 3. Bij de 41 subsidie(deel-)regelingen die (ook) subsidies van geven, uit de dossieranalyse blijkt dat voor 79% van die subsidies dat de betrokken subsidieontvangers de afgesproken prestaties hebben geleverd, a. en dat bij de waarnemingen ter plekke bij vijf van deze subsidie(deel-)regelingen dit beeld uit de dossieranalyse wordt bevestigd. 4. Op basis van de uitgevoerde (steekproefsgewijze) dossieranalyse hebben we voor ruim 10% van de subsidies met zekerheid kunnen vaststellen dat de met de subsidiegever afgesproken maatschappelijke effecten zijn bereikt. (specificatie: voor de subsidies van de zogenaamde outcomeregelingen ligt dit percentage op 12%, voor de onderzochte subsidies vallende onder output-regelingen ligt het percentage op 7%.) Voor de overige dossiers kan het maatschappelijk effect ook zijn opgetreden, alleen blijkt dat niet uit de dossiers. a. Uit de uitgevoerde casestudies van 5 subsidies vallende onder outcome-regelingen is duidelijk geworden dat betrokkenen bij deze subsidieregelingen (provincie, subsidieontvangers en stakeholders) vaak een goed beeld hebben van hoe de regelingen moeten bijdragen aan het bereiken van de beoogde maatschappelijke effecten. 5. In algemene zin de benoemde maatschappelijke effecten voor een deel onvoldoende SMART zijn geformuleerd. 6. Bij alle onderzochte subsidies de rechtmatigheid niet in het geding is.

4 Evaluatie Begrotingssubsidies Wij hebben de begrotingssubsidies uit de periode 2011 tot en met 2015 geëvalueerd. Begrotingssubsidies zijn subsidies die wij verlenen voor een concreet initiatief en waarvoor u financiële middelen ter beschikking heeft gesteld (en niet vallen onder een afzonderlijke subsidie(deel-)regeling). Bij een begrotingssubsidie doen wij u een voorstel waarin wij een omschrijving geven van de te subsidiëren activiteiten, de naam van de initiatiefnemer en het maximaal te verlenen bedrag. In een aantal van deze gevallen hebben wij u voorgesteld om een boekjaarsubsidie aan een aantal partners te kunnen verlenen. Doel van dit onderzoek naar de begrotingssubsidies is het verkrijgen van inzicht in omvang en aard van de begrotingssubsidies, en inzicht in activiteiten, resultaten en effecten. Uit de evaluatie blijkt het volgende: 1. In de jaren heeft u middelen verstrekt voor ruim 500 begrotingssubsidies met een totaalbedrag van 510 miljoen. Indien we ook de bijdrage aan het Rijk voor de snelweg A15 ( 360 miljoen) meenemen, komt het totaal bedrag uit op 870 miljoen. 2. Bij begrotingssubsidies gaat het in het overgrote deel van de gevallen om subsidies waarmee een bedrag van meer dan ,- is gemoeid. 3. Begrotingssubsidies hebben over het algemeen een uitvoeringstermijn van langer dan drie jaar. 4. In het voorstel is de subsidie merendeels niet duidelijk gekoppeld aan de provinciale beleidsdoelen. 5. Bij de verlening zijn de activiteiten en/of resultaten merendeels helder omschreven, voor de vaststelling geldt dat er inzicht is in activiteiten en/of resultaten. 6. Bij de verlening geldt dat er nagenoeg geen inzicht is in te verwachten (maatschappelijke) effecten en bij de vaststelling is er geen inzicht in de gerealiseerde (maatschappelijke) effecten. Dit laatste valt deels te verklaren uit het feit dat de meeste gestoken worden op activiteit- of resultaatniveau, vaak ook omdat maatschappelijke effecten niet altijd te meten zijn of de Gelderse bijdrage niet los kan worden gezien van andere factoren (zoals bv. bij luchtverontreiniging). 7. Bij alle onderzochte subsidies is de rechtmatigheid niet in het geding.

5 Verbeteringen op basis van de evaluaties Met deze evaluaties van 50 subsidie(deel-)regelingen en 500 begrotingssubsidies zijn we een grote stap verder in het werk maken van evalueren. Bovendien is er inzicht verkregen in aard en grootte van de begrotingssubsidies. Bij de verbeteringen zullen we de werkwijze van Ziel & Zakelijkheid, zoals aangegeven bij de evaluatie van de Robuuste InvesteringsImpuls (RII) in de VJN 2016, meenemen. Op basis van deze evaluaties willen we aan de volgende verbeteringen werken: 1. We zullen onderzoeken of en zo ja op welke wijze we het percentage subsidies, waarvan met zekerheid kan worden vastgesteld dat de gewenste output wordt geleverd, kunnen verhogen. 2. We zullen ook onderzoeken of we het evalueren kunnen verbeteren om meer inzicht te krijgen in de bereikte effecten. Het blijkt niet reëel te zijn om subsidie(deel-)regelingen en begrotingssubsidies te evalueren op maatschappelijke effecten. Dit komt mede omdat meerdere instrumenten ingezet worden om maatschappelijke effecten te bereiken en dat er ook andere invloeden en/of partners een grote rol kunnen spelen. Daarom zullen wij bij het opstellen van nieuwe subsidieregelingen kijken op welk niveau de eventueel beoogde (maatschappelijke) effecten geëvalueerd kunnen worden. Dit kan bijvoorbeeld op regeling- of op Programmaniveau. Wij kunnen het onderzoek naar de maatschappelijke effecten (rendement) op Programma-niveau bijvoorbeeld gaan uitvoeren als onderdeel van een Eindbalans. Dit onderzoek zal dan worden afgestemd op het bepalen van de Staat van Gelderland. 3. Eind 2017/begin 2018 zal een aantal subsidie(deel-)regelingen conform de Kalender subsidie-evaluaties worden geëvalueerd; hierbij worden ook de begrotingssubsidies meegenomen. De kalender van te evalueren subsidies zal opnieuw in de Najaarsnota worden opgenomen. 4. We zullen inzetten op maatregelen om de balans tussen vertrouwens- en controlemaatregelen van het USK te herstellen. 5. We gaan de Algemene subsidieverordening Gelderland 2016 aanpassen, zodat conform het USK een vooraf vastgesteld subsidiebedrag per activiteit verstrekt kan worden en een aanvraag tot vaststelling van een subsidie tussen de en tevens bestaat uit bewijsstukken. Bijlage(n) 1. Toelichting Evaluatie Uniform SubsidieKader (USK) in Gelderland 2. Tabel met geëvalueerde en niet geëvalueerde subsidie(deel-)regelingen 3. Tabel inventarisatie Begrotingssubsidies.

6 Bijlages: Toelichting Uniform Subsidie Kader (USK), Tabel Evaluatie Subsidie(deel-)regelingen, en Inventarisatie Begrotingssubsidies 1. Toelichting Uniform Subsidie Kader (USK): In 2012 is het Uniform SubsidieKader (USK) bij de provincie Gelderland geïmplementeerd (gebaseerd op Aanwijzingen voor subsidieverstrekking bestemd voor het Rijk). Uitgangspunt van het USK is proportionaliteit: hoe lager het subsidiebedrag per ontvanger is, hoe minder of eenvoudiger voorwaarden worden gesteld en hoe efficiënter de verantwoording wordt ingericht. Hieraan is invulling gegeven door het invoeren van drie standaard uitvoerings- en verantwoordingsarrangementen waarvan de toepassing wordt bepaald door de hoogte van het subsidiebedrag. Hoogte subsidiebedrag Verantwoording Arrangement 1 Tot Direct vaststellen Arrangement 2 Vanaf tot Verantwoording over de prestaties Arrangement 2b Vanaf tot Verantwoording over de prestaties en de kosten Arrangement 3 Vanaf Verantwoording over de prestaties en de kosten Het USK is een samenhangend geheel van maatregelen, bedoeld om het subsidieproces efficiënter te maken voor zowel de subsidieaanvragers als de subsidieverstrekkers. Binnen het USK is vertrouwen het spilbegrip. Daartegenover staat een systeem van controle maatregelen om te waarborgen dat het USK niet leidt tot (meer) misbruik. In totaal zijn er 11 maatregelen (6 vertrouwens- en 5 controlemaatregelen) die samen invullen geven aan het USK: Vertrouwensmaatregelen USK 1) Drie standaard uitvoerings- en verantwoordingsarrangementen; 2) Uniformering van termijnen; 3) Minder informatieverplichtingen voor de subsidieontvanger; 4) Regels ten aanzien van betaling en bevoorschotting per arrangement; 5) Uniforme berekeningswijze uurtarieven en uniforme kostenbegrippen; 6) Meldingsplicht; Controlemaatregelen USK 7) Risicoanalyse bij de totstandkoming van elke subsidieregeling; 8) Steekproeven; 9) Register voor misbruik en oneigenlijk gebruik voor subsidies; 10) Sanctiebeleid; 11) Evaluatie van subsidieregelingen (het betreft hier een evaluatie om misbruik te voorkomen, hierbij wordt gekeken naar oneigenlijk gebruik van subsidieregelingen).

7 De USK evaluatie gedaan door Provincie Gelderland, afdeling subsidieverlening, beschrijft de werking van het USK in Gelderland. Wat is de stand van zaken per maatregel, zijn de maatregelen conform de aanwijzingen van het USK geïmplementeerd en wat zijn de aanbevelingen? Doel van de evaluatie is een verdere optimalisatie van het USK in Gelderland. Uit de evaluatie is gebleken dat, in overeenstemming met de landelijke tussenevaluatie, ook bij de provincie Gelderland sprake is van een disbalans tussen de vertrouwens- en controle maatregelen van het USK. Hierbij zijn de vertrouwensmaatregelen goed en de controle maatregelen onvoldoende geïmplementeerd. De steekproef is al wel goed opgepakt. Conclusie is daarom prioriteit te geven aan die maatregelen die de balans herstellen. Een andere aanbeveling is de Algemene subsidieverordening Gelderland 2016 aan te passen, zodat conform het USK een vooraf vastgesteld subsidiebedrag per activiteit verstrekt kan worden en dat een aanvraag tot vaststelling van een subsidie tussen de en tevens bestaat uit bewijsstukken. Wanneer alle maatregelen voldoende tot goed zijn geïmplementeerd is sprake van een werkend systeem, dat geëvalueerd kan worden op het behalen van haar doelstellingen. Het IPO zal op een nader te bepalen moment een diepgaande eindevaluatie uitvoeren.

8 2. Geëvalueerde subsidie(deel-)regelingen Subsidie(deel-)regeling Totaal verleend bedrag arrangement 1 arrangement 2 arrangement 3 Kerntaak 'Duurzame ruimtelijke ontwikkeling en waterbeheer' 1-2 SvG Ontwikkeling forten en SvG Gebiedsontwikkeling Kerntaak 'Milieu energie en klimaat' 3 SvG Versnellen van innovaties energie en milieutechnologie en biobased economy SvG Projectsubsidie SvG Proeftuinen ten behoeve van marktintroducties SvG Verkleinen arbeidsmarktdiscrepantie in EMT sector SvG Aanjagen en stimuleren van regionale gebiedsontwikkeling SvG Tenderregeling BioBest SvG Haalbaarheidsstudie SvG Businesscase SvG Lokale en hernieuwbare energieprojecten en participatie door natuurlijke personen SvG Masterplan bodemenergie SvG Rijden op biogasbedrijfsmatig te gebruiken wegvervoermiddelen SvG Rijden op biogas particulieren SvG Warmtekrachtkoppeling warmtepomp of gaswarmtepomp SvG tender Gelderse maten SvG HRE-ketels SvG Energiedisplay Kerntaak 'Vitaal platteland, natuurbeheer en ontwikkelling natuurgebieden' 19 Verordening leningsverstrekking Betuwse Bloem Gelderland Subsidieverordening kwaliteitsimpuls natuur en landschap Gelderland (SKNL) SvG Landschapsregeling landschap en landschapsgoederen SvG Landbouwstructuurverbetering SvG Opstellen en uitvoeren integraal masterplan glastuinbouw

9 Subsidie(deel-)regeling Totaal verleend bedrag arrangement 1 arrangement 2 arrangement 3 24 SvG Verplaatsing glastuinbouwbedrijfsgebouwen SvG Groene kringlopen SvG Investeringen in innovatieve installaties en bedrijfsgebouwen Kerntaak 'Regionale bereikbaarheid en regionaal openbaar vervoer' 27 SVG Gemeentelijke projecten in het kader van de Brede Doeluitkering BDU SvG Infrastructurele openbaarvervoervoorzieningen SvG Sociale veiligheid en toegankelijkheid SvG Fietsvoorzieningen SvG Mobiliteitsprojecten SvG Goederenvervoer Kerntaak 'Regionale economie' 33 SVG Vitale samenleving - sportieve bewegingsruimte SvG Excellente prestaties - Accommodaties SvG Economische impact - Sportevenementen SvG Economische impact - Kennis en innovatie SvG Economische impact - Vitale bedrijven vitale werknemers SvG Versnellen van innovaties in logistiek vrijetijdseconomie en de creatieve sector SvG Verkleinen arbeidsmarktdiscrepantie in logistiek vrijetijdseconomie land- en tuinbouw en de creatieve sector SvG Collectief onderzoek SvG Samenwerkingsinitiatieven vrijetijdseconomie SvG Wandelen fietsen en varen SvG Marketing en promotie vrijetijdseconomie SvG Herstructureren van de fysieke bedrijfsomgeving SvG Bedrijfsverplaatsingen SvG Digitale bereikbaarheid SvG Samenwerking fysieke bedrijfsomgeving

10 Subsidie(deel-)regeling Totaal verleend bedrag arrangement 1 arrangement 2 arrangement 3 48 SvG 6.3 Samenwerking Gelderland - Lubelski Kerntaak 'Culturele infrastructuur en monumentenzorg' 49 SVG Instandhouding gemeentelijke monumenten historische molens en stoomgemalen SvG Draaipremie subsidie(deel-)regelingen en subsidieverordeningen Niet geëvalueerde subsidie(deel-)regelingen: Van de volgende 7 subsidie(deel-)regelingen is door de doelgroep geen gebruik gemaakt: 1. SvG Openbaar vervoer waaronder regiotaxi 2. SvG Projectsubsidie 3. SvG Onderzoeksinfrastructuur voor economische activiteiten 4. SvG Kwaliteitsverbetering en meeropbrengst ondernemingen vrijetijdseconomie 5. SvG Evenementen ter versterking van de vrijetijdseconomie (vervallen per ) 6. SvG Collectief onderzoek 7. SvG Adviesdiensten in de landbouwsector Op de volgende 6 subsidie(deel-)regelingen zijn nog geen subsidies vastgesteld: 1. SNL Subsidieverordening natuur- en landschapsbeheer Gelderland SvG Onderzoeksinfrastructuur voor economische activiteiten 3. SVG Cultuur en Erfgoedpacten 4. SvG Programmatische subsidiëring 5. SvG Jeugdwerkeloosheid 6. SvG Haarlose Veld en Olden Eibergen Eén regeling niet onderzocht, omdat daar één subsidie op is verleend die al onderzocht is door de afdeling Control: 1. SvG Verbeteren positie van starters

11 3. Inventarisatie begrotingssubsidies Jaar Aantal begrotingssubsidies (naar ontvanger) Bedrag aan begrotingssubsidies Gemiddeld subsidiebedrag * Totaal *NB De subsidie van voor het doortrekken van de A15 is hierin niet meegenomen.