Artikelen. Warming Up. Succesvolle warming up om klimaatverandering te bestrijden lijkt valse start 70. René Lefeber 1 en Tinus Pulles 2. 1.

Transcriptie

1 René Lefeber 1 en Tinus Pulles 2 Warming Up Succesvolle warming up om klimaatverandering te bestrijden lijkt valse start 70 Het Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering is ogenschijnlijk succesvol. De collectieve doelstelling van het protocol om de broeikasgasemissies te reduceren wordt waarschijnlijk gehaald en het onafhankelijke toezicht op de naleving van het protocol blijkt effectief. Desondanks hebben landen zich voorgenomen om het klimaatbeleid op een andere leest te schoeien. 1. Inleiding Hoewel de eerste wetenschappelijke aanwijzingen voor het verband tussen de emissie van broeikasgassen en de opwarming van de aarde dateren uit de negentiende eeuw 3, waren deze aanwijzingen en de gevolgen daarvan pas aan het einde van de twintigste eeuw reden voor de internationale gemeenschap om een internationaal klimaatbeleid te ontwikkelen. De Algemene Vergadering van de Verenigde Naties erkende pas in 1988 dat klimaatverandering een gemeenschappelijke zorg van de mensheid (common concern of mankind) is. 4 Het tijdschrift Milieu & Recht, waarin het eerste artikel dat aandacht besteedt aan klimaatverandering 1 Prof. mr. dr. R. Lefeber is hoogleraar Internationaal Milieurecht aan de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Universiteit van Amsterdam. Sinds 1 januari 2006 is hij lid en sinds 1 januari 2012 voorzitter van het Kyoto Protocol Compliance Committee. 2 Dr. M.P.J. Pulles is natuurkundige en milieuwetenschapper, werkzaam bij TNO. Hij is actief betrokken bij de ontwikkeling van methoden en richtlijnen voor het rapporteren van emissies naar de lucht. Daarnaast treedt hij sinds 2002 op als Lead Reviewer voor de jaarlijkse nationale rapportages van broeikasgasemissies onder het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering en het Kyoto Protocol daarbij. 3 S. Arrhenius, On the Influence of Carbonic Acid in the Air upon the Temperature of the Ground, Philosophical Magazine and Journal of Science, serie 5, vol. 41, april 1896, p VN Doc. A/Res/43/53 (6 december 1988), par. 1. in 1992 was verschenen 5, had toen al zijn derde lustrum gevierd. Het klimaatprobleem is een bijzonder milieuprobleem: terwijl voor de meeste milieuproblemen de aantasting van het milieu een ongewenst bijproduct is, is de emissie van het broeikasgas koolstofdioxide (CO 2 ) bij de verbranding van (fossiele) grondstoffen het bewuste oogmerk. Men kan uit de koolstof in die brandstoffen alleen energie halen door er met zuurstof uit de lucht CO 2 van te maken. Geen enkele energiedrager is bovendien zo handig in het gebruik als fossiele brandstoffen, in het bijzonder dieselolie: een zeer hoge energiedichtheid, veilig, zeer eenvoudig op te slaan en te transporteren, en snel te laden en te gebruiken. Vrijwel alle andere energiedragers scoren minstens een factor twee slechter op ten minste een van deze aspecten. Energie speelt een zeer centrale rol in de samenleving en economie waardoor het klimaatprobleem zeer moeilijk oplosbaar is. Het is immers onlosmakelijk verbonden met de behoefte aan energie van de moderne maatschappij, waarbij de voordelen van fossiele brandstoffen niet zijn te overtreffen. Het klimaatprobleem is, net als alle andere milieuproblemen, ook onderwerp van vele discussies tussen allerlei betrokkenen. Deze discussies spelen zowel binnen de wetenschap, het beleid en het recht als tussen deze drie domeinen. Daarbij is het onderlinge begrip niet altijd optimaal. Dit wordt wellicht mede veroorzaakt doordat de perspectieven op de kwaliteit en de waarde van kennis en informatie in die drie domeinen verschillend zijn. Deze drie perspectieven zijn ook herkenbaar in de processen rondom het ontstaan en de uitvoering van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (VN-Klimaatverdrag) en het Protocol van Kyoto bij het VN-Klimaatverdrag (Kyoto Protocol). - Het wetenschappelijk perspectief wordt vertegenwoordigd door het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) dat beschikbare wetenschappelijke kennis verzamelt, interpreteert en samenvat in periodieke overzichtsrapporten (Assessment Reports) en speciale rapporten (Special Reports). 6 Het IPCC maakt op deze manier de wetenschappelijke kennis beschikbaar voor de beleidsmakers, soms op verzoek van die beleidsmakers, maar vaak ook op eigen initiatief. - Het beleidsperspectief wordt vertegenwoordigd door staten en hun vertegenwoordigers die hun afspraken over het te voeren klimaatbeleid vastleggen in documenten, zoals het VN-Klimaatverdrag, het Kyoto Protocol en allerlei specifieke beslissingen van de conferen- 5 J.H. Waller-Hunter, De VN Conferentie over milieu en ontwikkeling, Milieu & Recht, 1992, p Voor de rapporten van het IPCC, zie: data/publications_and_data_reports.shtml#.ussaehdzpqg. Milieu en Recht Afl. 5 - mei PPMG_T2_Milieu en Recht <T2_129_MENR_1305_bw_proef :52> Pag. 0033

2 warming up tie van de partijen bij het VN-Klimaatverdrag (Conference of the Parties of COP) en de conferentie van de partijen bij het Kyoto Protocol (Conference of the Parties Serving as the Meeting of the Parties to the Kyoto Protocol of CMP). De onderhandelaars gebruiken de wetenschappelijke informatie van het IPCC voor zover zij het onderling daarover eens worden. - Het juridische perspectief speelt een rol bij het opstellen van de documenten waarin de afspraken worden vastgelegd alsmede bij de uitleg, toepassing en handhaving van de afspraken. Wetende dat de wetenschap nooit kan bewijzen dat iets waar is, maar wel vrijwel altijd zaken of redeneringen weet te vinden, en ook wil vinden, die wellicht de beschikbare kennis kunnen falsifiëren, wordt de tactiek van verschillende belangengroepen om wetenschappelijke twijfel te zaaien rondom het klimaatprobleem en daarmee de overeenstemming tussen de beleidsmakers te ondergraven zeer begrijpelijk. Dit artikel bespreekt de ontwikkeling en uitvoering van het VN-Klimaatverdrag en Kyoto Protocol tegen deze achtergrond. Daarbij richten we ons vooral op de regeling van de kwantitatieve afspraken over emissiereducties en -beperkingen, en het toezicht daarop. De interactie tussen (natuur)wetenschappelijke, beleidsmatige en juridische perspectieven levert enkele interessante inzichten op. 2. Het VN-Klimaatverdrag en het Kyoto Protocol 2.1 Doelstelling Het doel van het VN-Klimaatverdrag van 1992 en het Kyoto Protocol van 1997 wordt in art. 2 Verdrag als volgt verwoord: The ultimate objective of this Convention and any related legal instruments that the Conference of the Parties may adopt is to achieve, in accordance with the relevant provisions of the Convention, stabilization of greenhouse gas concentrations in the atmosphere at a level that would prevent dangerous anthropogenic interference with the climate system. Such a level should be achieved within a time-frame sufficient to allow ecosystems to adapt naturally to climate change, to ensure that food production is not threatened and to enable economic development to proceed in a sustainable manner. en de noodzaak om maatregelen te nemen om de emissies te beperken (mitigatiebeleid) en de gevolgen daarvan te ondervangen (adaptatiebeleid). Tevens erkent het VN-Klimaatverdrag dat de geïndustrialiseerde landen hierbij het voortouw moeten nemen, in het bijzonder door hun emissies terug te brengen tot het niveau van 1990 (art. 4.2(b)). Tijdens de COP in Cancún in 2010 is bovenstaande doelstelling iets verder ingevuld door de erkenning dat: deep cuts in global greenhouse gas emissions are required according to science, and as documented in the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, with a view to reducing global greenhouse gas emissions so as to hold the increase in global average temperature below 2 C above preindustrial levels, and that Parties should take urgent action to meet this long-term goal, consistent with science and on the basis of equity. 7 Beleidsmakers hebben zich hier duidelijk op de via het IPCC beschikbare wetenschappelijke kennis gebaseerd, maar kiezen zelf voor de tweegradendoelstelling. Ook hier wordt erkend dat deze doelstelling bereikt moet worden door sterke reducties van de emissies van broeikasgassen. 2.2 Emissiereducties Ook bij emissiereducties kan onderscheid worden gemaakt tussen een wetenschappelijke benadering (alle gassen die de warmtebalans van de atmosfeer beïnvloeden) en een beleidsmatige benadering (alle gassen die in het VN-Klimaatverdrag en Kyoto Protocol worden genoemd). Die laatste gassen zijn koolstofdioxide (CO 2 ), methaan (CH 4 ), lachgas (N 2 O) en gefluoreerde broeikasgassen (PFCs, HFCs en SF 6 ). 8 Figuur 1 geeft een overzicht van de emissies van deze zes gassen, zoals die in 2012 door de geïndustrialiseerde landen zijn gerapporteerd onder het VN-Klimaatverdrag. 9 Deze figuur laat zien dat zo n 70 tot 90% van de broeikasgasemissies bestaat uit CO 2. De enige uitzondering is Nieuw-Zeeland, waar methaan een relatief grote bijdrage levert. De CO 2 -emissies zijn vrijwel geheel afkomstig uit de verbranding van fossiele brandstoffen voor energie en als grondstof (cokes) in de ijzer- en staalindustrie. Een kleine bijdrage komt nog van de cementproductie. Een belangrijke bron van methaan is de landbouw. In Nieuw-Zeeland is relatief veel veeteelt (schapenhouderijen) met als gevolg relatief hoge methaanemissies. Deze doelstelling is gekozen door de beleidsmakers die bekend waren met de wetenschappelijke onzekerheden. Wellicht dat zij daarom deze doelstelling ook in niet in al te harde controleerbare of kwantificeerbare termen hebben geformuleerd. Het was destijds, en is wellicht nog steeds, niet volkomen helder wat het niveau van de broeikasgasconcentraties is dat gevaarlijke menselijke beïnvloeding van het klimaatsysteem betekent. Het VN-Klimaatverdrag erkent wel de centrale rol die emissies van broeikasgassen spelen in de door mensen veroorzaakte klimaatverandering 7 The Cancun Agreements: Outcome of the work of the Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action under the Convention, Decision 1/CP.16 (2010), sectie I, par Het Doha Amendment to the Kyoto Protocol van 8 december 2012 voegt daar nog stikstoftrifluoride (NF3) aantoe. 9 Voor de nationale rapportages, zie: annex_i_ghg_inventories/national_inventories_submissions/items/ 6598.php. 316 Afl. 5 - mei 2013 Milieu en Recht PPMG_T2_Milieu en Recht <T2_129_MENR_1305_bw_proef :52> Pag. 0034

3 warming up 2.3 De afspraken Het Kyoto Protocol verplicht de geïndustrialiseerde landen hun collectieve emissies in de periode 2008 tot 2012 met ten minste 5% te verlagen ten opzichte van hun emissies in Om dit doel te verwezenlijken, is voor elk van deze landen een individuele emissiedoelstelling vastgesteld. Het dient zowel het klimaat als de economie om het gemeenschappelijke doel tegen zo laag mogelijke kosten te verwezenlijken. Het Kyoto Protocol heeft daarvoor drie mechanismen gecreëerd waarvan landen gebruik kunnen maken om emissierechten op de internationale koolstofmarkt te verhandelen (via gemeenschappelijke implementatie, schone ontwikkeling en emissiehandel). De geïndustrialiseerde landen mogen hun doelstellingen echter niet volledig in het buitenland verwezenlijken met behulp van deze mechanismen. Zij hebben zichzelf verplicht ook in het eigen land een actief klimaatbeleid te voeren om de emissie van broeikasgassen te beperken. De verhandeling van emissierechten moet supplementair zijn aan de binnenlandse inspanningen, maar de onderhandelaars hebben de verhouding tussen de buiten- en binnenlandse inspanningen niet kunnen kwantificeren. Er is alleen overeengekomen dat de binnenlandse inspanningen een significant onderdeel moeten vormen van het beleid om de individuele emissiedoelstelling te verwezenlijken. 10 Figuur 2 geeft inzicht in welke emissiereducties in deze landen daadwerkelijk zijn bereikt tot en met het derde jaar van de eerste verplichtingenperiode van Kyoto Protocol ( ). Gegevens over 2011 en 2012 zijn op dit moment nog niet beschikbaar. De figuur toont de verdeling over de broeikasgassen (links) en die over de verschillende sectoren (rechts). Uit figuur 2 blijkt dat voor sterke reducties van broeikasgasemissies in ieder geval de CO 2 -emissies van het gebruik van fossiele brandstoffen (energiesector) zullen moeten verminderen. Dit is temeer zo, omdat de technische mogelijkheden om de emissies vanuit de landbouw te verminderen beperkt zijn, terwijl er veel technische, zij het nu nog dure, opties denkbaar zijn om fossiele brandstoffen door andere energiedragers te vervangen. Uit Figuur 2 blijkt ook dat de collectieve emissiereductiedoelstelling van het Kyoto Protocol waarschijnlijk gehaald zal worden. De emissies in 2008, 2009 en 2010 zijn verlaagd ten opzichte van eerdere jaren tot zo n 90 tot 95% van de emissies in Nadere beschouwing van deze tijdreeks nuanceert dit beeld met betrekking tot de effecten van de afspraken in het Kyoto Protocol. - De afname in de vroege jaren negentig van de vorige eeuw wordt vooral veroorzaakt doordat de omvang van de economieën in de landen in Centraal- en Oost- Europa en de voormalige Sovjet-Unie na het einde van de Koude Oorlog met ongeveer een factor twee is verkleind. Dat verminderde ook het energiegebruik in die 10 Principles, nature and scope of the mechanisms pursuant to Articles 6, 12 and 17 of the Kyoto Protocol, decision 2/CMP.1 (2005), par. 1. landen met ongeveer een factor twee. Sinds het midden van de jaren negentig zijn de collectieve emissies van de geïndustrialiseerde landen weer gestegen tot ongeveer 98% van de 1990 emissies in De significante emissiereducties in 2008 en 2009 worden algemeen toegeschreven aan de lage en negatieve economische groeicijfers in veel geïndustrialiseerde landen in deze jaren, die voor wat het effect op de emissies betreft in 2010 weer deels voorbij lijkt te zijn. Een beschouwing van deze trend vanuit een wetenschappelijk perspectief lijkt daarmee aan te geven dat de verwezenlijking van de collectieve emissiereductiedoelstelling van het Kyoto Protocol bepaald wordt door economische ontwikkelingen. Als er al een bijdrage is van actief klimaatbeleid van individuele landen, lijkt die zonder deze economische ontwikkelingen in ieder geval niet afdoende te zijn geweest. Vanuit beleidsperspectief wordt uiteraard met voldoening geconstateerd dat de doelstelling van het Kyoto Protocol waarschijnlijk gehaald zal worden. Tegelijkertijd leidt deze constatering niet tot zodanig enthousiasme bij landen dat verdere emissiereducties in harde afspraken kunnen worden vastgelegd, ondanks de erkenning tijdens de COP in Cancún dat belangrijke emissiereducties noodzakelijk zijn. Wellicht dat beleidsmakers zich realiseren dat een economische recessie noodzakelijk is om de emissies daadwerkelijk te reduceren, terwijl de beschikbaarheid van alternatieven voor fossiele brandstoffen onzeker is en vooralsnog een dure optie lijkt. Vanuit juridisch perspectief ligt de zaak aanmerkelijk gecompliceerder. Een aantal landen zal de overeengekomen emissiedoelstellingen mogelijk niet halen. Verder zijn niet alle geïndustrialiseerde landen (V.S.) partij bij het Kyoto Protocol, heeft een geïndustrialiseerd land (Canada) het Kyoto Protocol opgezegd en hebben andere geïndustrialiseerde landen (Japan, Nieuw-Zeeland en Rusland) zich niet willen verbinden aan een tweede verplichtingenperiode. 11 Het aantal geïndustrialiseerde landen dat heeft aangegeven zich te willen verbinden aan een tweede verplichtingenperiode van 2013 tot 2020 blijft overigens gelijk (38) door de deelname daaraan van enkele landen die niet deelnamen aan de eerste verplichtingenperiode (Cyprus, Kazachstan, Malta en Wit-Rusland). Het percentage van de wereldwijde emissies in 2010 dat valt onder het Kyoto Protocol neemt echter af: niet alleen omdat de omvang van de economie van de landen die instappen veel kleiner is dan van de landen die uitstappen, maar ook omdat de emissies van de niet-geïndustrialiseerde landen sterk toenemen 12, terwijl die van de geïndustrialiseerde landen langzaam afnemen. 11 Zie Doha Amendment to the Kyoto Protocol van 8 december Zie Tinus Pulles & André van Amstel, An overview of non-co 2 greenhouse gases, Journal of Integrative Environmental Sciences, vol. 7, nr. S1, augustus 2010, p. 3 19, DOI: / X Milieu en Recht Afl. 5 - mei PPMG_T2_Milieu en Recht <T2_129_MENR_1305_bw_proef :52> Pag. 0035

4 warming up 13 Voor informatie over de zaken tegen Griekenland, Canada, Kroatië, Bulgarije, Roemenië, Oekraïne, Litouwen en Slowakije, zie php. 14 Verschillende broeikasgassen hebben een verschillend effect op de stralingsbalans van de atmosfeer. Dit verschillend effect wordt uitgedrukt als global warming potential (GWP). Op basis van wetenschappelijke informatie van het IPCC zijn voor gebruik in het kader van het VN- Klimaatverdrag GWP-waarden gekozen. Met behulp van deze waarden kan het klimaateffect van de verschillende gassen onder een noemer worden gebracht. Dit zijn de zogenaamde CO2-equivalenten. 2.4 Het toezicht op de naleving Het toezicht op de naleving van de overeengekomen emissiereductiedoelstellingen onder het Kyoto Protocol is uniek. Partijen hebben daarmee ingestemd om te voorkomen dat een land zich zonder gevolgen aan de afspraken zou kunnen onttrekken (free riders dilemma) en de integriteit van het Kyoto Protocol te bewaken (environmental integrity). Er is een gedetailleerd en nauwkeurig gereguleerd systeem opgezet van jaarlijkse nationale emissierapportages en de beoordeling daarvan door teams van onafhankelijke deskundigen (expert review teams). Indien een expert review team op een serieus probleem stuit in de emissieboekhouding van een land, wordt dit aan het Kyoto Protocol Compliance Committee (KPCC) voorgelegd. In acht gevallen is dat tot op heden gebeurd. 13 In deze gevallen hebben de betrokken landen maatregelen genomen om hun emissieboekhouding op orde te krijgen, is dat door expert review teams beoordeeld en zeven van de acht zaken zijn inmiddels gesloten. Wanneer de rapportage van een land is beoordeeld en geaccepteerd, kan de in die rapportage vervatte schatting van de nationale emissies worden gebruikt voor vergelijking met de in het Kyoto Protocol vastgelegde kwantitatieve doelstelling. In dit jaarlijkse proces van rapportage en beoordeling doet zich een interessant fenomeen voor dat samenhangt met de bovengenoemde verschillende perspectieven op de kwaliteit van die gegevens. De eerste stap in het proces was het vastleggen van de kwantitatieve doelstelling voor de eerste verplichtingenperiode. De emissies voor het jaar 1990, die door een expert review team zijn geverifieerd, worden met vijf vermenigvuldigd, waarna de doelstelling aan de hand van het in het Kyoto Protocol afgesproken percentage wordt verminderd. Het aldus vastgestelde emissiebudget (assigned amount) is de grens waar beneden de totale emissies in de eerste verplichtingenperiode had moeten blijven. Voor Nederland is het emissiebudget vastgesteld op ton CO 2 -equivalenten. 14 Als de totale emissie van Nederland één of meer ton boven dit budget uitkomt, heeft Nederland niet voldaan aan zijn verplichtingen onder het Kyoto Protocol. De doelstelling voor Nederland ligt daarmee vast met een precisie van één op de miljard! Vanuit (natuur)wetenschappelijk perspectief is deze precieze grens tussen het wel en niet voldoen aan een verplichting lichtelijk absurd. De emissies kunnen immers niet met oneindige precisie worden vastgesteld. De schattingen in de rapportages zullen daarom altijd met onzekerheid omgeven zijn. Sterker nog, de landen zijn verplicht die onzekerheid in te schatten en te rapporteren. De onzekerheid in de nationale totale emissies ligt volgens die rapportages in de ordegrootte van enkele procenten, zeg één op de honderd op zijn best. Dit wordt veroorzaakt door onzekerheden in de hoeveelheid brandstof die precies is verstookt en in de koolstofgehalten van die brandstoffen. Voor enkele niet aan verbranding gerelateerde bronnen liggen de onzekerheden vaak nog een stuk hoger. Een tweede gevolg van de zeer hoge precisie van de doelstelling is dat elke twijfel aan of verandering van de schatting van de emissies van een bron die 1 ton CO 2 15 of meer uitstoot, leidt tot discussie over schatting van de nationale totale emissies. Dat leidt er weer toe dat de expert review teams, daartoe gedwongen door de procedures en afspraken rondom die beoordelingen, veel tijd besteden aan de emissieschattingen voor dit soort kleine bronnen. Maar wanneer een land het koolstofgehalte van een van de meest gebruikte brandstoffen binnen het land ruim binnen de onzekerheid daarvan zou veranderen, zou dit een veel groter effect op de totale emissies kunnen hebben zonder dat een expert review team daar ooit de vinger op zou kunnen leggen. Een voorbeeld hiervan is het gebruik door landen van de notatie (notation key) NE (not estimated, niet geschat) voor emissiebronnen die zijn opgenomen in het sjabloon voor de rapportages. 16 Een land kan op inhoudelijke gronden terecht geen aandacht aan zo n bron geven, omdat de emissie ten opzichte van de onzekerheden in het nationaal totaal verwaarloosbaar is. Maar een niet geschatte emissie is per definitie een onderschatting van het nationale totaal, waarvoor het expert review team in het uiterste geval een zogenaamde aanpassing (adjustment) moet berekenen. Dit betekent in de meeste gevallen veel opzoek- en rekenwerk, met als resultaat een bijstelling van de nationale emissie die zeer ruim binnen de onzekerheid daarvan valt. Vanuit wetenschappelijk oogpunt is dat een volstrekt overbodige actie. Het lijkt er dus op dat de interactie tussen de hoge precisie waarmee de doelstelling in juridisch verbindende termen is vastgelegd en de relatief grote onzekerheid waarmee emissies geschat kunnen worden in de praktijk leidt tot veel wetenschappelijk-inhoudelijk zinloos werk voor zowel de expert review teams als de nationale experts die de rapportages verzorgen. 3. Discussie en conclusies Het proces van rapportage, beoordeling door onafhankelijke deskundigen en het toezicht op de naleving van de regels onder het Kyoto Protocol blijkt goed te werken. De geïndustrialiseerde landen nemen de beoordelingen van hun nationale rapportages zeer serieus. De kwaliteit van de informatie in de rapportages is daardoor in de loop van de tijd zichtbaar toegenomen en inmiddels op een zeer hoog in ton CO 2 komt overeen met het gebruik van zo n 400literbenzineof diesel, ofwel ongeveer acht tankbeurten. 16 Het zogenoemde Common Reporting Format (CRF); zie The UNFCCC reporting guidelines on annual inventories, docs/2006/sbsta/eng/09.pdf. 318 Afl. 5 - mei 2013 Milieu en Recht PPMG_T2_Milieu en Recht <T2_129_MENR_1305_bw_proef :52> Pag. 0036

5 warming up houdelijk niveau. De bevoegdheid van het KPCC om vast te stellen dat een land het Kyoto Protocol niet naleeft in combinatie met de toepassing van maatregelen voor de duur daarvan, blijkt landen voldoende aan te sporen om hun emissieboekhouding op orde te krijgen en te houden. Wij hebben ook gezien dat de met zeer veel precisie vastgelegde kwantitatieve doelstellingen vanuit wetenschappelijk perspectief tot enkele merkwaardige en onnodige inspanning vragende effecten leidt. De wetenschappelijke onzekerheden blijken veel groter te zijn dan de vereiste precisie van de rapportage, waardoor in feite expert review teams problemen binnen kleinere, onbelangrijke bronnen proberen te repareren met een kwantitatief effect dat vele malen kleiner zal kunnen zijn dan mogelijke manipulaties door de landen van getallen voor grotere bronnen die zo n expert review team nooit zal kunnen identificeren. Is dit probleem oplosbaar? Binnen de huidige afspraken is dit niet het geval. Een denkbare oplossing kan zijn om een concept als (in)significantie te introduceren. Je zou een emissiebron insignificant kunnen noemen als deze klein is ten opzichte van de grootste onzekerheid binnen de totale emissie-inventarisatie voor een land. Die onzekerheidsinformatie is nu al onderdeel van de rapportage, zodat een dergelijke toevoeging tot nauwelijks extra rapportagewerk voor de landen zal leiden. Het zal wel kunnen bijdragen aan een aanmerkelijke vermindering van de werkbelasting bij de beoordelingen, zowel voor de expert review teams als voor de landen die op alle vragen van de teams moeten antwoorden, door weinig tot geen tijd te besteden aan zulke insignificante bronnen. In de praktijk betekent het ook dat er veel meer nadruk op CO 2 en de verbranding van fossiele grondstoffen zal komen liggen. Deze emissiebronnen leveren immers de grootste bijdrage aan de totale emissies. Niettegenstaande de ruimte voor dergelijke verbeteringen, lijkt het Kyoto Protocol een goede start te hebben gemaakt met het voeren van internationaal klimaatbeleid. De institutionele architectuur van het protocol is operationeel en blijkt effectief. De verwachting is bovendien dat de collectieve emissiereductiedoelstelling van de eerste verplichtingenperiode van het Kyoto Protocol wordt gehaald. Maar de goede start lijkt uit te draaien op een valse start. De verwezenlijking van de doelstelling blijkt veeleer het gevolg van economische ontwikkelingen dan van actief klimaatbeleid van individuele landen. Verschillende geïndustrialiseerde landen met hoge emissies in absolute termen willen zich niet verbinden aan een tweede verplichtingenperiode en ook de niet-geïndustrialiseerde landen zijn niet bereid zich te verbinden aan emissiedoelstellingen onder het Kyoto Protocol. Het in de jaren negentig geformuleerde beleid om klimaatverandering te bestrijden met behulp van bindende emissiedoelstellingen van individuele landen lijkt daarom niet toekomstbestendig. Ondanks meer wetenschappelijke informatie dat het klimaat verandert als gevolg van broeikasgasemissies en de gevolgen daarvan zichtbaarder worden, zien beleidsmakers zich gedwongen de tijd te nemen om het internationaal klimaatbeleid te wijzigen. Milieu en Recht Afl. 5 - mei PPMG_T2_Milieu en Recht <T2_129_MENR_1305_bw_proef :52> Pag. 0037