Ministerie van Financien Directie internationale Zaken en Verbruiksbelastingen. Amsterdam, 16 mei Naar aanleiding van.

Transcriptie

1 EY Building a better working wodd Ministerie van Financien Directie internationale Zaken en Verbruiksbelastingen Amsterdam, 16 mei 2017 LI LI El El X El El El Naar aanleiding van Ter informatie Ter afhandeling Volgens afspraak Met dank retour Gaarne voor akkoord ondertekend retour S.v.p. overleg Met vriendelijke groet, Ernst & Youn Eelastïnadseurs ILP is een iroteg abity partnerstrp opgericht naar het recht cao Engeand en Wales en geteglstreere hij Companes Heuse onder registratenunsmer 0C33559ô In relatie tot Ernst & VOung Belastngaelsecrs CLP wordt de term partner gebruikt coen een tuerteqenwincrdger cao een) vennoot van Ernst & Veung Belastingadviseurs LLP Ernst & Voung Belastingadviseurs LLP is statutair gevestigd ter More Londcln Piece, Ccntcn, bel ddr. oerenigd ROnn%ri1k heeft haar nootdestgnq aan Boompjes XZ Rotterdam, Nederland en 5 geregistreerd hit de Rarner van KovhhanCel Rotterdam onder nummer Op onze werkzaamheden zin algemene voorwaarden oen toepassing waarin een beperking van Ee aansprakebjkned Is opgenomen

2 fl 7 Optimalisatie van de huidige accijnstarieven en accijnsstructuur voor sigaretten en rooktabak April 2017 FINALE VERSIE EY Building a better working world

3 rïi nëi n i852iiii7 BdgblIo,.,odflq wor d MANAGEMENTSAMENVATTING We verwijzen naar het EY rapport : Optimalisatie van de huidige accijnstarieven en accijnsstructuur voor sigaretten en rooktabak versie Accijnswijzigjngen uit het recente verleden in Nederland tonen aan dat de beoogde doelstellingen (voornamelijk met betrekking tot een verhoging van de overheidsinkomsten) niet altijd worden behaald. Met dit rapport tonen wij aan hoe de huidige Nederlandse accijnsstructuur (in het bijzonder het relatieve verschil tussen de accijnsinkomsten uit sigaretten en die uit rooktabak) kan worden verbeterd om de negatieve gevolgen voor de overheidsinkomsten te verminderen. Daartoe worden verschillende scenario s uitgewerkt die bewijzen dat een convergentie tussen de accijnsdruk op sigaretten en die op tooktabak de uitholling van de overheidsinkomsten zal verminderen die voortvloeit uit de substitutie van sigaretten door (de nu nog veel lager belaste) rooktabak. Een van de scenario s toont aan dat gedurende een periode van vier jaar ( ) tot gemiddeld ongeveer 85 miljoen euro per jaar aan bijkomende accijnsinkomsten kan worden gegenereerd. De Nederlandse tabaksmarkt omvat hoofdzakelijk twee productcategorieën: sigaretten en shag (hierna rooktabak). Nederland heeft traditioneel een vrij grote markt voor rooktabak, die kan worden opgedeeld in RYO-tabak (roll-your-own ofwel tabak voor zelfgerolde sigaretten met behulp van vloeitjes) en MYO-tabak (make-your-own ofwel tabak voor zelfgemaakte sigaretten met behulp van filterhulzen). Binnen het MYO-segment wordt nog een onderscheid gemaakt tussen traditionele MYO en zogenoemde volumetabak; beide soorten worden gebruikt om zelf met filterhulzen sigaretten te maken, maar volumetabak is meer geëxpandeerd zodat er meer sigaretten gemaakt kunnen worden bij eenzelfde gewicht. Dit onderscheid is belangrijk omdat volumetabak aanzienlijke verschillen veroorzaakt in de accijnzen die worden betaald per sigaret, aangezien rooktabak uitsluitend wordt belast volgens gewicht. Op beide soorten tabaksproducten (sigaretten en rooktabak) worden accijnzen en btw geheven (inbegrepen in de nominale waarde van de fiscale zegels op de verpakking van de producten), De huidige accijnsstructuur voor sigaretten bestaat uit een vrij lage prijsafhankelijke ad valorem component en een vaste specifieke component die gebaseerd is op hoeveelheid (1.000 sigaretten). De accijnzen op rooktabak bevatten sinds 1 januari 2017 geen ad valorem-component meet en bestaan dus uitsluitend uit een vaste specifieke component op een per kilogram basis. Om historische redenen wordt rooktabak tot op vandaag significant lager belast dan sigaretten (wanneer we vergelijken op grond van dezeltde hoeveelheid tabak vereist om een sigaret te maken, waarbij 1 sigaret overeenkomt met een bepaalde hoeveelheid rooktabak - zie volgende paragraaf), wat zorgt voor een groot verschil tussen de accijnsinkomsten uit sigaretten en die uit rooktabak.

4 Tarievenlijst F n t Bij vergelijking van de prijzen en accijnsdruk tussen sigaretten, rooktabak (RYO en traditionele MYO) en volumetabak op basis van de gewogen gemiddelde kleinhandelsprijs f=weighted average price, hierna WAP) van deze tabaksproducten (er is slechts één WAP voor rooktabak, ongeacht of het volumetabak is of niet) stuiten we op belangrijke verschillen in prijszetting en accijnsdruk. Om realistisch te kunnen vergelijken gaan we ervan uit dat er 0,75 gram traditionele rooktabak (overeenkomstig de ISO-berekeningsmaatstaf) en 0,50 gram volumetabak (volgens de informatie op verpakkingen) nodig is om één sigaret te rollen of zelf te maken. Onderstaande tabel toont aan dat de prijs per sigaret van deze producten al aanzienlijk verschilt (inclusief accijnzen, btw en kostprijs). De nettoprijs bestaat uit het verschil tussen de kleinhandeisprijs en de toepasselijke belastingen, d.w.z. de kosten om het tabaksproduct te produceren en op de markt te brengen (en omvatten dus ook de winst van de tabakstabrikanten en tabaksverkopers). Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat bij het draaien van een shagje of het maken van een MYO sigaret, vloeitjes respectievelijk filterhulzen moeten worden aangeschaft. De kostprijs van de zelfgedraaide of de zelfgemaakte sigaret wordt hierdoor iets verhoogd. In deze berekening zijn de kosten voor vloeitjes en filterhulzen buiten beschouwing gelaten aangezien de kostprijs van de sigaret hierdoor slechts zeer beperkt wordt verhoogd (maximaal 0,1 eurocent). Tabel 1 - Pcljssamenstelling van 1. sigaret tegenover 1 sigaret uit traditionele rooktabak tegenover ] ,01 0,13 0,07 0,02 0,03 171,01 0,09 0,05 0,01 0,02 Bron: Nederland - accijnzen en verbruiksbelastin gen Onderstaande grafiek 1 toont aan dat per sigaret (gebaseerd op de accijnstarieven geldig vanaf 1 maart 2017) de accijnsdruk op traditionele rooktabak slechts 40,93% bedraagt van de accijnsdruk op sigaretten, en de accijnsdruk op volumetabak slechts 27,29% van de accijnsdruk op sigaretten. De prijzen in deze grafiek zijn berekend op basis van de WAP geldig vanaf 1 maart 2017, omgerekend per sigaret of per zeifgerolde, respectievelijk zelfgemaakte sigaret. Dit betekent dat er, op basis van één sigaret, twee en een half keer meer belasting wordt betaald op sigaretten dan op traditionele rooktabak en zelfs drie en een half keer meer dan op volumetabak. Het verschil in accijnsinkomsten tussen traditionele rooktabak en volumetabak, hoewel dezelfde accijnstatieven van toepassing zijn, is toe te schrijven aan het lagere gewicht aan volumetabak dat nodig is voor hetzelfde volume van één sigaret. 2

5 -, vqk Tarievenlijst EY Accijnzen op tabaks producten in Nederland Grafiek 1 - Prilssarnenstefling per sigaret (tradition&e sigaret traditionele rooktabak & volurnetabak) Votumetabak Traditionele rooktabak Sigaret u Accijns/sigaret i..i BTW/sigaret a kost/sigaret , ,20 0, Bron: Nederland - accijnzen en vrbruiksbelastin gen Zoals hierboven reeds aangegeven, verliest de overheid voor elke roker van gewone sigaretten (die 1 pakje van 20 sigaretten per dag rookt) die overschakelt op rooktabak, 59% van haar inkomsten uit accijnzen op de tabak die wordt verkocht aan deze roker. Als de roker zou overschakelen op volumetabak, zou het verlies zelfs 73% bedragen. Een roker die elke dag één pakje (20 sigaretten) per dag rookt, zou elk jaar euro aan accijnzen betalen, terwijl een roker van gewone rooktabak die de equivalente hoeveelheid rooktabak rookt 543 euro per jaar zou betalen en een roker van volumetabak 362 euro per jaar. Ten gevolge daarvan zou de Nederlandse schatkist jaarlijks dus minstens 785 euro aan accijnzen verliezen als één roker van sigaretten zou overstappen op rooktabak. Grafiek 2-Vergelijking_relatief aandeel qua volume/overheidsinkomsten tussen sigaretten en rooktabak2 Relatief aandeel in de totale overheidsinkomsten uit accijnzen op tabaksproducten Relatief aandeel in de totale volumes R Sigaretten Rooktabak Sigaretten Roktabak Voor de omrekening per stuk werd de 150-maatstaf toegepast van 0,76 gram rooktabak per stuk voor traditionele rooktabak en 050 gram per stuk voor volumetabak. 2 Bij de omrekening werd de ISO-berekeningsmaatstaf toegepast die ervan uitgaat dat 0,75 gram traditionele rooktabak nodig Is voor een sigaret. 3

6 Pij nfi n i1i7 Accijnzen op tabaksptoducten in Nederland Uit bovenstaande grafieken kunnen we afleiden dat, hoewel rooktabak (omgerekend naar miljoen stuks, waarbij 0,75 gram rooktabak nodig is voor 1 stuk)3 en sigaretten ongeveer evenveel aan volume vertegenwoordigen, het overgrote deel van de overheidsinkomsten uit de accijnzen op sigaretten afkomstig is. Rooktabak zorgt slechts voor een kwart van de overheidsinkomsten uit tabaksproducten. De derving van overheidsinkomsten wordt nog verder in de hand gewerkt door de hierboven geschetste substitutie ( downtrading ) van sigaretten naar de veel lager belaste en daardoor veel goedkopere rooktabak. Inmiddels neemt volumetabak, op basis van een voorzichtige inschatting aan de hand van cijfers van 2016, ca. 20% van het aantal sigaret-equivalenten in de totale rooktabaksmarkt in.4 Dit downtrading-effect heeft een veel grotere weerslag op de Nederlandse accijns- en btw-inkomsten uit tabaksproducten dan de grensverkopen. Grensverkopen hadden in 2016 weinig invloed op de verkochte volumes sigaretten in Nederland. Voor rooktabak was er zelfs een licht positieve invloed op de verkochte volumes. De overheidsinkomsten uit de accijns op tabaksproducten waren in 2015 lager dan verwacht. Eén van de belangrijkste redenen hiervoor lijkt het bestaande verschil tussen de accijnsinkornsten uit gewone sigaretten en die uit rooktabak. De traditionele aanpak van het Nederlandse ministerie van Financiën om de accijnzen te verhogen met eenzelfde nominaal bedrag (bijvoorbeeld 5 cent) per pakje van (voorheen) 19 sigaretten (nu per pakje van 20 sigaretten) en per pakje van 40 gram rooktabak vergroot dit verschil zelfs nog, omdat deze aanpak onvoldoende rekening houdt met de accijns per sigaret (gewone sigaret/zelfgerolde sigaret/zelfgemaakte sigaret). In dit laatste geval zou de ISO berekeningsrnaatstaf - die uitgaat van 0,75 gram traditionele rooktabak nodig voor een sigaret - toegepast kunnen worden. Deze houdt echter geen rekening met de conversiefactor van 0,50 gram voor volumetabak die impliceert dat in de praktijk nog minder accijns per sigaret (gemaakt uit volumetabak) geheven wordt. De Staatssecretaris van Financiën heeft recentelijk zelf aangegeven dat er geen valide rechtvaardiging is voor het grote verschil in accijnsdruk: Ik merk op dat er op dit moment een substantieel verschil is in de accijnsdruk tussen rooktabak en sigaretten. De accijnsdruk op één sigaret is ongeveer twee keer zo hoog als die op een shagje met 1 gram tabak, zonder dat er een valide rechtvaardiging is voor het verschil in accijnsdruk. 5 Wij hebben een analyse uitgevoerd om de impact van verschillende scenario s van accijnswijzigingen op de overheidsinkomsten in kaart te brengen. Hierbij werd vertrokken van de assumpties die de Nederlandse overheid maakt in de Fiscale Sleuteltabel 2018 die opgenomen is in de Ombuigings- en intensiveringslijst Gelieve op te merken dat in deze berekening geen rekening werd gehouden met het gegeven dat voor volumetabak slechts 0,5 gram tabak nodig is per zelfgemaakte sigaret. oor de omrekening per stuk werd de conversiefactor toegepast die gelijk is aan de 50-maatstaf van 0,75 gram rooktabak per stuk voor traditionele rooktabak en 0.50 gram per stuk voor volumetabak. Eerste Kamer der Staten-Generaal, vergaderjaar , ,J. 6 Ombuigings- en intensiveringslijst 2017, gepubliceerd op 3 april 2017: 17/04/03/ombuigings-en-intensiverinqslijst

7 (36 van kleinhandelspnjs) ( /kg) EY l cli7 Om de effectbeoordeling te maken, hebben wij de impact van twee accijnsscenario s op de overheidsinkomsten geëvalueerd. De scenario s worden vergeleken met een basisscenario (scenario 0) waarin geen enkele accijnswijziging, noch een prijswijziging plaatsvindt. Bovendien wordt uitgegaan van een stabiele markt. De accijnsinkomsten uit tabaksproducten blijven dus ongewijzigd in dit basisscenario. In beide scenario s die met het basisscenario worden vergeleken, wordt uitgegaan van eenzelfde jaarlijkse stijging van de specifieke accijns op sigaretten met 2%. Het verschil situeert zich in de stijging van accijnstarieven op rooktabak. In beide scenario s stijgt de accijns op rooktabak sterker dan die op sigaretten zodat het verschil in de accijnsdruk tussen beide productcategorieën daalt. Hiervoor werd de accijnsdruk op rooktabak berekend op basis van de eerder genoemde ISO berekeningsmaatstat, waarbij ervan wordt uitgegaan dat 0,75 gram traditionele tooktabak nodig is om één sigaret te maken. Het eerste scenario evalueert de gevolgen van een jaarlijkse verkleining van dit verschil met 2%. In het tweede scenario wordt de accijnsdruk op rooktabak sterker opgetrokken zodat het verschil jaarlijks verkleint met 4%. Het resultaat van de analyse wordt hieronder beschreven per scenario. Scenario 1 - GeIejçfflje accijnsverhoging op sigaretten en rooktabak met bijkomende jaarljjjse yrteining van he chil in accijnsdruk tusigaretten en rooktabak met 2% In dit scenario hebben wij de gevolgen gemeten van een geleidelijke verhoging van de accijnstarieven voor sigaretten en voor rooktabak, waarbij het verschil in de accijnsdruk tussen beide jaarlijks met 2% verkleint. 1 SCENARIO 1 Accijnsverhoqlnq van de specifieke accijns op sigaretten met 2% Tarieven per sigaretten ? Ad valorem-accljnzen 0,83% 5,00% 5,00% 5,00% 5,00% 5,00% (% van kleinhandelsprljs) Specifieke accijnzen ( sig.) 179,07 166,46 169,79 173,18 176, ] SCENARIO 1 - Accijnsverhoging van de specifieke accijns op rooktabak waardoor het verschil in de accijnsdruk tussen sigaretten en rooktabak jaarlijks verkleint met 2% Tarieven per kg AdaIorem accijnzen 4,60% - Specifieke accijnzen 78,68 99,25 106,39 113,68 121,22 129,01 SCENARIO 1 Verkleinina van het verschil in de acciinsdruk tussen siaaretten en rooktabak met iaarliiks 2% Accljnsdruk per 1000 stuks Accijnsdruk op sigaretten per 1000 stuks 181,58 181,59 185,22 188,93 192,70 196,56 Accijnsdruk op rooktabak per ,43 74,44 79,80 85,26 90,91 96,76 stuks (waarbij 1 stuk = 0,75 gram) Accijnsdtuk op rooktabak als S van de 41% 41% 43% 45% 47% 49% accijnsdruk_op sigaretten [ 5

8 EY tl flf! i7 SCENARIO 1 - Accijnsinkomsten uit sigaretten en rooktabak na jaarfljkse verhoging van de specifieke accijns op sigaretten met 2% en jaarlijkse verkleining van het verschil In de accijnsdruk tussen sigaretten en rooktabak met 21 0,035 0,035 0,036 0,038 0,064 0, ,024 0,024 2,479 2,543 2,600 2,659 2, , ,3% 2,2% 2,3% 2,3% Uf t scenario 1 blijkt dat het verkleinen van het verschil tussen de accijnsdruk op sigaretten en de accijnsdruk op rooktabak een positieve invloed heeft op de overheidsinkomsten. Na vier jaar zou de accijnsdruk op rooktabak uitgedrukt als een percentage van de accijnsdruk op sigaretten verhoogd worden van 41% tot 49%. Dit scenario zou bovendien leiden tot een jaarlijkse stijging van de accijnsinkomsten met bijna 2,5% of met gemiddeld ongeveer 59 miljoen euro. Scenario 2 - Geleidelflke accljnsv hgjtg op sigaretten en rooktabak met bijkomende iaarllhiç verkleining van het verschil in accijndruk tussen sigaretten en rooktabak met 4% In dit scenario is de jaarlijkse accijnsverhoging op rooktabak hoger (waarbij het verschil in accijnsdruk jaarlijks wordt verkleind met 4% in plaats van 2%) dan in het vorige scenario. De accijnsverhoging op sigaretten blijft gelijk. SCENARIO 2 - Accijnsverhoging van de specifieke accijns op sigaretten met 2%. 4 Jb 41)4 * *. 0,83% 5,00% 5,00% 5,00% 5,00% 5.00% IJI 179,07 166,46 169,79 173,18 176,65 180,18 SCENARIO 2 - Accijnsverhoging van de specifieke accijns op rooktabak waardoor het verschil in de accijnsdruk tussen sigaretten en rooktabak jaarlijks verkleint met 4% Tarieven per gram Ad valorem-accijnzen (% van kleinhandeisprijs) 4,60% Specifieke accijnzen f Ikg) 78,68 99,25 111,34 123,79 136,69 150,07 6

9 EY F 1 fl SCENARIO 2 - Verkleining van het verschil in de accijnsdruk tussen sigaretten en rooktabak met jaarlijks 4% Accijnsdruk per 1000 stuks Accijnsdruk öp sigaretten per 1000 stuks Accijnsdruk op rooktabak per 1000 stuks (waarbij 1 stuk = 0,75 gram) Accijnsdruk op rooktabak als % van de accijnsdruk op sigatetn SCENARIO 2 Accijnsinkomsten uit sigaretten en rooktabak na jaarlijkse verhoging van de specifieke accijns op sigaretten met 2% en jaarlijkse verkleining van het verschil In de accijnsdruk tussen sigaretten en rooktabak met 4% Inmiljardeuro ? Stijqing accijnsfnkomsten uit rooktabak Stijging accijnsinkomsten uit sigaretten ,060 0,062 0,065 0,064 0, ,024 0,024 Totaal overheldsinkoms ten uit accijnzen 2,479 2,543 2,624 2,708 2,794 2,882 Stijging an het totaal overheidsinkoms ten uit accijnzen +0,081 +0,083 +0,086 +0,089 3,2% 3,2% 3,2% 3,2% Uit scenario 2 blijkt dat het verder gelijktrekken van de accijnsdruk op sigaretten en rooktabak een nog positievere invloed heeft op de overheidsinkomsten. Na vier jaar zou het de accijnsdruk op rooktabak uitgedrukt als een percentage van de accijnsdruk op sigaretten verhoogd worden van 41% tot 57%. Dit scenario zou bovendien leiden tot een jaarlijkse stijging van de accijnsinkomsten met meer dan 3% of met gemiddeld ongeveer 85 miljoen euro. Vergelijking tussen de resultaten van de scenario s Uit de resultaten leiden we af dat indien de overheid geen actie onderneemt, de overheidsinkomsten niet zullen stijgen (eventuele prijsstijgingen buiten beschouwing gelaten) (scenario 0). Daarentegen zouden de accijnsinkomsten uit met name rooktabak in belangrijke mate toenemen als gevolg van de voorgestelde accijnsaanpassingen in scenario s 1 en 2, waarbij het verschil tussen de accijnsdruk op rooktabak en sigaretten verkleint. De grootste stijging bestaat uit de verwachte inkomsten uit rooktabak, aangezien de accijnzen op deze producten sterker worden verhoogd dan de accijnzen op sigaretten om zodoende de verschillen tussen beide categorieën te verkleinen. 7

10 i i n b fl -. L 1! f j7 Bdigb,tI., worl,rnq World Accijnzen op tabaksproduclen n Nederland Een vergelijking tussen scenario s 1 en 2 illustreert dat hoe meet het verschil in accijnsdruk wordt verkleind, hoe positiever dit is voor de overheidsinkomsten uit accijnzen op tabaksproducten. Scenario 2 toont aan dat op basis van de Fiscale Sleuteltabel 2018 gedurende een periode van vier jaar ( ) gemiddeld ongeveer 85 miljoen euro per jaar aan bijkomende accijnsinkomsten kan worden gerealiseerd. Samengevat mag men stellen dat het verkleinen van het verschil in accijnsdruk op sigaretten en rooktabak een positieve invloed op de overheidsinkomsten heeft. Conclusie De resultaten van de analyse voor de diverse scenario s tonen aan dat er duidelijk nog ruimte is voor goed gebalanceerde accijnsverhogingen die de huidige inkomsten uit accijns kunnen waarborgen of zelfs meer inkomsten kunnen opleveren. Daarom raden wij het ministerie van Financiën in het kader van de begroting 2018 aan: i) Een meerjarig accijnsplan voor te stellen waarin de accijnstarieven op tabaksproducten geleidelijk worden verhoogd, en dus plotselinge grote wijzigingen te vermijden. Deze zouden immers de substitutie van sigaretten door rooktabak (zogenaamde downtrading) en door niet in Nederland belaste tabaksproducten (grensverkopen/illegale producten zoals smokkel en namaak) sterk aanmoedigen; ii) Het verschil tussen de accijnsinkomsten uit sigaretten en uit rooktabak te verminderen door de accijnzen op rooktabak sterker te verhogen dan de accijnzen op sigaretten, mede door een andere basis te kiezen voor accijnsverhogingen. Concreet zouden accijnsverhogingen niet meer moeten worden gebaseerd op een vergelijking tussen een pakje van 19 (of 20) sigaretten en een pakje van 40 gram rooktabak, maar op het gewicht per zelfgerolde / zelfgemaakte sigaret. Bovendien moet een degelijk meerjarig accijnsplan ook de reeds vastgelegde accijnsverhogingen in België in aanmerking nemen. 8

11 Accijns Tabak Mi ni n i5-1ïli7 Accijnzen op tabaksproducen in Nederland GLOSSARIUM Ad valorem-accijns - van de producten. die wordt uitgedrukt als een percentage van de waarde of prijs Gewogen gemiddelde kleinhandelsprijs (WAP) - Prijs die gelijk is aan de op basis van de kleinhandelsprijs berekende totale waarde van alle tot verbruik uitgeslagen sigaretten respectievelijk rooktabak, gedeeld door de totale hoeveelheid tot verbruik uitgeslaqen sigaretten respectievelijk rooktabak. MYO (make-your-own) - tilterhulzen. voor rokers die hun sigaretten zelf maken met behulp van Volumetabak - Make-your-own tabak die meet geëxpandeerd is dan traditionele rooktabak, voor rokers die hun sigaretten zelf maken. Deze tabak heeft meer volume bij eenzelfde gewicht. Kleinhandeisprijs - Prijs die de tabaksdetailhandel in rekening brengt bij de verkoop van tabaksproducten aan consumenten, inclusief alle belastingen. RYO (roil-your-own) - Tabak vloeitje. voor rokers die hun sigaretten zelf rollen met behulp van een Specifieke accijns - Accijns die wordt berekend als een vast monetair bedrag per hoeveelheid (bv sigaretten of 1 kilogram). Netto prijs - Kleinhandelsprijs exclusief belastingen (accijns + btw). Conversiefactor - Hoeveelheid tabak die nodig is om zelf een sigaret te rollen (met behulp van een vloeitje) of te maken (met behulp van een filterhuls) in vergelijking met een traditionele machinaal gefabriceerde sigaret. Voor een traditionele sigaret versus rooktabak (RYO/MYO) bedraagt deze 1: 0,75; voor een traditionele sigaret versus volumetabak bedraagt deze 1: 0,50. Downtrading - Als gevolg van, door accijnsverhogingen geïnitieerde, relatieve prijsverschillen overstappen op goedkopere alternatieven, zowel binnen productcategorieën (van premium naar 10w ) als tussen productcategorieën (van sigaretten naar RYQ en/of MYO om zelf te rollen of zelf te maken). Subtititie - Het overstappen van het gebruik van een tabaksproduct op het gebruik van een ander tabaksproduct. Veelal als gevolg van relatieve prijsverschillen onder invloed van belastingmaatregelen. 9

12 tii nfi n 1 E 5 1Û17 Bdgr In houd INLEIDING 11 II. HUIDIGE ACCIJNSSTRUCTUUR EN MARKIOMGEVING Nederlandse en Europese accijnsstructuur voor tabak Nederlandse tabaksmarkt Grensverkopen 24 III. EUROPESE TRENDS IN ACCIJNSHEFFING OP TABAK Algemeen Verschil tussen de accijnzen op rooktabak en op sigaretten 28 IV. BELEIDSSCENARIOS & EFFECTBEOORDELING Scenario 0 Geen accijnswijzigingen Scenario 1 Geleidelijke accijnsverhoging op sigaretten en rooktabak met bijkomende jaarlijkse verkleining van het verschil in accijnsdruk tussen sigaretten en rooktabak met 2% Scenario 2 Geleidelijke accijnsverhoging op sigaretten en rooktabak met bijkomende jaarlijkse verkleining van het verschil in accijnsdruk tussen sigaretten en rooktabak met 4% Vergelijking tussen de resultaten van de scenario s 35 V. PANBEVELINGEN & CONCLUSIES 37 10

13 l li nfl n i8 51C117 w,tir,q world 1 11 INLEIDING Philip Morris Benelux BVBA heeft EY de opdracht gegeven om een aanvullende analyse te maken van het accijnsbeleid voor tabaksproducten in Nederland. Deze analyse bouwt voort op ons eerdere rapport van 2015 ( : Optimalisatie van de huidige accijnstarieven en accijnsstructuur voor sigaretten en tooktabak ). In het eerste deel van het rapport geven we eën overzicht van het accijnsbeleid voor tabaksproducten in Nederland. Omdat in Nederland sigaretten en rooktabak de populairste tabaksproducten zijn, richt dit rapport zich uitsluitend op deze twee productcategorieën. In dit onderzoek hielden we geen tekening met de sigaren / cigarillos markt, omdat die in termen van accijnsdruk en accijnsinkomsten ten opzichte van sigaretten en rooktabak zeer klein zijn. Verder lichten we de recente wijzigingen in de Nederlandse accijnstarieven toe, en de impact ervan op de Nederlandse overheidsinkomsten. We behandelen de onderliggende trends inzake de verkoop van sigaretten en rooktabak, evenals de bijdrage die de accijnzen op tabak leveren aan de fiscale inkomsten voor de Nederlandse Rijksoverheid. Bovendien belichten we de grensverkopen en de recente ontwikkelingen op dit vlak. Daarnaast bekijken we het Nederlandse accijnsbeleid in de context van de algemene trends inzake accijnsheffing in de EU. Dit rapport wijst op de gevolgen en uitdagingen van het huidige accijnsbeleid, schetst enkele scenario s, trekt conclusies en doet enkele aanbevelingen. In het tweede deel van dit rapport, geven we een simulatie van de gevolgen voor de overheidsinkomsten uit accijnzen in 2017 en de vier jaren daarna op basis van drie scenari&s: - een - één - één basis-scenario (scenario 0) waarbij de accijnstarieven van toepassing op sigaretten en rooktabak, alsook de prijzen, ongewijzigd blijven; scenario (scenario 1) waarbij de accijnzen op sigaretten jaarlijks met 2% worden verhoogd en het verschil in accijnsdruk tussen rooktabak en sigaretten gradueet met 2% op jaarbasis wordt afgebouwd; vergelijkbaar scenario (scenario 2) waarbij de accijnzen op sigaretten jaarlijks met 2% worden verhoogd en het verschil in accijnsdruk tussen rooktabak en sigaretten gradueel met 4% op jaarbasis wordt afgebouwd. Dit onderzoek is gebaseerd op publiek beschikbare informatie, in combinatie met bijkomende informatie over de marktsamenstelling en volumeontwikkelingen die werd aangeleverd door de leidende tabaksfabrikant op de Nederlandse markt (Philip Morris Benelux BVBA). De impact van een wijziging van de accijnstarieven op de overheidsinkomsten, de budgettaire effecten, zijn gebaseerd op de door de Nederlandse overheid gehanteerde Fiscale Sleuteltabet 2018.

14 De i nel n ie 5 1&17 Dit stelt ons in staat om de impact te bepalen van de verschillende scenario s op de accijnsinkomsten van de overheid in 2018 en de daaropvolgende jaren. Op basis van de resultaten van dit onderzoek hebben we een voorstel ontwikkeld om het accijnsbeleid voor tabaksproducten te herzien en tegelijk de negatieve gevolgen van een sterke, onvoorziene ad hoc -verhoging in de accijnsstructuur te voorkomen. II. HUIDIGE ACCIJNSSTRUCTUUR EN MARKTOMGEVING In Nederland worden zowel op sigaretten als op rooktabak accijnzen geheven, ongeacht waar de producten worden geproduceerd. De Nederlandse accijnswetgeving is vastgelegd in de Wet op de Accijns7. Deze wet is gebaseerd op de Europese richtlijn inzake tabaksaccijnzen die de algemene regels bepaalt voor producten die onderhevig zijn aan accijnzen. De verkoop van sigaretten en rooktabak is eveneens onderhevig aan btw. In paragraaf 2.1 lichten we de accijnsstructuur in Nederland en de EU toe. Eerst leggen we uit hoe het accijnsbedrag in Nederland is samengesteld en hoe de minimumaccijns wordt berekend. In paragraaf 2.2 bekijken we de Nederlandse tabaksmarkt en de recente ontwikkelingen in de Nederlandse tabaksmarkt. Ten slotte geven we in paragraaf 2.3 toelichting bijde grensverkopen in de Nederlandse markt. 2.lNedeclandse en Europese accijnsstructuur voor tabak Accijnzen - In Nederland (en in andere EU-Iidstaten) bestaan de accijnstarieven uit twee componenten: - een specifieke component gebaseerd op de hoeveelheid (bedrag in per sigaretten of 1 kilogram rooktabak), en; - een ad valorem-component uitgedrukt als een percentage van de kleinhandelsprijs van het product. In Nederland bestaat de accijns op sigaretten uit een specifieke en een ad valorem-component. De accijns op rooktabak bestaat daarentegen sinds 1 januari 2017 nog slechts uit een specifieke component. Europese richtlijn - geconsolideerde accijnstarieven moeten voldoen aan de EU-richtlijnen inzake accijnzen, die bepaalde voorwaarden opleggen voor de accijnsstructuur en een minimumaccijnsniveau vaststellen voor sigaretten en rooktabak. Bijgevolg beperken de EU-richtlijnen inzake tabaksaccijnzen tot op zekere hoogte de fiscale autonomie van Nederland over de accijnstarieven. Wet van 31 oktober 1991, houdende vereenvoudiging en uniformering van de accijnswetgeving, Stb. 1991,

15 Op EY,.. h rfn!5l:117, De richtlijn van de Raad betreffende de structuur en de tarieven van de accijns op tabaksfabrikaten8 (richtlijn /EU van de Raad) bevat gedetailleerde vereisten voor de structuur van de accijnstarieven in de EU-lidstaten, evenals minimale accijnsniveaus waar alle lidstaten aan moeten voldoen. De belangrijkste achterliggende bedoeling van de richtlijn van de Raad is te verzekeren dat de interne markt voor tabaksproducten degelijk functioneert waarbij tegelijkertijd een grote bijdrage wordt geleverd aan de Volksgezondheid. Eén van de doelstellingen van de richtlijn bestaat erin de minimumaccijns op sigaretten en rooktabak naar elkaar toe te brengen. Zo stelt overweging 19 van voormelde richtlijn het volgende; De minima voor tabak van fijne snede bestemd voor het cohen van sigaretten (EY: rooktabak) en de minima voor sigaretten moeten nader tot elkaar worden gebracht, teneinde meer rekening te houden met de concurrentieverhouding die volgens de waargenomen consumptiepatronen tussen beide producten bestaat, en met het feit dat beide even schadelijk zijn. Binnen het kader van richtlijn 2011/64/EU van de Raad kan elke EU-lidstaat onafhankelijk de toepasselijke accijnzen en minimumaccijns van toepassing op sigaretten en rooktabak bepalen. Nederlandse accijnsstructuur - 1 januari 2017 werd het Nederlandse accijnssysteem op tabaksproducten hervormd. Daarbij werd de accijnsstructuur op tabaksproducten vereenvoudigd. Sindsdien bestaat de accijns op sigaretten uit een specifieke en een vaste ad valorem-component. Voor de accijns op rooktabak werd de ad valorem-component afgeschaft. De accijns op rooktabak bestaat bijgevolg nog enkel uit een specifieke component. Hierna volgt een overzicht van de huidige (april 2017) toepasselijke accijnstarieven voor sigaretten en rooktabak in Nederland (Tabel 1 en Tabel 2) en een vergelijking van de prijssamenstelling tussen sigaretten, rooktabak en volumetabak (Grafiek 1). Tabel 1 - Si aretten accljnsstructw 5% :1 166,46 181,59 21% 1 (17,36 % van de kleinhandelsprl]s) Richtlijn 201;/64/Eu van de Raad van 21 juni 2011 betreffende de structuur en de tarieven van de accijns op tabaksfabrikaten, PB L 176 van 5juli2011, blz. 24. Art. 35 (1) (b) Wet op de Accijns: Tarievenlijst Accijns en verbruiksbelastinqen: _accijns_en_verbruiksbelastinqen. 13

16 1 :. n Ii 1 7 LY / Tabel 2 - Rooktabak - HuIdige accijnsstructuur Type accijns - Mvalorem-accljns CX vn e rs) Specifieke ijig) T5) i:i Janua Vervallen 99,25 21% (17,36% van de klelnhandelsprijs) De afschaffing van de ad valorem-accijns voor rooktabak in 2017, ging gepaard met een verhoging van de specifieke accijns. Voor sigaretten daarentegen werd de ad valorem-component verhoogd, ten nadele van de specifieke accijns. Deze opwaartse en neerwaartse accijnswijzigingen compenseerden elkaar, waardoor de totale accijnsdruk nagenoeg gelijk bleef. 1 De redenering hierachter was om een duurzame wijziging in de accijnsstructuur te realiseren en te vermijden dat de door de Europese richtlijn opgelegde drempels te snel opnieuw een wijziging in de accijnsstructuur noodzakelijk zouden maken. 2 In dit kader werd op 1 januari 2017 tevens het principe gewijzigd dat voorschreef dat het percentage van de specifieke accijns altijd precies 76,5% voor sigaretten en 70% voor rooktabak van de totale belastingsdruk (accijnzen en btw) moet bedragen. De Europese richtlijn stelt geen voorwaarden aan de accijnsstructuur voor rooktabak. De bepaling in de Nederlandse wetgeving ten aanzien van rooktabak is dan ook komen te vervallen met de invoering van een volledig specifieke accijns. Voor wat betreft sigaretten stelt de richtlijn dat de specifieke component van de accijns niet meer dan 76,5% en niet minder dan 7,5% van de totale belastingdruk (accijnzen en btw) op de WAP mag bedragen. 3 Met de wijziging op 1 januari 2017 mag in Nederland de specifieke accijns niet hoger zijn dan 76,5% van de totale belastingdruk (accijnzen en btw) op de WAP. Er is dus van het principe afgestapt dat de specieke accijns precies 76,5% van de totale belastingdruk moet bedragen. Zodra het specifieke gedeelte deze grens overschrijdt, wordt de specifieke accijns aangepast uiterlijk op 1 januari van het tweede jaar volgende op dat waarin de wijziging zich heeft voorgedaan. Indien nieuwe accijnstarieven worden vastgesteld, treden deze ten vroegste in werking met ingang van de eerste dag van de vierde maand na afloop van de maand van publicatie. Uiterlijk op 1 maart elk jaar wordt de nieuwe WAP vastgelegd en gepubliceerd. Deze nieuwe WAP wordt bepaald op basis van de hoeveelheid voor verbruik vrijgegeven sigaretten/rooktabak in het voorgaande kalenderjaar. Art. 35 (1) Cc) Wet op de Accijns; Tarievenlijst Accijns en verbruiksbelastingen: accijns_en_verbruiksbelastingen. Wijziging van enkele belastingwetten en enige andere wetten (Fiscale vereenvoudigingswet 2017): nota naar aanleiding van het verslag, St , blz Wijziging van enkele belastingwetten en enige andere wetten (Fiscale vereenvoudigingswet 2017): nota naar aanleiding van het verslag, St , blz Art. 8 Richtlijn 201 1/64/EU van de Raad van 21 juni 2011 betreffende de structuur en de tarieven van de accijns op tabaksfabrikaten, P8 L 176 van 5juli 2011, blz

17 Mi nej n ;8 2l:J17 1 ] BTW - Sigaretten en rooktabak zijn tevens onderworpen aan het standaardtarief van 21%, toegepast op de som van de netto-prijs en de toepasselijke accijnzen. De btw is aldus inbegrepen in de kleinhandeisprijs en bedraagt, in effectieve termen, 17,36% (21/121*100%) van de kleinhandeisprijs die vermeld staat op de fiscale zegel. [(Nettoprijs + accijnzen)*21% = kleinhandelsprijst 17,36%]. Minirnumaccijns - De minimumaccijns is het minimale nominale bedrag aan accijnzen per sigaretten onafhankelijk van de prijszetting van de tabakstabrikanten. Het berekende totale bedrag aan accijnzen moet dus steeds gelijk of hoget zijn dan de minimumaccijns, d.w.z. het nominale accijnsbedrag dat van toepassing is op alle sigaretten onafhankelijk van de prijszetting van de tabaksfabrikanten. Door de ad valorem-accijns en de prijszetting van de tabaksfabrikanten lijkt het immers mogelijk dat een lager accijnsbedrag verschuldigd zal zijn dan de minimumaccijns. In dit geval geldt de minimumaccijns en wordt verzekerd dat minstens het nominale accijnsbedrag wordt geheven dat gelijk is aan de minimumaccijns, ongeacht de lagere prijszetting. Tot de hervorming eerder dit jaar otd de WAP als basis voor de vaststelling van de minimumacijns van toepassing op tabaksfabrikaten, een systeem dat werd gehanteerd sinds 1 juli De minimumaccijns was vastgelegd op 100% van de totale accijnzen op de WAP voor sigaretten of rooktabak. Sinds 1 januari 2017 is de minimumaccijns op rooktabak vervallen. Dankzij de afwezigheid van een ad valorem-component, zijn de accijnzen op rooktabak niet meer afhankelijk van de prijs van het tabaksproduct. De overheid zal dus steeds een vast bedrag per kg rooktabak innen, wat een minimumaccijns overbodig maakt. Bovendien is voor sigaretten de berekeningswijze van de minimumaccijns niet langer opgenomen in de wetgeving. Hiervoor werden twee redenen opgegeven: - het - het niet opnemen van de berekeningswijze biedt meer flexibiliteit aan het kabinet bij het vaststellen van de minimumaccijns; berekenen van de minimumaccijns op basis van de WAP van het voorgaande jaar, heeft als nadeel dat het in feite gebaseerd is op oude kleinhandelsprijzen. Bijgevolg beschikt het kabinet nu over de vrijheid om de minimumaccijns te baseren op meer recente gegevens of vast te stellen op een door het kabinet gewenst niveau. 4 Momenteel is de minimumaccijns op sigaretten vastgesteld op 181,59 euro per sigaretten. Wijziging van enkele belastingwetten en enige andere wetten (Fiscale vereenvoudigingswet 2017): nota naar aanleiding van het verslag, St , blz

18 Mi nfi n t Accijnsdruk op sigaretten versus rooktabak - Hierna volgt een vergelijking van de prijssamenstelling voor sigaretten rooktabak en volumetabak, op basis van een pakje van 20 sigaretten. Om correct te kunnen vergelijken tussen de accijnsdruk op sigaretten en op tooktabak moeten beide producten worden uitgedrukt in dezelfde meeteenheid: volgens de ISO-berekeningsmaatstaf is er 0,75 gram traditionele rooktabak nodig om één sigaret te maken. Daarnaast wordt een deel van de rooktabaksmarkt ingenomen door zogenaamde volumetabak. Dat is geëxpandeerde tabak die meer volume heett bij eenzelfde gewicht en waarvan volgens de informatie op verpakkingen slechts 0,50 gram nodig is om één sigaret te maken. De basis voor deze maatstaf wordt eveneens bevestigd in een studie van de Europese Commissie, alsook door het kabinet: To levy comparable rates of excise on fine-cut tobacco for rolling cigarettes and on manufactured cigarettes, the weight of tobacco used to prepare hand-to fled cigarettes and manufactured cigarettes must be establlshed. The current con version rate suggests that 1 kg of fine-cut tobacco is equivalent to 1000 cigarettes (ig 1 cigarette). Some Member States, howevec, belle ve that this implied ratio is in correct, particularly with the increasing use of dry ice-expanded tobacco manutacturing processes, which reduces the mass of tobacco in a manufactured cigarette. According to the 150 norm on measuring tar and nicotine in hand rolled cigarettes ( :2008) there are g of tobacco per hand-rolled cigarette. This suggests that hand-rolled cigarettes can be made from 1 kg of fine cut tobacco, rather than De accijnsdruk per gerolde sigaret is afhankelijk van het aantal shagjes uit een verpakking. Daarbij is ook van belang of die sigaret wordt gemaakt met gewone shagtabak of met zogenoemde volumetabak (waarbij het volume vergroot maar niet het gewicht). Globaal kan worden gezegd dat de accijnsdruk van een sigaret gemaakt uit gewone shagtabak ongeveer twee keer zo laag is als die van een reguliere sigaret. 16 In onderstaand overzicht passen we een conversiefactor toe die gelijk is aan de ISO berekeningsmaatstaf van 0,75 gram voor traditionele rooktabak en 0,50 gram voor volumetabak, en drukken we alles uit in een equivalent van 20 sigaretten (de huidige voorgeschreven minimale verpakkingsgrootte waarin sigaretten worden verkocht). Onderstaande grafiek toont aan dat de accijnsdruk op 20 zelfgerolde sigaretten van rooktabak (RYO) nog niet eens de helft bedraagt (40,93%) van die op 20 traditionele sigaretten; voor 20 zelfgemaakte sigaretten van volumetabak is dat zelfs minder dan een derde (27,29%). Deze bedragen zijn gebaseerd op de WAP geldig vanaf 1 maart 2017, omgerekend per pakje van 20 sigaretten of 20 zelfgerolde, respectievelijk zelfgemaakte sigaretten. European commission, Study on the measuring and reducing of administrative costs for economic operators and tax authorities and obtaining in parallel a higher level of compliance and security in imposing excise duties en tobacco products, TAxuD/2o12/DE/341, 53. Wijziging van enkele belastingwetten en enige andere wetten (Fiscale vereenvoudigingswet 2017): nota naar aanleiding van het verslag, St , blz

19 EY q Grafiek 1: Vergelijking van de prijssamenstelling tussen sigaretten. rooktabak en volumetabak BTW (2 1%) 1,07 NL specifieke accijnzen NL ad valorem accijnzen Netto prijs 3,33 0,45 t t., ,49 0,63 0,30 Sigaretten (20 sig.) WAP = 2,57 WAP = 1,71 Gewone rooktabak (20 stuks 15 Volumetabak (20 stuks 10 oram Bron: Nederland - Tarievenlijst accijnzen en verbruiksbelastingen Grafiek 1 toont aan dat per sigaret (gebaseerd op de accijnstarieven geldig vanaf 1 januari 2017) de accijnsinkomsten voor traditionele rooktabak (RYO) slechts 4093% bedragen en de accijnsinkomsten voor volumetabak slechts 27,29% van de accijnsinkomsten voor sigaretten. Ook de prijzen in deze grafiek zijn berekend op basis van de WAP geldig vanaf 1 maart 2017, omgerekend per sigaret of per zelfgerolde, respectievelijk zelfgemaakte sigaret. Het verschil in accijnsinkomsten tussen rooktabak (RYO) en volumetabak is, hoewel dezelfde accijnstarieven van toepassing zijn, toe te schrijven aan het lagere gewicht aan volumetabak dat nodig is voor hetzelfde volume van één sigaret. Op basis van een voorzichtige inschatting aan de hand van cijfers van 2016 blijkt volumetabak ca. 20% van het aantal sigaret-equivalenten in de totale rooktabaksmarkt in Nederland in te nemen.17 De impact op de overheidsinkomsten is aanzienlijk en men mag verwachten dat deze - zonder bijkomende maatregelen - nog groter zal worden, gelet op het toenemende vraag naar volumetabak. 17 Voor de omrekening per stuk werd de conversiefactor toegepast die gelijk is aan de ISO-maatstaf van 0,75 gram rooktabak per stuk voor traditionele rooktabak en 0,50 gram per stuk voor volumetabak. 17

20 EY rij nf. r :ll! 7 [: De Staatssecretaris van Financiën beaamde recentelijk dat de accijnsdruk op rooktabak en sigaretten substantieel verschilt: Ik merk op dat er op dit moment een substantieel verschil is in de accijnsdruk tussen rooktabak en sigaretten. De accijnsdruk op één sigaret is ongeveer twee keet zo hoog als die op een shagje met 1 gram tabak, zonder dat er een valide rechtvaardiging is voor het verschil in accijnsdruk Grafiek 2fijjssamenstellina_per siqare ditionele sigaret, traditionele cooktabak & volu metabak) 9 Volurnetabak w Accijns/sigaret Tradtionele roctabik T ]BT/sig ret Sigaret 0, ukost/sigatet 0,00 0,05 0,10 0, ,30 Voor elke roker die 1 pakje van 20 sigaretten per dag rookt en die overstapt op rooktabak, verliest de Rijksoverheid 59% van haar accijnsinkomsten voor tabak. Als deze roker overstapt op volumetabak, dan loopt het verlies zelfs op tot 73%. Zoals weergegeven in de bovenstaande grafiek bedragen de totale kosten per sigaret ongeveer 30 cent. Voor het equivalent in traditionele rooktabak is dat ongeveer 12 cent en voor het equivalent in volumetabak ongeveer 8 cent. Dit prijsverschil is vooral toe te schrijven aan de verschillende accijnsdruk. 2.2Nederlandse tabaksmarkt De Nederlandse tabaksmarkt omvat hoofdzakelijk twee productcategorieën: sigaretten en rooktabak. In dit onderzoek hielden we geen tekening met de beperkte en dalende sigaren / cigarillos markt. 18 Eerste Kamer der Staten-Generaal, Vergaderjaar , , J. voor de omrekening per stuk werd de converswfactor toegepast die gelijk is aan de 50-maatstaf van 0.75 gram rooktabak per stuk voor traditionele tooktabak en 050 gram per stuk voor volumetabak. 18

21 ,,,, _:, 7 EY Graf iek 3: Jaarlijkse volumes van sçgaretten en rooktabak in Nederland (miljard stuks) ,36 12Oo -, j -r 10 liii Ii 1? 39 11,74 11, ,22 9,32 9,27 8, ISigaretten (per miljard stuks) Rooktabak (per miljard stuks, waarbij 1 stuk = 0,759) Bron: DC TAXUD Bovenstaande grafiek toont de algemene neerwaartse tendens van de binnenlandse verkopen in Nederland. Dit volgt tevens de algemene tendens in de EU als geheel. In 2013 valt bovendien een sterke daling in de volumes op. Dat jaar werden de accijnstarieven voor sigaretten en rooktabak historisch gezien, zeer sterk verhoogd. Op 1 januari 2013 werd de specifieke accijns op rooktabak van 51,72 euro per kilogram (accijns op 1 april 2012) verhoogd tot 72,04 euro per kilogram, terwijl de ad valorem-accijns verlaagd werd van 11,97% tot 7,66%. De specifieke accijns op sigaretten werd van 138,23 euro per sigaretten (accijns op 1 april 2012) verhoogd tot 167,84 euro per sigaretten, terwijl de ad valorem-accijns verlaagd werd van 7,57% tot 3,13%. Deze sterke verhoging van de accijnzen op sigaretten en rooktabak veroorzaakte een daling in de binnenlandse verkopen van tabaksproducten - en in het bijzonder van sigaretten. Dat was het gevolg van het downtrading en substitutie-effect en van de toename van de grensverkopen. De gevolgen van de accijnsverhoging op het vlak van de overheidsinkomsten waren in 2013 niet zoals de Rijksoverheid had gehoopt: de gerealiseerde accijnsinkomsten waren significant lager dan gebudgetteerd.2 Onderstaande grafiek toont de onderverdeling van de rooktabaksmarkt in RYO-tabak (roll-your-own of tabak voor zelfgerolde sigaretten) en MYO-tabak (make-your-own of tabak voor zelfgemaakte sigaretten). Binnen het MYO-segment wordt nog een onderscheid gemaakt tussen traditionele rooktabak en de meer geëxpandeerde volumetabak (meer volume bij eenzelfde gewicht). Make-your own tabak neemt jaarlijks een groter deel van de totale rooktabaksmarkt voor haar rekening (zie grafiek 4). 20 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3, 19

22 EY Accijnzen op tabaksproducten in Nedertand Grafiek 4: Jaarlijkse sigretten Y4XQJygJ etabakvrns in Nederland (miflard stuks) ] RYO (pet miljard stuks) MYO/Volumetabak (per miljard stuks) n Sigaretten (per miljard stuks) Bron: DG TAXUD / Philip Morris Benelux In een over het algemeen krimpende tabaksmarkt (zie grafieken 3 en 4), met een dalende vraag naar tabaksproducten de afgelopen jaren, is er een duidelijk verschil tussen sigaretten en rooktabak. De vraag naar rooktabak is tussen 2009 en 2015 minder gedaald dan de vraag naar sigaretten. Daar waar er enkele jaren geleden nog een duidelijk verschil zichtbaar was in de hoeveelheid sigaretten en de hoeveelheid rooktabak die werd verkocht, zijn deze in de loop der jaren steeds dichter naar elkaar toe gegroeid. Dit wordt duidelijk in grafiek 4, waar de volumes rooktabak werden uitgedrukt als stuks (1 stuk = 0,75 gram rooktabak en 1 stuk = 0,5 gram volumetabak). MYO-tabak en vooral volumetabak zijn de voorbije jaren steeds populairder geworden, omdat sigarettenrokers overschakelen op goedkopere producten en daardoor de dalende consumptie van rooktabak hebben afgeremd. In 2014 en 2015 waren de sigaretten- en rooktabaksmarkt ongeveer even groot. Dat gaat daarentegen niet gepaard met een gelijktrekking van de overheidsinkomsten uit beide categorieën. Het verschil in de accijnsinkomsten uit sigaretten en rooktabak is nog steeds erg groot. Onderstaande grafieken tonen de evolutie van de accijnsinkomsten uit tabaksproducten en het verschil tussen de accijnsdruk op sigaretten en rooktabak. Grafiek_5; Overheidsinkomsten (accijnzen) uit rooktabak en sigaretten c f Bron: OG TAXUD 20

23 EY 1 1 Grafiek 6:Overheldsinkomsten (accijnzen) onderscheid tussen rooktabakenjretten t i.%s S0 t t ( t t 1 t 1 1 t 642 Sigaretten Rooktabak Bron: DO TAXUD Aangezien de accijnssinkomsten uit sigaretten veel hoger liggen dan de overheidsinkomsten uit rooktabak, beïnvloedt de verdere daling van de consumptie van sigaretten de overheidsinkomsten in hoge mate en in negatieve zin (zie grafiek 6). Bij de vergelijking van grafiek 3 en 6 merken we op dat in 2015 de binnenlandse sigarettenverkoop goed was voor ongeveer 52% en de rooktabak verkoop voor ongeveer 48% van de totale tabaksmarkt (sigaren en cigarillos uitgesloten). Wat de accijnsinkomsten betreft, vertegenwoordigen sigaretten ongeveer 75% en rookta bak ongeveer 25% van alle accijnsinkomsten voor beide soorten tabaksproducten (grafiek 7). Grafiek 7: Vergjijjjng relatieve bijdrage in het vo rooktabak2 de inkomsten van sigaretten tegenover Relatief aandeel in de totale overheidsinkomsten uit accijnzen op tabaksproductenitle Relatief aandeel in de totale volumes Siqaretten Rooktahak Sqaretten Rooktabak Bij de omrekening werd de lso-berekeningsmaatstaf toegepast die ervan uitgaat dat 075 gram traditionele rooktabak nodig Is voor een sigaret. 21

24 jj jej n i8 5 2I1i_7 winq orid Zoals hierboven vermeld, verliest de Rijksoverheid voor elke roker die 1 pakje van 20 sigaretten per dag rookt en die overstapt op rooktabak, 59% van haar accijnsinkomsten uit tabak. Als deze roker ovetstapt op volumetabak, dan loopt het verlies zelfs op tot 73%. Een roker die een pakje van 20 sigaretten per dag rookt, betaalt euro aan accijnzen per jaar, terwijl wie traditionele rooktabak rookt voor het equivalent in rooktabak 543 euro per jaar betaalt en wie volumetabak rookt 362 euro per jaar. Als een sigarettenroker die een pakje van 20 sigaretten per dag rookt overschakelt op rooktabak, verliest de Nederlandse schatkist dus ten minste 785 euco per roker per jaar. Zoals hierboven vermeld, zal het downtrading-effect van sigaretten naar rooktabak de accijnsinkomsten van de Rijksoverheid verder doen dalen. Uit bovenstaande grafieken kunnen we afleiden dat, hoewel rooktabak en sigaretten ongeveer evenveel aan volume vertegenwoordigen, het overgrote deel van de overheidsinkomsten uit de accijnzen op sigaretten afkomstig is. Rooktabak zorgt slechts voor een klein deel van de overheidsinkomsten uit tabaksproducten. Dit is voornamelijk het gevolg van het feit dat rooktabak veel lager wordt belast dan sigaretten. Wat de prijspositionering van de verschillende sigarettenmerken betreft, kan de Nederlandse sigarettenmarkt onderverdeeld worden in drie segmenten: een premium, midden- en laagsegment. Het premium segment omvat de duurste sigaretten in de markt, het middensegment de gemiddeld geprijsde sigaretten en het laagsegment de goedkoopste sigaretten. Voor 2016 golden de volgende prijsniveaus om het marktsegment van een pakje van 20 sigaretten te bepalen: de gemiddelde prijs van een pakje in het laagsegment was 5,38 euro, in het middensegment 5,88 euro en in het premium segment 6,55 euro.22 Voor rooktabak bedraagt de gemiddelde prijs voor een pakje van 40 gram 7,63 euro voor RYO-tabak, 7,29 euro voor MYO-tabak en 6,98 euro voor volumetabak. Als we dat omzetten naar een pakje van 20 sigaretten (zie hierboven genoemde berekeningsmaatstaf), dan zouden 20 met RYC-tabak en vloeipapier gerolde sigaretten 2,86 euro kosten, 20 met traditionele MYO-tabak en filterhulzen gemaakte sigaretten 2,73 euro en 20 met volumetabak en filterhulzen gemaakte sigaretten 1,75 eurc. Door het grote prijsverschil tussen sigaretten en rooktabak schakelt de consument over op goedkopere alternatieven zoals rooktabak. Die trend werd in het verleden nog versterkt door de economische crisis. Rooktabak kan veel goedkoper worden verkocht dan sigaretten. Dat is te danken aan het veel lagere accijnstarief dat erop van toepassing is. Indien we de accijnsdruk op sigaretten en rooktabak vergelijken, zien we dat de accijnsdruk op rooktabak (omgerekend per stuk volgens de ISC berekeningsmaatstaf waarbij 1 sigaret = 0,75 gram rooktabak) bijna 2,5 keer lager ligt dan die op sigaretten. Zoals hierboven vermeld, wordt volumetabak zelfs nog lager belast dan traditionele rooktabak. 22 Op basis van rapporten van The Nielsen company. 22

25 EY nf j%2l! 7 Door het recente accijnsbeleid heeft de Nederlandse tabaksmarkt enkele grote veranderingen doorgemaakt. In de sigarettenmarkt werden bepaalde merken uit het premium segment gepositioneerd naar de lagere segmenten. Andere producenten brachten grotere pakjes sigaretten op de markt met een lagere prijs per sigaret. Na de historisch zeer forse verhoging van de accijnstarieven in 2013, hebben enkele fabrikanten in loop van het daaropvolgende jaar zelfs hun prijzen verlaagd en hun winstmarge deels opgeofferd ten gunste van een groter marktaandeel. Door deze prijsverlagingen zijn de gemiddelde verkoopprijzen gestabiliseerd ondanks de recente accijnsverhogingen. Naast de substitutie van sigaretten door rooktabak in het algemeen, valt ook de toenemende populariteit van MYO-tabak op. Terwijl het verkoopvolume van traditionele RYO-tabak de voorbije jaren afneemt, kent het MYO-segment steeds meet succes. Op basis van interne gegevens van Philip Morris Benelux BVBA is de MYO-markt (inclusief volumetabak) in 2016 goed geweest voor ongeveer 28% van de totale rooktabaksmarkt uitgedrukt in sigaret-equivalenten. 23 Een bijzonder interessante ontwikkeling van de laatste jaren is de opkomst van volumetabak binnen het MYO-segment. In 2016 was volumetabak goed voor ongeveer 20% van de totale rooktabaksmarkt uitgedrukt in sigaret-equivalenten.24 Deze geëxpandeerde tabak heeft dan ook meer volume bij eenzelfde gewicht dan gewone rooktabak. Wie sigaretten rolt of maakt met dit soort tabak, heeft ca. 0,5 gram per sigaret nodig i.pv. 0,75 gram bij traditionele rooktabak. Aangezien accijnzen per kilogram worden geheven, holt dit verder de inkomsten uit ten opzichte van rooktabak en leidt het daarnaast tot een neerwaartse druk op de prijzen. Onderstaande tabel toont het verschil aan in de accijnsdruk per sigaret, afhankelijk of het een gewone sigaret is, dan wel een zelfgemaakte sigaret of een sigaret die werd gemaakt met volumetabak. Tabel 3 - Accljnsdruk vergelijking sigaretten en rooktabak (tarieven en prijzen januari 2017) Voor de omrekening per stuk werd de conversiefactor toegepast die gelijk is aan de 150-maatstaf van 0,75 gram rooktabak per stuk voor traditionele rooktabak en 0,50 gram per stuk voor volumetabak. Voor de omrekening per stuk werd de conversietactor toegepast die gelijk is aan de 150-maatstaf van 0.75 gram rooktabak per stuk voor traditionele rooktabak en 0,50 gram per stuk voor volumetabak. Prijzen beschikbaar op de markt in januari

26 EY Berekening smaatstaf Prijs per sigaret Bijkomende prijs per filterhuls Totale prijs voor 20 sigaretten Accijns per sigaret / stuk 1 0,75 0,75 0,5 0,33 0,11 0,14 0,10 0,00 0,00 0,01 0,01 6,50 2,25 3,00 2,20 0,18 0,07 0,07 0,05 Bron: Philip Morris Benelux 8 Tarievenlijst accijnzen en verbruiksbelastingen. Producten zoals MYO- en RYO-tabak en volumetabak zijn een alternatief voor de hoger geprijsde (en hoger belaste) sigaretten. De downtrading die daar het gevolg van is, heeft een zeer negatieve impact op de accijnsinkomsten uit tabaksproducten van de Nederlandse Rijksoverheid. Bovendien is een dergelijke situatie niet evenwichtig en concurrentieneutraal vanuit het perspectief van de volksgezondheid, omdat rokers dezelfde hoeveelheid tabak kunnen roken tegen een veel lagere prijs. 2.3 Grensverkopen Binnen het Europese wettelijke kader voor accijnzen op tabak hebben de EU-landen een grote autonomie om onafhankelijk de accijnstarieven op sigaretten en rooktabak vast te leggen, rekening houdend met de EU-minimumaccijnzen. Daardoor zijn er grote verschillen in de accijnsinkomsten (= totale accijnsheffing) uit sigaretten en rooktabak tussen de verschillende lidstaten van de EU. Die verschillen in accijnstarieven kunnen zorgen voor aanzienlijke prijsverschillen en kunnen consumenten er onder meet toe aanzetten hun sigaretten of rooktabak in een buurland te kopen (zogenaamde grensverkopen). Onderstaande grafiek toont een groot verschil tussen de gewogen gemiddelde kleinhandeisprijzen voor sigaretten en rooktabak in Nederland en de buurlanden (België en Duitsland). Voor rooktabak is het prijsverschil met België het grootst, namelijk 32 euro per kilogram. Voor sigaretten is het prijsverschil met Duitsland het grootst, namelijk 36 euro per sigaretten. Grafiek 8: Gewogen gemiddelde prijs in vergelijking met buurlanden (2016) Nederlano BeIgë DuitsIad WAP sïqaretten (per 1000 stuks) WAP rooktabak (Der kq) Bron: Tarievenlijst Accijnzen en Verbruiksbelastinqen + DG TAXUD (2016) 24

27 EY nf. W4. Door de prijsverschillen is het verklaarbaar dat veel Nederlandse rokers hun rooktabak en sigaretten in een buurland kopen. Tegenover voorgaande jaren is het verschil met de buurlanden wel verkleind, onder andere door accijnsverhogingen in België waar de accijnzen op rooktabak significant worden verhoogd met als doel dezelfde ersosie van accijnsinkomsten door substititie van sigaretten naar rooktabak tegen te gaan, maar het blijft interessant voor Nederlandse consumenten om hun sigaretten en rooktabak in de buurlanden te kopen. Een inschatting maken van de grensverkopen is moeilijk, omdat hierover slechts in beperkte mate betrouwbare informatie ter beschikking is. Op basis van rapporten van The Nielsen Company, een toonaangevend marktonderzoeksbureau, hebben we geprobeerd een objectieve aanname te doen. Voor dit rapport hebben we de daling van de verkoop van zowel sigaretten als rooktabak gemeten voor meerdere regio s in Nederland. Afhankelijk van hun ligging hebben we het onderscheid gemaakt tussen grensregio s en niet-grensregio s. Door de algemene dalende trend in de niet-grensregio s te meten en de vergelijking te maken met de trend in de grensregio s konden we de mogelijke impact van grensverkopen nagaan op de totale daling. Op basis van de geografische grens van de regio s konden we een inschatting maken van de impact van grensverkopen in België en Duitsland op de totale daling in de Nederlandse markt. Onderstaande tabel bevat een indicatie van het percentage van de totale wijziging in de consumptie van rooktabak en sigaretten in Nederland dat toe te schrijven is aan grensverkopen (2016 ten opzichte van 2015). 1 Tabel 4 - Nederlandse tabaksmarkt - DalInQ verkoop toe te schrijven aan qrensverkopen 2016 Totale daling verkoop in Nederland Ontwikkeling ten gevolge van grensverkopen LBron: Schattingen. Land Sigaretten Rooktabak -0,8% 0,0%,., Motris Lenelux (...15) - Nielsen grensdynamiek -5,8% 0,6% -0,1% 0,5% 0,1% 0,2% Bovenstaande tabel toont dat de totale sigarettenmarkt in 2016 daalde met 0,8%. Grensverkopen van sigaretten hadden vorig jaar echter geen effect in Nederland. De lichte daling van 0,1% die werd veroorzaakt door de grensverkopen naar België (Nederlandse consumenten die sigaretten in België kochten) werd gecompenseerd door Duitse consumenten die in Nederland sgaretten kochten, ondanks de hogere prijzen in Nederland. De totale rooktabaksmarkt daalde vorig jaar met 5,8%. Grensverkopen zorgden hier zelfs voor een positief effect mzt 0,6% in de Nederlandse verkopen. De dalende consumptie van rooktabak en sigaretten was in 2016 dus niet toe te schrijven aan grensverkopen. Andere factoren, zoals rokers die stoppen met roken of minder roken, rokers die andere producten beginnen te roken (bv. e-sigaretten) en illegale handel, hebben ook een grote impact op de daling van de verkoop en consumptie van sigaretten en rooktabak in Nederland. 25

28 nh n 185-1[E1if 1 1 Grensverkopen zijn dus zeker niet de belangrijkste oorzaak van de daling van de overheidsinkomsten uit de verkoop van sigaretten en rooktabak. We zien dat ondanks de accijnsverhoging op sigaretten in 201e, er geen negatieve invloed was van de grensverkopen. Daarom mogen we ervan uitgaan dat indien een verhoging van de accijnzen op rooktabak al leidt tot een stijging van de grensverkopen, de algemene impact beperkt zal zijn, vooral als de accijnzen niet drastisch, maar geleidelijk worden verhoogd. Wij zijn van mening dat bij een evenwichtig en gebalanceerd accijnsbeleid, de potentiële negatieve gevolgen op de overheidsinkomsten ten gevolge van lagere verkoopvolumes door grensverkopen en illegale tabaksproducten, indien deze er al zijn, kunnen worden gecompenseerd door hogere inkomsten als gevolg van minder substitutie van hoog belaste sigaretten naar lager belaste rooktabak. Daarenboven zal in België in het kader van hun zogenoemde tax shift de accijnsdruk op sigaretten en vooral op rooktabak jaarlijks sterk toenemen.26 Dit zal ook een remmende werking hebben op de grensverkopen vanuit België naar Nederland. Samengevat mogen we stellen dat de dalende verkoop van tabaksproducten in 2016 niet toe te schrijven was aan de grensverkopen. Zoals toegelicht in dit rapport ligt de overstap van rokers van sigaretten naar rooktabak primair ten grondslag aan deze trend. 26 De Belgische accijnstarieven zijn vastgelegd in de wet van 3 april 1997 betreffende het fiscaal stelsel van gefabriceerde tabak en laatselijk gewijzigd door de wet van 26 december 2015 houdende maatregelen inzake versterking van jobcreatie en koopkracht (de zogenaamde tax shift wet) en de Programmawet van 1 juli De tax shift wel legt de accijnstarieven op tabaksproducten vast voor de jaren 2016 tot en met 2020 vast. De wet voorziet een geleidelijke verhoging van de specifieke en de minimumaccijns op sigaretten en rooktabak, waarbij de accijnzen op rooktabak sterker worden verhoogd om zodoende het verschil tussen de taxatie van beide tabaksproducten te verkleinen. 26

29 EY flhfl4. k.- :: : L III. EUROPESE TRENDS IN ACCIJNSHEFFING OP TABAK 3.1 Algemeen De tabaksmarkt krimpt niet alleen in Nederland, maar in de hele EU. Maar wanneer wij de twee belangrijkste productcategorieën afzonderlijk in aanmerking nemen, kunnen we duidelijk te onderscheiden trends herkennen. Traditionele sigaretten verliezen duidelijk aan populariteit ten opzichte van rooktabak. De totale hoeveelheid voor consumptie verkochte sigaretten daalde in de EU tussen 2003 en 2015 met 35%, terwijl het totale verkoopvolume van rooktabak met bijna 52% steeg (zie grafiek 9). Door de recente introductie van volumetabak nam de populariteit van rooktabak nog meet toe omdat met dezelfde hoeveelheid tabak meer sigaretten kunnen worden gemaakt. Waar rooktabak tot voor enkele jaren slechts in een beperkt aantal EU-lidstaten populair was (meer bepaald België, Nederland, Luxemburg en Duitsland) is rooktabak ook populairder geworden in andere EU-lidstaten Grafiek 9: Totaal in verbruik gestelde volumes in stuks Sigaretten (in miljard stuks) Expon. (Sigaretten tin miljard stuks)) Rooktabak (in 1000 ton) Expon. (Rooktabak (in 1000 ton)) Bron: DG TAXUD (2016) Hoofdreden voor de daling van de verkoopvolumes van sigaretten zijn de prijsstijgingen van de laatste jaren. Deze prijsstijgingen zijn hoofdzakelijk toe te schrijven aan accijnsverhogingen. De verschillen in accijnstarieven en het daaruit voortvloeiende prijsverschil tussen sigaretten en rooktabak verklaren de toegenomen populariteit van rooktabak. Ondanks de tendens om de accijnzen op alle tabaksproducten te verhogen, zijn de accijnsverschillen tussen sigaretten en rooktabak slechts beperkt afgenomen. Wanneer we de evolutie (tussen 2015 en 2016) bekijken van het nominale verschil tussen sigaretten en rooktabak, hebben we gemerkt dat in 9 van de 28 lidstaten het nominale accijnsverschil tussen sigaretten en rooktabak is gedaald. Met name in de Scandinavische landen is het nominaal verschil recentelijk verkleind. 27

30 EY 1 fl 1 Accijnzen op tabaksproduc(en in Nederland LE t De bovenvermelde cijfers wijzen op een duidelijke ttend in de EU waarbij de consumptie van sigaretten daalt, deels ten voordele van die van rooktabak. De stijging van het marktaandeel van rooktabak is tweeledig. Enerzijds is er een piek in de verkoop van rooktabak in landen waar rooktabak altijd al populair was; anderzijds ontstaat er een nieuwe markt voor rooktabak in landen waar die oorspronkelijk niet bestond (zoals Griekenland, Hongarije enz.). 3.2 Verschil tussen de accijnzen op rooktabak en op sigaretten Het belangrijkste element dat consumenten aanzet om hun sigaretten te vervangen door rooktabak is het prijsverschil tussen de twee productcategorieën. Hoe groter het verschil tussen de prijs van sigaretten en r6oktabak, hoe sterker rokers worden gestimuleerd om over te schakelen op rooktabak. Wanneer wij deze prijsverschillen vergelijken, stellen wij vast dat er enorme verschillen zijn tussen de EU-lidstaten. In grafiek 10 hebben wij de relatieve vergelijking tussen de twee productcategorieèn per lidstaat weergegeven. De grafiek toont het verschil tussen de accijnsinkomsten uit sigaretten en rooktabak (met als berekeningsmaatstaf 1 sigaret = 0,75 gram) gedeeld door de accijnsinkomsten uit sigaretten (om een relatieve vergelijking mogelijk te maken). De lidstaten worden in dalende volgorde gerangschikt: hoe verder naar rechts een land in de grafiek staat, hoe groter het relatieve verschil tussen de accijnzen op beide producten. Grafiek 10: Relatief verschh tussen de acçjjnsdruk opjgaretten en rooktabak: (accijnsdruk opjigaretten - acciinsdruk op rooktabak)/acciinsdruk op sigaretten 80 : 7o III 1 Pl EL SE CY BG IE P0 CZ IT Sl HP UK SK Ml PL ES FR F1 DK AT LI EE LVGHU DE BE LU Bron: OG TAXUD (2016) De grafiek toont aan dat vooral in de traditionele markten voor rooktabak (België, Luxemburg, Duitsland, Nederland) het verschil groot is. Daarom is het in deze markten voordeliger voor rokers om van sigaretten over te schakelen op rooktabak. In Nederland zou een roker ongeveer 59% kunnen besparen op de accijnzen die hij nu betaalt voor sigaretten wanneer hij evenveel sigaretten zou roken, maar daarbij in plaats van sigaretten rooktabak zou kopen. 28

31 EY W4 / Wanneer wij kijken naar het absolute nominale verschil tussen de accijnsinkomsten uit sigaretten en uit rooktabak, moeten we constateren dat Nederland op de derde plaats in de EU staat, na het Verenigd Koninkrijk en België. Een roker die van sigaretten op rooktabak overstapt, zou per sigaretten in Nederland 107 euro minder betalen dan voor gewone sigaretten, terwijl het Europese gemiddelde in absolute cijfers slechts 60,5 euro is (zie grafiek 11). Grafiek 11: Absoluut verschil tussen de acciinsdruk op sigaretten en rooktabak: accifnsdruk op sigaretten - accijnsdruk op rooktabak (1 sig. 0,75 g) D 100 1iiiIIiiiIIÏI 1 Bron: OG TAXUD (2016) Pl ELCY SE BGCZROHR 51 SK LT PL LV IT EEHUES ATMTDKLU El IE DE F BE UK Kortom, door het grote verschil in accijnzen op sigaretten en accijnzen op rooktabak in bepaalde lidstaten, wordt het overstappen van sigaretten op rooktabak interessanter voor prijsbewuste rokers. Als de accijnzen op sigaretten worden verhoogd (wat resulteert in hogere prijzen), stappen consumenten over van zwaar belaste sigaretten naar laag belaste rooktabak, en meer in het bijzonder op MYO. Terwijl het totaal aantal rokers stabiel blijft (ze schakelen immers slechts over van sigaretten op rooktabak), leiden de veel lagere accijnzen op rooktabak tot een verdere uitholling van de overheidsinkomsten. 29

32 zelfs in M nfi n 1 52]i-7 IV. BELEIDSSCENARIO S & EFFECTBEOORDELING Er is een analyse uitgevoerd om de impact van verschillende scenario s voor het wijzigen van de accijnstarieven op de overheidsinkomsten in kaart te brengen. Deze analyse toont de budgettaire effecten aan op de accijnsinkomsten uit sigaretten en rooktabak van 2018 tot Hierbij wordt uitgegaan van de door het ministerie van Financiën gehanteerde Fiscale Sleuteltabel 2018, die de budgettaire opbrengsten of dervingen weergeeft als gevolg van wijzigingen in onder andere de tarieven. In onze analyse hanteren we de Fiscale Sleuteltabel 2018 ook voor de daaropvolgende jaren (tot en met 2021). De Fiscale Sleuteltabel bepaalt dat een stijging van de accijnstarieven op sigaretten met 5 cent per pakje van 20 sigaretten zal leiden tot een structurele meeropbrengst van 16 miljoen euro. Een verhoging van de accijnstarieven op rooktabak met 5 cent per pakje van 40 gram zal leiden tot een meeropbrengst van 5 miljoen euro. Op basis van deze assumpties, zijn de effecten van een accijnswijziging beoordeeld. Er wordt aldus rekening gehouden met een jaarlijkse daling van de tabaksmarkt van ongeveer 0,5% ten gevolge van gedragsveranderingen van de consumenten, wat ons inziens - geval van geleidelijke en beperkte stijgingen van de (specifieke) accijnstarieven - een conservatieve aanpak genoemd mag worden. Om de effectbeoordeling te maken, hebben wij de invloed van twee accijnsscenario s op de overheidsinkomsten geëvalueerd. De scenario s worden vergeleken met een basisscenario (scenario 0) waarin geen enkele accijnswijziging plaatsvindt. In beide scenario s (scenario 1 en scenario 2) wordt uitgegaan van eenzelfde stijging van de accijnstarieven op sigaretten, met name een jaarlijkse verhoging van het specifieke accijnstarief met 2%. In beide scenario s stijgt de accijns op rooktabak sterker dan die op sigaretten zodat het verschil in de accijnsdruk tussen beide producten daalt. Het eerste scenario evalueert de gevolgen van een jaarlijkse verkleining van dit verschil met 2%. In het tweede scenario worden de accijnsdruk op rooktabak sterker opgetrokken zodat het verschil jaarlijks verkleint met 4%. In het basisscenario blijft het huidige verschil tussen de accijnstarieven voor sigaretten en de accijnstarieven voor rooktabak dus bestaan. In het eerste scenario wordt het verschil kleiner, terwijl het verschil in het tweede scenario aanzienlijk kleiner wordt. 4.lScenario 0 - Geen accijnswijzigingen Het basis scenario toont de budgettaire effecten voor de overheidsinkomsten wanneer de accijnstatieven voor sigaretten en rooktabak de komende jaren ongewijzigd op het niveau van 2017 zouden blijven, In dit scenario worden geen wijzigingen in de gewogen gemiddelde kleinhandelsprijs en de verwachte prijzen in aanmerking genomen. Bovendien wordt uitgegaan van een stabiele markt. Wij gebruiken dit scenario als benchmark voor de invloed op de overheidsinkomsten in de andere scenario s, waarin de accijnstarieven worden aangepast. 30

33 uit rooktabak ten uit accijnzen EY 1 [CENARI0 0 - Geen accijnsverhogingen op sigaretten iarieven per sigaretten Ad valorem-accijnzen f% van kleinhandelsprijs) 0,83% 5,00% 5,00% 5,00% 5,00% 5,00% Specifieke accijnzen ( sig.) 179,07 166,46 166,46 166, ,46 SCENARIO 0 - Geen accijnsverhogingen op rooktabak Tafîen per gram Ad valorem-accijnzen f% van klein handelsprijs) 4,60% Specifieke accijnzen f /kg) 78,68 99,25 99,25 99,25 99,25 99,25 Invloed op overheidsinkomsten uit accijnzen op sigaretten en rooktabak autonome mutaties (in miljard euro) SCENARIO 0 - Accljnslnkomsten uit sigaretten en rooktabak zonder accijnsverhoging - In miljard euro Stijging accijnsinkomsten 2021 Stijging accijnsinkomsten uit sigaretten Totaal overheidsinkoms ,479 2,543 2,543 2,543 2,543 2,543 Stljging van het totaal overheidsinkomst en uit accijnzen +0, ,6% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% Aangezien de accijnstarieven onveranderd blijven en we geen wijzigingen van de prijs in rekening brengen, blijven de accijnsinkomsten hier ongewijzigd. In de realiteit zullen de prijzen op de markt evenwel licht stijgen over de jaren heen. Omwille van de moeilijk te voorspellen prijswijzigingen, werd hiermee in dit model geen rekening gehouden. In dat geval zou de enige stijging van de accijnsinkomsten op tabaksproducten zich situeren in de hogere inkomsten uit het ad valorem accijnstarief op sigaretten ten gevolge van de jaarlijkse prijsstijgingen. De accijnsinkomsten uit rooktabak wijzigen niet, aangezien hier enkel een specifieke accijns van toepassing is. In werkelijkheid zou men echter ook rekening moeten houden met een dalende tabaksmarkt, wat een deel van de accijnsinkomsten uit prijsverhogingen kan wegnemen. Aan dit scenario meten we de scenario s 1 en 2 waarin de overheid een accijnsverhoging doorvoert. 31

34 (% van kïède!sprijs) i 1 n 1 4.2Scenario 1 - Geleidelijke accijnsverhoging op sigaretten en rooktabak met bijkomende jaarlijkse verkleining van het verschil in accijnsdruk tussen sigaretten en rooktabak met 2% In dit scenario hebben wij de budgettaire effecten gemeten van een geleidelijke verhoging van de accijnstarieven voor sigaretten en voor rooktabak, waarbij het verschil in de accijnsdruk tussen beide jaarlijks met 2% verkleint. Om de effecten van deze accijnsverhoging te meten, gaan we uit van de assumptie die wordt gemaakt in de Fiscale Sleuteltabel De fiscale Sleuteltabel 2018 maakt de assumptie dat een accijnsverhoging van 5 cent pakje een verhoging van de accijnsinkomsten veroorzaakt van 16 miljoen euro voor sigaretten en 5 miljoen euro voor tooktabak. Vervolgens gaan wij uit van een geleidelijk verhoging van de minimumaccijns (berekend rekening houdend met de ontwikkeling van de minimumaccijns tijdens de laatste jaren). Op basis hiervan hebben wij het bedrag berekend dat door de fabrikanten bij de prijs van elk pakje geteld moet worden (zogenaamde pass-on ), rekening houdende met de stijgende minimumaccijns, zodat de bestaande marge op de producten behouden zou blijven. Op basis van het pass-on bedrag hebben we kunnen bepalen hoe de accijnstarieven zouden stijgen en welke impact deze stijging - op grond van de assumpties in de Fiscale Sleuteltabel - op de rijksinkomsten zou hebben. Wij gaan er hierbij derhalve vanuit dat de fabrikanten geen stijging in hun winst of nettokosten voorzien. [ SCENARIO 1 - Accijnsverhoging van de specifieke accijns op sigaretten met 2% Tarteven per sigaretten AU va(meijnzen Specifieke cijnzen ( s. 0LL 5,00% 5.0O[5O0%_]_50O% 5,00% j I1691_Li73,18 176,65 180,18 SCENARIO 1 - Accijnsverhoglng van de specifieke accijns op rooktabak waardoor het verschil in de accijnsdruk tussen sigaretten en rooktabak jaarlijks verkleint met 2% Tarieven per kg Ad valorem-accijnzen (% van kleinhandelsprijs) 4,60% Specifieke accijnzen ( Ikg) 78,68 99,25 106,39 113,68 121,22 129,01 SCENARIO 1 - Verkleining van het verschil in de accijnsdruk tussen sigaretten en rooktabak met jaarlijks 2% Accljnsdruk per 1000 Stuks ; Accijnsdruk op sigaretten per 1000 stuks Accijnsdruk op rooktabak jser 1000 stuks (waarbij 1 stuk = 0,75 gram) Accijnsdruk op rooktabak als % van de accijnsdruk op sigaretten 32

35 - git rooktabak... EY!c_ Invloed op overheidsinkomsten uit accijnzen op sigaretten en rooktabak (in miljard euro) SCENARIO 1 - Accijnsinkomsten uit sigaretten en rooktabak na accijnsverhoging waardoor het verschil in de accijnsdruk tussen sigaretten en rooktabak jaarlijks verkleint met 2% - ln miljard euro tijgng taccljnsinkomsten istljging accljnsinkomsten uit sigaretten Totaat overheidslnkom.sten uit accijnzen - Stijging van het totaal overheidsinkoms ten uit accijnzen 0,035 0,035 0,036 0,038 0,064 0,023 0,023 0,024 0,024 2,479 2,543 2,600 2,659 2,719 2, ,3% 2,2% 2,3% 2,3% Uit scenario 1 blijkt dat het verkleinen van het verschil tussen de accijnsdruk op sigaretten en de accijnsdruk op rooktabak een positieve invloed heeft op de overheidsinkomsten. Na vier jaar zou de accijnsdruk op rooktabak uitgedrukt als een percentage van de accijnsdruk op sigaretten verhoogd worden van 41% tot 49%. Dit scenario zou bovendien leiden tot een jaarlijkse stijging van de accijnsinkomsten met bijna 2,5% of met gemiddeld ongeveer 59 miljoen euro. 4.3 Scenario 2 - Geleidelijke accijnsverhoging op sigaretten en rooktabak met bijkomende jaarlijkse verkleining van het verschil in accijnsdruk tussen sigaretten en rooktabak met 4% Dit scenario gaat uit van dezelfde basisdata en gebruikt dezelfde met hodologie als scenario 2, maar er wordt uitgegaan van een jaarlijkse verkleining van het verschil in accijnsdruk tussen sigaretten en rooktabak met 4% in plaats van 2%. De accijnsverhoging op sigaretten blijft gelijk. Het accijnsverschil tussen sigaretten en rooktabak verkleint dus sterker dan in scenario 1. SCENARIO 2 Accijnsverhoging van de specifieke accijns op sigaretten met 2%. ir....jv lam:. Y V 0,83% 5,00% 5,00% 5,00% 5,00% 5,00% *.,, 1 179,07 166,46 169,79 173,18 176,65 180,18 33

36 ( Jkg) EY,I. j[:r - l/ SCENARIO 2 - Accijnsverhoqlng van de specifieke accijns op rooktabak waardoor het verschil In de accijnsdruk tussen sigaretten en rooktabak jaarlijks verkleint met 4% Tarieven per gram Ad valorem-accijnzen 4,60% - CX van kletnhandelsprijs) Specifieke accijnzen SCENARIO 2 - Verkleining van t verschil i de accijnsdruk tussen sigaretten en rooktabak meti Z ZÏ_E S 4% 1 181,58 181,59 185,22 188,93 192,70 196,56 74,44 74,44 83,51 92,84 102,52 112,55 41% 41% 45% 49% 53% 57% Invloed op overheidsinkomsten uit accijnzen op sigaretten en rooktabak (in miljard euro) SCENARIO 2 - Accijnsinkomsten uit sigaretten en rooktabak na accijnsverhoging waardoor het verschil in de accijnsdruk tussen sigaretten en rooktabak jaarlijks verkleint met 4% 0,059 0,060 0,062 0,065 0,064 0,023 0,023 0,024 0,024 2,479 2,543 2,624 2,708 2,794 2, ,083 +0,086 +0,089 3,2% 3,2% 3,2% 3,2% Uit scenario 2 blijkt dat het meer gelijktrekken van de accijnsdruk op sigaretten en rooktabak een nog positievere invloed heeft op de overheidsinkomsten. Na vier jaar zou de accijnsdruk op rooktabak uitgedrukt als een percentage van de accijnsdruk op sigaretten verhoogd worden van 41% tot 57%. Dit scenario zou bovendien leiden tot een jaarlijkse stijging van de accijnsinkomsten met meet dan 3% of met gemiddeld ongeveer 85 miljoen euro. 34

37 1i nei n is-1ui7 L 1 4.4Vergelijking tussen de resultaten van de scenario s Als we de verwachte overheidsinkomsten in de verschillende scenario s met elkaar vergelijken, tekenen zich een aantal duidelijke trends af. Uit de resultaten leiden we af dat indien de overheid geen actie onderneemt, de overheidsinkomsten niet zullen stijgen (eventuele prijsstijgingen op de markt buiten beschouwing gelaten) (scenario 0). Daarentegen zouden de accijnsinkomsten uit rooktabak in belangrijke mate toenemen als gevolg van de voorgestelde accijnsaanpassingen in scenario s 1 en 2, waarbij het verschil tussen de accijnsdruk op rooktabak en sigaretten verkleint. De grootste stijging bestaat uit de verwachte inkomsten uit rooktabak, aangezien de accijnzen op deze producten sterker wordt verhoogd dan de accijnzen op sigaretten om zodoende de verschillen tussen beide categorieën te verkleinen. Op die manier verkleint jaarlijks het verschil tussen de accijnsdrük op sigaretten en rooktabak. Beide scenario s gaan uit van een geleidelijke verkleining van het verschil in accijnsdruk. Daarbij merken we op dat zelfs in scenario 2, waar de accijnzen op rooktabak het sterkst worden verhoogd, in 2021 de specifieke accïjns op rooktabak (die dan 150,07 pet kilogram bedraagt), omgerekend naar aantal sigaretten (waarbij een conversiefactor wordt gehanteerd die gelijk is aan de 50- standaard van 0,75 gram per stuk), met 112,55 nog steeds een stuk lager ligt dan de accijnsdruk die vandaag de dag van toepassing is op sigaretten ( 181,59 per sigaretten). Een vergelijking tussen scenario s 1 en 2 illustreert dat hoe meer het verschil wordt verkleind, hoe positiever dit is voor de overheidsinkomsten uit accijnzen op tabaksproducten. Scenario 2 toont aan dat op basis van de Fiscale Sleuteltabel 2018 gedurende een periode van vier jaar ( ) gemiddeld ongeveer 85 miljoen euro per jaar aan extra accijnsinkomsten kan worden gerealiseerd. Samengevat mag men stellen dat het verkleinen van het verschil in accijnsdruk op sigaretten en rooktabak een positieve invloed op de overheidsinkomsten heeft. Er worden immers hogere accijnzen ontvangen op de binnenlandse verkochte hoeveelheid rooktabak. Bovendien biedt het verkleinen van het verschil tussen de accijnsdruk op rooktabak en sigaretten het voordeel dat ten gevolge van de hogere accijnzen op rooktabak minder rokers van sigaretten op rooktabak zullen overstappen. De voorgestelde maatregelen gaan dus effectief downtrading tegen. Dat komt de accijnsinkomsten uit sigaretten ten goede omdat enerzijds de verkoopvolumes van sigaretten minder dalen als het verschil in accijnsdruk verkleint en anderzijds meer opbrengsten worden gerealiseerd uit de accijns op rooktabak ten gevolge van de accijnsverhoging. Bovendien vormt een beleid gericht op het qelijktrekken van de accijnsdruk op sigaretten en rooktabak een duidelijk signaal op het vlak van gezondheidsbeleid. Kortom, het tegengaan van het zogenaamde downtrading-effect biedt zowel voordelen in de context van de volksgezondheid (gelijke behandeling van tabaksproducten en het geeft een gelijker speelveld tussen sigaretten en rooktabak aangezien het substitutieproducten betreffen) alsook voor het consolideren van de belastinginkomsten uit tabaksproducten. 35

38 r nfi n i8 S 1Û17 1 We merken daarnaast op dat er in Nederland ruimte is voor accijnsverhogingen op rooktabak zonder dat de accijnsinkomsten uit deze producten op de helling komen te staan. De mogelijke volumedaling wordt gecompenseerd door de extra inkomsten als gevolg van de gestegen accijnstarieven. Bovendien hebben de recente verhogingen van de accijnstarieven op rooktabak in het buurland België tot gevolg dat de grensverkopen van rooktabak vanuit België aan Nederlandse rokers verder dalen. België voorziet immers systematisch in een jaarlijkse verhoging van de accijnzen op rooktabak (en sigaretten).27 Dit zorgt er tevens voor dat een accijnsverhoging op rooktabak in Nederland, minder sterk aanleiding zal geven tot een toename van grensverkopen vanuit België aan Nederlandse rokers, dan in het verleden toen de accijnstarieven op rooktabak veel lager lagen in België. Dit voorstel zou bijgevolg resulteren in een gestage en significante toename van de overheidsinkomsten, in combinatie met een doeltreffend ontmoedigingseffect naar rokers toe. 27 De Belgische tax shift wet (wet van 26 december 2015 houdende maatregelen inzake versterking van lobcreatie en koopkracht) legt de accijnstarieven op tabaksproducten vast voor de jaren 2016 tot en met De wet voorziet een geleidelijke verhoging van de specifieke en de minimumaccijns op sigaretten en rooktabak, waarbij de accijnzen op tooktabak sterker worden verhoogd dan de accijnzen op sigaretten om zodoende het verschil tussen de taxatie van beide tabaksproducten te verkleinen. 36

39 nfi n i-5-2ü17 1 V. AANBEVELINGEN & CONCLUSIES Zoals uit deze studie blijkt, blijft het huidige verschil tussen de accijnsheffing op sigaretten en rooktabak aanzienlijk in Nederland. Dat verschil tussen de accijnsdruk op sigaretten en rooktabak zorgt ervoor dat consumenten op zoek gaan naar alternatieven voor de duurdere sigaretten en overstappen op goedkopere alternatieven (zogenaamde downtrading). Dit substitutie-effect zorgt voor minder accijnsinkomsten en draagt niet bij aan de volksgezondheidsbeleid. Om het bestaande verschil tussen de accijnsdruk op rooktabak en sigaretten te verminderen, is het raadzaam dat de Rijksoverheid de accijnzen op rooktabak sterker verhoogd dan de accijnzen op sigaretten. Volgens de scenario s die hierboven zijn uitgewerkt, kunnen de vooropgestelde accijnsverhogingen gedurende een periode van vier jaar ( ) tot gemiddeld ongeveer 85 miljoen euro per jaar aan bijkomende accijnsinkomsten realiseren. Concreet en om het verschil tussen accijnzen op rooktabak en sigaretten doeltreffend te verminderen, zou de Rijksoverheid nadrukkelijk moeten overwegen om eventuele accijnsverhogingen niet meer door te voeren op basis van een vergelijking tussen een pakje van 19 (of 20) sigaretten en een pakje van 40 gram rooktabak. Aangezien men aanzienlijk meet sigaretten kan maken of rollen met een pakje van 40 gram rooktabak of een blik volumetabak, vergroot de huidige aanpak (fl1. verhoging met x op pakje van 19 (of 20) sigaretten = verhoging met x op 40 gram rooktabak) alleen maar het, bestaande accijnsverschil Een eerlijker en evenwichtiger aanpak zou zijn accijnzen te heffen op basis van een sigaret (met de officiële berekeningsmaatstaf van 0,75 gram MYO of RYO tabak per sigaret). Nu volumetabak steeds populairder wordt, is deze laatste aanpak zelfs nog conservatief te noemen. Indien voor het vaststellen van de accijnstarieven op rooktabak uitgegaan zou worden van een meer realistisch gewicht aan rooktabak per gerolde sigaret, zou dit de eigenlijke accijns per sigaret (gerold uit rooktabak) verhogen. Daarom bevelen we het Nederlandse ministerie van Financiën met klem aan om de marktontwikkelingen (vooral inzake marktaandeel) van volumetabak nadrukkelijk te volgen. Het aandeel van deze lager belaste categorie rooktabak wordt steeds groter en zou de Nederlandse accijnsinkomsten nog verder kunnen uithollen. Immers zoals de Staatssecretaris van Financiën recentelijk heeft aangegeven is er geen enkele rechtvaardiging voor de accijnsverschillen en dient er een beleid te worden geformuleerd om de verschillen te verkleinen: Ik merk op dat er op dit moment een substantieel verschil is in de accijnsdruk tussen rooktabak en sigaretten. De accijnsdruk op én sigaret is ongeveer twee keer zo hoog als die op een shagje met 1 gram tabak, zonder dat er een valide rechtvaardiging is voor het verschil in accijnsdcuk Eerste Kamer dec Staten-Generaai, Vergaderjaar , ,J. 37

40 M nej ri I51ij Accijnzen op tabaksproduclen in Nederland t I! l Wij adviseren het ministerie van Financiën de accijnzen op rooktabak en sigaretten te wijzigen op basis van een lange termijnsplan. De Staatssecretaris van Financiën heeft zich reeds positief uitgesproken ten aanzien van een dergelijke aanpak: Ik merk graag op dat ik een langetermijnstrategie inzake de accijnsontwikkeling een interessante gedachte vind. Ik kan mij voorstellen dat een volgend kabinet deze gedachte betrekt bij toekomstige verhogingen van accijns op tabaksproducten. Bij een dergelijke Iangetermijnstrategie zal naar mijn mening ook een Europese aanpak van de minimumtarieven een belangrijke rol spelen.29 Daar zeer forse, onvoorziene ad hoc accijnsverhogingen in het verleden een aanzienlijk negatief eftect hadden op de overheidsinkomsten, zouden we een stapsgewijze aanpak aanbevelen. Dit zou het mogelijk maken om het effect op de volumes (we denken daarbij onder andere aan het downtrading effect en grensverkopen) en de accijnsinkomsten van nabij op te volgen. Als er geen actie ondernomen wordt (zoals beschreven in het basisscenario), zullen de accijnsinkomsten slechts minimaal stijgen. Door middel van verstandig beleid en een aanpassing van de accijnstarieven zou de Rijksoverheid dit kunnen ombuigen in een positieve trend. Hoewel de tabaksconsumptie verder zal blijven dalen en een deel van de rokers wellicht overstapt op grensverkopen of de illegale markt (smokkel en namaak), zullen die effecten gecompenseerd kunnen worden door hogere accijnstarieven op met name rooktabak. De aanpassingen zullen rokers ook ontmoedigen om van sigaretten over te stappen op de goedkopere rooktabaksproducten MYO en volumetabak. Door te kiezen voor een geleidelijk en evenwichtig beleid kan de Rijksoverheid haar inkomsten doen stijgen. Wij hebben er tevens op gewezen dat de Nederlandse Rijksoverheid rekening zou moeten houden met de negatieve effecten van grensverkopen in België of Duitsland. De recente inspanningen van de Belgische overheid om de accijnzen op rooktabak te doen stijgen, geven de Nederlandse overheid ook meer ruimte om haar accijnzen te verhogen zonder negatieve gevolgen van de grensverkopen. Bij evenwichtige accijnsverhogingen (die het verschil tussen de accijnsdruk op sigaretten en die op rooktabak verminderen) zouden grensverkopen slechts een beperkt effect hebben op de volumes die in verbruik worden gesteld in Nederland, een effect dat grotendeels wordt gecompenseerd door hogere overheidsinkomsten als gevolg van de verhoogde accijnstarieven. Behalve hogere accijnsinkomsten uit rooktabak zal dit ook zijn weerslag hebben op de substitutie-effecten van sigaretten naar rooktabak: dit downtrading-effect zou kunnen worden getemperd en een verdere daling van de accijnsinkomsten tegengegaan. 29 Eerste Kamer der Staten-Generaal, vergaderjaar , ,J. 38