Ing. Johan van Middelaar, DHV,

Transcriptie

1 Kansen en verantwoordelijkheden bij rampbestrijding en hulpverlening Meer grip op het beheersen van de gevolgen van rampen met FEAT (Flash Environmental Assessment Tool) Ing. Johan van Middelaar, DHV, Een ramp, zoals een grote brand of een overstroming, leidt per definitie direct tot humanitair leed en tot grote economische schade. Sommige gevolgen van een ramp zijn direct zichtbaar, zoals doden en gewonden. Veel effecten zijn echter niet meteen zichtbaar en worden pas na verloop van tijd manifest. Denk bijvoorbeeld aan gezondheidsklachten bij rampbestrijders en omwonenden. Deze kunnen bijvoorbeeld zijn ontstaan als gevolg van inademing van toxische rook of door aanraking van vervuild bluswater. Juist die verborgen gevaren en lange termijn effecten op mensen op natuur en voedselketen zijn aanleiding geweest voor de EU om een instrument te laten maken om de besluitvorming en inzet bij rampenbestrijding te verbeteren. De discussie over de kwaliteit en effectiviteit van de rampbestrijding is niet voorbehouden aan Nederland. Op internationaal niveau heeft de UNDAC deze handschoen opgepakt, en heeft een methode ontwikkeld ('FEAT') om de besluitvorming bij Emergency Response te verbeteren en versnellen. Er blijkt namelijk - zowel op nationaal als op internationaal niveau - een "sense of urgency te zijn om de kwaliteit en effectiviteit van de rampbestrijding te verbeteren. Recente onderzoeken en ontwikkelingen in Nederland bevestigen deze trend. In deze presentatie wordt uitgelegd waar de kansen liggen voor bestuurders en CEO's, en hoe deze kansen kunnen worden verzilverd. De directe en indirecte gevolgen van rampen In elk onderzoeksrapport over en ramp of ongeval staat "standaard" dat er fouten zijn gemaakt, dat er maatregelen zijn genomen om de kans op herhaling zo klein mogelijk te maken, etcetera, etcetera. Afhankelijk van de ramp wordt er meer of minder aandacht besteed aan de kwaliteit van de rampbestrijding of humanitaire hulpverlening. De communicatie met burgers blijkt vaak onder de maat, waarbij het vaak karakteristiek is dat de professionele mening van de overheid ( er is niets aan de hand ) vaak haaks staat op de percepties en bezorgdheid van burgers en omwonenden. Met alle onderzoeksrapporten in de hand lijkt het er op dat we in Nederland continue aan het "leren en verbeteren" zijn, en op goede weg om rampen te voorkómen of naar beste kunnen beheersen. Recente onderzoeken laten ook een ander beeld zien. Zo blijkt uit het onderzoek van de Inspectie voor Openbare Orde en Veiligheid (IOOV) dat we "... op gebied van rampbestrijding nog veel zouden kunnen leren, bijvoorbeeld omdat er - vooral 's nachts te weinig ambulances en medici beschikbaar blijken te zijn, en dat er zijn geen goede afspraken zijn over samenwerking...". Ook uit recente rampen, zoals de brand bij Chemie-Pack in Moerdijk, blijkt dat gezondheidsklachten en lange termijn gevolgen van een ramp niet mogen worden onderschat. Denk bijvoorbeeld aan klachten van o.a. rampbestrijders, journalisten en omwonenden met klachten die lijken te zijn ontstaan na blootstelling door inademing of door aanraking met de huid.

2 De internationale sense of urgency Hoewel bestuurders soms lijken te worden verrast door de indirecte of secundaire gevolgen van een ramp, leefde op internationaal niveau en in het bijzonder bij de VNrampenbestrijdingsorganisatie UNDAC - al langere tijd de vraag hoe nog slagvaardiger opgetreden zou kunnen worden om de gevolgen van secundaire rampen snel te kunnen voorkómen of te verminderen. Om deze reden is in opdracht van de VN een nieuwe methode gemaakt om de potentiële directe én indirecte gevolgen van (natuur)rampen met gevaarlijke stoffen op mens én milieu inzichtelijk te maken. Door VROM, RIVM en adviesbureau DHV uit Amersfoort is de Flash Environmental Assessment Tool (FEAT) ontwikkeld. Het doel van de methode is om - op basis van de potentiële effecten - een risico-inschatting te maken en de besluitvorming bij Emergency Response te verbeteren en te versnellen. Hierna wordt de FEAT-methode kort beschreven. De nationale sense of urgency In 2008 leek het er op dat FEAT vooral voor landen búiten Europa handig zou zijn. De perceptie was dat we in Europa relatief weinig grote natuurrampen hebben, zoals aardbevingen of overstromingen, en als ze er al zijn, dan zijn we daar goed op voorbereid. Die conclusie blijkt ( met de kennis van vandaag ) prematuur en is inmiddels - om verschillende redenen - bijgesteld. Weliswaar vanuit een ander perspectief, maar toch interessant genoeg om er notie van te nemen, want inmiddels zijn er in Nederland aantal ontwikkelingen gaande, zoals de volgende. Uit de evaluatie van de nationale overstromingsoefening Waterproef (november 2008) blijkt dat we het nodige kunnen verbeteren in de voorbereiding op - en herstel en wederopbouw ná - een overstroming. Zo rapporteert de Taskforce Management Overstromingen (TMO) verder. dat de fase ná een overstroming - waarin herstel en wederopbouw centraal staan - een nog onontgonnen terrein zijn. " Bij de ramp in New Orleans zijn grote hoeveelheden olie vrijgekomen, die op het water dreven, en de effecten van de overstroming hebben verergerd. De ramp bij Chemie-Pack, die ten tijde van het opstellen van dit stuk circa een week geleden is gebeurd, maar waarvan nu al kan worden gezegd de ramp zal worden onderzocht m.b.t. de impact (lees: gezondheidseffecten) van (neerslag van) toxische rook op zowel omwonenden, moestuinen, speelplaatsen en gewassen, en de impact van vervuild bluswater en rook op rampbestrijders, sloten en grondwaterkwaliteit. Daarnaast blijkt uit diverse onderzoeken dat de kans op een overstroming aanzienlijk groter is dan lange tijd werd gedacht (ref. Risico s in bedijkte termen, 2004). Zo blijkt de kans op een overstroming gemiddeld een factor maal groter dan de kans op het falen van een insluitsysteem met gevaarlijke stoffen. Als gevolg van bovenstaande zijn een aantal ontwikkelingen in gang gekomen. Denk dan in het bijzonder aan de volgende ontwikkelingen. Binnen de waterwereld is er een tendens om steeds meer te gaan denken in risico s, of te ontwerpen en beheren op basis van de principes van meerlaagse veiligheid ; Bij DCMR zijn er initiatieven om BRZO-bedrijven te verplichten om de gevolgen van een overstroming in kaart te brengen (mogelijk vanaf 2011); BRZO bedrijven, vitale infrastructuur en instellingen (zoals ziekenhuizen) namen steeds meer eigen initiatief om scenario s of impact-analyses maken om de gevolgen van een natuurramp (zoals een overstroming) bij hen zelf inzichtelijk te krijgen met als doel de risico s voor bedrijfscontinuïteit te optimaliseren;

3 Door het ministerie van Infrastructuur en Milieu wordt op dit moment gewerkt aan de operationalisering van de Regeling Effecten Beoordeling Afstanden tot Natuurgebieden (REBAN). Deze regeling valt onder het BRZO en gaat over het bepalen van een veilige afstand tussen een BRZO bedrijf (met name: VR-bedrijf) en Natura2000 gebieden. Het resultaat De verantwoordelijkheid om het milieu (d.w.z. mens, omgeving, flora en fauna, etc.) te beschermen tegen (b.v.) gevaarlijke stoffen ligt van oudsher bij de veroorzaker, zoals de exploitant van een bedrijf. De overheid ziet daar op toe, onder andere door inspecties en handhaving. Als de openbare orde en veiligheid van burgers in het geding is, dan ligt er een primaire taak en verantwoordelijkheid bij de overheid. Deze klassieke benadering werkt - tot op bepaalde hoogte - best goed. Het gaat dan vooral om verantwoordelijkheden die direct vanuit bepaalde wettelijke verplichtingen bij een bepaalde rol of functie horen. Zoals boven is beschreven zijn er dus steeds meer partijen die op eigen initiatief meer verantwoordelijkheid nemen. Dus ook als dat niet tot hun directe rol of functie behoort. Als we argumenten analyseren en beschouwen op een hoger abstractieniveau, dan blijken de achterliggende redenen vaak te liggen vaak op het vlak van: milieu en duurzaamheid, waarbij imago een belangrijke factor is voor de ambitie om actief mee te werken om (permanente) schade aan de omgeving te voorkomen; bedrijfscontinuïteit: de zorg (voor bedrijf, werknemers, etc.) om een bedrijf of instelling tijdens (en na) een overstroming operationeel te krijgen en/of te houden. Opvallende factoren die in beide gevallen meespelen: de persoon en de perceptie van de bestuurder/ceo op resp. veiligheid, kosten c.q. economie en imago. Door meer accent te leggen op deze aspecten, zoals bij hulpverlening en rampbestrijding, blijkt dat er talloze onbenutte kansen zijn om de gevolgen van rampen verder te verminderen. Wie zal de handschoen oppakken? Hypothese Onze hypothese is dat er kansen zijn om meer grip te krijgen op de directe en indirecte gevolgen van (natuur)rampen en het vrijkomen van gevaarlijke stoffen in het bijzonder. Kansen kunnen worden benut door meer initiatief te nemen, dat daadwerkelijk uit te voeren, en door over de grenzen heen voorstellen te ontwikkelen die bestuurders of CEO s alleen maar hoeven goed te keuren. Afhankelijk van de situatie zijn er voordelen te behalen op gebied van hetzij business continuity, (inter)nationale rampbestrijding (FEAT), of risicodenken in de waterwereld. Hierna is beschreven op welke wijze de VN (en de UNDAC in het bijzonder) haar verantwoordelijkheid heeft genomen en het Flash Environmental Assessment Tool (FEAT) heeft ontwikkeld. FEAT heeft als belangrijkste doel om de besluitvorming rondom - en inzet van Emergency Response team bij - grote (natuur) rampen verder te verbeteren. Introductie FEAT De Flash Environmental Assessment Tool (FEAT) is ontwikkeld voor de Emergency Response Teams (ERT s) van de Verenigde Naties (VN). ERT s worden overal ter wereld ingezet bij rampen en gebruiken FEAT bij (natuur)rampen in gebieden waar grote hoeveelheden) gevaarlijke stoffen aanwezig zijn. Gevaarlijke stoffen kunnen vrijkomen als gevolg van een natuurramp, zoals na een aardbeving, modderstroom, tsunami, overstroming,

4 vulkaanuitbarsting of bosbrand. Bij de effecten wordt inzicht verkregen in de effecten op zowel de mens, milieu als de voedselketen. FEAT is ontwikkeld door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), het Nederlandse Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) en ingenieursbureau DHV in Amersfoort. Figuur 1 Scope van FEAT inzicht in de effecten op mens, milieu en voedselketen FEAT is vooral bedoeld voor besluitvorming in de eerste uren na het ontstaan van de ramp. Dat is een fase waarin er vrijwel nog geen informatie beschikbaar is, maar wél besluiten moeten worden genomen en de eerste maatregelen moeten worden genomen. Een cruciale fase in de rampbestrijding dus! Met FEAT kunnen snel (maximale) effecten als gevolg van het vrijkomen van gevaarlijke stoffen worden bepaald. Het effect wordt uitgedrukt in een risicogetal (prioriteit 1, 2 of 3), of in een effectafstand (in meters) waarbinnen hetzij dodelijke slachtoffers kunnen vallen of waarbinnen (onherstelbare) schade aan de natuur of voedselketen kan optreden. Op basis van de (maximale) effectafstanden wordt inzicht verkregen in de totale mogelijke impact en kunnen maatregelen worden genomen om domino-effecten ( secundaire rampen ) te voorkomen of om andere beslissingen te nemen. Het primaire effect is het effect dat direct wordt veroorzaakt door de natuurramp, zoals instortende gebouwen of overstroming. Domino-effecten of secundaire effecten kunnen optreden als gevolg daarvan, zoals het vrijkomen van gevaarlijke stoffen. Vaak treden secundaire effecten snel op, dus tijdens of direct na het optreden van de ramp. In sommige situaties treden de secundaire effecten echter vertraagd op, of het optreden kan relatief eenvoudig worden voorkómen. Denk bij voorbeeld aan het stutten van een tank m,et gevaarlijke stoffen die op instorten staat, of aan een lekkage van gevaarlijke stoffen in een sloot of rivier. Wanneer een secundair effect nog niet heeft plaatsgevonden is er dus nog gelegenheid om preventieve maatregelen te nemen. FEAT kan worden gebruikt om prioriteiten toe te wijzen, waarbij de prioriteit voor acties is gebaseerd op de mogelijke gevolgen van de toekomstige gebeurtenissen, alsof ze zeker gaan gebeuren. FEAT houdt geen rekening met de waarschijnlijkheid van het optreden van een evenement, dat is afhankelijk van de lokale omstandigheden en de inschatting van de situatie door de beoordelaar. Achtergrond FEAT In FEAT zijn grote hoeveelheden wetenschappelijke informatie over gevaarlijke stoffen, chemische verbindingen, hun gedrag in het milieu en toxiciteit vereenvoudigd naar drie fundamentele effecttypes: de effecten op de mens, op milieu en natuur, en de zogenaamde life support functies. Denk dan met name aan de voedselketen drinkwater(winning), landbouwgewassen en visserij. Voor verschillende scenario s zijn de effecten omgezet naar standaard situaties, waarvoor de effecten zijn doorgerekend. Qua effecten gaat het om effecten die direct kunnen optreden en om effecten op lange termijn. Denk bijvoorbeeld aan verontreiniging van de voedselketen, waarvan de effecten soms pas na jaren zichtbaar worden.

5 Een voorbeeld van een uitkomst van het scenario lozing chemicaliën in oppervlaktewater is: bij lozing van X kg gevaarlijke stof (naam Y) in een rivier zullen vissen over een afstand van Z km (benedenstrooms) sterven. Figuur 2 Uitsnede uit de Likely Scenario s Module Het vereenvoudigen van wetenschappelijke informatie heeft (per definitie) het nadeel dat er gewerkt moet worden met aannames en uitgangspunten. Vooral in de eerste modules wordt veel gewerkt met aannames. Dat kan ook niet anders, want in het begin van de ramp is er vaak helemaal geen informatie, bijvoorbeeld over gevaarlijke stoffen, gevaren, de namen of de hoeveelheden van die stoffen. FEAT geeft dus - per definitie - worst case schattingen, hetgeen kan leiden tot overschatting van de effecten (of impact), maar dat is een geaccepteerd feit en de ERT s zijn zich daar van bewust. Naarmate meer informatie beschikbaar komt over de ramp, het verspreidingsgebied en de vrijgekomen stoffen beschikbaar, kunnen meer exacte resultaten worden bepaald. De resultaten van FEAT mogen dus niet worden uitgelegd als absolute waarheid, maar zijn bedoeld als leidraad om de hoogste risico s van een ramp te kunnen inschatten, waarmee vervolgens de meest effectieve maatregelen kunnen worden ingezet om de gevolgschade te beperken. Werkwijze De eerste stap in de methode is het vaststellen van het Likely Scenario (LSM). FEAT werkt met standaard scenario s, die allen zijn doorgerekend is de methode uitermate geschikt om snel (en zonder computer) inzicht te krijgen in (maximale) effecten, zonder dat daarvoor complexe of tijdrovende berekeningen nodig zijn. De scenario s kunnen worden geselecteerd om de tabel in figuur 2. FEAT werkt verder met o.a. look-up tables en modules, zoals de Likely Scenario Module (LSM), First Alert Module (FAM), Priority Scan Module (PSM) en de Objecten Assessment Module (OAM). FEAT werkt hierin stapsgewijs van grof naar fijn. Zie figuur 3 voor een overzicht.

6 Figuur 3 Overzicht van de modules Op basis van de tijd en/of de hoeveelheid beschikbare informatie kan worden gekozen uit één van de volgende modules: 1. het identificeren van de aanwezigheid van zeer gevaarlijke installaties (in de eerste uren na waarschuwing): de First Alert Module (FAM); 2. het overwegen van inzetten van een breder pakket van voorzieningen, met name om acute en/of specifieke gevaren voor de mens en milieu in te dammen (in enkele uren tot enkele dagen na de ramp): de Priority Scan Module (PSM); 3. het namen van maatregelen voor specifieke chemische installaties of objecten (wanneer er voldoende gegevens van installaties of gevaarlijke stoffen beschikbaar is): de Object Assessment Module (OAM). Impact soorten De volgende soorten effecten (impact) worden onderscheiden in FEAT: 1. korte termijn impact op de menselijke gezondheid: onmiddellijk de dood en onmiddellijke negatieve gevolgen voor de gezondheid (explosie, directe toxische effecten); 2. korte termijn impact op het levensondersteunende functies, zoals het eten van vervuilde gewassen of vis of drinken van besmet (drink)water, of het sterven van dieren of bedreigen van biodiversiteit, specifieke soorten of ecosystemen; 3. lange termijn effect op de life-support functies op de mens: na eten van giftige, persistente of kankerverwekkende stoffen, of na inademing of na huidcontact.

7 Figuur 4 Effectafstanden op basis van gevaar en hoeveelheid Als bekend is wat het scenario of de impact kan zijn, dan kunnen maatregelen worden genomen om dergelijke effecten te vermijden. Denk bijvoorbeeld aan het indijken van een tank met gevaarlijke stoffen om te voorkomen dat die stoffen bij lekkage in de rivier komen, het eco-systeem (vissen) in de rivier doden en het drinkwater vervuilen. Profiel van de beoogde gebruiker De eerste gebruikers van FEAT waren first responders van de UN, zoals ERT s en UNDAC teams. Deze gebruikers zijn vertrouwd met veldevaluaties, maar hebben (per definitie) geen specifieke achtergrond in de beoordeling van de omvang van de effecten van vrijkomende chemicaliën. De gebruikers hebben deelgenomen aan een basisopleiding voor het gebruik en zijn getraind met het gebruik van FEAT in een rampsituaties. De ERT s zijn daardoor in staat om de aard en omvang van de impact te bepalen, zodat de ze eventueel specifieke deskundigen kunnen laten invliegen. Op hun beurt kunnen deze deskundigen bevestigen, of de beoordeling van de FEAT verfijnen. Voor elke beoordeling module geldt hetzelfde basisconcept van effectbeoordeling. Deze omvat drie effectbepalende factoren. Tezamen bepalen deze factoren de omvang van de impact, namelijk: bron: de hoeveelheid en de gevaren van de stof verspreiding: de wijze van vrijkomen en transport van de gevaarlijke stof receptor: aantal en duur van de blootstelling.

8 Naar mitigerende maatregelen Drie impact-bepalend-factoren (gevaar, hoeveelheid, route) worden gecombineerd in FEAT om maatregelen te kunnen kiezen. Het ERT kan uitkomsten overwegen en corrigerende acties prioriteren en deze aanpassen op basis van de plaatselijke omstandigheden. Denk bijvoorbeeld als het volgende: gevaar en de hoeveelheid kan worden verminderd door absorptie, of immobilisatie van een organische giftige stof door houtskool of dekking met schuim; een route van blootstelling kan worden geblokkeerd, door het verwijderen van de receptor (bv evacuatie van mensen) of door het blokkeren van de fysieke route (sluiten van dammen of aanleg van een zandwal). Conclusies FEAT is gemaakt om secundaire rampen als gevolg van natuurrampen te te voorkómen of de effecten te verminderen. Het instrument is inmiddels meer dan 40 keer gebruikt onder de naam "Hazard Identification Tool" (HIT) op alle continenten. Door het gebruiken van FEAT is het bewustzijn van vele landen aanzienlijk, omdat door FEAT expliciet duidelijk werd waar en hoeveel gevaarlijke stoffen aanwezig waren. Bijzonder is dat FEAT nu met name wordt gebruikt bij het opstellen van risicoprofielen voor gebieden van risico s, dus vóór dat een ramp gebeurt. Figuur 5 Gebieden waarin FEAT is toegepast FEAT biedt vele mogelijkheden voor rampenbestrijdingteams voor nieuwe ideeën en tegenmaatregelen, in aanvulling op de huidige plannen en procedures. FEAT biedt handvatten om ideeën te communiceren aan beleidsmakers en managementteams. Veel industriële ondernemingen tonen al grote belangstelling voor FEAT, zoals om de gezondheidseffecten op mensen of schade aan eco-systemen inzichtelijk te krijgen. Opvallend is dat bedrijven ook zijn geïnteresseerd in FEAT als instrument om de risico s voor de business continuity in te schatten. Denk dan b.v. aan de impact (of de niet-beschikbaarheid ) van bepaalde chemische stoffen om bepaalde producten te maken, de risico s van overstroming van hun bedrijf, de kans op een ecologische ramp (b.v. als het bedrijf naar een Natura2000 gebied ligt), of aan de effecten van een ramp bij de buren, zoals een transport incident op een naastgelegen weg of

9 spoor. Inmiddels hebben drinkwaterbedrijven FEAT gebruikt om de risico's van leidingen met gevaarlijke stoffen door of naast drinkwaterwinningsgebieden te inventariseren en passende (preventieve) tegenmaatregelen te definiëren. Epiloog In 2009 is Nederland geëerd voor internationale rampenaanpak, onder andere voor de bijdrage in het maken van FEAT. De Nederlandse overheid heeft op vrijdag 8 mei 2009 op de 8 e bijeenkomst van de internationale Advisory Group on Environmental Emergencies (AGEE) in Brussel een 'Green Star Award' gekregen. Dat is een prijs voor organisaties die zich sterk hebben gemaakt om milieurampen te voorkomen en de milieugevolgen van rampen te bestrijden. Nederland verdiende de prijs op basis van 3 projecten waarbij het ministerie van VROM en het RIVM een zeer belangrijke rol vervulden. Eén van deze projecten was het ontwikkelen van een methode om eenvoudig inzicht te krijgen in de mogelijke gevolgen voor mens en milieu van gevaarlijke stoffen die bij natuurrampen vrijkomen. DHV heeft een belangrijke bijdrage geleverd in het ontwikkelen van deze methode en het inzichtelijk maken van effecten van de gevolgen van een ramp voor mensen in het bijzonder. De DHV-medewerkers hebben zich snel en goed ingeleefd in de praktische problematiek van de rampenteams van de Verenigde Naties en op cruciale punten het VROM en RIVM team gecompleteerd met ideeën en feitelijke gegevens aldus Dr. Leo Posthuma, senior onderzoeker van het Laboratorium voor Ecologische Risicobeoordeling van het RIVM. Hoe er internationaal wordt gereageerd op humanitaire- en milieurampen is mede dankzij Nederland verbeterd, aldus de jury. De prijs is een gezamenlijk initiatief van de onafhankelijke milieuorganisatie het Internationale Groene Kruis, het milieuprogramma van de Verenigde Naties (UNEP) en het VN-kantoor voor de coördinatie van humanitaire hulp (OCHA).