De nieuwe EU richtlijn mensenhandel: kritische evaluatie en implicaties voor België en Italië

Transcriptie

1 Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent Academiejaar De nieuwe EU richtlijn mensenhandel: kritische evaluatie en implicaties voor België en Italië Masterproef van de opleiding Master in de rechten Ingediend door Lisa Verhofstadt ( ) (Major Europees recht). Promotor: Gert Vermeulen Commissaris: Brice De Ruyver 1

2 Dankwoord Het schrijven van een dankwoord na de voltooiing van een masterproef, zie ik als het laatste wapenfeit van mijn vijfjarige studie aan de Universiteit Gent. Ik wil dan ook in de eerste plaats mijn ouders bedanken deze mogelijkheid hebben gegeven en die mij op enorm hebben gesteund tijdens de voorbije vijf jaar. Ook de steun van vrienden en van mijn broer en zus heeft voor mij veel betekend. Zo wil ik mijn huisgenoten bedanken voor hun helpende woorden, en voor hun inspanningen om mij te doen ontspannen tijdens de studiepauzes. Bijzondere dank gaat ook uit naar mijn vriend Francesco, die mij regelmatig heeft geholpen om ingewikkelde Italiaanse wetteksten te ontcijferen, en die naast mij zat toen de laatste loodjes heel erg zwaar begonnen te wegen. Tenslotte gaat veel dank uit naar professor Vermeulen, die mij zeer veel ruimte heeft gelaten om zelf uit te maken hoe ik dit onderwerp wilde benaderen, en die mij bij onze ontmoetingen telkens weer geruststelde door aan te geven dat ik binnen mijn werk zelf mag uitmaken wat relevant is en wat beter achterwege wordt gelaten. 2

3 Inhoudstafel DEEL I. Inleiding DEEL II. De strijd tegen mensenhandel op internationaal niveau 1. Introductie Overzicht van de eerste internationale verdragen ter bestrijding van mensenhandel De Internationale Schikking van 18 mei 1904 betreffende de handel in blanke slavinnen Internationale Overeenkomst van 4 mei 1910 betreffende beteugeling van de vrouwenhandel Internationale Overeenkomst van 30 september 1921 ter bestrijding van de handel in vrouwen en kinderen Internationale overeenkomst van 11 oktober 1933 betreffende de bestrijding van de handel in meerderjarige vrouwen Verdrag van 21 maart 1950 ter bestrijding van de mensenhandel en van de exploitatie van andermans prostitutie Protocol van 15 november 2000 inzake de preventie, onderdrukking en bestraffing van de handel in mensen, in het bijzonder vrouwen en kinderen, ter aanvulling van het VN Verdrag tegen transnationale georganiseerde misdaad Situering Definitie en strafbaarstelling Bescherming van slachtoffers Analyse Overige relevante internationale verdragen en initiatieven ter bestrijding van mensenhandel Verenigde Naties Internationale Organisatie voor Migratie

4 4.3. De Raad van Europa Algemeen Relevante aanbevelingen Verdrag van Warschau van 16 mei 2005 van de Raad van Europa inzake de bestrijding van mensenhandel Besluit DEEL III. De strijd tegen mensenhandel binnen de Europese Unie 1. Inleiding Chronologie van de eerste initiatieven en voorstellen ter bestrijding van mensenhandel op het niveau van de Europese Unie Resolutie van het Europees Parlement van 18 januari 1996 over mensenhandel Intergouvernementele Conferentie van juni 1996 te Wenen Informele bijeenkomst van de ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken in Dublin op 26 en 27 september Mededeling van 20 november 1996 betreffende vrouwenhandel met het oog op seksuele uitbuiting Uitbreiding van het mandaat van de Europol- Drugseenheid Gemeenschappelijk Optreden van 24 februari 1997 ter bestrijding van mensenhandel en seksuele uitbuiting van kinderen De Verklaring van Den Haag van Het Verdrag van Amsterdam Relevante wijzigingen Analyse Mededeling van de Commissie van 9 december 1998 over nieuwe maatregelen ter bestrijding van vrouwenhandel Het Actieplan van Wenen van 3 december De richtlijnen van Tampere van

5 2.12. Mededeling van de Commissie van 21 december 2000 betreffende de bestrijding van mensenhandel en van seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie Kaderbesluit van de Raad van 19 juli 2002 inzake de bestrijding van mensenhandel Algemeen Strafbare feiten Sancties Rechtsmacht Slachtofferbehandeling Analyse De verdere initiatieven en akten ter bestrijding van mensenhandel in aanloop naar de richtlijn van 5 april 2011 inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan Conferentie over de preventie en bestrijding van mensenhandel Wereldwijde uitdaging voor de 21 e eeuw (Brussel september 2002) Besluit van de Commissie van 25 maart 2003 tot oprichting van de adviesgroep Deskundigengroep mensenhandel Richtlijn van de Raad nr. 2004/81/EG Algemeen Inhoud Analyse Het Haags Programma van 5 november Mededeling van de Commissie van 18 oktober 2005 met betrekking tot de bestrijding van mensenhandel EU Plan inzake de beste praktijken, normen en procedures bij de voorkoming en bestrijding van mensenhandel Het Verdrag van Lissabon Algemeen Relevante wijzigingen in verband met mensenhandel Analyse

6 5. Richtlijn nr. 2011/36/EU van 5 april 2011 inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan, en ter vervanging van Kaderbesluit 2002/629/JBZ Totstandkoming Voorstel voor een nieuw kaderbesluit inzake mensenhandel Resolutie Europees Parlement van 10 februari Het Programma van Stockholm Voorstel voor een richtlijn inzake mensenhandel Ontwerpverslag van de bevoegde parlementaire commissies en advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité Rapport van de bevoegde parlementaire commissies Wetgevende Resolutie van het Europees Parlement van 14 december Uitvaardiging van richtlijn nr. 2011/36/EU Inhoud Algemene overwegingen Strafbare feiten Bestraffing Rechtspersonen Inbeslagneming en confiscatie Onderzoek en vervolging Rechtsmacht Slachtofferbehandeling Specifieke bepalingen met betrekking tot minderjarige slachtoffers Preventie van mensenhandel Verdere mechanismen ingesteld door de richtlijn Na de omzetting van de richtlijn Analyse Besluit

7 DEEL IV. De strijd tegen mensenhandel in België 1. Inleiding De omschrijving en strafbaarstelling van mensenhandel in de eerste Belgische wetten ter bestrijding van mensenhandel Wet van 26 mei 1914 tot bestrijding van de handel in vrouwen en meisjes Wet van 25 mei 1936 tot goedkeuring van de Internationale Overeenkomst van 11 oktober 1933 ter bestrijding van de handel in meerderjarige vrouwen Wet van 21 augustus 1948 tot afschaffing van de officiële reglementering van de prostitutie Wet van 13 april 1995 houdende bepalingen tot bestrijding van de mensenhandel en van de kinderpornografie Ontstaansreden Wijzigingen aan het Strafwetboek Het nieuwe artikel 77bis van de Vreemdelingenwet Overige relevante bepalingen Analyse De wet van 10 augustus Algemeen Een autonome omschrijving van mensenhandel Definitie Het gebruik van middelen Straffen De aansprakelijkheid van rechtspersonen Verzwarende omstandigheden Analyse Overige relevante voorzieningen omtrent mensenhandel Met betrekking tot de rechtsmacht Met betrekking tot de slachtofferbehandeling

8 De wet van 15 september Omzendbrief van 26 september De opvang en begeleiding van slachtoffers in gespecialiseerde centra Coördinatie, opvolging en informatie Analyse De toepassing van de Belgische instrumenten in de praktijk Probleemstelling Rechtspraak met betrekking tot seksuele uitbuiting Rechtspraak omtrent de arbeidsomstandigheden in strijd met de menselijke waardigheid De impact van de richtlijn nr. 2011/36/EU Algemeen De Belgische bepalingen omtrent mensenhandel getoetst aan de richtlijn Strafbare feiten Bestraffing De aansprakelijkheid van rechtspersonen en sancties Onderzoek en vervolging Rechtsmacht Slachtofferbehandeling Minderjarige slachtoffers Preventie van mensenhandel Monitoren, rapporteren en coördineren Analyse Besluit DEEL V. De strijd tegen mensenhandel in Italië 1. Inleiding Overzicht van de Italiaanse instrumenten met betrekking tot mensenhandel

9 2.1. De eerste bepalingen omtrent mensenhandel: van de Italiaanse eenmaking tot de Codice Rocco Wijzigingen aan de Codice Rocco Probleemstelling La Legge n. 269 di 3 agosto La Legge n. 228 di 11 agosto La Legge n. 108 di 2 luglio Overige bepalingen omtrent mensenhandel De uitlokking, hulp, aanzetting en poging Bestraffing Aansprakelijkheid van rechtspersonen en sancties Rechtsmacht Slachtofferzorg Rechtspraak Algemeen Een aantal relevante uitspraken met betrekking tot mensenhandel De impact van de Richtlijn nr. 2011/36/EU Algemeen De Italiaanse bepalingen omtrent mensenhandel getoetst aan de richtlijn Strafbare feiten Bestraffing De aansprakelijkheid van rechtspersonen en sancties Onderzoek en vervolging Rechtsmacht Slachtofferbehandeling Minderjarige slachtoffers Preventie van mensenhandel

10 Monitoren, rapporteren en coördineren Analyse Besluit DEEL VI. Conclusie 10

11 Deel I. Inleiding Sinds eeuwenlang wordt onze planeet gekenmerkt door het bestaan van migratiestromen, volkeren die menen op een andere plek een beter leven te kunnen leiden. Dankzij de ontwikkeling van nieuwe transportmogelijkheden in de 20 e eeuw is deze tendens intensiever geworden. Mensen die zijn geboren in landen waar schaarste heerst, waar corrupte politici de scepter zwaaien, of die zich op één of andere manier in hun vrijheid beperkt voelen, gaan op zoek naar economische welvaart en een veilig bestaan in het rijke Westen. Helaas zijn er anderen die maar al te goed op de hoogte zijn van deze drang naar een beter leven, en die proberen hieruit munt te slaan. Het gaat enerzijds om personen en netwerken die, met instemming van de betrokkene, tegen woekerprijzen deze laatste gaan helpen bij zijn tocht naar een ander land, waarbij op illegale wijze grenzen worden overgestoken en valse documenten worden gebruikt. Anderzijds zijn er ook diegenen die de uitbuiting van de betrokkene beogen, door deze bijvoorbeeld onder valse voorwendselen naar ergens mee te lokken en vervolgens daar te dwingen tot bepaalde prestaties. In het eerste geval spreekt men van mensensmokkel, waarbij het oversteken van grenzen fundamenteel is. In het tweede geval gaat het om mensenhandel, waarbij de uitbuiting van de betrokkene centraal staat. 1 Zoals hierboven werd beschreven, vindt mensenhandel regelmatig plaats ten opzichte van migranten en als gevolg hiervan werd dit fenomeen dan ook traditioneel beschouwd als een aspect van illegale immigratie. De voorbije decennia is evenwel het besef gegroeid dat deze zienswijze te kortzichtig is. Men mag immers niet vergeten dat bij mensenhandel de uitbuiting van de betrokkene cruciaal is, wat met zich meebrengt dat dit niet noodzakelijk steeds gepaard gaat met het oversteken van grenzen. De evolutie van de benadering van de problematiek komt tot uiting in de akten die op internationaal, Europees en nationaal niveau werden uitgevaardigd met betrekking tot mensenhandel. Net omdat mensenhandel oorspronkelijk steeds werd gekoppeld aan het overschrijden van grenzen, zijn er in de voorbije eeuw veel instrumenten ter bestrijding van dit fenomeen tot stand gekomen op internationaal niveau. Dit onderzoek beoogt vooreerst een overzicht te 1 G. VERMEULEN, Mensenhandelbeleid in België. Status questionis, evaluatie en toekomstopties, Brussel, Koning Boudewijnstichting, 2006,

12 geven van deze normen en van hun ontwikkeling. Daartoe wordt in Deel II dieper ingegaan op een reeks internationale verdragen en op een aantal organisaties die actief zijn binnen de mensenhandelproblematiek. Bijzondere aandacht gaat uit naar de initiatieven van de Raad van Europa en de Verenigde Naties. Deel III betreft de aanpak van het fenomeen binnen de Europese Unie. Voornamelijk vanaf de jaren 90 zijn de instellingen en de lidstaten zich gaan inspannen om vanuit het Europese platform een samenwerking op touw te zetten ter bestrijding van mensenhandel binnen de Unie. Deze bijeenkomsten en initiatieven hebben in eerste instantie enkel geleid tot intentieverklaringen, maar later ook tot wetgevend optreden. Onlangs is deze evolutie tot een hoogtepunt gekomen, met de uitvaardiging in 2011 van een richtlijn ter bestrijding en voorkoming van mensenhandel. De totstandkoming, inhoud en impact van deze richtlijn worden kritisch onderzocht. In het Deel IV wordt vooreerst een overzicht gegeven van de verschillende normen met betrekking tot mensenhandel die in de loop der jaren in de Belgische rechtsorde zijn uitgevaardigd. Dit gaat gepaard met een analyse van hun inhoud en doeltreffendheid. Er gaat steeds specifieke aandacht uit naar de invloed van de Europese Unie, alsook naar de conformiteit van de betrokken akten met het Europees recht. Op het einde van dit deel wordt een blik op de toekomst geworpen, en meer bepaald op de implicaties van de recente richtlijn van de Europese Unie voor het Belgische systeem ter bestrijding van mensenhandel. Het Deel V betreft de benadering van de mensenhandelproblematiek in Italië. Net zoals voor België, worden de relevante normen die tot het huidige rechtskader hebben geleid op een chronologische wijze besproken. Ook hier gaat aandacht uit naar de conformiteit van de normen met het Europees recht en naar hun inhoud en draagwijdte. Hierbij wordt regelmatig de brug geslagen met de Belgische normen, waarbij wordt onderzocht welke verschillen er tussen beide landen bestaan en welk van beide systemen voor het desbetreffende aspect het best zijn doel bereikt. Dit deel eindigt met een bespreking van de implicaties van de richtlijn voor het Italiaanse kader ter bestrijding van mensenhandel, waarbij ook steeds een vergelijking wordt gemaakt met de Belgische normen. In het Deel VI tenslotte wordt een algemene conclusie opgemaakt, die voor de verschillende niveaus van wetgevend optreden weergeeft welke initiatieven en akten kunnen worden aangemoedigd, en welke onderhevig zijn aan kritiek. 12

13 Deel II. De strijd tegen mensenhandel op internationaal niveau 1. Introductie Zoals reeds hoger werd gesteld neemt het mensenhandelfenomeen vaak een grensoverschrijdende dimensie aan. Vandaar ook dat veel landen reeds in het begin van de vorige eeuw de noodzaak voelden om op internationaal niveau afspraken te maken omtrent de aanpak van dit probleem. Dit bleef in een eerste fase beperkt tot de loutere overeenkomst om dit gedrag strafbaar te stellen. De afspraken werden echter steeds ruimer en gingen dan ook andere aspecten van de problematiek aanpakken, zoals de bijstand en bescherming van de slachtoffers. Een mijlpaal in deze ontwikkeling wordt gevormd door het protocol ter bestrijding van mensenhandel van de Verenigde Naties van 2000, waardoor uitdrukkelijk het verschil tussen mensenhandel en mensensmokkel wordt vooropgesteld, waarbij een duidelijke definitie wordt gehanteerd en die tevens uitgebreid aandacht besteedt aan het slachtoffer. Naast deze verdragen dient in de internationale context ook te worden gewezen op een aantal organisaties die actief zijn binnen de mensenhandelproblematiek. Deze spelen voornamelijk in de praktijk een belangrijke rol. Bijzondere aandacht gaat uit naar de Raad van Europa, die al regelmatig aanbevelingen met betrekking tot mensenhandel heeft gericht tot de lidstaten, en in de schoot waarvan in 2005 het Verdrag van Warschau ter bestrijding van mensenhandel tot stand is gekomen, in deze context één van de belangrijkste instrumenten die momenteel voorhanden zijn. Mensenhandel wordt gekenmerkt door een grote inventiviteit van de daders, waarbij de laatste jaren nieuwe middelen worden gebruikt om de uitbuiting te bewerkstelligen en die ook steeds andere vormen van exploitatie betreffen. Er worden regelmatig studies en onderzoeken gevoerd naar de omvang van het probleem. Als voorbeeld kunnen hier een aantal cijfers worden vermeld die afkomstig zijn van de Verenigde Naties. 2 Zo wordt de marktwaarde van het misdrijf in de ganse wereld geschat op 32 miljard dollar en worden ieder moment zo n 2,4 miljoen mensen verplicht te werken als gevolg van mensenhandel. 2 URL: 5 augustus

14 2. Overzicht van de eerste internationale verdragen ter bestrijding van mensenhandel 2.1. De Internationale Schikking van 18 mei 1904 betreffende de handel in blanke slavinnen 3 Dit verdrag kan worden beschouwd als het eerste internationale instrument in het kader van mensenhandel. De verdragssluitende partijen traden hierbij op tegen de criminele handel in gedwongen of misleide vrouwen. Wanneer het ging om minderjarige meisjes, werd deze handel ook als crimineel beschouwd wanneer zij niet misleid of gedwongen waren. Het verdrag voorzag niet in straffen of uitleveringsmogelijkheden, het bevatte slechts een aantal eerder formele verplichtingen voor de verdragsstaten. Zo bepaalde artikel 1 dat zij een instantie dienden op te richten belast met het coördineren van informatie met betrekking tot het ronselen van vrouwen en meisjes met als doel ze voor immorele doeleinden naar het buitenland te sturen. Het Verdrag voorzag in enige bescherming voor de slachtoffers. Zo stelde artikel 4 dat wanneer noch het slachtoffer noch haar man, familie, voogd of enige kennis de kosten van repatriëring kan betalen, de staat waar ze zich bevindt en het oorsprongsland dan de kosten zouden dragen Internationale Overeenkomst van 4 mei 1910 betreffende beteugeling van de vrouwenhandel 4 Zoals meteen blijkt uit de titel, zijn de partijen bij dit verdrag overeen gekomen om de daders van vrouwenhandel ook daadwerkelijk te bestraffen. Artikel 1 bepaalde dat eenieder die een minderjarige vrouw of meisje, zelfs met haar toestemming, aanwerft, meeneemt of wegbrengt 3 Internationale Schikking betreffende de handel in blanke slavinnen van 18 mei 1904, BS 7 juli 1905; R. HAMERLYNCK, De verdragsrechtelijke bescherming van de slachtoffers van de internationale mensenhandel, RW , (1118) 1119; G. VERMEULEN, International trafficking in women and children, Revue international de droit penal 2001, (837) Internationale Overeenkomst betreffende de beteugeling van vrouwenhandel van 4 mei 1910, BS 20 augustus 1914; N. BOSSCHEM, E. SNEIJERS, J. VAN BRIEL en K. VEREECKE, Mensenhandel in G. VERMEULEN (ed.), Aspecten van Europees materieel strafrecht, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 2002, (231) 236; R. HAMERLYNCK, De verdragsrechtelijke bescherming van de slachtoffers van de internationale mensenhandel, RW , (1118) 1119; G. VERMEULEN, International trafficking in women and children, Revue international de droit penal 2001, (837)

15 om ontucht te plegen, dient te worden gestraft. 5 Overeenkomstig artikel 2 gold hetzelfde wanneer het ging om een meerderjarige vrouw, indien gebruik werd gemaakt van bedrog, geweld, bedreiging, misbruik van macht of ieder andere vorm van dwang. In artikel 3 werd aan de partijen de verplichting opgelegd om de interne wetgeving aan te passen in overeenstemming met de overeenkomst. Van groot belang was het artikel 5, waarin werd bepaald dat de strafbaarstellingen dienden te worden opgenomen bij de misdrijven die in aanmerking komen voor uitlevering Internationale Overeenkomst van 30 september 1921 ter bestrijding van de handel in vrouwen en kinderen 6 In artikel 1 van deze overeenkomst kwamen de verdragssluitende partijen overeen om de vermelde verdragen van 1904 en 1910 te ratificeren, in zoverre dit nog was gebeurd. Artikel 2 breidde het toepassingsveld van het verdrag van 4 mei 1910 uit door te bepalen dat artikel 1 van dat verdrag ook zou gelden voor de handel in minderjarige jongens. 7 Verder werden ook de poging en de voorbereidende handelingen strafbaar gesteld (artikel 3). De staten namen in artikel 4 de verplichting op zich om, bij gebreke aan bilaterale uitleveringsverdragen, de nodige maatregelen te nemen om in de uitlevering te voorzien van beschuldigden of veroordeelden. In de artikelen 6 en 7 werden de staten aangemaand maatregelen te nemen die tot doel hebben een toezicht te organiseren op de tewerkstellingsbureaus en op de emigratie en immigratie. 5 In het slotprotocol bij dit verdrag werd de leeftijd van meerderjarigheid op 20j gebracht (B). 6 Internationale Overeenkomst ter bestrijding van de handel in vrouwen en kinderen van 30 september 1921, BS 2 november 1922; N. BOSSCHEM, E. SNEIJERS, J. VAN BRIEL en K. VEREECKE, Mensenhandel in G. VERMEULEN (ed.), Aspecten van Europees materieel strafrecht, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 2002, (231) 237; R. HAMERLYNCK, De verdragsrechtelijke bescherming van de slachtoffers van de internationale mensenhandel, RW , (1118) 1120; G. VERMEULEN, International trafficking in women and children, Revue international de droit penal 2001, (837) In artikel 5 wordt de meerderjarigheid voor de toepassing van het verdrag van 4 mei 1910 verhoogd naar 21 jaar. 15

16 2.4. Internationale overeenkomst van 11 oktober 1933 betreffende de bestrijding van de handel in meerderjarige vrouwen 8 Artikel 1 van dit verdrag bepaalde dat iedere persoon dient te worden gestraft die, ter voldoening van andermans lusten, een meerderjarige vrouw of meisje, zelfs met haar toestemming, heeft aangeworven, meegenomen of weggebracht met het oog op het plegen van ontucht in een ander land. Het tweede lid van dit artikel stelde tevens de poging en de voorbereidende handelingen strafbaar. In artikel 2 verbonden de verdragsstaten zich ertoe de nodige maatregelen te nemen opdat de misdrijven vervat in artikel 1 zouden worden bestraft. Voorts bevatte dit verdrag een aantal formele afspraken, waaronder het uitwisselen van informatie tussen de partijen (artikel 3) en het oplossen van interpretatie- en toepassingsconflicten met betrekking tot de verdragen van 1904 en 1910 (artikel 4). Uit de omschrijving van het misdrijf in artikel 1 vloeit voort dat de binnenlandse vrouwenhandel niet door het verdrag werd geregeld, zodat hiervoor steeds de nationale wetgeving moest worden geraadpleegd. Het is opvallend dat bij deze overeenkomst het gebruik van een middel (geweld bedrog, enz.) en daarmee samenhangend de toestemming van de meerderjarige vrouw irrelevant werden, waardoor er enerzijds sprake was van een ruimere definiëring van het misdrijf, maar waardoor anderzijds een sterk abolitionistische visie werd ingeluid, een uitgangspunt dat vatbaar is voor kritiek Verdrag van 21 maart 1950 ter bestrijding van de mensenhandel en van de exploitatie van andermans prostitutie 10 In artikel 28 wordt verduidelijkt dat dit verdrag in de plaats treedt van de vier eerder besproken overeenkomsten. Artikel 1 stelt dat iedere persoon wordt gestraft die, ter voldoening van andermans lusten, (1) een andere persoon aanwerft, meeneemt of wegbrengt met het oog op het plegen van prostitutie, zelfs met toestemming van die persoon, of (2) de prostitutie van een andere persoon exploiteert, zelfs met toestemming van die persoon. 8 Internationale Overeenkomst betreffende de bestrijding van de handel in meerderjarige vrouwen van 11 oktober 1933, BS 29 juni 1936; R. HAMERLYNCK, De verdragsrechtelijke bescherming van de slachtoffers van de internationale mensenhandel, RW , (1118) 1120; G. VERMEULEN, International trafficking in women and children, Revue international de droit penal 2001, (837) G. VERMEULEN, International trafficking in women and children, Revue international de droit penal 2001, (837) ; G. VERMEULEN, Mensenhandelbeleid in België. Status questionis, evaluatie en toekomstopties, Brussel, Koning Boudewijnstichting, 2006, Verdrag van de Verenigde Naties ter bestrijding van de mensenhandel en van de exploitatie van andermans prostitutie van 21 maart 1950, BS 13 augustus 1965; G. VERMEULEN, International trafficking in women and children, Revue international de droit penal 2001, (837)

17 Artikel 2 is gericht op de souteneur en voorziet in bestraffing van de persoon die een bordeel houdt, beheert, bewust financiert of in die financiering deelneemt, alsook van de persoon die bewust een gebouw, een andere plaats of een deel daarvan huurt of verhuurt met het oog op andermans prostitutie. Van groot belang is het artikel 19, waarin verschillende maatregelen voor het slachtoffer werden getroffen. Zo wordt bijvoorbeeld voorzien in een onderhoudsbijdrage voor de slachtoffers in afwachting van hun repatriëring. Er dient hier ook te worden gewezen op artikel 5, hetgeen bepaalt dat in de gevallen waarin een benadeelde persoon zich onder het nationale recht burgerlijke partij kan stellen in een procedure met betrekking tot een misdrijf zoals bedoeld in het verdrag, een vreemdeling dit ook kan doen. Deze overeenkomst betekende een grote stap vooruit in de strijd tegen mensenhandel. Voortaan was er één enkel verdrag voorhanden, waarin geen onderscheid werd gemaakt naargelang het geslacht van het slachtoffer, en waarbij het niet noodzakelijk was dat het slachtoffer naar een ander land werd gebracht. Tevens heeft het verdrag aandacht voor de slachtofferzorg. Een nadeel van de overeenkomst ligt in het feit dat enkel seksuele uitbuiting wordt geviseerd en dat de andere vormen van mensenhandel worden genegeerd. Betreurenswaardig is ook dat de abolitionistische benadering, reeds ingeleid door de overeenkomst van 1933, behouden bleef. Hierdoor is iedere vorm van exploitatie van seksuele prestaties strafbaar, ook wanneer de betrokkene hiermee heeft ingestemd en geen geweld, bedrog of een ander middel werd gehanteerd G. VERMEULEN, Mensenhandelbeleid in België. Status questionis, evaluatie en toekomstopties, Brussel, Koning Boudewijnstichting, 2006,

18 3. Protocol van 15 november 2000 inzake de preventie, onderdrukking en bestraffing van de handel in mensen, in het bijzonder vrouwen en kinderen, ter aanvulling van het VN Verdrag tegen transnationale georganiseerde misdaad Situering Op 15 november 2000 werden te Palermo ter aanvulling van het VN Verdrag tegen transnationale georganiseerde misdaad twee protocollen ondertekend. 13 Men spreekt van het Mensenhandel Protocol en het Mensensmokkel Protocol. 14 Door het aannemen van deze twee onderscheiden protocollen, ging men binnen de Verenigde Naties voor de eerste maal een duidelijk onderscheid tussen mensenhandel en mensensmokkel maken. Het gaat immers om twee fundamenteel verschillende fenomenen omwille van hun finaliteit; mensensmokkel impliceert grensoverschrijding terwijl de exploitatie van het slachtoffer doorslaggevend is ingeval van mensenhandel, hetgeen gaat niet noodzakelijk steeds gepaard met het oversteken van grenzen Definitie en strafbaarstelling In artikel 3 van het protocol wordt op een extensieve wijze beschreven wat dient te worden verstaan onder mensenhandel. Het betreft de werving, het vervoer, de overbrenging, de huisvesting of het ontvangen van een persoon, door de dreiging met of het gebruik van geweld of van andere vormen van dwang, door ontvoering, fraude, misleiding, misbruik van machtspositie of een situatie van kwetsbaarheid, of wanneer betalingen worden gedaan of beloningen worden gegeven of ontvangen om de instemming te verkrijgen van een persoon die controle uitoefent over een andere persoon, met het oog op uitbuiting. 12 Verdrag van de Verenigde Naties tegen transnationale georganiseerde misdaad van 15 november 2000, BS 13 oktober 2004, 71307; Aanvullend Protocol inzake de preventie, bestrijding en bestraffing van mensenhandel, in het bijzonder vrouwenhandel en kinderhandel, bij het Verdrag van de Verenigde Naties tegen transnationale georganiseerde misdaad, BS 13 oktober 2004, I. AENDENBOOM, Nieuwe wetsbepalingen tot versterking van de strijd tegen mensenhandel en mensensmokkel. Een overzicht in vogelvlucht, T. Vreemd 2005, (340) ; G. VERMEULEN, International trafficking in women and children, Revue international de droit penal 2001, (837) Aanvullend Protocol tegen de smokkel van migranten over land, over de zee en in de lucht, bij het Verdrag van de Verenigde Naties tegen transnationale georganiseerde misdaad, BS 13 oktober 2004, G. VERMEULEN, Mensenhandelbeleid in België. Status questionis, evaluatie en toekomstopties, Brussel, Koning Boudewijnstichting, 2006,

19 Verder verduidelijkt artikel 3 dat uitbuiting ten minste bestaat uit de exploitatie van de prostitutie van anderen of uit andere vormen van seksuele uitbuiting, gedwongen arbeid of diensten, slavernij of soortgelijke praktijken en orgaanhandel. De instemming van het slachtoffer met de uitbuiting laat de strafbaarheid onverlet, wanneer één van de bedoelde middelen (geweld, dwang, enz.) werd gebruikt. Wanneer het gaat om een kind 16 zal het bedoelde gedrag sowieso worden beschouwd als mensenhandel, ook al werden geen van de bedoelde middelen gehanteerd. Overeenkomstig artikel 5 dient iedere verdragspartij de opzettelijk gepleegde daden zoals bedoeld in artikel 3 strafbaar te stellen, net als de poging en de medeplichtigheid. Ook het organiseren van het misdrijf of het geven van aanwijzingen tot het plegen ervan, dienen strafbaar te worden gesteld Bescherming van slachtoffers De artikelen 6, 7 en 8 van het protocol voorzien een ruime bescherming en bijstand voor de slachtoffers. Zo waarborgt artikel 6 de bescherming van de privacy en de identiteit van de slachtoffers. Tevens stelt het dat de slachtoffers geïnformeerd moeten worden omtrent de bestaande procedures. Van de staten wordt verwacht dat zij maatregelen uitvaardigen die het fysieke, psychologische en sociale herstel van de slachtoffers bevorderen, en waarbij rekening wordt gehouden met de leeftijd, het geslacht, en de bijzondere noden van het slachtoffer, voornamelijk wanneer het kinderen betreft. Tenslotte stelt artikel 6 dat de slachtoffers de mogelijkheid moeten hebben om herstel van de door hen geleden schade te bekomen. Overeenkomstig artikel 7 dienen de staten ervoor te zorgen dat de slachtoffers tijdelijk of in bepaalde gevallen permanent op hun territorium kunnen verblijven voor zover dit nodig is, daarbij rekening houdend met de humanitaire en persoonlijke omstandigheden. Artikel 8 tenslotte bevat een reeks bepalingen omtrent de repatriëring van de slachtoffers, waarbij steeds bijzondere aandacht moet uitgaan naar hun veiligheid Analyse Ten opzichte van het VN Verdrag van 1950 ligt de grootste vernieuwing van het Mensenhandel Protocol van 2000 in de ruime omschrijving van het misdrijf mensenhandel. 16 Een persoon jonger dan 18 jaar (Artikel 3, (d)). 19

20 Dit is niet langer beperkt tot handel met het oog op seksuele uitbuiting, ook andere vormen van uitbuiting worden geviseerd. In tegenstelling tot het verdrag van 1950 vereist deze nieuwe strafbaarstelling wel dat één van de bepaalde middelen werd gebruikt voor het plegen van het misdrijf, waardoor afstand wordt genomen van de abolitionistische visie van het verdrag van Een laatste belangrijke stap vooruit ligt in de bescherming van de slachtoffers, die bij deze akte veel uitgebreider en concreter is geworden. 4. Overige relevante internationale verdragen en initiatieven ter bestrijding van mensenhandel 4.1. Verenigde Naties In het kader van de Verenigde Naties zijn verschillende instrumenten tot stand gekomen die met betrekking tot mensenhandel een aantal relevante bepalingen bevatten. Zo kan vooreerst worden gewezen op de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens van In het bijzonder dient te worden gelet op artikel 4, hetgeen bepaalt dat niemand in slavernij of horigheid zal worden gehouden en dat slavernij en slavenhandel in iedere vorm verboden zijn. Dit verbod wordt herhaald in artikel 8 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten van Verder bepaalt artikel 8, 3 van dit Verdrag dat niemand kan worden gedwongen om dwangarbeid of verplichte arbeid te verrichten. Wat dit precies betekent, wordt niet verder beschreven. Specifiek voor wat betreft de handel in vrouwen bepaalt artikel 6 van het Verdrag Inzake de Uitbanning van alle Vormen van Discriminatie tegen Vrouwen van dat de verdragspartijen alle passende maatregelen dienen te nemen ter bestrijding van alle vormen van vrouwenhandel en van het exploiteren van prostitutie. Tenslotte kan hier het Verdrag inzake de Rechten van het Kind van 1989 worden vermeld Universele Verklaring van de Rechten van de Mens van 10 december 1948, BS 31 maart 1949; S. SCARPA, Trafficking in human beings: Modern slavery, Oxford, Oxford University Press, 2008, Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten van 19 december 1966, BS 6 juli 1983; S. SCARPA, Trafficking in human beings: Modern slavery, Oxford, Oxford University Press, 2008, Verdrag Inzake de Uitbanning van alle Vormen van Discriminatie tegen Vrouwen van 18 december 1979, BS 5 november 1985; S. SCARPA, Trafficking in human beings: Modern slavery, Oxford, Oxford University Press, 2008, Verdrag inzake de Rechten van het Kind van 20 november 1989, BS 17 januari 1992; R. HAMERLYNCK, De verdragsrechtelijke bescherming van de slachtoffers van de internationale mensenhandel, RW , (1118) 1123; S. SCARPA, Trafficking in human beings: Modern slavery, Oxford, Oxford University Press, 2008,

21 Artikel 35 bepaalt dat de staten alle nationale, bilaterale en multilaterale maatregelen nemen ter voorkoming van de ontvoering of de verkoop van of van de handel in kinderen voor welk doel of in welke vorm ook. Verder bepaalt artikel 36 dat de partijen het kind dienen te beschermen tegen elke vorm van exploitatie die schadelijk kan zijn. De Verenigde Naties hebben tevens vier vrouwenconferenties georganiseerd (Mexico 1975, Kopenhagen 1980, Nairobi 1985 en Peking 1995). 21 Voornamelijk de laatste conferentie te Peking dient hier vermelding. Toen werden immers de Verklaring van Peking en het Platform voor Actie aangenomen. Specifiek voor wat betreft vrouwenhandel werden de partijen gevraagd passende maatregelen te nemen om de onderliggende factoren, die de handel in vrouwen en meisjes met het oog op prostitutie en andere vormen van gecommercialiseerde seks, gedwongen huwelijken en gedwongen arbeid aanmoedigen, aan te pakken. Het is opmerkelijk dat dit programma niet enkel doelt op vrouwenhandel met het oog op seksuele uitbuiting, maar ook op de andere vormen van handel. Het VN Verdrag van 1950 betrof immers enkel mensenhandel met het oog op seksuele uitbuiting. Het actieprogramma kan worden beschouwd als een tussenschakel tussen dit Verdrag en het VN Protocol Mensenhandel, waarin ook de andere vormen van handel worden beoogd. 22 In 2004 werd in het kader van de 60 e bijeenkomst van de VN Mensenrechtencommissie een Speciale Rapporteur voor Mensenhandel aangesteld. Deze werkt nauw samen met de andere speciale rapporteurs, de werkgroepen en de VN Mensenrechtenraad. De rapporteur heeft onder andere tot taak relevante informatie te verzamelen, op basis daarvan aanbevelingen en voorstellen te formuleren en jaarlijks verslag uit te brengen aan de Raad. 23 Tot slot kan hier nog worden gewezen op de Blue Heart Campaign die binnen de Verenigde Naties werd opgericht. 24 Deze campagne omvat bewustmakingsacties, met als doel de bestrijding van het misdrijf te bevorderen. Er worden daarbij blauwe hartjes uitgedeeld die men kan dragen om solidariteit met de slachtoffers te tonen. 21 URL: 1 april N. BOSSCHEM, E. SNEIJERS, J. VAN BRIEL en K. VEREECKE, Mensenhandel in G. VERMEULEN (ed.), Aspecten van Europees materieel strafrecht, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 2002, (231) ; URL: 1 april S. SCARPA, Trafficking in human beings: Modern slavery, Oxford, Oxford University Press, 2008, ; 1 april URL: 5 april

22 4.2. Internationale Organisatie voor Migratie 25 De Internationale Organisatie voor Migratie (hierna IOM) werd in 1951 opgericht als een intergouvernementele organisatie met als doel de migratieproblematiek aan te pakken en telt in 2011 reeds 132 lidstaten. 26 De IOM werkt sinds 1994 ook rond het thema mensenhandel. Hierbij wordt de definitie van mensenhandel gehanteerd zoals die is voorgeschreven door artikel 3 van het VN Mensenhandel Protocol van De Organisatie zet wereldwijd projecten op touw met als voornaamste doel preventie en bescherming van slachtoffers. Zo organiseert de IOM enerzijds informatiecampagnes en voorziet ze anderzijds in allerlei vormen van bijstand voor slachtoffers. Daarnaast wordt op brede schaal onderzoek gevoerd naar de verschillende facetten van de problematiek De Raad van Europa Algemeen Ook binnen de Raad van Europa zijn een aantal instrumenten tot stand gekomen die rechtstreeks of onrechtstreeks verband houden met mensenhandel. 29 Vooreerst kan hier in het algemeen worden verwezen naar het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden. 30 Voornamelijk artikel 4 is in deze context van belang, dit bevat immers het verbod van slavernij en gedwongen arbeid Relevante aanbevelingen Specifiek voor wat betreft mensenhandel heeft de Raad door de jaren heen seminaries georganiseerd, rapporten uitgevaardigd en een reeks aanbevelingen gedaan. Hierbij mag niet uit het oog worden verloren dat het gaat om een intergouvernementele organisatie, waarvan de beslissingen niet bindend zijn voor de lidstaten. Zo heeft het Comité van Ministers bij 25 G. VERMEULEN, International trafficking in women and children, Revue international de droit penal 2001, (837) ; 23 maart IOM, Organisational Structure, URL: 23 maart Zie supra, Deel II, IOM, Counter Trafficking, URL: 23 maart G. VERMEULEN, International trafficking in women and children, Revue international de droit penal 2001, (837) Verdrag tot bescherming van de rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden van 4 november 1950, BS 19 augustus

23 beslissing van 9 september 1991 de Aanbeveling R (91) 11 inzake seksuele uitbuiting, pornografie en prostitutie van en handel in kinderen en jonge volwassenen uitgevaardigd. 31 De lidstaten werden hierbij onder andere verzocht om informatiecampagnes te voeren en samenwerking tussen de relevante actoren te stimuleren. Verder werd bij beslissing van 19 mei 2000 de Aanbeveling R (2000) 11 ter bestrijding van de mensenhandel met het oog op seksuele uitbuiting aangenomen. 32 Er wordt omstandig beschreven wat dient te worden verstaan onder mensenhandel met het oog op seksuele uitbuiting. 33 Vervolgens wordt aan de lidstaten een brede waaier van aanbevelingen gedaan, die betrekking hebben op de algemene aanpak van het probleem, preventie, bijstand en bescherming van slachtoffers, strafrechtelijk optreden en coördinatie en samenwerking. Tenslotte kan nog worden gewezen op de Aanbeveling Rec (2002) 5 inzake de bescherming van vrouwen tegen geweld. 34 Hierin wordt verduidelijkt dat ook de handel in vrouwen met het oog op seksuele exploitatie, economische uitbuiting en sekstoerisme dient te worden beschouwd als geweld tegen vrouwen Verdrag van Warschau van 16 mei 2005 van de Raad van Europa inzake de bestrijding van mensenhandel De verschillende initiatieven zijn uiteindelijk in 2005 geresulteerd in het Verdrag van Warschau van de Raad van Europa inzake de bestrijding van mensenhandel. 35 Dit verdrag is in werking getreden op 1 februari De doelstellingen zijn drievoudig: het voorkomen en bestrijden van mensenhandel; het beschermen van de mensenrechten van de slachtoffers en het ontwikkelen van een kader voor de bescherming van en hulp aan slachtoffers en getuigen; en tenslotte het bevorderen van internationale samenwerking. 31 URL: 23 maart URL: 24 maart The procurement by one or more natural or legal persons and/or the organization of the exploitation and/or transport or migration - legal or illegal of persons, even with their consent, for the purpose of their sexual exploitation, inter alia by means of coercion, in particular violence or threats, deceit, abuse of authority or of a position of vulnerability. 34 URL: 24 maart Verdrag van de Raad van Europa inzake bestrijding van mensenhandel van 16 mei 2005, BS 22 juli 2009, URL: 25 maart

24 Mensenhandel wordt in artikel 4 gedefinieerd als het werven, vervoeren, overbrengen van en het bieden van onderdak aan of het opnemen van personen, door dreiging met of gebruik van geweld of andere vormen van dwang, van ontvoering, bedrog, misleiding, machtsmisbruik of misbruik van een kwetsbare positie of het verstrekken of in ontvangst nemen van betalingen of voordelen teneinde de instemming van een persoon te verkrijgen die zeggenschap heeft over een andere persoon, ten behoeve van uitbuiting. Uitbuiting wordt ruim omschreven als ten minste de uitbuiting van prostitutie van anderen of andere vormen van seksuele uitbuiting, gedwongen arbeid of diensten, slavernij of praktijken die vergelijkbaar zijn met slavernij, onderworpenheid of de verwijdering van organen. De instemming van het slachtoffer is irrelevant, indien één van de bedoelde middelen (geweld, dwang, enz.) werd gebruikt. Wanneer het gaat om een kind, is er sprake van mensenhandel ook al werden geen van die middelen gebruikt. In artikel 18 worden de verdragspartijen verzocht de opzettelijk gepleegde handelingen bedoeld in artikel 4 strafbaar te stellen. Artikel 21 bepaalt hetzelfde voor de medeplichtigheid, de uitlokking en de poging. Het is duidelijk dat voor deze begripsomschrijving en strafbaarstelling aansluiting werd gezocht bij het VN Mensenhandel Protocol. Net zoals dit protocol, voorziet ook het Verdrag van Warschau in een ruime slachtofferbescherming. Artikel 10 bepaalt onder andere dat de partijen de nodige maatregelen dienen te nemen om slachtoffers te kunnen identificeren. Overeenkomstig artikel 11 moeten de identiteit en het privéleven van de slachtoffers worden beschermd. Verder bepaalt artikel 12 dat maatregelen dienen te worden getroffen die nodig kunnen zijn om slachtoffers te helpen bij hun fysieke, geestelijke en sociale herstel, zoals toegang tot onderwijs voor kinderen. Gedurende een periode van 30 dagen mag geen verwijderingmaatregel worden ten uitvoer gelegd, wanneer er redelijke gronden voorhanden zijn dat de betrokkene een slachtoffer is (artikel 13). Vervolgens wordt in artikel 14 gesteld dat de staat een verblijfsvergunning dient af te geven aan slachtoffers indien het verblijf vanwege hun persoonlijke situatie of met het oog op hun samenwerking bij het onderzoek of de strafrechtelijke procedure noodzakelijk is. Overeenkomstig artikel 15 dienen de slachtoffers toegang te krijgen tot informatie omtrent de procedures in een taal die ze begrijpen, en moeten ze tevens aanspraak kunnen maken op rechtsbijstand en op een recht tot schadeloosstelling door de daders. De verdragspartijen dienen in elk geval de schadeloosstelling van de slachtoffers te waarborgen. In artikel 16 tenslotte worden de 24

25 waarborgen voorgeschreven waarin de staten dienen te voorzien ingeval van repatriëring van slachtoffers. De veiligheid van het slachtoffer staat daarbij steeds voorop. Op het einde bevat het verdrag nog een reeks formele afspraken. Overeenkomstig artikel 36 wordt toezicht uitgeoefend op de uitvoering van het verdrag door de verdragspartijen door de Groep van deskundigen inzake actie tegen mensenhandel (GRETA). In artikel 39 wordt de relatie van het verdrag tot het VN Protocol Mensenhandel toegelicht. Meer bepaald wordt gesteld dat het verdrag niet tot doel heeft om tussen te komen in de rechten en verplichtingen die voortvloeien uit het protocol, maar wel net om de bescherming die wordt geboden door het protocol te versterken. Dit verdrag kan worden beschouwd als één van de meest complete instrumenten ter bestrijding van mensenhandel. Het bouwt verder op de bepalingen van het VN Mensenhandel Protocol door nagenoeg dezelfde definitie te hanteren, waarbij een waaier aan uitbuitingsvormen wordt geviseerd en waarbij de toestemming van het slachtoffer irrelevant is indien één van de genoemde middelen wordt gebruikt. Op sommige vlakken gaat het verdrag zelfs verder dan dit protocol, zoals de zeer ruime bescherming en bijstand die aan de slachtoffers wordt geboden. Daarbij wordt voorzien in de afgifte van een verblijfsdocument aan het slachtoffer wanneer zijn persoonlijke situatie dit vereist, een zeer verregaande beschermingsmaatregel die gezien de doorgaans traumatische ervaringen van het slachtoffer alleen maar kan worden toegejuicht. 5. Besluit De verschillende verdragen die door de geschiedenis heen werden aangenomen ter bestrijding van mensenhandel, worden gekenmerkt door een evolutie van de doelstellingen, het toepassingsgebied en de slachtofferbescherming. Italië en België waren, behalve voor wat betreft de overeenkomst van 1933 waar Italië geen partij was, steeds betrokken bij de totstandkoming en ondertekening van de eerste overeenkomsten. Over het algemeen kan echter worden besloten dat deze akten slechts een beperkt aantal aspecten van de mensenhandelproblematiek hebben aangepakt en nauwelijks oog hadden voor de slachtoffers. Het VN Verdrag van 1950 bracht vernieuwing door een bredere slachtofferbescherming te 25

26 introduceren en door in een zeer ruime strafbaarstelling te voorzien, maar kan evenwel omwille van zijn abolitionistische inhoud worden bekritiseerd. De belangrijkste instrumenten die ter bestrijding van mensenhandel op internationaal niveau bestaan, worden gevormd door het VN Mensenhandel Protocol van 2000 en het Verdrag van de Raad van Europa van Het VN Protocol Mensenhandel van 2000 werd door België bekrachtigd op 11 augustus 2004 en door Italië op 2 augustus Ook het Verdrag van de Raad van Europa ter bestrijding van mensenhandel van 2005 werd door België 38 en Italië 39 geratificeerd. Deze verdragen kennen veel partijen en weerspiegelen aldus een zekere internationale consensus met betrekking tot de formulering van de bestanddelen van mensenhandel, en voorzien in een belangrijke bescherming en bijstand voor slachtoffers. Naast deze initiatieven die werden genomen op internationaal niveau, is ook de Europese Unie zich sinds een twintigtal jaar gaan inspannen binnen de mensenhandelproblematiek. De twee hiervoor vermelde verdragen hebben sinds hun uitvaardiging een niet te miskennen invloed gehad op de Europese normen. De doorwerking van die overeenkomsten binnen de Unie heeft als positieve gevolg dat de betrokken bepalingen omgezet in Europees recht een sterkere kracht hebben, aangezien er binnen de Unie betere controle en toezicht bestaat. 37 URL: a&chapter=18&lang=en#enddec, 26 maart Wet 3 juni 2007 houdende instemming met het Verdrag van de Raad van Europa ter bestrijding van mensenhandel, gedaan te Warschau op 16 mei 2005, BS 22 juli 2009, Legge 2 luglio 2010 n. 108 Ratifica ed esecuzione della Convenzione del Consiglio d Europa sulla lotta contro la tratta di esseri umani, fatta a Varsavia il 16 maggio 2005, nonché norme di adeguamento dell ordinamento interno, Gazzetta Ufficiale 15 luglio 2010 n

27 Deel III. De strijd tegen mensenhandel binnen de Europese Unie 1. Inleiding Het heeft tot de jaren 90 geduurd voordat de Europese Unie zich is gaan inlaten met de mensenhandelproblematiek. Dit is een opvallende vaststelling als wordt beschouwd dat de internationale instrumenten zich reeds vanaf het begin van de 20 e begonnen te ontwikkelen. Men mag evenwel niet vergeten dat het opzetten van een samenwerking voor wat betreft een strafrechtelijke materie binnen de Unie geen sinecure is. Vandaar ook dat de eerste akten ter bestrijding van mensenhandel niet meer betroffen dan aanbevelingen en intentieverklaringen. Mensenhandel vormt evenwel een groot probleem binnen de Europese Unie, waarvan de omvang steeds zorgwekkender wordt. Dit kan enerzijds worden verklaard door de vaststelling dat veel van de lidstaten van de Unie als zogenaamde bestemmingslanden van de handel kunnen worden beschouwd. Anderzijds brengt de uitbreiding van de Unie, voornamelijk richting het oosten van Europa, met zich mee dat grensoverschrijdende handel vanuit de minder gegoede gebieden richting het westen gemakkelijker is geworden. Omwille van deze groeiende problematiek bestaat er nood aan coöperatie tussen de lidstaten van de Unie om tot een eenvormig kader te komen, dat op een doeltreffende wijze mensenhandel bestrijdt en slachtoffers beschermt. Na de eeuwwisseling waren de vooronderstellingen voor het uitwerken van samenwerking vervuld en hebben een aantal wetgevende normen met betrekking tot mensenhandel het licht gezien. Het gaat enerzijds om een kaderbesluit dat beoogt te voorzien in minimumbepalingen omtrent de bestraffing van de daders, en anderzijds om een richtlijn gericht op de bescherming van slachtoffers die meewerken met de autoriteiten. Net zoals de problematiek bleven ook het fenomeen en de mogelijke aanpak ervan binnen de Unie evolueren, en zo werd dit jaar een richtlijn uitgevaardigd, die het kaderbesluit vervangt en op veel vlakken verder gaat dan dit besluit. 27