1 Van groenboek naar witboek

Transcriptie

1 VVP-advies betreffende de Werktekst voor het Witboek BRV In het huidige ruimtelijke beleid treden de provincies vaak op als gebiedsregisseurs, uiteraard in overleg met de betrokken lokale besturen en streekintercommunales, en steeds op basis van degelijke analyses en geobjectiveerde informatie. De provincies geven immers gestalte aan een ruimtelijk beleid dat het verschil maakt op de bovenlokale beleidsvragen en de bijhorende verdelingsvraagstukken. De finaliteit hiervan is het realiseren van een bovenlokaal beleid waarbij het algemeen belang voorop staat. Naar aanleiding van de Werktekst voor het Witboek BRV van het departement Ruimte Vlaanderen, die niet werd gedateerd, werd op de A-Commissie Ruimtelijke Ordening van 13 januari 2016, waarop alle Vlaamse provincies vertegenwoordigd waren, een bespreking gehouden over deze werktekst en werd er een aanzet tot advies op hoofdlijnen uitgewerkt en hiermee ook de eerste overwegingen op het toekomstig Witboek aangegeven. Op 27 januari 2016 werd het VVP-advies, via een schriftelijke procedure, voorgelegd aan de VVP Beleidscommissie Ruimtelijke ordening en bekrachtigd door de 5 gedeputeerden voor Ruimtelijke ordening. 1 Van groenboek naar witboek De Vlaamse overheid stelt zelf de systematiek van een groenboek gevolgd door een witboek voorop. Een groenboek wordt beschouwd als een eerste stap in een procedure waarbij wet- of regelgeving tot stand wordt gebracht en geeft meestal een breed overzicht van verschillende ideeën over dat onderwerp, waarop geïnteresseerde burgers, organisaties en bestuurlijke partners hun visies kunnen geven. Een groenboek wordt dan gevolgd door een witboek, dat uitgewerkte voorstellen voor de beoogde regelgeving bevat en dat kan dienen als basis voor de uitwerking van de concrete wetten en richtlijnen. Een witboek bevat dus de beschrijving hoe het beleid een specifiek probleem kadert en oplost. Indien Ruimte Vlaanderen inderdaad het principe van groenboek naar witboek wenst te hanteren, dan hebben we toch wel vragen over het verband tussen beide boeken. Van een witboek mogen we toch verwachten dat het elementen uit het groenboek meeneemt en verder concretiseert. De VVP meent dat er onvoldoende relatie kan geduid worden tussen het Groenboek en de werktekst voor het Witboek. We vinden te weinig over o.a. de evaluatie van het RSV, de voorbereidende wetenschappelijke onderbouwing van een aantal keuzes, de resultaten van de burgerbevraging, de resultaten van de voorbereidende workshops en thematische werkgroepen. Ook de mogelijke conclusies uit de werkgroepen in 1

2 functie van de quick-wins binnen het kader van het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen zijn niet terug te vinden. In deze optiek zien we de huidige werktekst voor het Witboek eerder als een groenboek-bis in de plaats van een voorbereidende tekst voor een witboek. In geen geval is in het document plaats gemaakt om ruimtelijke oplossingen aan te reiken voor enkele grote maatschappelijk uitdagingen zoals klimaat(adaptatie) of vergrijzing. Vlaanderen werkt bovendien aan de transitie van het ruimtelijk en het milieubeleid naar een geïntegreerd omgevingsbeleid. In de werktekst vinden we weinig aanzetten terug die een dergelijk omgevingsdenken tot uiting brengen. 2 Een Vlaams ruimtelijke kader De VVP stelt zich vragen over de duidelijkheid of de scherpte van het Vlaams ruimtelijk kader. De werktekst van het Witboek legt geen duidelijke kapstok vast voor het voeren van een effectief ruimtelijke beleid. De werktekst BRV maakt geen bovenlokale beleidskeuzes omdat ze deze niet verankert in (dwingende) ruimtelijke principes op. Veel (bovenlokale) ruimtelijke beleidskeuzes worden gewoon opengelaten of doorgeschoven naar de regionale consensus. Door het ontbreken van een duidelijk Vlaams kader en door het onvoldoende bepalen van zowel richtinggevende als van dwingende ruimtelijke principes, vragen de Vlaamse provincies zich af hoe het toekomstige Vlaams ruimtelijk beleid en de bijhorende Vlaamse ruimtelijke principes in het brede ruimtelijk beleid zullen doordringen en zullen doorwerken. Het is ook onduidelijk welke taak Vlaanderen hierin zal opnemen. Onzes inziens is het toch van belang om ook op Vlaams niveau aan de hand van een aantal Vlaamse kaderbeslissingen een globale doorwerking in het ruimtelijke beleid te beogen. Bovenlokale uitdagingen en dito problemen hebben nood aan een bovenlokale besluitvorming en moeten kunnen aanleiding geven tot gerichte bovenlokale ingrepen. Wenst Vlaanderen dat elke uitspraak over een bepaalde bovenlokaal ruimtelijk probleem uitsluitend zal afhangen van een regionale consensus? Of wenst Vlaanderen haar bovenlokale ruimtelijke principes toch ook te laten doorwerken in het lokale ruimtelijk beleid? 3 Ruimtelijke principes In de werktekst worden een aantal goede ruimtelijke principes beschreven. Elke provincie wil meewerken om o.a. de toenemende mobiliteitsvraag te kanaliseren, de ruimtelijke vertaling van de economische dynamiek uit te zetten en duurzaamheid een ruimtelijk te verankeren. De huidige principes zijn in de werktekst eerder geformuleerd als ruimtelijke bedenkingen of aanbevelingen. De noties bij voorkeur of aanreiken van waarmee de principes gelardeerd zijn, spreken boekdelen. Ze bieden geen voldoende scherp kader waarbinnen het 2

3 ruimtelijke beleid zich moet situeren. Er lijken geen harde voorwaarden te bestaan waarbinnen ruimtelijke beslissingen genomen moeten worden. Het is niet duidelijk hoe Vlaanderen de ruimtelijke principes zoals kwalitatieve bodems beschikbaar houden, ruimtelijke kwaliteit garanderen, kerngebieden en functionele verbindingen verzekeren, drietrapsladder voor het lokaliseren van hernieuwbare energie zal laten doorwerken in de praktijk? De VVP is van mening dat bepaalde principes wel dwingend geformuleerd of opgelegd moeten worden als Vlaanderen wil dat ze op terrein ook effectief gerealiseerd zullen worden. Interbestuurlijke en lokale samenwerking is natuurlijk van groot belang en is vele omstandigheden een uitstekende manier om gepaste en evenwichtige oplossingen uit te werken. De Vlaamse provincies zijn zeker bereid om in partnerschap hiervan werk te blijven maken. Toch lijkt het wenselijk, als Vlaanderen wil dat er rekening gehouden wordt met grote bovenlokale ruimtelijke principes, dat regionale consensus over dezelfde leidende principes niet totaal anders kan beslissen. 4 Beleidsplannen, structuurplannen en continuïteit van beleid In de werktekst wordt onvoldoende uitgewerkt welke de relatie is tussen het bestaande ruimtelijk beleid, vertaald in structuurplannen, uitvoeringsplannen, edm en het vernieuwde ruimtelijke beleid. Hier stelt volgens VVP zowel een vraag over de continuïteit als over de overgangsbepalingen die nodig zijn om een nieuw beleid mogelijk te maken. Het witboek heeft de intentie het RSV af te schaffen als beleidsdocument, maar het lijkt de VVP dat er geen nieuw operationeel kader in de plaats komt. Het ontbreken van een vervangend operationeel ruimtelijk kader zal zeker aanleiding tot de nodige (rechts-) onzekerheid. De VVP vraagt zich af hoe de (juridische) overgang van het bestaande structurerend beleidskader (de structuurplanning) naar het meer open beleidskader (de beleidsplanning) zal gebeuren? Hoe moeten de verschillende overheden omgaan met het in structuurplannen en ruimtelijke uitvoeringsplannen vastgelegd beleid? Hoe zal worden omgegaan met beleid dat verankerd is in RUP s? We denken hieraan o.a. aan de vastgelegde afbakeningslijn van een stedelijk gebied en het buitengebied, waarbij een scheiding van stedelijk gebied met specifieke ruimtelijke implicaties en het buitengebied worden bepaald. Ook de categorisering van de wegen is hiervan een voorbeeld. Wordt dit principe verlaten in het vernieuwde ruimtelijke of niet? Kan elke regio, volledig los van de bredere context, totaal verschillende keuzes maken?. 3

4 De beleidsplanning voorziet evenmin nog in een hiërarchie van de plannen. Ook hier stelt zich dus de vraag hoe er zekerheid kan geboden worden dat de (bovenlokale) ruimtelijke principes, doorvertaald zullen worden op het lokale niveau. Volgens de werktekst voor het Witboek kan een overheid zelf kiezen op welke wijze het ruimtelijke beleid verder wordt uitgewerkt. Zo stelt de werktekst voor het Witboek voor geen verplichting op te leggen om binnen een bepaalde termijn een concreet ruimtelijk beleidsplan op te maken. Hoe zal Vlaanderen omgaan met het feit dat het ene bestuur haar ruimtelijk beleid vorm geeft aan de hand van een beleidsplan en het andere bestuur kiest voor het behoud van het structuurplan oude stijl? Naast de verhouding tussen de beleidsplannen, is het minstens even belangrijk de vraag te beantwoorden hoe de beleidsplannen zich verhouden met de structuurplannen, die aan een aantal aspecten een juridisch invulling geven,. Er is voor de beleidsplannen geen vaste format (noch vormvereisten noch inhoudelijke minima) vastgelegd. Hierdoor bestaat het gevaar dat de beleidsplannen van verschillende besturen onderling zo sterk gaan verschillen, dat daardoor de onderlinge uitwisselbaarheid en samenhang wordt bemoeilijkt. 5 Intergemeentelijke en interbestuurlijke regiowerking In de werktekst voor het witboek BRV wordt veel belang gehecht aan een intergemeentelijke en een interbestuurlijke dialoog. De VVP juicht toe dat interbestuurlijk overleg als uitgangspunt wordt geformuleerd. Een kwalitatief ruimtelijk beleid dient immers te worden uitgewerkt in bovenlokaal partnerschap, waarbij gestreefd wordt naar regionale consensus. Intergemeentelijke samenwerking wordt quasi opgelegd, o.a. door de verwijzing dat de gemeenten enkel op basis van intergemeentelijke samenwerking kunnen voorzien in een programmatie voor wonen, werken, voorzieningen en infrastructuren. De VVP vraagt zich af of dit kan worden geïmplementeerd zonder duidelijk kader. In ieder geval wordt er niet op basis van ruimtelijke potenties gedacht: de gemeenten worden geacht zich zo veel mogelijk te enten op bestaande structuren. De werktekst voor het witboek stelt een ruimtelijk beleid voor via intergemeentelijke samenwerking en pleit ook voor gebiedsgericht werken. Regiovorming/intergemeentelijk kan beschouwd worden als een eerder bestuurlijk invalshoek, waarbij gemeenten binnen een vaste regio samenwerken. Gebiedsgericht werken verwijst naar de aanwezigheid van opportuniteiten. We menen dat het meer logisch is als de regiovorming zich in de eerste plaats dient te enten op de maat voor een adequate oplossing voor een ruimtelijk probleem of ruimtelijke potenties. Er wordt door Vlaanderen niet vanuit een ruimtelijke logica of vanuit ruimtelijke principes vertrokken. Het lijkt erop dat een aantal bestuurlijke overwegingen de ruimtelijke principes hebben verdrongen. 4

5 Doorheen de tekst wordt geregeld verwezen naar de structuur van de intergemeentelijke samenwerking. In dit kader willen we er op wijzen dat, conform het Vlaams regeerakkoord (6/167), de provincies vanaf 1 januari 2019 niet langer zullen kunnen participeren aan dergelijke intergemeentelijke samenwerkingsvormen. Wij menen dat dit ingaat tegen één van de basisprincipes van het ruimtelijke beleid, zoals verwoord in de inleidende titel van hiërarchie naar gelijkwaardig partnerschap. In die zin is het streven naar intergemeentelijke structuren geen correcte optie in het kader van de beoogde doelstelling tot gelijkwaardig partnerschap. Daarnaast staat in het Vlaams regeerakkoord nog een tweede belangrijke passus op p 6/167. De Vlaamse regering plant de opmaak van een kaderdecreet waarmee de Vlaamse overheid bovengemeentelijke verbanden kan opleggen, erkennen, ondersteunen of op elkaar afstemmen. Het spreekt voor zich dat we vanuit de provincies zekerheid willen hebben dat we via dit kaderdecreet kunnen blijven participeren aan de regiowerking die beoogd wordt. We stellen daarom de vraag welke gelijkwaardige (juridische) samenwerkingsformule zal uitgewerkt worden. We blijven pleiten om ook de interbestuurlijke samenwerking decretaal uit te klaren. In de werktekst wordt er naast de intergemeentelijke of regionale beleidsplannen ook vaak verwezen naar het Vlaamse, provinciale en gemeentelijke beleidsplan. De onderlinge verhoudingen worden niet duidelijk weergegeven en er wordt, zoals hoger gesteld, geen hiërarchie vooropgesteld. De vraag stelt zich hoe de beleidsplanning op provinciaal en gemeentelijk niveau zich verhouden tot de zogenaamde regionale beleidsplannen die de consensus moeten uitdrukken. Er worden geen garanties ingebouwd dat een provinciaal of gemeentelijk beleidsplan doorwerkt in zo n gebiedsgerichte (regionale) visie. Dit geldt ook voor de omgekeerde beweging: er is geen enkele garantie dat een gezamenlijk uitgewerkte regionale/bovenlokale gebiedsvisie ook effectief doorvertaald wordt in een gemeentelijk ruimtelijk beleidsplan. Aan de ene kant lijkt het witboek de intergemeentelijke samenwerking en regiovorming op te leggen, maar tegelijk menen we een gebrek aan vertrouwen inzake de totstandkoming ervan in de tekst te lezen, verwijzende naar de neutrale verkenners die op pad zullen gestuurd worden (P.88) of het ontnemen van het initiatiefrecht tot gebiedsgerichte ontwikkeling (p. 33). Is het trouwens niet wat voorbarig nu reeds te stellen dat bestuurlijke partners hun principieel akkoord tot regionale samenwerking kenbaar moeten maken in het najaar van 2016? In de rand wijst de VVP er op dat begrippen intergemeentelijke samenwerking en regiovorming door mekaar gebruikt worden, waarbij wij vermoeden dat hiermee hetzelfde bedoeld wordt? Elk bestuur heeft zijn eigen ruimtelijke projecten. Het is niet duidelijk of een regiobeleid gezamenlijke bovenlokale ruimtelijke doelstellingen bepaalt of is het eerder een afstemming van ieders lokale projecten? De werktekst voor het witboek werkt rond de regiowerking geen beslissingsmatrixen uit. Er worden geen ruimtelijke (bovenlokale ) doelstellingen of taken opgelegd. Er is geen kader 5

6 voor de besluitvorming over een coherente regiovorming, noch over de opmaak en de inhoud van een coherent regionaal beleidsplan. Zonder bestuurlijke verankering van de regionale samenwerking zal het maken van harde keuzes niet lukken. In dit opzicht lijkt een regisseursrol voor de provincie, die de bovenlokale visie kan vertalen in een provinciaal beleidsplan dat doorwerkt op het lokale niveau, een logische oplossing te zijn. Zo n provinciaal beleidsplan kan immers democratisch gevalideerd worden zonder bijkomend beslissingsniveau. We verwijzen hiervoor ook naar de memorie van toelichting bij het voorontwerp van decreet houdende de vernieuwde taakstelling en gewijzigde financiering van de provincies ) waarin voor de grondgebonden aangelegenheden uitdrukkelijk deze provinciale rol wordt aangehaald: De provincies zijn territoriaal gedecentraliseerde overheden. Ook op basis van de tot nu toe geldende taakomschrijving, bepaald in artikel 2 van het Provinciedecreet, richten zij zich in hoofdorde op de gebieds- en streekgerichte werking. De grondgebonden bevoegdheden sluiten zodoende aan op hun opdrachten. In deze materies (bijvoorbeeld ruimtelijke ordening, leefmilieu, economie) is het aangewezen dat bevoegdheden worden uitgeoefend door een bovenlokaal bestuur, aangezien in deze materies vaak sprake is van belangentegenstellingen en een nood aan belangenafweging, zowel tussen sectoren als tussen gemeenten, op een bovenlokaal niveau. (p.6) Ook de samenstelling van de regionale samenwerking roept vragen op. Hoe wordt bepaald dat de intergemeentelijke samenwerking volledig en coherent is? Of is ook een wie vraag hierbij opportuun? Moet een regio een coherente groep gemeenten bevatten met ruimtelijke verdelingsvraagstukken rond wonen, werken, infrastructuur,? Of kan een regio ook bestaan uit een groep van gemeenten die eenzelfde ruimtelijke problematiek willen aanpakken? Ook het bekomen van consensus vergt een besluitvormingsaanpak. De Vlaamse provincies vinden het bovendien erg vreemd dat een coördinerende regierol kan beloond of gekoppeld worden aan extra bevoegdheden op vlak van ruimtelijke ontwikkeling. Om consensus te stimuleren lijkt het verstrekken van bepaalde ruimtelijke voordelen aan een trekker geen gewenst uitgangspunt. 6 Flankerende maatregelen voor de uitvoering Om het beleid effectief uit te voeren en effectief slaagkansen te bieden, heeft het ruimtelijk beleid nood aan budgettaire instrumenten en flankerende maatregelen. Geen spoor hiervan in de werktekst voor het Witboek. De provincies vragen aan Vlaanderen dat het een beleidskader schept, de algemene principes en eventuele randvoorwaarden bepaalt en ook een werkbaar instrumentarium voor de realisatie ter beschikking stelt. 7 Integrerend beleid Een van de belangrijkste basiskenmerken van het ruimtelijk beleid is dat het een integrerend karakter. Door het ontbreken van duidelijk kader en omdat er geen dwingende principes zijn bepaald, is evenmin duidelijk hoe de ruimtelijke ordening haar integrerend karakter kan opnemen en warmaken. 6

7 Het is ook onduidelijk hoe andere Vlaamse administraties hierbinnen zullen opereren. Uit het relanceproces blijkt dat deze hier niet klaar voor zijn, maar nog steeds in hun sectorale rol vallen. De werktekst spreekt bovendien enkel over Ruimte Vlaanderen. 8 Ruimteboekhouding Het document ademt een beleid uit dat gebaseerd is op consensus. Er worden geen dwingende richtingen uitgezet. De werktekst voor het Witboek Ruimte Vlaanderen bevat wel een ruimteboekhouding ( monitoring van de bestemmingen ). Het is voor de provincies niet duidelijk waarom er een ruimteboekhouding werd opgenomen? Dit lijkt haaks te staan op een beleid van interbestuurlijke consensus? Hoe kan de ruimteboekhouding gehanteerd worden als er geen dwingend beleid of geen dwingende principes opgenomen worden? Hoe verhoudt het vastleggen van hectaren in een ruimteboekhouding zich ten opzichte van het feit dat je geen kader of principes voor provinciale, gemeentelijke of regionale beleidsplannen vastlegt? Hoe kan een ruimteboekhouding afgedwongen worden als de regionale consensus anders beslist? 9 Algemene conclusie Met deze nota formuleren de Vlaamse provincies een aantal vragen bij de werktekst voor het Witboek BRV. De werktekst voor het Witboek Beleidsplan Ruimte bevat zeker interessante en vernieuwende ruimtelijke principes. Het is goed dat met deze werktekst een aanzet tot een debat over de inhoud en de operationalisering van het ruimtelijk beleid in Vlaanderen wordt gegeven. Echter, de tekst is volgens VVP onvoldoende uitgewerkt om een basis voor een Witboek of voor een Beleidsplan Ruimte Vlaanderen te vormen. De tekst en de inhoudelijke voorbereiding naar beleidsplanning vergen nog een verder rijpingsproces. Deze werktekst biedt nog onvoldoende houvast voor een kaderend ruimtelijk beleid. Ook inzake de implementatie van nieuwe beleidsinstrumentaria is er veel onzekerheid en is de mogelijke meerwaarde ervan ten opzichte van het huidige planningssysteem voor de Vlaamse provincies niet duidelijk. De Vlaamse provincies zijn zeker bereid om mee na te denken over de mogelijke concretisering van een Witboek Ruimte Vlaanderen, zich inschrijvend in een interbestuurlijk partnerschap met Vlaanderen en met de steden en gemeenten. De Vlaamse provincies zijn immers vragende partij voor een wervend, duidelijk en werkbaar beleidskader voor het toekomstige ruimtelijke beleid van Vlaanderen, dat door de provincies en de lokale besturen gebiedsgericht kan vertaald worden. We vinden het positief dat de Vlaamse provincies een eigen ruimtelijk beleid kunnen blijven voeren. De provincies hebben dit in de voorbije periode sterk opgenomen en de provincies willen ook in de toekomst op deze grondgebonden bovenlokale materie blijven inzetten. 7