Agenda voor een strategische inzet van het instrumentarium voor exportfinanciering

Transcriptie

1 EEN WERELD IN BEWEGING AGENDA VOOR EEN STRATEGISCHE INZET VAN HET INSTRUMENTARIUM VOOR EXPORTFINANCIERING Rapport High-level Werkgroep Exportfinanciering - Den Haag, 4 juli 2012

2 Agenda voor een strategische inzet van het instrumentarium voor exportfinanciering 1 04 Samenvatting & agenda 13 Hoofdstuk 1: Exportfinancieringsinstrumentarium 21 Hoofdstuk 2: Beschikbaarheid van middellange financiering tegen concurrerende tarieven 29 Hoofdstuk 3: Exportkrediet- en Investeringsverzekering 38 Hoofdstuk 4: Concessionele financiering 46 Hoofdstuk 5: Organisatorische aspecten Rapport High-level Werkgroep Exportfinanciering - Den Haag, 4 juli 2012

3 2

4 Voorwoord 3 Export is dé groeimotor die Nederland uit de recessie moet trekken. Dit is echter bepaald geen vanzelfsprekendheid. Een belangrijke zorg is dat de Nederlandse export met name achterblijft in snelgroeiende emerging en developing economies en dat te sterk geleund wordt op traditionele markten in de Eurozone. Wil Nederland kunnen blijven profiteren van globalisering dan is voor zowel bedrijven als overheid versterking van de internationale concurrentiekracht een topprioriteit. Dit vraagt allereerst om een extra inzet van bedrijven om nieuwe markten te ontwikkelen. Eveneens is een proactief en adequaat overheidsbeleid van belang om de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven optimaal te kunnen ondersteunen. Een excellente infrastructuur voor de financiering van exporttransacties is één belangrijke voorwaarden voor het behoud en handhaving van onze vooraanstaande positie als handelsnatie. Dat geldt in het bijzonder voor de Made in Holland export die belangrijk is voor de groei van de nationale economie en een hoge toegevoegde waarde creëert in termen van werkgelegenheid en innovatie. De Made in Holland export heeft een goede uitgangspositie in termen van prijs en kwaliteit, maar zonder een concurrerende (export)financiering is het moeilijk die positie wereldwijd te verzilveren. Het belang van overheidsgesteunde exportfinanciering zal de komende jaren internationaal verder toenemen. De groei van de export ligt voor Nederland en vele andere OESO-landen immers met name in meer risicovolle markten. In die markten is een adequaat instrumentarium voor de bevordering van export en investeringen cruciaal voor succes. De Nederlandse exportpositie wordt echter bedreigd omdat Nederlandse bedrijven (via banken en overheid) niet in staat zijn om op basis van een level playing field met het buitenland te concurreren. In omringende landen worden exportfinanciering én development finance vaak strategisch ingezet voor de bevordering van export en investeringen. Verder wordt in vele hoofdsteden nu hard gewerkt aan een verbetering van het bestaande instrumentarium. Ook overheden in opkomende markten, zoals China, India en Brazilië maken gebruik van instrumenten voor export- en development finance, waardoor voor het bedrijfsleven de concurrentie in ontwikkelingslanden sterk is toegenomen. Het bedrijfsleven loopt bij het huidige instrumentarium tegen knelpunten aan die het concurrerend vermogen ondermijnen. Welke aanpassingen in het instrumentarium zijn voor Nederlandse bedrijven nodig om op basis van een level playing field met het buitenland te kunnen concurreren en groei van export mogelijk te maken? Dit rapport geeft hierop een antwoord. Het bevat belangrijke concrete aanbevelingen voor een meer strategische inzet van het Nederlandse instrumentarium voor exporten development finance. Het initiatief hiervoor is genomen door de topsector water, maar de aanbevelingen zijn evenzeer van belang voor andere (top)sectoren van het bedrijfsleven. Het rapport maakt duidelijk dat de werelden van export- en development finance volop in beweging zijn. In Nederland zijn beide werelden volstrekt van elkaar vervreemd geraakt, terwijl in het buitenland beide veel meer met elkaar samenwerken. Ondanks recente inspanningen om het Nederlandse instrumentarium op specifieke terreinen te verbeteren (o.a. kredietverzekering), is het instrumentarium in de breedte op een aanzienlijke achterstand komen te staan. Zo kent Nederland in tegenstelling tot vele andere landen geen adequate programma s voor concessionele leningen en rentesteun. Verder zijn beleid en uitvoering in Nederland sterk gefragmenteerd. Er is behoefte aan een meer samenhangende en strategische samenwerking tussen bedrijfsleven en alle betrokken departementen en uitvoeringsorganisaties, inclusief een gezamenlijke investering om steeds scherp in beeld te blijven houden hoe het instrumentarium zich verhoudt tot dat van de concurrentie. De aanbevelingen in dit rapport vormen de basis voor een gezamenlijke agenda om een best of class instrumentarium te realiseren. Implementatie van de aanbevelingen zal ook grote voordelen opleveren voor ontwikkelingslanden. Kortom, een win-win voor zowel het bedrijfsleven als overheid en ontwikkelingslanden is mogelijk. Het is nu de hoogste tijd dat overheid en bedrijfsleven gezamenlijk investeren in de groei van de export en daarmee ook die van de Nederlandse economie.

5 4 Samenvatting & Agenda Export is belangrijk voor de Nederlandse economie, zeker nu Een sterke exportpositie is van groot belang voor het huidige en toekomstige vermogen tot groei van de Nederlandse economie. Recente CPB-cijfers over de stand van de Nederlandse economie onderstrepen dat export de komende jaren dé groeimotor is die Nederland uit de recessie moet trekken. Naar verwachting zullen de binnenlandse consumptie en investeringen de komende jaren daaraan geen bijdrage leveren. Economische groei die voortkomt uit de export, zal voor Nederland en vele andere EU-landen de komende jaren in toenemende mate gegenereerd worden door de export naar opkomende landen. Immers de meeste handelslanden van Nederland in de EU, maar ook daarbuiten (Verenigde Staten en Japan) verkeren momenteel in een recessie of kennen slechts een zeer beperkte groei. In de export naar opkomende landen spelen overheden van exporterende landen traditioneel een zeer belangrijke rol. Dit geldt met name voor de export van kapitaalgoederen en diensten. Overheden wereldwijd beschikken over diverse instrumenten om export en buitenlandse investeringen van het nationale bedrijfsleven te bevorderen. De belangrijkste zijn: exportfinanciering, herfinanciering, export- en investeringsgaranties, concessionele hulpprogramma s en rentesteunfaciliteiten (CIRR). Op deze gebieden is internationaal veel geregeld - met name in de OESO - om oneerlijke concurrentie tussen bedrijven uit verschillende OESO-landen en een kredietsubsidierace tussen overheden (ten koste van de belastingbetaler) zoveel mogelijk te voorkomen. Ook zijn er in de OESO belangrijke afspraken gemaakt over ontwikkelingshulp. In die OESOregelgeving wordt echter veel beleidsruimte overgelaten aan individuele landen. Van belang is voorts dat belangrijke niet-oeso-landen, zoals China, Brazilië en India niet aan de OESO-regels zijn gebonden en dat export uit deze landen naar opkomende landen de laatste jaren aanzienlijk is toegenomen. Daarbij wordt veelvuldig gebruik gemaakt van gesubsidieerde exportfinancieringen en concessionele leningen. De concurrentie voor het Nederlandse bedrijfsleven in het zaken doen met en in opkomende markten is daardoor sterk verhevigd. In deze globale context van toenemende internationale concurrentie tussen exporteurs en overheden speelt het Nederlandse instrumentarium voor exportfinanciering een belangrijke rol. In dit rapport staat dat Nederlandse instrumentarium centraal. Belangrijkste knelpunten en uitdagingen Door het bedrijfsleven wordt ten aanzien van het Nederlandse instrumentarium meerdere fundamentele knelpunten en uitdagingen ervaren. Sommige daarvan zijn een uitvloeisel van de financiële crises, Basel III regelgeving en andere externe factoren, zoals de toegenomen concurrentie uit opkomende markten. Andere knelpunten zijn van typisch Nederlandse aard en bestaan eigenlijk reeds een lange tijd. Deze Nederlandse knelpunten zijn de afgelopen jaren, ondanks de recente inspanningen van de Nederlandse overheid om het instrumentarium te verbeteren, nog problematischer geworden. Ten grondslag hieraan liggen zowel de toegenomen internationale concurrentie als de gevolgen van de financiële crises en het feit dat andere overheden bepaalde instrumenten (blijven) inzetten of zelfs verbeteren, die Nederland niet (meer) heeft. De belangrijkste knelpunten en uitdagingen hebben betrekking op de hierna volgende onderwerpen.

6 In de export naar opkomende landen spelen overheden van exporterende landen traditioneel een zeer belangrijke rol Beperkte beschikbaarheid van langjarig exportkrediet tegen internationaal concurrerende tarieven De krediet- en Eurocrises in combinatie met nieuwe solvabiliteitsregels van de Bank for International Settlements (Basel III) hebben ertoe geleid dat banken problemen hebben bij het aantrekken van lange funding voor zichzelf wat dan weer gebruikt kan worden voor het funden van langlopende leningen waaronder middellange exportfinanciering. Dit geldt in het bijzonder voor exportleningen in USD, hetgeen in de internationale handel de meest gebruikte valuta is. Het funding probleem is niet uniek voor Nederland. Ook banken in andere westerse landen, met name in (Zuid-) Europa, hebben grote uitdagingen op dit gebied. Het probleem manifesteert zich overigens zowel bij de overheidsgesteunde exportkredieten naar ontwikkelingslanden als bij middellange bankleningen voor projectfinancieringen en publieke private samenwerkingsprojecten (PPS) in OESO-landen. Het is onduidelijk in welke mate de twee crises en de nieuwe Basel III-regels de fundingproblemen veroorzaken. De vraag is echter wel gerechtvaardigd of de fundingproblematiek van commerciële banken vanwege de twee crises van tijdelijke aard is, dan wel een structureel karakter heeft als gevolg van nieuwe Basel III-regels. Immers in het laatste geval zijn de problemen gedeeltelijk oplosbaar met een aanpassing van bepaalde onderdelen van de Basel III-regelgeving. Voor middellange financiering is bijvoorbeeld een van de grootste Basel III-knelpunten de introductie van de zogenaamde Net Stable Funding Ratio (NSFR). Deze verplicht banken langlopende leningen op een stabiele wijze te funden. In diverse landen binnen en buiten de EU zijn overheden via verschillende modaliteiten betrokken bij de funding van commerciële banken (zie tabel op pagina 6). Overheidsteun en de instrumenten die daarvoor worden gebruikt zijn niet alleen van belang voor de beschikbaarheid van een middellange exportlening, maar bepalen ook in belangrijke mate de prijs van de exportlening. Beide elementen zijn vanzelfsprekend van cruciaal belang voor de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven. In Nederland is voor de funding van commerciële banken in 2009 de Export Krediet Garantie (EKG) in het leven geroepen, maar tot nu toe is daarvan beperkt gebruik gemaakt. Een belangrijke reden is dat bepaalde risico s voor institutionele beleggers niet acceptabel waren (o.a. documentatierisico van de exportlening en het lange risico op de financierende bank). Een herziene versie van de EKG is in mei 2012 geïntroduceerd. De EKG 2.0 zal zich in de praktijk echter nog moeten bewijzen. Er liggen nog enkele uitdagingen voor zowel het bedrijfsleven als overheid om het tot een succes te maken. Een van de beperkingen van de EKG is het feit dat de grilligheid van de kapitaalmarkten ervoor zorgt dat beschikbaarheid en met name de prijs van EKG funding en daarmee ook die van de exportfinanciering onvoorspelbaar zijn. Verder lijkt de EKG minder geschikt voor kleinere transacties. Er zal derhalve nog een oplossing moeten komen voor de funding van exportkredieten van kleinere exporttransacties, waarschijnlijk niet zozeer vanwege beperkte beschikbaarheid van middellange funding, maar vooral om een concurrerende pricing te kunnen borgen. Dit laatste is vanzelfsprekend ook van belang voor grotere exporttransacties. Vele landen beschikken reeds over een goed functionerend herfinancieringsinstrument voor een stabiele funding van middellange exportkredieten waardoor hun exporteurs momenteel een belangrijk concurrentievoordeel hebben. Nederland is in feite een pure cover land, dat alleen door middel van garanties steun verleent aan de exportfinanciering (EKV) of de funding (EKG) daarvan. In andere landen wordt veelvuldig gebruik gemaakt van herfinanciering die

7 6 meer waarborgen biedt voor met name een concurrerende prijs voor de exportfinanciering. Een Nederlands staatsgegarandeerd herfinancieringsloket kan onder de huidige marktomstandigheden een (indicatief) fundingvoordeel tussen de 0,50% / 0,75% en 1,00% / 1,25% opleveren, afhankelijk van de valuta van de exportlening (USD of EUR). Bij een exportlening van EUR 100 miljoen met een looptijd van 10 jaar is dit gelijk aan een nominaal rentebedrag tussen EUR en EUR In bepaalde gevallen is een vermindering van omstreeks 40% van de nominale rentekosten haalbaar, hetgeen een grote impact heeft op de concurrentiepositie van het exporterende bedrijf. Voor het Nederlandse bedrijfsleven is een level playing field op dit gebied van cruciaal belang, vandaar dat op dit gebied spoedig adequate (aanvullende) maatregelen moeten worden genomen. Overheidssteun & Funding, CIRR, Exportkrediet- en Investeringsverzekering Land Steun bij funding CIRR steun mogelijk? Wijze van steun voor funding/rente Exportkredietverzekering Investeringsverzekering België In ontwikkeling (1) Ja Intereststabilisatie (1) Ja Ja Frankrijk In ontwikkeling (1) Ja (1,2) Ja Ja Finland Ja Ja Herfinanciering via staatsgegarandeerd loket Ja Ja Denemarken Ja Ja Herfinanciering via staatsgegarandeerd loket Ja Ja Zweden Ja Ja Herfinanciering via staatsgegarandeerd loket Ja Ja Oostenrijk Ja Ja Herfinanciering via staatsgegarandeerd loket Ja Ja Duitsland Ja Ja Funding garantie + herfinanciering via staatsgegarandeerd loket China Ja Ja Funding aangetrokken door EXIMbank + Funding garantie Nederland Ja Neen Funding garantie Ja Ja (1) Zowel in België als Frankrijk wordt momenteel onderzocht op welke wijze de overheid steun kan verlenen bij de funding van middellange exportkredieten. Herfinanciering en fundinggaranties worden in beide landen overwogen. (2) Frankrijk kent een CIRR rentesteunprogramma. Het is onbekend wat voor instrument hiervoor wordt gebruikt. 2. Het ontbreken van een adequaat instrument voor CIRR rentesteun Volgens OESO-regels is het toegestaan de commerciële rente van een exportlening te subsidiëren. Daarvoor geldt voor vaste rentes wel een grens, namelijk de Commercial Interest Reference Rate (CIRR), die in OESO-regelgeving is afgesproken. Voor variabele rentes van overheidsgesteunde exportleningen, waarbij de steun wordt verstrekt door middel van herfinanciering, rentesubsidies of direct lending geldt als ondergrens dat de rente van de overheidsgesteunde exportlening niet lager mag zijn dan de fundingskosten van de overheid. Dit is geregeld in WTO-verband. Vele landen in en buiten de EU kennen instrumenten om een (gesubsidieerde) variabele rente of een (vaste) CIRR-rente mogelijk te maken (direct lending via EXIM banken, herfinancieringsmogelijkheden, rentestabilisatiefondsen en rentesubsidies). Deze instrumenten worden niet alleen offensief ingezet om een concurrentievoorsprong te realiseren maar ook defensief, bijvoorbeeld om een concurrerend CIRR-aanbod te matchen. In Nederland is sinds enige jaren geen CIRR rentesteun-instrument beschikbaar. Ook financieringssteun (financial support) voor variabele rentes is in Nederland niet mogelijk. Hierdoor kan het Nederlandse bedrijfsleven niet concurreren met exporteurs uit landen die daarover wel beschikken. Een herintroductie van een (CIRR) rentesteun instrument, dat zowel offensief als defensief kan worden ingezet, is nodig om een level playing field voor het Nederlandse bedrijfsleven te kunnen waarborgen. De tabel op pagina 6 toont aan dat Nederland onder negen benchmarklanden het enige land is dat geen adequaat (CIRR) rentesteuninstrument kent. 3. Het ontbreken van adequate bilaterale concessionele financiering Vele landen, zowel binnen als buiten de OESO, kennen gebonden en ongebonden hulpprogramma s, waar het nationale bedrijfsleven veel profijt van heeft. Gebonden hulp is volgens de OESO-regels voor exportfinanciering (Arrangement) toegestaan, maar in Nederland ontbreekt zo n instrument sinds het afschaffen van de ORET-regeling. Ja Ja Ja Ja

8 7 Volgens OESO-regels is het toegestaan de commerciële rente van een exportlening te subsidiëren. Volgens statistieken van de OESO Development Assistance Committee (DAC) is circa 17,1 % van alle OESO-DAC hulp gebonden. Hiermee was in 2009 een totaalbedrag gemoeid van circa USD 19 miljard. Sommige landen, zoals Oostenrijk, Duitsland, Italië, Zwitserland, Korea, Spanje en de Verenigde Staten zitten ruim boven het OESO-gemiddelde van 17,1%. Ook blijkt uit OESO-gegevens dat van de ongebonden hulp van alle OESO-landen tezamen 51% terugvloeit naar bedrijven in het donorland. In de praktijk zal dit percentage waarschijnlijk hoger liggen, omdat vele landen hun OESO-rapportageverplichtingen over de toekenning van contracten onder ongebonden hulp niet of niet volledig nakomen. Opvallend is dat het Verenigd Koninkrijk volgens OESO-gegevens alle hulp heeft ontbonden, maar dat in de praktijk 65,5% van die ongebonden hulp terugvloeit naar het nationale bedrijfsleven. Ook de Scandinavische landen en Oostenrijk scoren op dit gebied zeer hoog (meer dan 60%). Over de mate van ongebondenheid van de hulp bestaat dus momenteel internationaal veel onduidelijkheid en onzekerheid. Het is de vraag of ongebonden hulp daadwerkelijk ongebonden is. Onderstaand overzicht geeft inzage in de gebonden en ongebonden hulp van Nederland en 8 benchmarklanden. Gebonden en ongebonden hulp Land Gebonden Hulp (ODA) Ongebonden Hulp (ODA) Gebonden hulp in % van totale ODA Ongebonden hulp in % van totale ODA België ja Ja 4,8% 95,2% 1,37% Frankrijk ja Ja 5,0% 95% 23,34% Finland Ja Ja 14,7% 85,3% 97,58% Denemarken Ja Ja 6,2% 93,8% 75,95% Zweden Ja Ja 1,4% 94,2% 62,5% Oostenrijk Ja Ja 45,2% 54,3% 91,89% Duitsland Ja Ja 25,3% 74,7% 37,24% China Ja Ja onbekend onbekend onbekend Nederland Neen (1) ja 5,4% 94,6% onbekend (1) Er bestaat in Nederland geen gebonden hulpprogramma voor exportfinanciering. In het verleden kende Nederland het gebonden ORET-programma, maar dit is enige jaren geleden vervangen door het nagenoeg ongebonden ORIO-instrument. ORIO is echter niet vergelijkbaar met gebonden hulpprogramma s van andere landen en kan daarmee dan ook niet adequaat concurreren. Het is dan ook niet geschikt om gebonden hulp van andere landen te matchen. Dit is een ernstig gemis voor het Nederlandse bedrijfsleven, zeker nu de concurrentie uit landen als China, dat met name in Afrika veel projecten met concessioneel geld financiert, enorm is toegenomen. Van belang is voorts dat vele projecten zoals in de sectoren drinkwater en sanitatie alsmede maritieme infrastructuur vaak niet commercieel haalbaar zijn. De projecten genereren onvoldoende gelden om commerciële bankleningen terug te kunnen betalen. Ze hebben vaak wel een grote ontwikkelingsrelevantie. Dat verklaart ook waarom in dit soort projecten de overheid als leningnemer optreedt. Vanzelfsprekend hebben vele overheden een grote voorkeur voor zachte financiering en in sommige gevallen geldt hiervoor zelfs een verplichting (debt sustainability framework). Vele landen kennen een bilaterale ontwikkelingsbank, die gericht is op het ontwikkelen van de private sector in ontwikkelingslanden. Dit omvat vaak mede PPS-projecten. Sommige % ongebonden hulp terug naar nationale bedrijfsleven.

9 8 landen, zoals Frankrijk en Duitsland, hebben daarnaast bilaterale ontwikkelingsbanken die nadrukkelijk een rol hebben in de financiering van projecten in de publieke sector. Dit laatste kent Nederland niet. De private bilaterale ontwikkelingsbanken zijn min of meer vergelijkbaar met de Nederlandse FMO en werken regelmatig samen met de nationale ECA en/of gebonden hulpprogramma s van diezelfde overheid. Ook op deze wijze worden voor het nationale bedrijfsleven concurrentievoordelen gerealiseerd. De financieringen van de bilaterale ontwikkelingsbanken (DFI s) voor private sector ontwikkeling in ontwikkelingslanden zijn in principe ongebonden en worden tegen marktconforme voorwaarden aangeboden. In de praktijk blijkt dat een aantal bilaterale ontwikkelingsbanken een duidelijke (zij het niet altijd expliciete) national interest agenda erop nahouden en (kennelijk) een nevendoelstelling van hun overheid hebben meegekregen voor een samenwerking met het nationale bedrijfsleven. Dit geldt in feite ook voor de Nordic Investment Bank (NIB), een multilaterale ontwikkelingsbank waar vele Scandinavische bedrijven profijt van hebben. In Nederland lijken de werelden van enerzijds development finance (ODA-inspanningen en FMO financieringen) en anderzijds commercial export & investment finance (banken, exporteurs, investeerders en Atradius DSB) van elkaar vervreemd te zijn geraakt. Een strategische samenwerking tussen Atradius DSB en FMO blijkt bijvoorbeeld niet te bestaan. Beide organisaties opereren onafhankelijk van elkaar. 4. Toenemende concurrentie uit niet-oeso-landen De laatste jaren is de concurrentie uit niet-oeso-landen aanzienlijk toegenomen. Landen als China, India en Brazilië spelen een steeds grotere rol in ontwikkelingslanden. Daarbij is vaak sprake van gesubsidieerde exportleningen en concessionele financieringen. Met name China is hierin erg actief in Afrika, maar ook in andere regio s zoals Azië en Latijns Amerika. Belangrijk is dat deze niet-oeso-landen niet onder de OESO-regels omtrent overheidsgesteunde exportkredieten vallen. Zij hebben momenteel een vrij spel en zijn ook niet gebonden aan internationale notificatieverplichtingen, waardoor hun activiteiten niet transparant zijn. Een duidelijk carrot & stick beleid zoals de Verenigde Staten hebben ontwikkeld, is in Nederland en/of de EU niet zichtbaar. Naast adequate matching zal Nederland in EU-verband initiatieven moeten ontwikkelen voor internationale afspraken die alle relevante wereldspelers op het zelfde level playing field krijgen. 5. De EKV behoeft op een aantal punten verbetering In Nederland valt de export- en investeringsgarantiefaciliteit onder de begroting van het Ministerie van Financiën en wordt de beleidsverantwoordelijkheid gedeeld met het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw & Innovatie. Deze faciliteit wordt uitgevoerd door Atradius Dutch State Business (Atradius DSB). De overheid en Atradius volgen internationale ontwikkelingen op het gebied van de exportkredietverzekering o.a. op basis van feedback van het Nederlandse bedrijfsleven met betrekking tot concrete exporttransacties en door middel van periodieke benchmarkstudies. Die feedback en studies zijn regelmatig aanleiding voor aanpassing en verbetering van de voorwaarden van de Nederlandse kredietverzekering. Zo is recent het landenbeleid aangepast en wordt het beleid ten aanzien van het dekken van het buitenlands bestanddeel momenteel herzien. Verder zijn beide organisaties nauw betrokken bij de OESO-onderhandelingen over de overheidsgesteunde exportkredieten. Een belangrijk resultaat is de recente harmonisatie van de minimumpremies voor private debiteuren, die in september 2011 werden ingevoerd. Omdat reeds vele onderwerpen op het gebied van de kredietverzekering in de OESO zijn geharmoniseerd, zal de concurrentie tussen ECA s en hun exporteurs verschuiven naar onderwerpen die nog niet zijn geregeld en/of naar gebieden waar de OESO-regels een grote mate van beleidsvrijheid laten aan individuele landen. De concurrentiepositie van Nederland op deze gebieden is thans onbekend en behoeft derhalve nader onderzoek. Vele landen kennen een ongebonden garantieprogramma. Voorbeelden zijn landen zoals Duitsland, Frankrijk, Japan, Verenigde Staten en België. Deze zijn vergelijkbaar met de investeringsverzekering, zij het dat onder deze ongebonden garanties zowel politieke als commerciële risico s kunnen worden afgedekt. In Nederland ontbreekt een dergelijk ongebonden garantieprogramma.

10 Het Nederlandse bedrijfsleven scoort niet goed bij projecten van multilaterale ontwikkelingsbanken (MDB s). Hier ligt een primaire verantwoordelijkheid voor het Nederlandse bedrijfsleven. Meer inspanningen lijken gerechtvaardigd. Ook Atradius DSB werkte tot nu toe slechts zeer beperkt samen met multilaterale en bilaterale ontwikkelingsbanken. Om de kansen voor het Nederlandse bedrijfsleven bij deze ontwikkelingsbanken te vergroten zal Atradius DSB met deze organisaties samenwerkingsovereenkomsten moeten aangaan. Hier liggen kansen omdat MDB s de laatste tijd meer actief worden in het financieren van private projecten, het katalyseren van privaat kapitaal (inclusief ECA-gedekte leningen) en in dat verband ook op zoek zijn naar cofinanciering of risicodeling met andere partijen, waaronder ECA s. Dit geldt met name voor IFC, EIB en ADB. Atradius DSB heeft een brede EKV-productmix en veel kennis in huis op het gebied van de kredietverzekering. Daarin is het een belangrijke strategische partner van het Nederlandse bedrijfsleven. Atradius DSB zou zijn rol als strategische partner van het bedrijfsleven aanmerkelijk kunnen versterken indien het zich ontwikkelt tot het kenniscentrum voor export- en investeringsfinancieringen met kennis van alternatieve risicomitigeringsproducten/leveranciers en alternatieve financieringsmogelijkheden. Op deze wijze zal Atradius DSB ook een brug kunnen slaan tussen de werelden van commercial finance (inclusief ECA-gedekte leningen) en development finance. Dat is ook in het belang van ontwikkelingslanden. Korte lijnen met de Nederlandse vertegenwoordigers bij MDB s zullen hiervoor belangrijk zijn. Het aandeel van het MKB binnen de totale portefeuille van Atradius DSB is relatief klein, hetgeen mede samenhangt met de relatieve onbekendheid van het instrumentarium onder deze doelgroep en het feit dat MKB bedrijven in het algemeen moeilijk toegang hebben tot exportfinanciering van banken. Er zijn maatregelen getroffen om de toegang van het MKB tot Atradius DSB te vergemakkelijken, maar aanvullende maatregelen lijken noodzakelijk Het financieel instrumentarium is gefragmenteerd en onvoldoende flexibel Er is sprake van een sterk gefragmenteerd palet aan instrumenten, waarbij het veelal gaat om (te) kleine bedragen en veel/verschillende voorwaarden. Met name de relevante begroting (Fin, OS vs. EL&I), maar ook verschillen in internationale regelgeving (vgl. Arrangement dat zich vooral richt op het voorkomen van handelsverstorende effecten vs. OESO DAC dat effectiviteit van hulp als centraal uitgangspunt heeft) bepalen te zeer de vormgeving/voorwaarden van instrumenten en de omvang van de beschikbare middelen. Beschikbare middelen voor de voor het bedrijfsleven interessante transitielanden zijn te beperkt. Juist voor deze landen bestaan, mede omdat EKV beschikbaar is, grote mogelijkheden voor export en investeringen van het Nederlandse bedrijfsleven, maar overige instrumenten van de overheid, met name concessionele leningen, kunnen niet worden ingezet. Beschikbare ODA instrumenten richten zich bovendien met name op het financieren van het inzetten ( weggeven ) van kennis, maar onvoldoende op het toepassen van kennis en kunde door de realisatie van projecten. Beschikbaarheid van financiering voor alle fases in een project (van design, ontwerp, bouw tot onderhoud) is niettemin belangrijk voor positionering op buitenlandse markten en het vermarkten van onze kennis door de realisatie van projecten levert in de hele keten aanzienlijk meer toegevoegde waarde dan het verkopen van onze kennis. De spreiding van de uitvoering van het instrumentarium over verschillend aangestuurde loketten c.q. uitvoerders versterkt het gefragmenteerde karakter. Mede door de mate van fragmentering komt het instrumentarium onvoldoende tegemoet aan de behoefte van klanten aan maatwerk c.q. financial engineering: de mogelijkheid om steeds de voor het land en project meest geschikte mix (totaalpakket) van instrumenten (schenking, lening/lcl, garantie, equity, verzekering) te kunnen kiezen. Het is van belang dat de mindset van betrokkenen in de aansturing en uitvoering van het instrumentarium hier sterker op is gericht. Er is behoefte aan een integrale ontwikkeling van instrumenten op het terrein van exportfinanciering en concessionele financiering (beleid), een integrale uitvoering van instrumenten, inclusief passende mandaten (organisatie) en een integrale aanpak die beter aansluit bij de cyclus van projecten.

11 10 Agenda voor een strategische inzet van het instrumentarium voor exportfinanciering In de verschillende hoofdstukken zijn diverse concrete aanbevelingen voor het verhelpen van bestaande knelpunten geformuleerd. Belangrijk hierbij is dat Nederlandse bedrijven in de voor hen relevante markten in staat worden gesteld hetzelfde financieringsaanbod te kunnen doen als de concurrentie. Dit impliceert geenszins een race to the bottom. Bestaande internationale (OESO)afspraken bieden mogelijkheden die Nederland nog niet ten volle benut of ruimte laten voor interpretatie. Het huidige Nederlandse instrumentarium is in meerdere opzichten restrictiever dan wat in OESO-verband is toegestaan. Hieronder volgen de belangrijkste aanbevelingen die een hoge prioriteit hebben en tezamen een agenda vormen voor een strategische inzet van het instrumentarium voor exportfinanciering. Overige aanbevelingen kunnen worden gevonden in de diverse hoofdstukken van het rapport. 1. introduceer een herfinancieringsfaciliteit (incl. instrument voor CIRR rentesteun) Er zal zo spoedig mogelijk een herfinancieringsfaciliteit moeten worden ontwikkeld complementair aan de EKG faciliteit. Van belang is dat vele andere landen reeds een goed functionerende herfinancieringsfaciliteit hebben (of aan het ontwikkelen zijn), die leidt tot concurrerende (vaste en variabele) rentes voor exportleningen. Een herfinancieringsfaciliteit biedt de beste garantie voor een stabiele beschikbaarheid van funding en in het bijzonder een concurrerende prijs van Nederlandse exportleningen. In tegenstelling tot de EKG zal een herfinanciering ook eenvoudig kunnen worden gebruikt voor de funding van kleinere transacties en derhalve in belangrijke mate kunnen bijdragen aan een level playing field voor het MKB. Om budgettaire consequenties zoveel mogelijk te beperken zal onderzocht moeten worden welke bestaande overheidsgegarandeerde organisatie het meest geschikt is voor de uitvoering van deze faciliteit. Zowel op grond van budgettaire als organisatorische overwegingen ligt het voor de hand om een CIRR rentesteunfaciliteit te combineren met c.q. onder te brengen bij een staatsgegarandeerd herfinancieringsloket. (CIRR) rentesteun zou zowel offensief als defensief moeten kunnen worden ingezet. 2. maak van de Export Krediet Garantie (EKG) een succes De herziene Export Krediet Garantie ( EKG 2.0 ) voor de funding van exportleningen van commerciële banken is nog niet gebruikt. Er zijn inmiddels wel enkele potentiële transacties in de pijpleiding. De Nederlandse overheid, banken en exporteurs dienen tot een gecoördineerde aanpak te komen, vooral in concrete deals, om institutionele beleggers zowel binnen als buiten Nederland te betrekken bij de funding van door Atradius verzekerde exportkredieten. De overheid heeft de EKG ontwikkeld om middellange exportfinanciering tegen concurrerende voorwaarden mogelijk te maken. Op banken en institutionele beleggers ligt derhalve een belangrijke verantwoordelijkheid om de fundingvoordelen van de EKG ten goede te laten komen aan de exportlening voor de exporteur. De overheid zal na verloop van een bepaalde periode dit moeten evalueren. 3. introduceer een effectief programma voor concessionele financiering Vele landen in de OESO en ook daarbuiten kennen programma s, waarbij conform internationale (OESO-)afspraken 100% concessionele leningen worden verstrekt of concessionele faciliteiten op flexibele wijze worden gecombineerd met exportleningen (mixed credits). In Nederland bestaan dergelijke hulpfaciliteiten niet meer, waardoor het Nederlandse bedrijfsleven niet op basis van een level playing field kan concurreren. Dit speelt met name in de watersector, waarbij vele projecten commercieel niet haalbaar zijn en/of publieke debiteuren als opdrachtgever/koper optreden. Nederland zal een nieuw innovatief hulpprogramma moeten ontwikkelen met een maximale leverage van het bestaande exportfinancieringsinstrumentarium (EKV, EKG, toekomstige herfinanciering) en ODA. ODA-middelen zullen daarbij flexibel moeten kunnen worden ingezet bijvoorbeeld om rente- en/of premie voor EKV/EKG te subsidiëren en grace periods te faciliteren (zachte leningen). Een dergelijke bundeling van krachten en budgetten van Financiën (kredietverzekering van door banken gefinancierde concessionele leningen), EL&I en Buitenlandse zaken (steun om minimum concessionaliteit te realiseren) biedt voordelen voor zowel het Nederlandse bedrijfsleven als ontwikkelingslanden. Met een flexibele inzet van ODA-gelden kunnen kredietverzekeringscapaciteit bij

12 Atradius DSB/Financiën (EKG en EKV) en privaat kapitaal (bij banken en institutionele beleggers) worden gemobiliseerd waardoor meer ontwikkelingsrelevante projecten kunnen worden gerealiseerd. Ook zal de export van het Nederlandse bedrijfsleven naar ontwikkelingslanden kunnen toenemen, hetgeen juist in deze tijden van crisis een belangrijke bijdrage kan leveren aan het keren van de economische recessie. Daar waar een innovatieve combinatie EKV/EKG met ODA niet mogelijk is, bijvoorbeeld in geval van EKV off cover landen, of in projecten waarvoor banken dan wel institutionele beleggers niet bereid zijn de lange financiering respectievelijk de funding te verstrekken, zal een heroprichting van een concessionele ontwikkelingsbank (vergelijk NIO) moeten worden overwogen. Het verdient tevens aanbeveling om een ongebonden hulpfaciliteit te ontwikkelen waarbij rekening wordt gehouden met (1) de behoefte en wensen van ontwikkelingslanden en tegelijkertijd ook met (2) de kracht van het Nederlandse bedrijfsleven. Initiatieven rond bijvoorbeeld klimaatadaptatie kunnen zich hier goed voor lenen. Ook hier is flexibiliteit van het programma noodzakelijk om tailor-made oplossingen mogelijk te maken Belangrijk is dat bij de vaststelling van het beleid en de inrichting van het instrumentarium sprake is van een integrale en consistente aanpak. Daarnaast zal het instrumentarium veel meer ingericht moeten worden om maatwerk te verschaffen en financieringsstructuren te vinden, in plaats van tal van regels en eisen te stellen voor individuele instrumenten. 6. pas het mandaat van de Rijkscommissie aan en houd de concurrentie scherp in beeld Het huidige mandaat van de Rijkscommissie beperkt zich tot export- en investeringsgaranties. Andere (huidige of toekomstige) overheidsinstrumenten, die gebruikt (kunnen) worden bij de financiering van export en buitenlandse investeringen, zoals herfinanciering, CIRR rentesteun en development finance (Nederlandse ODA-inspanningen en FMO-financieringen) vallen thans formeel buiten het mandaat van de Rijkscommissie. Voor een meer integrale aanpak en een succesvolle strategische samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven dient derhalve het mandaat aanzienlijk te worden verbreed. Dit geldt vanzelfsprekend ook voor de samenstelling van de Rijkscommissie verbeter de toegang van het MKB tot exportfinanciering MKB bedrijven vragen om een andere benaderingswijze voor het toegankelijk maken van exportfinanciering. In andere landen hebben ECA s hiervoor veelal een apart MKB-loket ingericht. Daarom zou Atradius DSB een MKB-loket moeten introduceren. Andere maatregelen om de toegankelijkheid voor het MKB te bevorderen zijn (1) het vergaand delegeren van taken van Atradius DSB aan de banken in het kader van de Exportversneller waarbij vergelijkbaar met de BMKBregeling een beoordeling achteraf plaatsvindt (bij verliesdeclaraties) en (2) distributie van producten via gekwalificeerde intermediairs. Indien na verloop van een bepaalde periode blijkt dat het MKB ondanks genomen maatregelen geen goede toegang heeft tot exportfinanciering/exportkredietverzekering zou de overheid kunnen overwegen om een speciale exportfinancieringsfaciliteit op te zetten voor MKB transacties. Die faciliteit zou te zijner tijd bij het staatsgegarandeerde herfinancieringsloket kunnen worden ondergebracht. 5. Integreer beleid en zet in op maatwerk Het Nederlandse financieringsinstrumentarium gericht op export (en investeringen) is in de huidige opzet te gefragmenteerd. De uitvoering is ondergebracht bij verschillende organisaties, die vervolgens weer door meerdere ministeries worden aangestuurd. Hierdoor opereren de werelden van export en development finance min of meer gescheiden van elkaar, waardoor er geen sprake is van een level playing field met landen die wel een integrale benadering kennen. Ook is daardoor een hefboomwerking van ODA-gelden praktisch niet mogelijk. Een integrale benadering, waarbij de twee werelden bij elkaar worden gebracht is daarom dringend gewenst. De benchmarkstudies die tot nu toe voor de Rijkscommissie zijn gemaakt beperkten zich tot de exportkredietverzekering (EKV) en gingen voorbij aan onderwerpen als ongebonden investeringsgaranties, concessionele leningen, CIRR rentesteun, funding en de rol van bilaterale ontwikkelingsbanken. Ook is tot nu toe weinig aandacht besteed aan het overheidsinstrumentarium in belangrijke opkomende landen zoals China, India en Brazilië. Omdat op het gebied van de overheidsgesteunde exportfinanciering en development finance momenteel veel in beweging is, zal op korte termijn een meer gedetailleerde benchmarkstudie moeten worden verricht waarbij het totale Nederlandse exportfinancieringsinstrumentarium (en beleid) wordt vergeleken met het instrumentarium (en beleid) in belangrijke concurrentielanden. Deze nieuwe benchmarkstudie dient vervolgens periodiek (tenminste tweejaarlijks) te worden herhaald. De Rijkscommissie zal ervoor moeten zorg dragen dat de aanbevelingen in dit rapport omtrent een strategische inzet van het instrumentarium voor exportfinanciering een adequate follow-up krijgen.

13 12 Een sense of urgency is noodzakelijk om belangrijke knelpunten en uitdagingen op korte termijn adequaat aan te pakken Waar een wil is, is een weg! De hiervoor geschetste voorstellen leveren een belangrijke win-win situatie op voor zowel het Nederlandse bedrijfsleven als ontwikkelingslanden. Implementatie van de aanbevelingen zal een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan een groei van export naar opkomende markten en ontwikkelingslanden en daarmee een herstel van de Nederlandse economie. Met een innovatieve inzet van ODA-gelden en een creatieve samenwerking tussen ODA en EKV kan meer kapitaal voor ontwikkelingslanden worden gemobiliseerd en de ODA performance van Nederland op een hoog niveau blijven zonder dat de Nederlandse staatsschuld zal toenemen. Ook een herfinancieringsloket voor exportkredieten kan zonder grote budgettaire implicaties voor de overheid worden opgezet door gebruik te maken van een bestaande staatsgegarandeerde organisatie. In dit verband is van belang te melden dat de exportkredietverzekeringfaciliteit al sedert jaar en dag wordt gefinancierd met door het bedrijfsleven betaalde verzekeringspremies. Uit recente cijfers blijkt dat de overheid over de periode met betrekking tot de kredietverzekering een cumulatief positief resultaat heeft geboekt van EUR 142 miljoen. Macro-economische voordelen van de overheidsgesteunde export voor de nationale economie (werkgelegenheid, belastinginkomsten e.d.) zijn overigens niet in dit cijfer opgenomen. Een sense of urgency is noodzakelijk om belangrijke knelpunten en uitdagingen op korte termijn adequaat aan te pakken. Dit geldt vooral nu vanwege de huidige crisis in het Eurogebied en het feit dat export naar opkomende landen de sleutel is om uit de huidige recessie te geraken. Ook speelt mee dat andere landen momenteel druk bezig zijn hun nationale instrumentarium te verbeteren. De wereld is op dit gebied volop in beweging. De ambitie van de overheid om het Nederlandse bedrijfsleven met een best of class -instrumentarium bij te staan is cruciaal voor behoud van werkgelegenheid in Nederland, het creëren van een level playing field voor het Nederlandse bedrijfsleven en het vergroten van de Nederlandse bijdrage aan de ontwikkeling van ontwikkelingslanden. Het is nu de juiste tijd om die ambitie waar te maken.

14 Hoofdstuk 1 Exportfinancieringsinstrumentarium Belangrijkste knelpunten en uitdagingen Introductie Een sterke exportpositie is van groot belang voor het huidige en toekomstige vermogen tot groei van de Nederlandse economie. Recente CPB-cijfers (zie bijlage 4) over de stand van de Nederlandse economie onderstrepen nog eens dat export de komende jaren dé groeimotor is die Nederland uit de recessie moet trekken. Naar verwachting zullen de binnenlandse consumptie en investeringen in de periode daaraan geen bijdrage leveren. Wederuitvoer draagt voor circa 7,5% bij aan de nationale economie. Voor Nederland BV is de export van in Nederland geproduceerde goederen en diensten echter veel belangrijker. Volgens het CPB draagt één Euro aan goederenexport voor 59 cent bij aan de nationale economie. Voor de dienstensector is dat 76 cent. Made in Holland is vooral van belang voor de export van Nederlandse kapitaalgoederen en diensten. Niet alleen grote Nederlandse exporteurs, maar ook hun Nederlandse toeleveranciers, waaronder vele MKB-bedrijven, spelen hierbij een belangrijke rol. Bij economische groei uit export zal de BV Nederland de komende jaren vooral afhankelijk zijn van de export naar opkomende landen, omdat de meeste handelslanden in de EU, maar ook daarbuiten (Verenigde Staten en Japan) momenteel in een recessie verkeren of slechts een zeer beperkte groei kennen. Feit is echter dat momenteel circa 75% van de Nederlands export naar EU landen gaat. De exportprestaties van het Nederlandse bedrijfsleven in opkomende markten is relatief slecht. Op een recente OESO-lijst over de exportprestaties van 24 OESOlanden naar opkomende landen staat Nederland op de 19e plaats (zie bijlage 4). Hier ligt een belangrijke uitdaging voor de Nederlandse economie. In de export naar opkomende landen spelen overheden van exporterende landen traditioneel een zeer belangrijke rol. Overheden wereldwijd beschikken over diverse instrumenten om export en buitenlandse investeringen van het nationale bedrijfsleven te bevorderen. De belangrijkste instrumenten zijn: export(her)financiering, export- en investeringsgaranties, concessionele hulpprogramma s (gebonden en ongebonden) en rentesubsidies export(her)financiering en export- en investeringsgaranties De belangrijkste programma s van veel overheden betreffen exportfinanciering, veelal verstrekt door zogenaamde Export-Import banken (EXIM banken), overheidsgesteunde herfinanciering en export- en investeringsgaranties 1. Nederland kent geen EXIM bank of een herfinancieringsfaciliteit. De financiering van exportkredieten wordt overgelaten aan het bedrijfsleven, met name commerciële banken spelen hierbij een belangrijke rol. Steun bij de exportfinanciering wordt In Nederland verstrekt door middel van garanties. In het OESO-jargon wordt in dit verband gesproken over pure cover support. Exportgaranties dekken de betalingsrisico s die voortvloeien uit een exporttransactie en investeringsgaranties dekken veelal de politieke risico s die verbonden zijn aan een buitenlandse investering. In Nederland valt dit instrumentarium onder de begroting van het Ministerie van Financiën. De staatsecretaris van EL&I voor de buitenlandse handel is mede verantwoordelijk voor de beleidsmatige aansturing. De uitvoering van deze instrumenten is in handen van Atradius Dutch State Business (hierna Atradius DSB of Atradius). Atradius is de Nederlandse Export Credit Agency (ECA). 1) In dit rapport wordt gesproken over exportgaranties, maar daar wordt tevens onder verstaan exportkredietverzekering. Het verschil is dat garanties in beginsel onherroepelijk en onvoorwaardelijk zijn. Dat is formeel niet het geval bij kredietverzekering, maar in de praktijk zijn de verschillen erg klein.

15 14 In vrijwel alle landen in de wereld hebben overheden een ECA om hun nationale exporteurs en investeerders te steunen in hun activiteiten in het buitenland. De bekendste ECA s zijn lid van de zogenaamde Berner Unie: een internationale vereniging van exportkredietverzekeraars. Deze vereniging kent drie subgroepen, namelijk voor kortlopende exportkrediet-verzekering, middellange exportkredietverzekering en inves-teringsverzekering. De twee laatste groepen worden gedomineerd door overheidsgesteunde ECA s. Op het gebied van de kortlopende kredietverzekering bestaat de meerderheid van de Berner Unie leden uit private kredietverzekeraars. De activiteiten van de ECA s zijn erg belangrijk voor zowel exporterende landen als importerende ontwikkelingslanden. Elke exporttransactie van kapitaalgoederen en/of diensten vervult immers een belangrijke importbehoefte en heeft ook bijna altijd een belangrijke ontwikkelingsrelevantie. In 2010 verzekerden de leden van de Berner Unie aan nieuwe middellange transacties een bedrag van meer dan USD 225 miljard. Dit is bijna USD 100 miljard meer dan de totale hulp 2 in Het totale obligo aan middellange zaken bedroeg in 2010 meer dan USD 777 miljard, hetgeen meer dan 2,8 keer het totale obligo is van alle belangrijkste multilaterale ontwikkelingsbanken tezamen (zie tabel hieronder en bijlage 5). Zeer recente cijfers van de Berner Unie tonen aan dat het aantal nieuwe verzekerde middellange transacties in 2011 verder is gestegen naar een bedrag van USD 255 miljard. Het verzekerde MLT obligo kwam in 2011 tot een totaalbedrag van USD 844 miljard. Het mandaat van ECA s (exportbevordering) is weliswaar wezenlijk anders dan die van multilaterale ontwikkelingsbanken, maar in de financiering van ontwikkelingsrelevante import en investeringen in ontwikkelingslanden spelen de ECA s een grotere rol dan alle grote multilaterale ontwikkelingsbanken tezamen. Multilaterale Ontwikkelingsbank IBRD/IDA 107,4 IFC 24,8 MIGA 4 ADB 44,3 IaDB 59 EBRD 18,2 AfDB 12,1 Total 269,8 Totale obligo aan uitstaande leningen/garanties in miljard USD Bron: jaarverslagen van multilaterale ontwikkelingsbanken Gebonden en ongebonden hulp Een tweede instrument van overheden is gebonden hulp. Hierbij gaat het om concessionele leningen of schenkingen, waarbij het ontvangende land verplicht is de gelden te gebruiken voor inkoop van goederen en/of diensten uit het donorland. Vele donorlanden kennen ook ongebonden hulpprogramma s, waarbij het ontvangende land in beginsel niet verplicht is de goederen te kopen in het donorland. De Nederlandse hulpactiviteiten vallen onder de begroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Naast ODA-hulp kennen vele landen een bilaterale ontwikkelingsbank, die zich veelal richt op de ontwikkeling van de private sector in ontwikkelingslanden. Deze ontwikkelingsbanken zijn vaak volledig door hun nationale overheid gegarandeerd en kunnen daardoor relatief goedkoop geld uit de kapitaalmarkt aantrekken. De leningen van bilaterale ontwikkelingsbanken aan de private sector in ontwikkelingslanden zijn meestal marktconform, zij het dat de fundingvoordelen van hun goede kredietstatus vaak worden doorgegeven aan de leningnemer. Echter niet moet worden onderschat dat bilaterale ontwikkelingsleningen aan zowel private als publieke debiteuren, vaak uitgezonderd zijn van bepaalde belastingen in het ontvangende land. Dit kan in voorkomende gevallen aanzienlijke voordelen opleveren. Ook Nederland kent bilaterale ontwikkelingsbank voor de private sector. Het betreft de FinancieringsMaatschappij voor Ontwikkelingslanden (FMO). De financieringen van FMO zijn tegen marktvoorwaarden 2) Official Development Assistance van alle OESO-landen bedroeg in 2010 USD 128 miljard.

16 Made in Holland is vooral van belang voor de export van Nederlandse kapitaalgoederen en diensten. 15 en in het algemeen ongebonden. FMO werkt nauw samen met de Ministeries van Financiën en Buitenlandse Zaken steun voor concurrerende rentetarieven bij exportfinanciering Volgens OESO-regels is het toegestaan de commerciële rente van een exportlening te subsidiëren. Daarvoor geldt voor vaste rentes wel een grens, namelijk de Commercial Interest Reference Rate (CIRR), die in OESO-regelgeving is afgesproken. Voor variabele rentes van overheidsgesteunde exportleningen, waarbij de steun wordt verstrekt door middel van herfinanciering, rentesubsidies of direct lending geldt als ondergrens dat de rente van de overheidsgesteunde exportlening niet lager mag zijn dan de fundingskosten van de overheid. Dit is geregeld in WTO-verband. Vele landen in en buiten de EU kennen instrumenten om een (gesubsidieerde) variabele rente of een (vaste) CIRR-rente mogelijk te maken (direct lending via EXIM banken, herfinancieringsmogelijkheden, rentestabilisatiefondsen en rentesubsidies). Deze instrumenten worden niet alleen offensief ingezet om een concurrentievoorsprong te realiseren maar ook defensief, bijvoorbeeld om een concurrerend CIRR-aanbod te matchen. Voor het subsidiëren van rentes voor exportleningen maken overheden gebruik van verschillende instrumenten, te weten: 1. directe leningen met een gesubsidieerde rente van een overheidsgegarandeerde EXIM bank. 2. overheidsgesteunde herfinanciering van commerciële banken, waarbij banken het herfinancieringsvoordeel doorsluizen naar het door hen gefinancierde exportkrediet. 3. rentestabilisatie programma s waarbij de overheid de risico s van verschillen in de langlopende rente (van de exportlening) en de kortlopende funding (van de financierende bank) verzekert. 4. Rentesubsidies, waarbij het verschil tussen de marktrente en de gesubsidieerde rente van de lening wordt gekapitaliseerd en in een bedrag wordt uitbetaald aan de exporteur of de financierende bank. Nederland heeft vele jaren een rentesubsidie-instrument gekend (variant 4). In geval van concurrerende CIRR aanbie-dingen uit het buitenland kon de Nederlandse exporteur voor een CIRR rentesubsidie in aanmerking komen. Het betrof derhalve een matching-instrument. CIRR steun kon niet offensief worden gebruikt. Rentesteun voor variabele rentes is in Nederland nooit mogelijk geweest. Het CIRR rentesteunprogramma is enige jaren geleden stopgezet. Het instrument viel onder de begroting van het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw & Innovatie. Op al deze drie gebieden van overheidsteun bij de financiering van export is internationaal veel geregeld - met name in de OESO - om oneerlijke concurrentie en een kredietsubsidierace tussen overheden (ten koste van de belastingbetaler) zoveel mogelijk te voorkomen. Voor EU-landen geldt dat de Europese Commissie namens hen in de OESO onderhandelt en dat de OESO afspraken worden omgezet in EU wetgeving. In de OESO-regelgeving wordt veel beleidsruimte overgelaten aan individuele landen. Daarnaast bestaan ten aanzien van (de voorwaarden van) vele steuninstrumenten nog geen internationale afspraken. Van belang is voorts dat niet-oeso-landen, zoals China, Brazilië en India niet aan de OESO-regels zijn gebonden. In deze globale context van een toenemende internationale concurrentie tussen exporteurs en overheden opereert het Nederlandse exportfinancieringsinstrumentarium.

17 Onderzoek en werkwijze Heeft de BV Nederland een goed instrumentarium dat kan meten met dat van een aantal belangrijke concurrerende landen? Om dat te kunnen beoordelen, is een vergelijking gemaakt met het instrumentarium van een aantal benchmarklanden, waaronder België, Frankrijk, Finland, Denemarken, Zweden, Oostenrijk en Duitsland. Vanwege de nauwe band tussen de Nordic Investment Bank (NIB) en de Scandinavische landen zijn ook de activiteiten van de NIB onder de loep genomen. Ook verschaft dit rapport inzage in de exportfinancieringsactiviteiten en concessionele leningen vanuit China. In het verleden gemaakte benchmarkonderzoeken hebben zich beperkt tot het exportkredietverzekering-instrumentarium. Ook in dit rapport wordt daaraan aandacht besteed, maar daarnaast is nadrukkelijk tevens de focus gelegd op het overige instrumentarium van overheden, waaronder (CIRR) rentesteun, fundingsteun en gebonden en ongebonden hulp. Het rapport is gebaseerd op een uitgebreid bureau-onderzoek (o.a. internet), kennis en praktische ervaringen van het Nederlandse bedrijfsleven (exporteurs, banken), Atradius DSB en vertegenwoordigers van de ministeries van Financiën, Economische Zaken, Landbouw & Innovatie en Buitenlandse zaken. I.6. Belangrijkste knelpunten en uitdagingen De belangrijkste knelpunten en uitdagingen zijn: Beperkte beschikbaarheid van langjarig exportkrediet tegen internationaal concurrerende tarieven Nederlandse middellange exportkredieten worden concreet gefinancierd door commerciële banken in combinatie met kredietverzekeringspolissen die namens de Nederlandse Staat worden afgegeven door Atradius DSB. Vooral sinds de kredietcrisis is echter de appetite van banken om grotere exporttransacties te financieren in ontwikkelingslanden en/of met langere looptijden aanzienlijk verminderd, met name omdat het aantrekken van (langjarige) funding voor commerciële banken moeilijker is geworden. Voor financieringen in andere valuta dan de Euro (met name in USD) is dit probleem nog groter. Deze problematiek wordt verergerd door de introductie van Basel III waarin onvoldoende rekening wordt gehouden met het specifieke lage risicokarakter van exportkredieten met een zgn. ECA-dekking. Resultaat van de volatiliteit in fundingkosten van de banken en BIS III wetgeving is dat zowel de prijs, de stabiliteit als de beschikbaarheid van lange termijn exportkredieten onder druk staan. Diverse concurrerende landen (zowel in Europa, als daarbuiten) beschikken over zgn. direct lending en/of andersoortige rente- of herfinancieringsfaciliteiten waardoor zij door hun im- of expliciete overheidssupport de prijs van exportkredieten substantieel lager kunnen houden, en belang-rijker nog, de financiering van dergelijke transacties kunnen continueren. In Nederland werd als antwoord op deze problematiek in 2009 de Export Krediet Garantie (EKG) geïntroduceerd ( EKG 2.0 ), maar daar is tot nu toe geen gebruik van gemaakt. vanwege o.a. complexe documentatie en onduidelijk-heden over verantwoordelijkheden van banken en institutionele beleggers. Zeer recent is een verbeterde versie van de EKG 3 geïntroduceerd, maar het is nog te vroeg om te kunnen beoordelen of dit instrument een bijdrage zal leveren aan een oplossing. het ontbreken van een adequaat instrument voor CIRR rentesteun In vele OESO-landen hebben exporteurs en banken de mogelijkheid om tegen een vaste rentevoet (het zgn. CIRR tarief) aan te bieden, veelal onder de commerciële tarieven voor vergelijkbare looptijden. Volgens de relevante OESO-regelgeving is steun tot aan het CIRR niveau toegestaan. Vele landen kennen dan ook diverse instrumenten om een CIRR rente mogelijk te maken. Dit geschiedt onder: 1. direct lending programma s door staatsgegarandeerde EXIM banken; 2. overheidsgesteunde herfinancieringsfaciliteiten; 3) EKG 2.0. werd geïntroduceerd in mei Kamer is hierover op 10 mei schriftelijk geïnformeerd.

18 In de OESO-regelgeving wordt veel beleidsruimte overgelaten aan individuele landen rentestabilisatiefondsen; 4. rentesubsidieprogramma s. Deze instrumenten worden in het buitenland niet alleen offensief ingezet om een concurrentievoorsprong te realiseren maar ook defensief om een concurrerend CIRR-aanbod te matchen. In Nederland is reeds enige jaren geen CIRR rentesteun instrument beschikbaar, waardoor het Nederlandse bedrijfsleven niet altijd optimaal kan concurreren met exporteurs uit landen die daarover wel beschikken. Zelfs matching van CIRR concurrentie uit het buitenland is onmogelijk. Een herintroductie van een CIRR rentesteun instrument is noodzakelijk om een level playing field voor het Nederlandse bedrijfsleven te kunnen waarborgen. het ontbreken van adequate bilaterale concessionele financiering Vele landen, zowel binnen als buiten de OESO, kennen gebonden en ongebonden hulpprogramma s, waar het nationale bedrijfsleven veel profijt van heeft. Landen als België, Frankrijk en Duitsland kennen zogenaamde gemengde kredietenprogramma s (mixed credits), die al dan niet gebonden kunnen worden ingezet. Ook landen als Denemarken en Zweden kennen programma s die gericht zijn op het bedrijfsleven. De relevante OESO-regels bieden de ruimte voor dergelijke combinaties van ECA-verzekerde exportfinancieringen met schenkingen uit ODA-middelen en voorzien door de mogelijkheid van lange looptijden, grace periods en/ of lagere rentekosten in een grote behoefte bij de ontvangende landen. Volgens statistieken van het OESO Development Assistance Committee (DAC) is circa 17,1 % van alle OESO-DAC hulp gebonden. Hiermee is een totaalbedrag gemoeid van circa USD 19 miljard. Sommige landen, zoals Oostenrijk, Duitsland, Italië, Zwitserland, Korea, Spanje en de Verenigde staten zitten overigens ruim boven het OESO-gemiddelde van 17,1%. In Nederland bedraagt de gebonden hulp circa 5,4% van de totale hulp. Ook blijkt uit OESO- gegevens dat van de ongebonden hulp van alle OESO-landen tezamen 51% terugvloeit naar bedrijven in het donorland. In de praktijk zal dit percentage waarschijnlijk hoger liggen, omdat vele landen hun OESO-rapportageverplichtingen over de toekenning van contracten onder ongebonden hulp niet of niet volledig nakomen. Nederlandse cijfers hierover zijn bij de OESO-DAC onbekend en derhalve niet onderzocht. Over de mate van ongebondenheid van de hulp bestaat dus momenteel internationaal veel onduidelijkheid en onzekerheid. Het is de vraag of ongebonden hulp daadwerkelijk ongebonden is. In het verleden kende Nederland het (deels) gebonden ORET-programma, maar dit is enige jaren geleden vervangen door het ORIO-instrument. ORIO is echter niet vergelijkbaar met gebonden hulpprogramma s van andere landen en kan daarmee dan ook niet adequaat concurreren. Het is ook niet geschikt om gebonden hulp van andere landen te matchen. Vele concurrerende landen hebben adequate ongebonden en gebonden hulpprogramma s waarbij het nationale bedrijfsleven een concurrentievoordeel weet te realiseren. Gebonden hulp wordt niet alleen defensief ingezet (matching), maar ook offensief, vooral in landen waarmee het donorland bijzondere banden heeft of voor projecten die van strategisch belang zijn voor (de industrie van) het donorland. Concessionele programma s van OESO-landen opereren binnen het raamwerk van de OESO Consensus en voldoen vaak aan de minimum concessionaliteitseisen. Voor de hulp van niet-oeso-landen, zoals China is dat echter zeer waarschijnlijk niet het geval 4. 4) De activiteiten van China op het gebied van exportfinanciering en gebonden hulpfinanciering zijn weinig transparant. Er zijn zeer sterke aanwijzingen dat de financieringsvoorwaarden niet voldoen aan OESO-regels. Zie o.a. het briefing paper van DG Extern aan het Europees Parlement van september 2011 inzake Export Finance Activities by the Chinese Government : EXPO/B/INTA/FWC/ /Lot7/15

19 18 In Nederland is reeds enige jaren geen CIRR rentesteun-instrument beschikbaar, waardoor het Nederlandse bedrijfsleven niet altijd optimaal kan concurreren. Vele landen kennen een bilaterale ontwikkelingsbank, die gericht is op het ontwikkelen van de private sector in ontwikkelingslanden. Dit zijn organisaties zoals DEG (dochter van KfW) in Duitsland, Proparco (dochter van AfD) in Frankrijk, IFU in Denemarken, OeEB, in Oostenrijk (dochter van de ECA OeKB) en BIO in België. Deze bilaterale ontwikkelingsbanken zijn min of meer vergelijkbaar met de Nederlandse FMO en werken regelmatig samen met de nationale ECA en/of gebonden hulpprogramma s van die-zelfde overheid. Ook op deze wijze worden voor het nationale bedrijfsleven concurrentievoordelen gerealiseerd. Vele landen, waaronder Duitsland en Frankrijk, kennen naast een ontwikkelingsbank voor de private sector ook nog een ontwikkelingsbank voor projecten in de publieke sector. In Nederland bestaat een dergelijke ontwikkelingsbank niet. De financieringen van de bilaterale ontwikkelingsbanken (DFI s) voor private sector ontwikkeling in ontwikkelingslanden zijn in principe ongebonden en worden tegen marktconforme voorwaarden aangeboden. In de praktijk blijkt dat een aantal bilaterale ontwikkelingsbanken een duidelijke (zij het niet altijd expliciete) national interest agenda erop nahouden en (kennelijk) een nevendoelstelling van hun overheid hebben meegekregen voor samenwerking met het nationale bedrijfsleven. In Denemarken is ondersteuning van het Deense bedrijfsleven zelfs uitdrukkelijk in het mandaat meegegeven. Op deze wijze kunnen nationale bedrijven profiteren van de financiering van hun nationale ontwikkelingsbanken. Sommige van deze banken vertonen derhalve EXIM-bank-achtige verschijnselen. Kortom, in vele landen zowel binnen als buiten de OESO is er sprake van gebonden hulpprogramma s, het inzetten van ongebonden hulpprogramma s voor het nationale bedrijfsleven en een samenwerking tussen de nationale ECA s en de nationale hulploketten/bilaterale ontwikkelingsbanken. In de ongebonden hulpprogramma s en een aantal bilaterale ontwikkelingsbanken blijft een zekere mate van national interest meewegen. De werelden van enerzijds development finance (ODA-inspanningen en FMO financieringen) en anderzijds commercial export & investment finance (banken, exporteurs, investeerders en Atradius DSB) zijn in Nederland van elkaar vervreemd geraakt. Ook beleidsmatig lijken de werelden totaal van elkaar gescheiden te zijn. Toenemende concurrentie uit niet-oeso-landen Het Nederlandse bedrijfsleven ervaart in toenemende mate stevige concurrentie vanuit niet- OESO-landen, zoals China, India en Brazilië. Deze landen zijn niet gebonden aan de OESO Consensus regels. Het exportfinancieringsaanbod van China, dat niet marktconform is en vaak een (semi-)concessioneel karakter heeft, kan niet worden gematched. China, maar ook landen als Brazilië en India maken agressief gebruik van financieringsinstrumenten als onderdeel van (geo)politieke en industriepolitieke overwegingen en concurreren hiermee op o.a. looptijden, premie voor het afdekken van risico s, concessionaliteit en (rente)subsidies. Verder is ook van belang dat zij niet gebonden zijn aan internationale afspraken over debt sustainability en maatschappelijk verantwoord ondernemen (MVO). Een duidelijk carrot & stick beleid zoals in de Verenigde Staten 5 momenteel is ontwikkeld is in Nederland en/of de EU niet zichtbaar. 5) Zie:

20 19 de EKV behoeft op een aantal punten verbetering Atradius DSB en Het Ministerie van Financiën volgen internationale ontwikkelingen op het gebied van de exportkredietverzekering o.a. door middel van periodieke benchmarkstudies, die regelmatig aanleiding zijn voor aanpassing en verbetering van de voorwaarden van de Nederlandse kredietverzekering. Zo is recent het landenbeleid aangepast en wordt het beleid ten aanzien van het dekken van het buitenlands bestanddeel momenteel herzien. Verder zijn beide organisaties nauw betrokken bij de OESO-onderhandelingen over de overheidsgesteunde exportkredieten. Een belangrijk resultaat is de recente harmonisatie van de minimumpremies voor private debiteuren, die in september 2011 werden ingevoerd. Omdat reeds vele onderwerpen op het gebied van de kredietverzekering in de OESO zijn geharmoniseerd, verschuift de concurrentie tussen ECA s en hun exporteurs naar onderwerpen die nog niet zijn geregeld en/of naar gebieden waar de OESO-regels een grote mate van beleidsvrijheid laten aan individuele landen. De concurrentiepositie van Nederland op veel van deze gebieden is thans onbekend. Vele landen kennen een ongebonden garantieprogramma. Voorbeelden zijn landen zoals Duitsland, Frankrijk, Japan, Verenigde Staten en België. Deze zijn vergelijkbaar met de investeringsverzekering, zij het dat onder deze ongebonden garanties zowel politieke als commerciële risico s kunnen worden afgedekt. In Nederland ontbreekt een dergelijk ongebonden garantieprogramma. Atradius DSB heeft een brede EKV-productmix en veel kennis in huis op het gebied van de Nederlandse kredietverzekering. Daarin is het belangrijke strategische partner van het Nederlandse bedrijfsleven. Atradius DSB zou zijn rol als strategische partner van het NL bedrijfsleven aanmerkelijk kunnen versterken indien het zich verder ontwikkelt tot het kenniscentrum voor export en investeringsfinancieringen met kennis van alternatieve risico mitigerende producten/leveranciers en alternatieve financieringsmogelijkheden. Op deze wijze zal Atradius DSB ook een brug kunnen slaan tussen de werelden van commercial finance (inclusief ECA gedekte leningen) en development finance. Dat is ook in het belang van ontwikkelingslanden. Korte lijnen met de Nederlandse vertegenwoordigers bij MDB s zullen hierbij belangrijk zijn. Het aandeel van het MKB binnen de totale portefeuille van Atradius DSB is relatief klein. Er zijn maatregelen getroffen om de toegang van het MKB tot Atradius DSB te vergemakkelijken, maar aanvullende maatregelen lijken noodzakelijk. Korte doorlooptijden voor EKV-aanvragen van ingenieursbureaus zijn noodzakelijk, omdat de tijd tussen offerte en contracteren in het algemeen erg kort is. De huidige EKV aanvraagprocedure is daar onvoldoende voor geëquipeerd. Het Nederlandse bedrijfsleven scoort niet goed bij projecten van multilaterale ontwikkelingsbanken (MDB s). Hier ligt een primaire verantwoordelijkheid voor het Nederlandse bedrijfsleven. Meer inspanningen lijken gerechtvaardigd. Ook Atradius DSB werkte tot nu toe slechts zeer beperkt samen met multilaterale en bilaterale ontwikkelingsbanken. Om de kansen voor het Nederlandse bedrijfsleven bij deze ontwikkelingsbanken te vergroten zal Atradius DSB met deze organisaties samenwerkingsovereenkomsten moeten aangaan. Hier liggen kansen omdat MDB s de laatste tijd meer actief worden in het financieren van private projecten, het katalyseren van privaat kapitaal (inclusief ECA-gedekte leningen) en in dat verband ook op zoek zijn naar cofinanciering of risicodeling met andere partijen(waaronder ECA s). Naar verwachting liggen er vooral mogelijkheden voor samenwerking in projecten met private debiteuren en in PPS-projecten. In projecten waarbij de centrale overheid in een ontwikkelingsland als opdrachtgever optreedt hebben de leningen van vele multilaterale ontwikkelingsbanken veelal een concessioneel karakter, waardoor cofinanciering met commerciële financiers (inclusief ECA s) niet eenvoudig is. het financieel buitenlandinstrumentarium is gefragmenteerd en onvoldoende flexibel inzetbaar Er is sprake van een divers/ondoorzichtig palet aan instrumenten, waarbij het veelal gaat om (te) kleine bedragen en veel/verschillende voorwaarden. Met name de relevante begroting (Fin, OS vs. EL&I), maar ook verschillen in internationale regelgeving (vgl. Arrangement dat zich vooral richt op het voorkomen van handelsverstorende effecten vs. OESO DAC dat effectiviteit van hulp als centraal uitgangspunt heeft) bepalen te zeer de vormgeving van instrumenten en de omvang van de beschikbare middelen. Beschikbare instrumenten richten bovendien zich met name op het financieren van het inzetten ( weggeven ) van kennis, maar onvoldoende op het