Wie kortwiekt de aasgier? Wat Nederland kan doen tegen fondsen die zich verrijken door het opkopen van schulden van ontwikkelingslanden

Transcriptie

1 Wie kortwiekt de aasgier? Wat Nederland kan doen tegen fondsen die zich verrijken door het opkopen van schulden van ontwikkelingslanden Door Ellen Lammers, Wereld in Woorden 1 In opdracht van Jubilee Nederland September 2008

2 Inhoudsopgave Inleiding Schuldkwijtschelding Het Nederlandse schuldenbeleid Doel en opzet Deel I - CASUSSEN EN ANALYSE 1.1 Twee aasgieren in actie Donegal International tegen Zambia Kensington International tegen Congo-Brazzaville 1.2 Achtergrond en reflectie Zijn alle commerciële fondsen aasgieren? Aasgieren: het kaf en het koren Deel II - POSITIES, WETGEVING EN REGELGEVING (INTER)NATIONAAL 2.1 Nationale posities en wetgeving België Groot-Brittannië Verenigde Staten Nederland 2.2 Internationale posities en regelgeving Club van Parijs Europese Unie Wereldbank IMF G8 Deel III AANBEVELINGEN Bijlagen 1. Overzicht van recente rechtszaken tegen ontwikkelingslanden 2. Afkortingen en begrippenlijst 2

3 aasgier (de (m.)) 1kleine gier, die zich voedt met aas (Neophron percnopterus) 2 iem. die erop uit is voordeel te halen uit het ongeluk van een ander Inleiding In februari 2007 stonden tegenover elkaar in het Londense hooggerechtshof vertegenwoordigers van Donegal International offshore investeringsfonds gevestigd op de Britse Maagden Eilanden en de staat van Zambia. Journalisten fotografeerden Nigel, de aasgier die op de trappen voor het gerechtsgebouw vervaarlijk maar ook wat schichtig uit zijn ogen keek. Met de vogel als symbool, voerden Oxfam en Jubilee die dagen campagne om internationaal aandacht te krijgen voor deze zaak, aangespannen door het investeringsfonds dat $55 miljoen hoopte te ontvangen uit de Zambiaanse staatskas. De uitspraak van de rechter was op zijn positiefst uitgedrukt een halve overwinning: het bedrag dat Zambia aan haar schuldeiser moest betalen werd omlaag gebracht van $55 tot $15,5 miljoen. Dit betekende nog steeds een slordige $12 miljoen winst voor Donegal International, die de schuld in 1999 voor $3.2 miljoen had overgekocht van Roemenië. Met deze zaak, die internationaal de gemoederen behoorlijk bezighield, werd het begrip aasgierfonds een veelgebezigde term in de wereld van de ontwikkelingsfinanciering. 2 Een aasgierfonds, in het Engels vulture fund, is een bedrijf dat zijn geld verdient door voor een zeer klein bedrag de schulden van anderen op te kopen om later, via rechtszaken, de volledige oorspronkelijke schuld plus achterstallige rentes terug te eisen - en daarmee financieel een grote slag te slaan. Een voor de gemiddelde burger onwaarschijnlijke broodwinning, maar wel een die zeer lucratief kan zijn, en die bovendien legaal is binnen de huidige kaders van (inter)nationale wetgeving. Dit document gaat over aasgierfondsen die het gemunt hebben op een specifieke doelgroep: ontwikkelingslanden. Zij kopen tegen uiterst lage prijzen schuldvorderingen op arme landen op (vaak net vóórdat deze een traject van schuldkwijtschelding ingaan), om deze landen vervolgens te dwingen tot uitbetaling van het oorspronkelijke bedrag van de schuldvordering, achterstallige interesten én eventuele boetes. Volgens de meest recente schattingen van het IMF hebben aasgierfondsen en andere commerciële schuldeisers 3 vorderingsprocedures lopen tegen de armste ontwikkelingslanden voor een totaal bedrag van zo n $1,8 miljard. 4 Veel van die landen hebben zojuist hun schulden kwijtgescholden gekregen door de overheden van rijke landen en/of door de internationale financiële instellingen. Hier raken we de kern van het probleem en de reden van de internationale verontwaardiging. Schuldkwijtschelding Begin jaren negentig kwam de kwestie van schuldkwijtschelding op de internationale agenda te staan. Het Debt Crisis Network later omgedoopt tot Jubilee 2000 voerde campagne om de leiders van rijke landen ervan te overtuigen dat er een oplossing moest komen voor de uit de hand gelopen schuldencrisis. 5 De hoge terugbetalingen die jaarlijks op de staatskassen van landen als Malawi en Nicaragua drukten, maakten het voor de regeringen van deze landen welhaast onmogelijk om serieus te investeren in sociale en economische ontwikkeling. Veel ontwikkelingslanden gaven jaarlijks meer uit aan schuldafbetalingen dan aan gezondheidszorg en onderwijs samen. Het besef begon door te dringen dat het op zijn zachtst gezegd tegenstrijdig was dat veel van de bilaterale en multilaterale ontwikkelingsgelden die werden geschonken of geleend aan ontwikkelingslanden feitelijk meteen weer terugvloeiden naar de donoren in de vorm van afbetalingen van schulden die vaak decennia eerder door het land in kwestie waren aangegaan. Zo kreeg ontwikkeling wel erg weinig kans. 3

4 In 1996 was het hoge woord er uit: de Wereldbank en het IMF erkenden voor het eerst dat zij ook deel uitmaakten van het schuldenprobleem en kwamen met een grote kwijtscheldingsoperatie van multilaterale schulden: het Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative. De armste ontwikkelingslanden, die kampten met onhoudbare schulden, kwamen in aanmerking voor dit programma. In 2006 werd, om het halen van de Millenniumdoelstellingen te bevorderen, daar nog het Multilateral Debt Reduction Initiative (MDRI) aan toegevoegd. 6 Aanvankelijk kwamen 41 landen potentieel in aanmerking voor het HIPC Initiatief. Per 31 maart 2008 hebben 23 landen het zogenoemde eindpunt bereikt, wat wil zeggen dat de daadwerkelijke schuldkwijtschelding begint; 10 landen zitten in de interim fase en 8 landen komen mogelijk in aanmerking maar hebben het beslispunt nog niet bereikt. Schuldverlichting kan verschillende vormen aannemen. Vaak wordt een deel van de schuld kwijtgescholden en een ander deel geherstructureerd, wat wil zeggen dat schuldenaar en schuldeiser daarvoor bijvoorbeeld andere afbetalingstermijnen en/of rentepercentages overeenkomen. Dankzij de schuldverlichting aan ontwikkelingslanden die eind jaren 90 is ingezet, kunnen de overheden van deze landen weer middelen vrijmaken om te investeren in fysieke en sociale infrastructuur. Bovendien verkleint schuldkwijtschelding de debt overhang een situatie waarin de schuld van een land groter is dan zij in de toekomst zal kunnen betalen 7 - waardoor de kredietwaardigheid van een land toeneemt en daarmee het vertrouwen van binnenlandse en buitenlandse investeerders. Het Nederlandse schuldenbeleid De schuldkwijtschelding door Nederland aan specifieke ontwikkelingslanden vindt meestal plaats op basis van internationale afspraken in het kader van het HIPC Initiatief of in overeenkomsten met de Club van Parijs. 8 In 2001 was Nederland de grootste donor van het HIPC Trust Fund. Het is niet eenvoudig gedetailleerd inzicht te krijgen in de grootte van de door Nederland kwijtgescholden bedragen sinds het begin van HIPC. 9 Wel is het duidelijk dat het leeuwendeel ten gunste van Afrikaanse landen is geweest. De IOB (Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie) schat de totale Nederlandse schuldkwijtschelding aan landen in sub-sahara Afrika tussen 1998 en 2006 op 1,1 miljard. 10 De grootste kwijtscheldingen in die periode betroffen de Democratische Republiek Congo ( 360 miljoen) en Nigeria ( 355 miljoen 11 ). Verder kregen tien partnerlanden een totale kwijtschelding van 246 miljoen, en van zeven niet-partnerlanden werden schulden ter waarde van 136 miljoen kwijtgescholden. 12 Daarnaast besteedt de Nederlandse overheid ontwikkelingsgeld aan programma s die de capaciteit van overheden in ontwikkelingslanden voor schuldbeheer en financieel management moet vergroten. Twee kritische kanttekeningen met betrekking tot het Nederlandse schuldenbeleid zijn hier op zijn plaats. 13 Ten eerste, van bovengenoemde 1,1 miljard schuldkwijtschelding, is ongeveer 1 miljard uitgegeven aan kwijtschelding van exportkredietschulden. In 2002 en 2003 publiceerde de IOB twee geruchtmakende rapporten waarin geconcludeerd wordt dat het Ministerie van Financiën verdient aan de kwijtschelding van exportkredietschulden, ten koste van het Nederlandse ontwikkelingsbudget. Tot op heden is deze situatie volgens de evaluatoren onveranderd. Een tweede punt van kritiek is dat de Nederlandse schuldkwijtschelding niet additioneel is, d.w.z. deze wordt betaald uit de 0,8% van het Bruot Nationaal Product dat Nederland reserveert voor ontwikkelingssamenwerking (in jargon: Official Development Aid, ODA). Wouter Bos, de huidige minister van Financiën, deed in 2005 als Kamerlid de volgende uitspraak: De kosten van schuldenverlichting van de armste landen moeten niet uit het budget van OS worden betaald. Zo n extra inspanning zou Nederland goed doen. 14 Desondanks handelt Nederland, met Bos in de regering, 4

5 wat dit betreft nog steeds in strijd met internationale afspraken, in het bijzonder de aanbevelingen van de Monterrey-consensus uit Deze kwestie staat op de agenda voor de Follow-up International Conference on Financing for Development, eind 2008 in Doha. 15 Doel van dit document Over de daadwerkelijke positieve impact van de internationale schuldkwijtschelding verschillen de meningen. Voor 33 landen waarvan 27 in Sub-Sahara Afrika zijn afspraken voor een totaal bedrag van $49 miljard aan kwijtscheldings goedgekeurd, wat in theorie grote kansen biedt voor investeringen in ontwikkeling. De bedoeling is dat het vrijgekomen geld ingezet wordt voor armoedebestrijding en pro-poor growth. In dat licht is het feit dat schimmige bedrijven azen op de opeens veel beter gevulde staatskassen van ontwikkelingslanden die hun schulden net grotendeels kwijt zijn, zeer kwalijk en problematisch. Als een aasgierfonds erin slaagt beslag te leggen op geld dat bedoeld is voor sociaaleconomische ontwikkeling en armoedebestrijding, is dit op de eerste plaats een enorme strop voor het ontwikkelingsland in kwestie. Maar ook donoren zoals Nederland moeten het zich aantrekken dat ontwikkelingsgeld bestemd voor schuldkwijtschelding, armoedebestrijding en democratisering in de zakken terecht komt van malafide bedrijven. Dit document beoogt inzicht te verschaffen in de praktijken van aasgierfondsen, de financieeljuridische context waarin zij opereren, en de acties die verschillende Europese landen en internationale instellingen tot dusver tegen deze fondsen hebben ondernomen. Gegeven de sterke symbolische connotaties en de afkeer die aasgierfondsen onherroepelijk oproepen, is het des te belangrijker een zo objectief mogelijk oordeel te vellen over de impact van hun acties en te komen met passende en doeltreffende tegenmaatregelen. Aanbevelingen voor de Nederlandse regering vormen het sluitstuk van dit document. 5

6 Deel I CASUSSEN EN ANALYSE Aasgierfondsen of vulture funds kopen tegen uiterst lage prijzen schuldvorderingen op arme ontwikkelingslanden op, vaak net vóórdat deze landen de eindfase van het HIPC traject ingaan. Op een later tijdstip als de solvabiliteit van het land in kwestie dankzij schuldverlichting is verbeterd dwingen zij deze landen via de rechtbank tot uitbetaling van het oorspronkelijke bedrag van de schuldvordering, achterstallige interesten én eventuele boeterentes. Aasgierfondsen halen hun winst uit het verschil tussen de nominale, of oorspronkelijke, waarde van nationale schulden en de huidige marktwaarde daarvan. De handelswaarde of marktprijs van overheidsschulden van de armste landen (zoals Oeganda of Ethiopië) is over het algemeen maar een fractie van de nominale waarde. De reden hiervoor is dat de schuldeisers de regeringen van rijke landen al lang niet meer verwachten het oorspronkelijke bedrag, vaak uitgeleend in de jaren zeventig of tachtig, terug te krijgen. Hoewel in het geval van soevereine schulden altijd het volledige bedrag van de lening in de boeken blijft staan, hebben deze landen de schuld eigenlijk al grotendeels afgeschreven. 16 Bij wijze van voorbeeld: Roemenië was in 1999 bereid haar feitelijke vordering op Zambia ter waarde van $15 miljoen te verkopen aan Donegal International voor slechts $3,2 miljoen, oftewel voor 20% van de nominale waarde. De marktwaarde van een overheidsschuld wordt, zoals dat gewoon is op financiële markten, bepaald door vraag en aanbod. Aasgierfondsen spannen steeds vaker rechtszaken aan. Het HIPC Status of Implementation rapport van de Wereldbank en het IMF (augustus 2007) 17 meldt dat recentelijk elf landen die middels het HIPC Initiatief hun schulden grotendeels hebben kwijtgescholden gekregen door 44 verschillende private schuldeisers voor de rechter zijn gedaagd. Beschikking in hun voordeel heeft deze schuldeisers tot nu toe in totaal $991 miljoen opgeleverd, over schulden met een oorspronkelijke waarde van slechts $434 miljoen. In 2007 zijn er acht nieuwe processen gemeld: vijf tegen Nicaragua, twee tegen Kameroen en één tegen Ethiopië. De meeste van deze rechtszaken zijn aangespannen in gerechtshoven in westerse landen. Soms is dat het land waar het aasgierfonds geregistreerd staat of gevestigd is, of het kan het wettelijke rechtsgebied zijn dat in het oorspronkelijke leencontract genoemd wordt. De rechtspraak in met name Groot-Brittannië en de Verenigde Staten wordt door veel commerciële crediteuren als creditor-friendly beschouwd, met andere woorden: genegen om de schuldenclaims van crediteuren te steunen. Bijlage 1 geeft een overzicht recente rechtszaken aangespannen door private crediteuren tegen de overheden van ontwikkelingslanden. Dat zeker niet alle private schuldeisers zonder meer als aasgier betiteld kunnen worden, komt verderop aan de orde. 1.1 Twee aasgieren in actie Donegal International tegen Zambia De spelers: de Zambiaanse staat de Roemeense staat Donegal International Michael Sheenan, alias Goldfinger Het Britse Hooggerechtshof Het plot: 6

7 In 1979, nog in de tijd van Ceausescu, leende Roemenië zo n $30 miljoen aan Zambia, dat dit geld onder meer gebruikte om (Roemeense) landbouwwerktuigen aan te schaffen. Zambia zou het geleende geld op termijn terugbetalen, maar bleef twee decennia lang in gebreke. In 1996, bij de lancering van het HIPC Initiatief, stond Zambia op de lijst van potentiële kandidaten voor grootschalige schuldkwijtschelding. Eén van de voorwaarden gesteld door IMF en Wereldbank, was dat Zambia zou onderhandelen met haar crediteuren over gedeeltelijke terugbetaling van oude schulden. Zo voerde Zambia eind jaren negentig onderhandelingen met onder andere Roemenië over de uitstaande schuld, waarvan de officiële waarde na twintig jaar zo n $30 miljoen betrof. Vlak voordat beide regeringen begin 1999 hun handtekening zouden plaatsen onder een overeenkomst die stelde dat Zambia de schuld voor zo n $4 miljoen zou afkopen, kwam Donegal International tussenbeide. Donegal International Ltd is een investeringsfonds geregistreerd op de Britse Maagden Eilanden in de Cariben, één van s werelds belastingsparadijzen. De man achter Donegal International is de Amerikaanse zakenman Michael Sheehan, die zichzelf ook wel Goldfinger noemt. Donegal International is onderdeel van het Amerikaanse bedrijf Debt Advisory International, gevestigd in Washington D.C., dat meerdere van deze investeringsfondsen in zijn beheer heeft. Michael Sheenan en de Roemeense staat kwamen tot een vergelijk: Donegal International kocht in januari 1999 de uitstaande schuldvordering op Zambia voor ruim $3,2 miljoen. De toenmalige regering van Zambia, onder president Frederick Chiluba, erkende de transactie onder het Britse recht. Zambia stak in de eerste jaren van deze eeuw veel energie in het bereiken van het eindpunt van het HIPC Initiatief en deed zijn best aan alle door de Wereldbank en IMF gestelde voorwaarden (zoals korten op ambtenarensalarissen) en macro-economische hervormingen te voldoen. In 2005 was dit gelukt en een jaar later kwam het land bovendien in aanmerking voor het MDRI. De meeste van Zambia s schulden bij de Wereldbank, IMF en African Development Bank werden kwijtgescholden, alsook het leeuwendeel van de nog uitstaande bilaterale schulden. Zambia s schulden namen af van $7 miljard in 2004 tot $500 miljoen in Hierdoor kon Zambia gaan investeren in armoedebestrijding, gezondheidszorg en onderwijs. Geen overbodige luxe voor een land waar één op de zes volwassenen besmet is met Aids, het jaarinkomen per hoofd van de bevolking vijfhonderd dollar bedraagt, en de levensverwachting nog geen 41 jaar is. Intussen wachtte Donegal International, dat bij het kopen van de schuldvordering in 1999 al wist dat Zambia geselecteerd was voor schuldkwijtschelding, haar kans af. In eerste instantie had het bedrijf geprobeerd de vordering op Zambia om te zetten in investeringen zoals aandelen in de Zambiaanse nationale loterij. Onderhandelingen hierover liepen vast en Donegal begon een proces op de Britse Maagden Eilanden om $42 miljoen aan compensatie binnen te halen. Zambia en Donegal troffen een regeling in ruil voor het stopzetten door Donegal van de gerechtelijke stappen. Zambia ging akkoord met een terugbetaling van $14,8 miljoen over een periode van drie jaar. De Britse wet verbond aan deze afspraak de voorwaarde dat als Zambia de verplichting niet nakwam, zij de oorspronkelijke schuld plus interest zou moeten terugbetalen. In 2004 liep Zambia achter met haar betalingen. Ze had wel al $3,4 miljoen aan Donegal terugbetaald, een bedrag hoger dan wat de schuldeiser oorspronkelijk voor de schuld had betaald. 7

8 In maart 2005, één maand voordat de HIPC schuldkwijtschelding aan Zambia definitief van start zou gaan, spande Donegal International een nieuwe zaak aan tegen de staat Zambia. Donegal eiste $55 miljoen, als terugbetaling van de oorspronkelijke lening van $15 miljoen, plus opgelopen rentes, boeterentes en schadevergoedingen. Begin 2007 stonden vertegenwoordigers van Zambia en Donegal International tegenover elkaar in het Hooggerechtshof in Londen. Omdat Zambia weigerde te betalen, had Donegal International beslag laten leggen op de Zambiaanse tegoeden in Groot-Brittannië. Jubilee Debt Campaign, Oxfam UK en Jubilee Zambia startten een campagne waarin ze Donegal International verzochten de claim tegen Zambia te laten vallen en tegelijk de Britse regering aanspoorden actie te ondernemen tegen aasgieren als Michael Sheenan Britten stuurden een protest . Maar Donegal International was niet onder de indruk. Tijdens de hele procedure waren noch Michael Sheenan noch vertegenwoordigers van moederbedrijf Debt Advisory International bereid de media te woord te staan. 18 De Britse rechter stelde dat Donegal International zich aan tal van onoorbare praktijken zoals poging tot omkoping had schuldig gemaakt bijvoorbeeld door middel van een genereuze donatie aan de favourite charity van Zambia s president, wat Sheenan desgevraagd betitelde als liefdadigheid - en dat het gedrag van Sheenan moreel laakbaar was en zijn getuigen oneerlijk en moedwillig ontwijkend. Toch kon de rechter niet anders dan Sheenan gedeeltelijk in het gelijk stellen. De werkwijze van zijn investeringsfonds was immers niet illegaal. Op 24 april 2007 besliste het Britse Hooggerechtshof dat Zambia $15,5 miljoen moest betalen aan Donegal International, een bedrag dat gelijk staat aan een derde van Zambia s jaarlijkse budget voor volksgezondheid. De dag vóór de gerechtelijke uitspraak ontving Zambia $5,5 miljoen aan schuldkwijtschelding van België. Geld bedoeld voor armoedebestrijding, dat in alle waarschijnlijkheid op een rekening op de Maagden Eilanden of in Washington DC is geëindigd. Zambiaanse ngo s hebben zich niet alleen kritisch uitgesproken over de praktijken van Donegal International, maar de zaak ook aangegrepen om de eigen regering op te roepen openheid van zaken te geven over hoe dit heeft kunnen gebeuren. Bovendien vragen zij hun regering om onmiddellijk maatregelen te nemen voor grotere transparantie wat betreft overheidsbestedingen en schuldbeheer en accountability. Kensington International tegen Congo-Brazzaville De spelers: Kensington International Paul Singer, pionier de staat Congo-Brazzaville de Belgische staat Het plot: Het bedrijf Kensington International, gevestigd op de Kaaiman Eilanden een ander Brits Caribisch belastingparadijs - kocht begin deze eeuw verschillende schulden op van Congo-Brazzaville. Het Centraal-Afrikaanse land bereikte begin 2006 het HIPC beslispunt, ondanks de grote vraagtekens die toenmalig Wereldbank directeur Wolfowitz en anderen bij dit besluit zetten gegeven de wijdverbreide corruptie onder president Denis Sassou Nguesso en diens persoonlijke uitgavenpatroon. 19 Kensington International heeft al $118,6 miljoen toegekend gekregen over schulden van Congo-Brazzaville die het voor $29,6 miljoen had opgekocht. Maar nog steeds heeft het bedrijf rechtszaken lopen tegen het Afrikaanse land voor meer geld. Om zijn eisen te gelde te maken, spant Kensington overal ter wereld 8

9 rechtszaken aan, laat beslag leggen op geld bestemd voor Congo-Brazzaville en zelfs op olieleveranties. 20 Kensington International is een dochter van het in New York gevestigde Elliott Associates, dat een vermogen heeft van $6,5 miljard. Paul Singer, hoofd van Elliott en een belangrijke sponsor van de presidentscampagnes van zowel George Bush als Rudi Giuliani, staat bekend als de pionier van de aasgierfondsen. Elliott kocht in 1996 voor $11 miljoen een schuld van Peru die oorspronkelijk 20 miljoen bedroeg. Na jarenlange juridische strijd won Elliott en moest Peru $58 miljoen betalen. 21 In 2007 liet Kensington International twee keer beslag leggen op middelen van de Belgische staat bestemd voor Congo-Brazzaville. Een eerste beslag, voor een bedrag van 10,3 miljoen, betreft een bilaterale lening van België aan Congo-Brazzaville voor de financiering van de bouw van een waterkrachtcentrale. Het tweede beslag betreft een schenking van ruim 587,000 aan de Nationale Televisie van Congo-Brazzaville. Kensington vorderde het beslag op het moment dat de Belgische staat het geld doorstortte naar de Congolese staat. Deze aanpak was nieuw. Tot nog toe hadden aasgierfondsen beslag laten leggen op de activa van ontwikkelingslanden. Kensington International keerde zich nu rechtstreeks, en voorlopig met succes, tegen een donorland door beslag te laten leggen op Belgisch ontwikkelingsgeld bestemd voor Congo-Brazzaville. Een uitspraak door de Brusselse rechter in deze zaak wordt pas in februari 2009 verwacht. Zo lang de juridische procedures lopen, blijft het Belgische ontwikkelingsgeld geblokkeerd. Carlo van Grootel, medewerker van de fractievoorzitter van de liberale partij Open Vld, reageert: Met deze tactieken worden arme landen financieel drooggelegd. Dit alles kost mensenlevens. Het Belgische ontwikkelingsproject dat mensen in Congo-Brazzaville van water wilde voorzien, ligt nog steeds stil. 22 Een politieke en maatschappelijke reactie konden niet uitblijven. Belgische ontwikkelingsorganisaties hebben in 2007 uitvoerig ruchtbaarheid gegeven aan de zaak en parlementariërs dienden, op initiatief van Open Vld, een wetsvoorstel in dat een dergelijke beslaglegging in de toekomst moet verhinderen. De wet is eind januari 2008 unaniem door de Belgische senaat aangenomen (zie verder onder 2.1). 1.2 Achtergrond en reflectie De verwerpelijkheid van het onethische gedrag van de zojuist beschreven aasgierfondsen zullen weinig mensen bestrijden. De roep om actie tegen dergelijke fondsen was naar aanleiding van de Donegal International-Zambia zaak dan ook luid hoorbaar. Gordon Brown, toen minister van Financiën, sprak klare taal en noemde de aasgierfondsen moreel schandelijk ; Amerikaanse congresleden belegden een hoorzitting; in Nederland werden Kamervragen gesteld; 23 en overal ter wereld protesteerden maatschappelijke organisaties. Dát er ingegrepen moet worden staat buiten kijf. Wélke maatregelen genomen moeten worden is onderwerp van debat. Hiervoor is het belangrijk een aantal basisfeiten van het huidige financieel-juridische bestel kort neer te zetten. Ten eerste, schulden zijn verhandelbaar. Het is een integraal onderdeel van elke op kapitalistische leest geschoeide economie dat er een secundaire markt bestaat voor het handelen in schuldcontracten. Ook overheidsschulden kunnen gekocht en verkocht worden. De obligaties die ook de Nederlandse staat uitgeeft, zijn niets anders. 9

10 Ten tweede, de legitieme eigenaar van een schuldpapier heeft het recht de totale waarde van zijn vordering, inclusief afgesproken rentes, terug te vorderen. In het geval dat de schuldenaar niet volgens afspraak met het geld over de brug komt, kan de schuldeiser naar de rechter stappen. Dit geldt ook voor overheidsschulden. De koper van een overheidsschuld verwerft het recht om de nominale waarde van de schuld binnen te halen, ongeacht het bedrag dat hij voor het schuldpapier betaald heeft. Het probleem betreft niet de schuldenhandel op zich. Het probleem is de handel in de kwijtgescholden of spoedig kwijt te schelden - schulden van ontwikkelingslanden. De speculanten en investeringsfondsen die zich sinds eind vorige eeuw hiermee bezighouden, lappen moedwillig de internationale afspraken over schuldkwijtschelding (HIPC, MDRI, Club van Parijs) aan hun laars. Zijn alle commerciële fondsen aasgieren? Het IMF schat, zoals gezegd, dat commerciële schuldeisers vorderingsprocedures hebben lopen voor een totaal bedrag van zo n $1,8 miljard op de armste ontwikkelingslanden. Maar kunnen we al deze commerciële schuldeisers betitelen als aasgieren? Er zijn mensen die uit ideologische overtuiging het gedrag afkeuren van elke crediteur die van een minder draagkrachtig persoon, en idem van een arm ontwikkelingsland, zijn geld terugeist. Toch is er geen technische of objectieve grond om elke commerciële partij die zich inlaat met het verstrekken van leningen aan ontwikkelingslanden en ipso facto schuldeiser wordt te karakteriseren als aasgier. Mauro De Lorenzo, werkzaam bij het American Enterprise Institute, een bekende conservatieve denktank in Washington, stelt: If private actors have no confidence they will ever be repaid by poor countries, then private debt markets will simply be closed to them - or they will only be able to borrow at very high rates to reflect the increased risk of default. Those who suggest that poor countries should never have to repay debts and that it is immoral to expect them to, are doing very serious long-term damage to the ability of responsible governments to borrow money to invest in important infrastructure projects. What you're doing, in essence, is making them unable to exercise their sovereignty, and permanently dependent on the West and its development agencies. 24 De Lorenzo s opvatting is niet exclusief die van politiek conservatieven. Integendeel, allerlei financieel-economische deskundigen vinden het een goed teken dat bepaalde Afrikaanse landen, zoals Ghana, inmiddels financieel sterk genoeg staan om zich op de reguliere kapitaalmarkt te begeven. Geske Dijkstra, econome verbonden aan de Erasmus Universiteit, deelt niet de zorg van velen uit de ngo wereld over nieuwe geldverstrekkers. Dijkstra: Ik zie niet in waarom we ons zo n zorgen maken over een mogelijke nieuwe schuldencrisis. De commerciële geldverstrekkers die op de markt verschijnen gaan niet dezelfde fouten maken als de Wereldbank en het IMF hebben gedaan. Immers, commerciële geldverstrekkers zullen de schulden nooit zo hoog laten oplopen. Als blijkt dat een land niet kan en zal terugbetalen, kiezen ze eieren voor hun geld en schrijven ze die schulden af. 25 De cruciale vraag is dus: Hoe scheid je het kaf van het koren, en volgens welke criteria? Aasgieren: het kaf en het koren Investeringsfondsen die het etiket aasgierfonds verdienen, hebben de volgende kenmerken: Het zijn geen kredietverstrekkers, maar schuldenhandelaren. Deze bedrijven hebben immers geen vorderingen lopen als gevolg van leningen die ze ooit zelf verstrekten, maar zijn uitsluitend gespecialiseerd in het opkopen van schulden van derden. Het zijn geen reguliere schuldenhandelaren. Deze bedrijven zijn uitsluitend geïnteresseerd in het opkopen van schulden van ontwikkelingslanden als deze vallen onder een kwijtscheldingsregeling. 10

11 Ze slaan op een heel specifiek moment toe en maken daarmee doelbewust misbruik van de internationale afspraken over schuldkwijtschelding. Hun managementstructuren zijn vaak ondoorzichtig en ongrijpbaar voor justitie, bijvoorbeeld als gevolg van de holdings en dochterondernemingen die eraan hangen. Veel aasgierfondsen zijn bovendien gevestigd in belastingparadijzen, die bedrijven een hoge mate van geheimhouding bieden. Vaak is er weinig tot niets bekend over de werkelijke eigenaar. Ze laten zich bijstaan door zeer duur betaalde juridische en financiële experts en worden uitsluitend opgezet met het doel achter een bepaalde schuld aan te gaan. Daarna worden ze vaak weer opgeheven. Het enige waar Donegal International zich mee bezighoudt, is het vorderen van de schuld op Zambia. De uitdaging waar de internationale gemeenschap zich voor geplaatst ziet, is objectief meetbare criteria te ontwikkelen die de basis kunnen vormen voor bindende juridische maatregelen tegen aasgierfondsen. Tegelijkertijd moet het speelveld van reguliere commerciële kredietverstrekkers en hun debiteuren niet onnodig worden ingeperkt. Het uitgangspunt zou moeten zijn dat ontwikkelingslanden op termijn terecht kunnen op de reguliere kapitaalmarkt en dus niet als gevolg van overdreven beschermingsmaatregelen hun geloofwaardigheid als betrouwbare debiteuren verspelen. Daarnaast is het van groot belang om de problematiek van aasgierfondsen niet als op zichzelf staand te beschouwen, maar te plaatsen in de bredere discussie over verantwoord lenen. Begin 2008 publiceerde Eurodad de Charter on Responsible Financing. 26 Dit handvest geeft concrete handreikingen over hoe verantwoord financieren er anno 2008 uit zou moeten zien, met als kern de gezamenlijke verantwoordelijkheid die kredietverstrekkers en kredietnemers dragen voor de leenovereenkomsten die zij aangaan en voor de naleving daarvan. 11

12 Deel II POSITIES, WETGEVING EN REGELGEVING (INTER)NATIONAAL In België is eind januari 2008 een wetsvoorstel aangenomen dat de praktijken van aasgierfondsen moet indammen. In het Verenigd Koninkrijk riepen parlementariërs de regering in 2007 op de illegal loopholes in de wet te dichten. In Nederland is een vergelijkbare oproep tot nu toe nauwelijks hoorbaar geweest. In hoeverre zijn de nationale wetgevingen in deze landen afdoende om de praktijken van aasgierfondsen onmogelijk te maken? En hoe staat het met de actiebereidheid tegen aasgierfondsen door de EU, de Wereldbank, het IMF en de Club van Parijs? 2.1 Nationale posities en wetgeving België Aasgierfonds eist hulp voor Brazzaville op..., Financiële terroristen zonder een greintje moraal.. : de zaak van Kensington International dat beslag legde op Belgisch ontwikkelingsgeld werd in de Belgische media groot uitgemeten. 27 De kwestie lag extra gevoelig omdat België op het punt stond een aanzienlijke schuldkwijtschelding toe te kennen aan enkele van haar partnerlanden. Tegen haar belangrijkste partnerland, de Democratische Republiek Congo, waren al verschillende rechtszaken aangespannen om voor goedkoop opgekochte schulden uit het verleden het volle pond terug te krijgen. Als de schuldeisers hun gelijk weten te halen, is de kans groot dat het geld van de voorgenomen Belgische kwijtschelding op de rekeningen van deze fondsen eindigt. De nieuwe aanpak van Kensington directe beslaglegging niet op activa van Congo-Brazzaville maar op Belgisch ontwikkelingsgeld bestemd voor het Afrikaanse land wekte grote zorg en verontwaardiging. Op initiatief van de liberale partij Open Vld, werd op 5 oktober 2007 een resolutie ingediend, die de regering verzocht: Tot de grens te gaan van wat internationaal en juridisch mogelijk is om te voorkomen dat de baten van schuldkwijtschelding in de handen vallen van aasgierfondsen; 2. bij het IMF en de Wereldbank aan te dringen op een sluitend juridisch instrument om schuldkwijtschelding voor HIPC landen bindend te maken voor iedereen, en deze landen onder voorwaarden en voor een bepaalde periode te vrijwaren van hun schuldeisers; 3. de financiële bijdragen aan het Debt Reduction Facility van de Wereldbank te verhogen (zie voor uitleg over het DRF onder Wereldbank/IMF); 4. binnen het IMF, de Wereldbank en de Club van Parijs actief mee te werken aan het opstellen van gedragscodes om het doorverkopen van schulden aan aasgierfondsen te voorkomen; 5. de partnerlanden van België technische assistentie te bieden op het terrein van schuldbeleid en schuldbeheer en hen indien nodig juridische en financiële bijstand te geven; 7. er op aan te dringen dat de EU concrete stappen zet naar het uitbannen van aasgierfondsen. Het bleef niet bij een resolutie. Medio januari werd een wetsvoorstel ingediend door senator Paul Wille en op 31 januari 2008 werden zowel de iets aangepaste resolutie als de wet unaniem aangenomen. 29 Belgische ngo s zoals CNCD en CADTM en de koepel van de Noord-Zuid beweging , steunden het wetsvoorstel en voerden campagne over de aasgierproblematiek. De ministeries van Financiën en van Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking steunden het wetsvoorstel actief, omdat de inbeslagnames het hele Belgische buitenland beleid in het gedrang brachten. 12

13 De nieuwe wet stelt dat bedragen, goederen en leningen bestemd voor ontwikkelingssamenwerking niet vatbaar [zijn] voor beslag, noch overdracht. Daarmee lijkt het risico op een nieuwe zaak zoals die van Kensington International afgedekt. Maar deze aanpassing van de inbeslagnemingswetgeving gaat feitelijk alleen om het voorkomen van beslaglegging door aasgierfondsen op ontwikkelingsgelden of goederen van de Belgische overheid. Het biedt geen bescherming van de eigen staatstegoeden die een land als de Democratische Republiek Congo mogelijk bij Belgische banken aanhoudt. Zo laat het Wereldbank/IMF rapport zien dat het bedrijf FG Hemisphere door rechtspraak in België een bedrag van $81,7 miljoen heeft toegekend gekregen over schulden van de Democratische Republiek Congo met een oorspronkelijke waarde van $55,8 miljoen. 30 Opmerkelijk genoeg is er hieromtrent in België géén media-aandacht geweest. 31 Een extra bepaling in het wetsvoorstel haalde het niet. 32 Het doel daarvan was te voorkomen dat de schuldvorderingen van de Nationale Delcrederedienst (NDD) het Belgische equivalent van onze Atradius Dutch State Business 33 - worden overgedragen en eventueel doorverkocht aan aasgierfondsen. De NDD wendt zich tot landen die goederen en diensten gekocht bij Begische uitvoerders niet betalen. Volgens de Belgische wetgeving mag de NDD zijn schuldvorderingen op ontwikkelingslanden overdragen. De extra bepaling ingebracht door de Franstalige groene partij Ecolo, had tot doel de verkoop van elke schuldvordering te voorkomen, en daarmee een bredere impact te hebben dan de huidige wetswijziging die alleen de praktijken van aasgierfondsen bestrijdt daar waar het Belgische ontwikkelingsgeld betreft. De minister maakte echter bezwaar omdat de schuldvorderingen van de NDD het terrein van ontwikkelingssamenwerking overstijgen. De liberalen van Open Vld stellen dat een dergelijke bepaling onwerkbaar en contraproductief zou zijn. 34 Wat is de mening van betrokkenen over de wetswijziging? En hoeveel actie is er sinds begin 2008 door de Belgische politiek aan de resolutie verbonden? Arnaud Zacharie (CNCD) stelt: België werd verondersteld te gaan lobbyen binnen de EU en de Club van Parijs, maar door het politieke tumult van de laatste maanden is deze kwestie laag op het prioriteitenlijstje komen staan. 35 Vanuit de politiek reageert Carlo van Grootel namens Open Vld: Wat betreft het afschermen van de gelden van ontwikkelingssamenwerking is de wetgeving succesvol. Hetzelfde kan echter niet gezegd worden van de internationale aanpak. De Club van Parijs heeft pas enkele schuchtere stappen gezet en het IMF geen enkele. Daarom heeft senator Paul Wille, die tevens vice-voorzitter is van de Parlementaire Assemblee van de Raad van Europa, groen licht gevraagd en gekregen om een voorstel tot aanbeveling op te stellen voor de hele Raad. 36 Alle landen binnen de Raad op één lijn krijgen zou een bijzonder sterk signaal zijn. Onze fractie zal bovendien bij de start van het politieke jaar de diverse ministers bevragen naar de stappen die zij hebben gezet om de aasgierfondsen ook internationaal te isoleren, conform de unaniem goedgekeurde resolutie. Gezien de politieke crisis die nog steeds sluimert vermoeden wij dat er nog niet veel concreets is gebeurd. 37 Groot-Brittannië Begin 2007 speelde in Londen de rechtszaak van Donegal International tegen Zambia, die internationaal veel media-aandacht kreeg. Recentelijk zijn er nog minstens zes andere zaken voorgekomen in Britse rechtshoven, waarvan één zaak, die van het Franse bedrijf UMARCO tegen Kameroen, nog loopt en de andere vijf allemaal in het voordeel van de aanklagers beslecht zijn. In mei 2007 stelde de huidige premier Gordon Brown dat de Britse overheid vastbesloten was de schade 13

14 aangericht door zulke fondsen te beperken. Hij kondigde in zijn toenmalige hoedanigheid van minister van Financiën een reeks maatregelen aan. De Britse regering zou: de Wereldbank verzoeken om de Debt Reduction Facility beschikbaar te stellen voor HIPC landen vóórdat zij het beslispunt bereiken en de Britse contributie aan de DRF verhogen; 2. gesprekken aangaan met belangrijke commerciële schuldeisers over een vrijwillige gedragscode om ontwikkelingslanden te beschermen tegen aasgierfondsen; 3. samenwerken met haar G8 partners om een handvest te ontwikkelen over verantwoord lenen; 4. ervoor zorgen dat HIPC landen toegang hebben tot juridische bijstand; 5. doorgaan met het versterken van de capaciteit voor schuldbeheer in HIPC landen. Als we een jaar later de balans opmaken, wat is er dan van al deze voornemens terecht gekomen? Op 1 juli 2008 stelde de minister voor Internationale Ontwikkeling, Douglas Alexander, als antwoord op vragen van Claire Curtis-Thomas (Labour), dat de Britse regering er met succes bij de Wereldbank op heeft aangedrongen om de Debt Reduction Facility beschikbaar te stellen voor HIPC landen vóórdat zij het beslispunt bereiken. Sinds de Wereldbank daar in april 2008 toe heeft besloten, heeft Groot-Brittannië bovendien toegezegd 10 million bij te dragen aan de toekomstige uitgaven van het DRF. 39 Ook blijft de Britse regering programma s steunen voor juridische bijstand en capaciteitsversterking. Sarah Edwards, senior beleidsmedewerker van de Jubilee Debt Campaign, stelt: Our government has pushed the issue in the Paris Club and at the EU. The UK has also been pushing the responsible lending agenda in the G20 and we hope that when they chair the G20 in 2009 they will push this harder. 40 Toch is er grote kritiek van onder meer Jubilee Debt Campaign en Oxfam over het feit dat de Britse regering niet te porren is voor aanpassingen van de wet, en zich dus beperkt tot de bekende doekjes voor het bloeden. Zolang de wetgeving in Engeland onveranderd blijft, staat bedrijven niets in de weg om opnieuw rechtszaken aan te spannen, en zullen de Britse rechters opnieuw niets anders kunnen doen dan de claims van deze fondsen, die het onderste uit de kan proberen te halen van de door hun aangeklaagde ontwikkelingslanden, grotendeels toe te kennen. Uit niets blijkt echter dat de regering van plan is zich in te zetten voor bindende wet- of regelgeving, nationaal of internationaal. Parlementslid Lynne Featherstone (Liberal Democrats) stelt: Gordon Brown s promise to take forward talks about vulture funds means absolutely nothing. 41 Op 6 November 2007 is Featherstone aan het woord in The Guardian: Gordon Brown talks at length about justice for Africa but instead his government should explore ways of creating an internationally binding system to ensure companies can t prey on heavily indebted developing countries [...] Failing that, in the interim, the government should start looking at how our national laws can be changed to bar vulture funds from using Britain as a tool to milk heavily-indebted poor countries. 42 Featherstone pleit ervoor dat het Britse contractrecht wordt aangepast. Advocaten aangesloten bij Advocates for International Development (A4ID) achten die kans erg klein. Farid Anvari en Nick Flynn van A4ID stellen: English contract law is very popular internationally due to its predictability - the certainty it provides is seen as very useful. This is in contrast to French law where courts have more bases to disapply terms of contracts or even to add terms and so there is a lower level of certainty. Legislative reform is as much a political question as a legal one, but in our view there is no prospect of a general change to contract law. However it is possible for some kind of change to be made to the law by statute dealing specifically with the vulture fund scenario. The biggest impact 14

15 would be from a change in law restricting the rights of all investment funds in respect of certain debtors (HIPCs). Such legislation is currently being proposed in the US. 43 Verenigde Staten Op 1 augustus 2008 hebben verschillende Congresleden na succesvolle lobby door ngo s zoals Jubilee USA Network, Africa Action en TransAfrica Forum - een wetsvoorstel ingediend met als doel de praktijken van aasgierfondsen in de Verenigde Staten sterk aan banden te leggen. 44 Het wetsvoorstel draagt de titel Stop Very Unscrupulous Loan Transfers from Underprivileged Countries to Rich, Exploitative Funds Act in het gebruik verkort tot de Stop VULTURE Funds Act. De indieners hoofdindiener is democrate Maxine Waters (Californië) - stellen dat nationale wetgeving onmisbaar is in de strijd tegen aasgierfondsen en in het bijzonder om te voorkomen dat rechtbanken in de Verenigde Staten hiervoor gebruikt worden. Als het wetsvoorstel wordt aangenomen, zal speculatie met de schulden van de armste landen onwettig en strafbaar worden: Sec. 4 (a): It shall be unlawful for any United States person, directly or indirectly, to engage in sovereign debt profiteering, or for any person, directly or indirectly, to engage in sovereign debt profiteering in the United States. Sec. 4 (b): Whoever wilfully violates subsection (a) shall be fined an amount equal to the total amount sought by the person through the sovereign debt profiteering. De Stop VULTURE Funds Act maakt het onwettig om in Amerika ontwikkelingslanden aan te klagen voor het binnenhalen van woekerwinsten. Elke rechtszaak waarin meer geëist wordt dan het bedrag dat het investeringsfonds betaald heeft voor de schuld plus een rente van 6% per jaar, wordt beschouwd als het najagen van woekerwinst. Investeringsfondsen zijn bovendien verplicht volledige openheid van zaken te geven aan de rechtbank om te kunnen vaststellen dat zij handelen overeenkomstig de wet. Er is echter ook een reserve ingebouwd: landen die zich schuldig maken aan grove mensenrechtenschendingen, die terrorisme steunen, excessieve militaire uitgaven doen, of niet samenwerken met de Verenigde Staten op het gebied van drugscontrole, worden niet beschermd door de voorgestelde wet. Desondanks is de Stop VULTURE Funds Act op dit moment internationaal het meest vergaande voorstel om nationale wetgeving aan te passen in de strijd tegen aasgierfondsen. Nederland Nederland is tot dusver inbeslagneming of rechtszaken door aasgierfondsen op eigen bodem bespaard gebleven. Dit betekent niet a) dat het niet zou kunnen gebeuren, b) dat Nederlands ontwikkelingsgeld niet in gevaar is. Immers, als een aasgierfonds erin slaagt geld te vorderen van een ontwikkelingsland - om het even waar de rechtszaak speelt dan is het zeer goed mogelijk dat ook Nederlands ontwikkelingsgeld uitgegeven ten behoeve van schuldkwijtschelding of bijvoorbeeld als begrotingssteun aan het betreffende land feitelijk terecht komt op de rekening van een dubieus investeringsfonds. De praktijken van aasgierfondsen wereldwijd zijn dus een directe bedreiging voor de doeltreffendheid en geloofwaardigheid van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking. Gegeven de al bestaande controverses met betrekking tot de exportkredietverzekeringen waar een groot aandeel van het Nederlandse ontwikkelingsgeld volgens velen ten onrechte aan wordt besteed, zou men verwachten dat de kwestie aasgierfondsen urgente aandacht geniet van de Nederlandse regering. 15

16 Op 5 juni 2007 reageerden de ministers Bos en Koenders op de Kamervragen van de heer Waalkens (PvdA). 45 De strekking van het antwoord was dat Nederland de activiteiten van aasgierfondsen ten stelligste afkeurt en zich met name in de Club van Parijs actief opstelt samen met onder meer de Britten en de Denen om tot conrete tegenmaatregelen te komen (zie verder onder Club van Parijs). 46 De ministers benadrukten dat Nederland verschillende programma s steunt die de capaciteit ten aanzien van schuldbeheer van lenende landen moeten verbeteren, zoals DMFAS (Debt Management Financial and Analysis System) en MEFMI (Macroeconomic and Financial Management Institute of Eastern and Southern Africa). Minister Koenders heeft inmiddels bovendien toegezegd een schuldbeheerprogramma van de Wereldbank te gaan steunen, en ook de initiatieven op dit terrein van de African Development Bank. 47 Capaciteitsontwikkeling is in principe een goede zaak, maar biedt geen afdoend antwoord op de problematiek van aasgierfondsen. De reactie van de ministers op de vraag of de Nederlandse regering voorstander is van bindende juridische regelgeving nationaal dan wel internationaal is daarom des te teleurstellender. De ministers Bos en Koenders stellen dat het in juridische zin uitermate gecompliceerd, zo niet onmogelijk is om maatregelen te treffen en dat het bovendien in de ogen van de regering onwenselijk [is] om de principes van het internationaal contractrecht... aan te tasten. 48 De Nederlandse regering verkiest bewustwordingscampagnes voor private en bilaterale crediteuren en het opstellen van vrijwillige codes of conduct om het doorverkopen van schulden aan aasgierfondsen te voorkomen. Het ligt helaas voor de hand dat deze vrijwillige gedragscodes ondertekend zullen worden door officiële en commerciële crediteuren die toch al niet van plan waren hun schulden aan dubieuze derden door te verkopen. Aasgierfondsen zoals Donegal of Kensington International zullen deze gedragscodes nooit ondertekenen. Ambtenaren van de Ministeries van Buitenlandse Zaken en Financiën stellen dat het onwaarschijnlijk is dat aasgierfondsen in Nederland naar de rechter zullen stappen. 49 Een zaak zoals in België, waar een bedrijf beslag legde op Belgisch ontwikkelingsgeld bestemd voor Congo-Brazzaville, zou volgens hen in Nederland niet kunnen voorkomen omdat het Nederlandse recht beslaglegging op overheidsfondsen door private partijen verbiedt. Bovendien wijzen zij op een bepaling in de zogenoemde Deurwaarderswet, die stelt dat het Ministerie van Buitenlandse Zaken de rechter expliciet toestemming moet geven om beslag te laten leggen op tegoeden van bevriende mogendheden. Daar waar het ontegenzeggelijk om een verzoek tot beslaglegging door een malafide bedrijf gaat, zal het Ministerie van Buitenlandse Zaken dit naar men mag aannemen niet toestaan. Echter, één van de moeilijkheden in deze problematiek is nu juist het ontbreken van een scherp (juridische) onderscheid tussen een aasgierfonds en een reguliere private crediteur. Ook is het de vraag wat Nederlandse rechters als een buitensporige claim beschouwen in het geval dat een bedrijf een zaak zou aanspannen. Nederland zou nog veel sterker gewaarborgd zijn tegen de praktijken van aasgierfondsen als deze kwesties bij wet zouden worden vastgelegd, zoals nu in de Verenigde Staten wordt voorgesteld. De Stop VULTURE Funds Act stelt expliciet dat speculatie met de schulden van de armste landen onwettig en strafbaar is, en hangt hier een concrete benchmark aan, namelijk: méér eisen dan het bedrag dat betaald is voor de schuld plus een rente van 6% per jaar staat gelijk aan het najagen van woekerwinst. Zelfs als aasgierfondsen in Nederland minder speelruimte hebben dan in landen als Engeland, Frankrijk en (nu nog) de Verenigde Staten, kan niet genoeg benadrukt zijn dat Nederlands ontwikkelingsgeld wel degelijk betrokken kan zijn bij zaken die in genoemde landen worden aangespannen. In dit kader is het van belang te noemen dat Oeganda, één van de Nederlandse partnerlanden, en de Democratische Republiek Congo, dat onlangs aanzienlijke schuldverlichting van Nederland heeft ontvangen, 50 momenteel het meest frequent door aasgierfondsen worden aangeklaagd. 16

17 Tenslotte een laatste relevant punt. Voor zover bekend zijn er op dit moment geen aasgierfondsen die in Nederland gevestigd zijn of vanuit Nederland opereren. 51 Echter, de constructies van dergelijke bedrijven zijn vaak zo ondoorzichtig dat het niet is uitgesloten dat ook Nederlandse aandeelhouders en beleggers hierbij betrokken zijn. Het zou niet ondenkbaar zijn dat De Nederlandsche Bank (DNB) actief zou speuren naar eventuele activiteiten van dergelijke fondsen in of via Nederland. Zo wordt er door DNB bijvoorbeeld ook internationaal samengewerkt, in opdracht van het Ministerie van Financiën, in het anti-money laundering en counter terrorism financing initiatief. DNB heeft echter tot dusver noch van het Nederlandse Ministerie van Financiën noch van het IMF opdracht gekregen tot het actief opsporen van potentiële aasgierfondsen Internationale posities en regelgeving Aasgieren kennen geen landsgrenzen. Hun speelveld is de wereld. Vlak na de beruchte Donegal Zambia zaak in 2007, spraken dan ook niet alleen de Britse regering, maar ook de G8, het IMF, de Wereldbank en de Club van Parijs hun zorg uit over aasgierfondsen die het gemunt hebben op de staatskas van ontwikkelingslanden. Concrete stappen om hun speelruimte wettelijk aan banden te leggen, bleven de rest van het jaar echter uit. Wat is de stand van zaken halverwege 2008? De Club van Parijs De leden van de Club van Parijs een groep van negentien bilaterale crediteuren, meest regeringen van OESO landen komen elke maand bijeen en onderhandelen over herstructurering van de schulden van midden-inkomenslanden en ontwikkelingslanden. De Club van Parijs is in het leven geroepen om tot oplossingen te komen voor landen die kampen met onhoudbare schulden. 53 De overheden van rijke landen waren immers eerder bereid over te gaan tot schuldverlichting dan de multilateralen (IMF, Wereldbank, etc), die er tot eind jaren negentig op stonden dat alle schulden aan hen volledig werden terugbetaald. Om in aanmerking te komen voor een schuldenregeling met de Club van Parijs moet het desbetreffende land een programma hebben met het IMF. 54 De Club van Parijs heeft daarnaast ook contacten met commerciële crediteuren, zoals met het Institute of International Finance (IIF), waarbij de grootste commerciële en investeringsbanken in de wereld zijn aangesloten, en met de Club van Londen, die schuldverlichtingsonderhandelingen coördineert voor banken, investeringsfondsen en andere private schuldeisers. 55 Volgens Hans de Voogd (Ministerie van Buitenlandse Zaken, DVF/IF) is de steun van reguliere commerciële crediteuren onmisbaar voor de effectiviteit van de multilaterale schuldkwijtscheldingsprogramma s en ook voor het effectief aanpakken van de aasgierfondsen. Banken en investeringsfondsen is er immers veel aan gelegen niet de indruk te wekken dat elke commerciële partij die zijn geld terugeist een aasgier is. Zij zijn volgens De Voogd niet ongevoelig voor het argument van de officiële (bilaterale) crediteuren dat ook zij hun steentje moeten bijdragen aan de internationale schuldkwijtschelding. Eind mei 2007 deed de Club van Parijs een oproep aan alle officiële én commerciële crediteuren om bij te dragen aan de internationale schuldkwijtschelding. 56 Er is echter geen wet die commerciële crediteuren kan dwingen tot het kwijtschelden van schulden. Diezelfde maand zegden de leden van de Club van Parijs toe geen schulden van HIPC landen te zullen doorverkopen aan derden die niet de intentie hebben mee te werken aan schuldkwijtschelding. Dit is een vrijwillige toezegging, die niet onderhevig is aan sancties. 17

18 De laatste bijeenkomst tussen de Club van Parijs en de Club van Londen vond plaats op 11 juni De Financial Times kopte de volgende dag: Paris Club steps up vulture fund action De Club van Parijs riep alle publieke overheden én alle commerciële crediteuren op geen schulden van HIPCs meer door te verkopen aan partijen die niet meewerken aan schuldkwijtschelding. Daarnaast zegde de Club van Parijs toe een deel van de advocaatskosten op zich te nemen mochten HIPCs in een rechtszaak verwikkeld raken. Ook deden de leden een oproep aan de Wereldbank om ontwikkelingslanden die (potentieel) het doelwit zijn van aasgierfondsen hulp te bieden via de Debt Reduction Facility. Hoewel het belangrijk en positief is dat de Club van Parijs zichzelf onder meer op voorspraak van Engeland, Italië en Nederland - een belangrijke rol toedicht bij het bestrijden van aasgierfondsen, valt het te betreuren dat de tot dusver genomen maatregelen een vrijwillig karakter hebben. Met andere woorden, de leden van de Club van Parijs lijken weinig te voelen voor bindende internationale regelgeving. De Europese Unie Na de Vergadering over Algemene Zaken en Externe Relaties van mei 2008, heeft de Europese Commissie aangekondigd dat alle 27 EU lidstaten hebben toegezegd geen soevereine schulden meer te verkopen op de tweedehands schuldenmarkt: The EU [ ] agrees not to sell claims on HIPCs to creditors unwilling to provide debt relief. 59 De Europese Commissie voert aan dat deze belofte de rechtszaak van Donegal International vs. Zambia had kunnen voorkomen. Het was immers een EU land Roemenië dat destijds de oorspronkelijke schuldpapieren heeft doorverkocht. De Wereldbank Het Debt Reduction Facility (DRF) van de Wereldbank kan worden ingezet om de speelruimte van aasgierfondsen te beperken. Het DRF verschaft namelijk schenkingen aan daarvoor in aanmerking komende regeringen van arme landen om - met aanzienlijke korting de schulden terug te kopen die zij hebben uitstaan bij commerciële schuldeisers. Op die manier helpt de Wereldbank landen hun commerciële schulden zo snel mogelijk weg te werken om zo de kans te voorkomen dat deze worden doorverkocht aan agressieve schuldeisers. Het DRF heeft tot nu toe 22 terugkoop operaties ( debt buyback deals ) gesteund in 21 arme landen. Deze landen hebben daarmee $4,5 miljard aan commerciële schuld kunnen wegwerken, plus $3,5 miljard aan rente, achterstallige betalingen en boetes. In het afgelopen jaar hebben Nicaragua en Mozambique middels het DRF $1,5 miljard aan commerciële claims kunnen wegwerken. 60 Nederland heeft hieraan $2 miljoen bijgedragen. Wat kan de Wereldbank nog meer doen? Gino Alzetta, bewindvoerder voor België bij de Wereldbank: Ik weet niet of de internationale gemeenschap veel mogelijkheden heeft om via nieuwe mechanismen dit soort juridische claims te voorkomen of gerechtelijke uitspraken te beïnvloeden. Ik heb zelf binnen de Wereldbank meerdere malen om actie gevraagd, maar technisch gezien kan de Bank niet veel doen. Ik kan alleen morele druk uitoefenen, al vermoed ik dat deze vulture funds daar nogal ongevoelig voor zijn. 61 Het IMF Binnen het IMF werd al in 2002 gesproken over de kwestie aasgierfondsen, onder meer op aandringen van de toenmalige ministers van Financiën van Frankrijk, Francis Mer, en Lesotho, Thimothy Thahane. 62 De laatste pleitte voor een veel actievere rol door de Bretton Woods instellingen in de bestrijding van aasgierfondsen

19 De hoofdtaak van het IMF is het bevorderen van de internationale handel door zijn leden (landen) te helpen evenwicht te krijgen in het internationale betalingsverkeer. Het bevorderen van stabiele economieën is daar een integraal onderdeel van. Het IMF uit zijn zorg over het feit dat steeds meer commerciële schuldeisers rechtszaken aanspannen tegen HIPC landen. De negatieve gevolgen voor de economische veerkracht van die landen worden niet alleen binnenslands gevoeld, maar zijn gaan ook in tegen de belangen van buitenlandse investeerders en de grote vermogensbeheerders van de internationale economie. Aasgierfondsen kunnen bovendien de onderhandelingen tussen een land en zijn overige schuldeisers dwarsbomen. Een ordelijke herstructurering van de uitstaande schulden van een land in geval van default wordt ondermijnd door de dreiging van een minderheid (enkele schuldeisers) om naar de rechtbank te stappen, aldus Anne Krüger, voormalig Chief Economist bij de Wereldbank en Deputy Managing Director van het IMF. 64 Krüger is bang - omdat de aasgierfondsen voor de volle honderd procent gaan dat ook de grotere commerciële schuldeisers voortaan minder gemakkelijk zullen denken over de gangbare uitkeringen. Wie neemt nog genoegen met vijftig procent van de oorspronkelijke waarde als een aasgier het volle pond blijkt te kunnen halen bij de rechter? De gierenplaag brengt het hele systeem in gevaar. 65 Toch onderneemt het IMF weinig harde actie en lijkt niet te denken over bindende regelgeving. Het laatste IMF rapport stelt dat de Wereldbank en het IMF have encouraged staffs to use moral suasion [cursief toegevoegd] to promote participation of commercial creditors in the HIPC Initiative while maintaining neutrality in disputes. The IMF policies require that the IMF operates with neutrality and impartiality in disputes among members and in disputes of members with other creditors. 66 Jubilee Nederland stelde dit aan de orde tijdens een rondetafelbijeenkomst met dhr. De Rato, de toenmalige directeur van het IMF, in maart De Rato stelde dat het IMF niet bij machte is veel te doen tegen de praktijken van aasgierfondsen. Internationale regelgeving tegen deze fondsen zou bovendien de toegang voor arme landen tot de internationale kapitaalmarkt kunnen beperken. Jubilee concludeerde dat het IMF met deze opstelling zijn commitment aan de Millenniumdoelen en de armoedebestrijding in Afrika niet nakomt. De G8 De G8 kondigden in mei 2007 aan dat de ministers van Financiën bezorgd waren over de acties van bepaalde crediteuren die processen aanspannen tegen HIPCs. Zij agreed to work together to identify measures to tackle this problem, based on the work of the Paris Club. 67 Een jaar later spraken ze hun grote tevredenheid uit over de toezeggingen van de kant van de Club van Parijs en over de aangekondigde maatregelen van de African Development Bank (opzetten van een Legal Support Facility) en de Wereldbank (Debt Buy-Back Facility). 68 Tot dusver is het wat betreft de inspanningen van de G8 hierbij gebleven. 19

20 Deel III - AANBEVELINGEN Aasgierfondsen azen steeds vaker op de staatskassen van ontwikkelingslanden. De reden is eenvoudig: de ervaring leert hun dat zij het juridisch gelijk vaak aan hun kant krijgen. Dit dient zo spoedig mogelijk te veranderen. Aasgierfondsen vormen een zeer serieuze bedreiging voor de internationale schuldkwijtschelding en daarmee ook voor armoedebestrijding en het halen van de Millenniumdoelstellingen. Het is een mondiaal probleem, dat naast de getroffen ontwikkelingslanden, ook donoren treft die niet direct bij een specifieke zaak betrokken zijn. Immers, ook als een aasgierfonds niet vanuit Nederland opereert, bestaat het gevaar van indirecte beslaglegging op Nederlands ontwikkelingsgeld. Dat aasgierfondsen het doelwit moeten zijn van gemeenschappelijk gedragen internationale actie, daar lijkt iedereen het over eens. Dat dit niet consequent gebeurt, is volgens Matthew Martin, directeur van Debt Relief International, niet te wijten aan een gebrek aan technische oplossingen, maar toont een gebrek aan politieke wil. Het zou Nederland sieren als zij op dit terrein internationaal een voortrekkersrol ging spelen. De Nederlandse inzet op het terrein van capaciteitsversterking van schuldbeheer in ontwikkelingslanden is een begin. Maar een doeltreffende aanpak van investeerders die uit winstbejag stelselmatig het principe van equal burden sharing bij initiatieven voor schuldkwijtschelding vermijden, vraagt om méér. De Nederlandse regering zou er goed aan doen onderstaande aanbevelingen ter harte te nemen. Dit zou één manier zijn om de belofte gedaan in het regeerakkoord van februari 2007, namelijk te komen tot nieuwe Nederlandse initiatieven voor verdergaande schuldverlichting, kracht bij te zetten. Onderstaande aanbevelingen lenen zich perfect voor actieve inbreng door de Nederlandse ministers tijdens de Follow-up International Conference on Financing for Development, eind 2008 in Doha, Qatar. De eerste draft van het Doha Outcome Document (25 juni 2008) benoemt de problematiek van het toenemende aantal rechtszaken door aasgierfondsen. De voorgestelde maatregelen dienen echter veel sterker en concreter geformuleerd te worden. Hier wacht de Nederlandse regering een taak, waarvoor zij mede te rade kan gaan bij de civil society organisaties die in hun gemeenschappelijke aanbevelingen voor Doha expliciet aandacht schenken aan de problematiek van aasgierfondsen. 69 Zoals gezegd is ook het Eurodad Charter on Responsible Financing dat deze problematiek in het bredere kader van discussies over verantwoord lenen plaatst een uitstekende bron van inspiratie. De aanbevelingen: 1. Nationale wetgeving zou zo moeten worden aangepast dat de praktijken van aasgierfondsen niet langer legaal zijn. De Tweede Kamer dient er er bij de Nederlandse regering op aan te dringen al het mogelijke te doen om te onderzoeken welke wetswijzigingen opportuun en haalbaar zijn. Hierbij valt te denken aan: a) Een wetswijziging die het zowel onwettig als strafbaar maakt om in Nederland en via het Nederlandse rechtssysteem woekerwinsten te maken op staatsschulden van HIPCs. Ieder die opzettelijk deze regel schendt, dient een boete te krijgen die gelijk staat aan het totale bedrag dat die persoon aan woekerwinst op de soevereine schuld trachtte te verwerven. De Stop Vulture Funds Act die onlangs in de Verenigde Staten is ingediend, dient hier als voorbeeld. 20