Eén voet binnen, één voet in de kou Tsjechië en de ontwikkeling van een Europees veiligheidsbeleid

Transcriptie

1 Eén voet binnen, één voet in de kou Tsjechië en de ontwikkeling van een Europees veiligheidsbeleid Radek Khol De snelle ontwikkeling van het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB) in de afgelopen twee jaar is ook van invloed op Tsjechië. Niet alleen de kortetermijneffecten zijn van belang, ook de invloed die dit beleid op de langere termijn heeft op de vorm van de Europese defensie en op de band met de NAVO spelen een rol. Het is daarom belangrijk niet alleen naar de huidige houding van Tsjechië ten opzichte van het EVDB te kijken, maar ook naar de steun voor de ambities en logica van het EVDB-proces. Allereerst is natuurlijk de plaats van het EVDB in de Europese integratiestructuur van belang. De meeste Tsjechische politieke partijen zien de vorming van een EVDB als een van de instrumenten van het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB) en een logisch onderdeel van het Europese integratieproces. De Tsjechische politieke elite accepteert dat Europa niet alleen een economische reus kan blijven en tegelijkertijd niet de daarbij passende politieke invloed op veiligheidsgebied heeft. Een evenwichtiger verdeling is in het belang van Europa en van de rest van de wereld. Het is natuurlijk ook makkelijker voor de EU om kandidaat-leden als Tsjechië op te nemen die bij hun toetreding de status quo van de EU accepteren, en geen belangrijke uitzonderingen bedingen, zoals dat bijvoorbeeld bij sommige huidige leden is gebeurd. Een bekend voorbeeld hiervan is de beslissing tijdens de EU-top in Edinburgh om Denemarken een uitzonderingspositie op defensiegebied te verlenen. Gelukkig hebben de meeste kandidaat-leden van de EU geen fundamentele problemen met het versterken van het veiligheids- en defensiebeleid vooral niet als het gaat om crisisbeheersing en conflictvoorkoming. Tsjechië heeft vanaf het begin aandacht aan het EVDB-proces besteed. Dit proces begon met de belangrijke wijziging in het Britse veiligheidsbeleid in december De Frans- Britse top in St. Malo markeerde niet alleen een omkering van het Britse beleid ten aanzien van een hoog veiligheids- en defensie profiel van de EU. Het bracht ook twee belangrijke Europese militaire machten nader tot elkaar. De Kosovo-crisis van begin 1999 bood daarna een goede gelegenheid om de besluitvorming over het creëren van militaire en civiele crisisbeheersingsmechanismen een extra impuls te geven. Deze gedachten kwamen tot uitdrukking in het slotcommuniqué van de EU-top in Keulen en werden ondersteund door de verklaringen tijdens de NAVO-top in Washington. De NAVO-lidstaten zagen dit proces als een versterking van de Europese pijler en als iets dat goed aansloot bij de Europese Veiligheids- en Defensie-Identiteit binnen het Bondgenootschap. Aangezien Tsjechië, samen met Hongarije en Polen, in maart 1999, officieel lid werd van het Atlantisch bondgenootschap, bepaalt dit nieuwverworven lidmaatschap voor een groot deel de houding ten opzichte van het EVDB. Tsjechië heeft met de toetreding te kennen gegeven de vitaliteit van de transatlantische band van groot belang te vinden. De Tsjechische regering gelooft aan de ene kant in de ondeelbaarheid van de Europese veiligheid. Door het delen van gemeenschappelijke waarden en een gemeenschappelijke visie en door aan te geven te willen samenwerken, kan Tsjechië bijdragen aan de ontwikkeling van het EVDB. Maar aan de andere kant is het land nog geen lid van de EU. Op het ogenblik zijn er zes landen die wel lid van de NAVO zijn maar niet van de EU: Tsjechië, Hongarije, IJsland Noorwegen, Polen en Turkije. Alle zes zijn ze wel geassocieerd lid van de WEU. Deze organisatie is echter na de WEU-raad in Marseille van november 2000 weer in een slaaptoestand terecht gekomen, omdat daar werd besloten enkele operationele taken over te dragen aan de EU, en andere activiteiten tot een minimum te beperken. De status van bovengenoemde zes landen in de Europese veiligheidsarchitectuur zal anders worden. Er moet worden gezocht naar een nieuwe modus vivendi met de EU aangezien de Unie huiverig is om het complexe systeem 1

2 van verschillende soorten WEU-lidmaatschap over te nemen. De situatie van de zes landen wordt verder gecompliceerd door de verschillen binnen de groep. Sommige landen (Tsjechië, Hongarije en Polen) zijn al een eind op weg met hun toetredingsonderhandelingen met de EU. Anderen (Turkije) zijn daar net mee begonnen en weer anderen (IJsland en Noorwegen) hebben om binnenlandspolitieke redenen besloten voorlopig buiten de EU te blijven. De zes hebben gedeeltelijk dezelfde belangen, maar zij zijn het niet eens over de manier waarop hun doelstellingen bereikt kunnen worden. Toch staat de meerderheid van hen positief en constructief tegenover een EVDB, met uitzondering van enkele gevoelige onderwerpen. Capabilities Commitment Conference en Headline Goal De opbouw van het EVDB zou vanuit Tsjechisch gezichtspunt vooral gericht moeten zijn op het ontwikkelen van nieuwe Europese capaciteiten om met crises om te gaan, vooral in situaties waarin de NAVO als geheel niet betrokken is. Het gaat daarbij vooral om operaties waar de Verenigde Staten niet direct aan willen deelnemen. Als dit proces op een juiste manier wordt uitgevoerd, zal het zonder twijfel zowel de EU als de Europese pijler binnen de NAVO versterken. Het biedt de mogelijkheid zowel het Defense Capabilities Initiative van de NAVO als het Headline Goal van de EU uit te voeren. Beide programma s streven ernaar de mogelijkheden van EU- en NAVO-leden op het gebied van crisisbeheersingsoperaties te vergroten. Sommige capaciteiten zijn ook nodig voor mogelijke Artikel 5-operaties van het Bondgenootschap. De nieuwe politieke ambitie van de EU kwam tijdens de top in Helsinki (december 1999) tot uiting in een concrete doelstelling om in 2003 een snelle reactiemacht op te zetten (vijftien brigades, manschappen, plus lucht- en zee-ondersteuning) die in staat moet zijn binnen zestig dagen uit te rukken, het hele scala van Petersbergtaken uit te voeren, en dat een jaar moet kunnen volhouden. Deze politieke taak werd vervolgens vertaald in een planningsproces dat werd uitgevoerd door een Headline Task Force die bestond uit experts uit de vijftien lidstaten. Zij werden ondersteund door NAVO-personeel (vooral van SHAPE) in de zogeheten Headline Task Force+. De uitkomst van dit proces werd besproken tijdens de bijeenkomst van EU-ministers van Defensie op 20 en 21 november 2000, de zogeheten Capabilities Commitment Conference. De EU-lidstaten bereikten daar overeenstemming over hun nationale bijdrage aan de zogeheten Headline Goal Catalogue. Bovendien deden ze een verklaring uitgaan waarin de vooruitgang werd beschreven die er sinds de top in Helsinki was geboekt. In de verklaring werden echter ook de zwakke punten aangegeven, vooral op het gebied van strategisch lucht- en zeetransport, command, control and communications, en satellietverkenning. De bijeenkomst liet zien dat de EU-lidstaten vastbesloten zijn het momentum van het EVDB-proces gaande te houden. Een belangrijk onderdeel van de Capabilities Commitment Conference was de hand die werd uitgestoken naar niet-eu-leden. Op de tweede dag van de conferentie was er een bijeenkomst van de vijftien EU-ministers van Defensie met hun vijftien collega s van de kandidaat-lidstaten en een met de zes landen die wel lid van de NAVO zijn, maar niet van de EU. Alle niet-eu-leden lieten bij deze gelegenheid weten bereid te zijn bij te dragen aan de nieuwe Europese veiligheidscapaciteit. De meeste landen pleitten voor een nauwe band met het Planning and Review Process van de NAVO en onderstreepten de noodzaak te zorgen voor compatibiliteit van de EU- en NAVO-processen. Strijdkrachten en middelen die beschikbaar zijn voor de NAVO zouden dat ook moeten zijn voor crisisbeheersingsoperaties van de EU. Deze benadering voorkomt in hun ogen duplicatie en verkwisting van toch al schaarse middelen. Voor de zes NAVO-landen die geen lid zijn van de EU is het ook van belang hoe het Headline Goal Review-proces wordt gekoppeld aan het defensieplanningproces van de NAVO. Na de top in Nice is dit probleem slechts gedeeltelijk opgelost, zodat er nu sprake is van twee aparte defensieplanningprocessen, gebaseerd op twee ministeriële richtlijnen en 2

3 twee series doelstellingen. Positieve ontwikkelingen waren het gebruik van Bondgenootschappelijke gegevens die zijn verstrekt door EU-leden voor het Defense Planning Proces (voor de tien EU/NAVO-leden met uitzondering van Frankrijk) of voor het Planning and Review Process (voor vier niet-gebonden EU-leden); het raadplegen van NAVO-experts in een zelfde soort raamwerk als de Headline Task Force+; het verlengen van de werkzaamheden van een ad hoc-werkgroep die zich onder andere bezighoudt met het promoten van een coherente ontwikkeling van defensiecapaciteiten, daar waar er overlap is tussen het Defense Capabilities Initiative en het Headline Goal. De zes NAVO-leden die geen lid van de EU zijn, zegden tijdens de Capabilities Commitment Conference aanzienlijke aantallen troepen toe aan het Headline Goal (ongeveer manschappen plus marine- en luchtmachtonderdelen). Deze toezeggingen werden door de EU-lidstaten gezien als extra aanvullingen op de toegezegde troepen van henzelf. Tsjechië zegde, onder verwijzing naar het double-hatting-principe, een deel van haar troepen toe die nu zijn toegewezen aan snelle reactie-eenheden van de NAVO. Het gaat hierbij om een gemechaniseerd bataljon, een compagnie speciale eenheden, een helikoptereenheid, een medisch bataljon met veldhospitaal, een compagnie voor bescherming tegen chemische wapens en een centrum voor humanitaire en reddingsoperaties. Het niveau van de Tsjechische bijdrage aan het Headline Goal is vergelijkbaar met dat van EU-lidstaten van ongeveer gelijke grootte (België, Ierland, Zweden, Finland en Oostenrijk). Het laat bovendien de aanpassingsmogelijkheden van de Tsjechische strijdkrachten zien en de economische capaciteit van het land om tegelijkertijd meerdere operaties in het buitenland uit te voeren Afspraken tussen EU en NAVO Het EVDB-proces gaat echter niet alleen over nieuwe capaciteiten, maar ook over nieuwe instituties die binnen de EU worden opgezet, zodat de EU politieke sturing kan geven aan en strategische controle kan houden over crisisbeheersingsoperaties. Een belangrijk onderdeel hiervan zijn de afspraken over directe betrekkingen tussen de EU en de NAVO. In de zomer van 2000 vond er een historische doorbraak plaats toen de twee organisaties die in dezelfde stad gehuisvest zijn, maar nooit direct met elkaar praatten, relaties aanknoopten. Er werden vier werkgroepen in het leven geroepen om de belangrijkste deelonderwerpen te bespreken: een veiligheidsovereenkomst over het delen van gevoelige informatie; het harmoniseren van het Defense Capabilities Initiative en het Headline Goal; het aanpassen van het defensieplanningproces van de NAVO aan de behoeften van de EU (ook wel Berlijn-plus genoemd); en de details van permanente afspraken tussen de EU en de NAVO. Op 19 september 2000 kwamen de twee permanente lichamen die zich met veiligheids- en defensie-onderwerpen bezighouden van de respectievelijke organisaties de Noord- Atlantische Raad en het interim Politiek en Veiligheidscomité voor het eerst bij elkaar. Waarschijnlijk wordt dit ook in de toekomst het voornaamste communicatiekanaal tussen de twee organisaties. Voor de NAVO-lidstaten die geen lid van de EU zijn is het van belang te weten met welke frequentie deze bijeenkomsten zullen worden gehouden, wat er op de agenda staat en hoe het mechanisme voor het bijeenroepen van buitengewone vergaderingen zal gaan werken. Aangezien bovengenoemde landen niet direct vertegenwoordigd zijn in EU-lichamen hetgeen een duidelijk verschil is met de praktijk binnen de WEU wordt dit het sterkste wapen om invloed uit te oefenen op denkbeelden die binnen de EU leven, en om relevante informatie over plannen en opties van de EU te krijgen. Na de top in Nice is er een EU-document beschikbaar waarin te toekomstige vorm van de permanente betrekkingen tussen de NAVO en de EU wordt geschetst. De NAVO bevindt zich in een ingewikkelder positie, omdat het nog geen consensus heeft kunnen bereiken over haar respons. Dit is vooral te wijten aan twee landen die nogal tegengestelde gezichtspunten 3

4 hebben: Turkije en Frankrijk. Als dit probleem binnen het Bondgenootschap niet snel wordt opgelost bij voorkeur in de eerste maanden van 2001 kunnen de gevolgen voor de lidstaten, en met name voor die landen die geen lid zijn van de EU, zeer negatief zijn. De huidige situatie is in het voordeel van hen die graag parallelle en autonome defensieplanninginstituties binnen de EU willen opzetten. Het gaat erom dat de EU toegang wil hebben tot de collectieve planningsmogelijkheden van de NAVO. Deze kunnen dan gebruikt worden voor een EU-operatie, met of zonder gebruikmaking van andere NAVOmiddelen. Turkije wil dat dit alleen gebeurt als alle NAVO-bondgenoten een stem hebben in de beslissingen van de EU. De EU wil echter haar autonome beslissingsbevoegdheid behouden. Dit controversiële punt zal naar het zich laat aanzien het hele jaar op de EU- NAVO agenda blijven staan. Deelname Het probleem van deelname van alle Bondgenoten (maar vooral van de zes landen die geen lid zijn van de EU) is van invloed op het hele EVDB. De Europese Unie is zich dat bewust en presenteerde tijdens de top in Nice haar visie op de toekomstige betrekkingen tussen de EU en derde landen in de context van het EVDB. Het basisformaat voor overleg dat door de EU wordt voorgesteld gaat uit van vijftien EU-lidstaten plus dertien kandidaat-lidstaten plus IJsland en Noorwegen (een formule) Binnen dit raamwerk is er een apart arrangement van de vijftien EU-lidstaten en de zes NAVO-landen die geen lid van de EU zijn ( 15+6 ). De bedoeling is dat de vergaderfrequentie tussen deze twee laatste groepen landen wordt opgevoerd tot twee keer per half jaar. Er zijn ook speciale voorzieningen bedacht voor overleg in een routinefase, een pre-crisisfase en in een crisisfase. Uitgebreide uitwisseling van informatie moet bijdragen aan een positief samenwerkingsklimaat, en er voor zorgen dat landen zich niet geïsoleerd gaan voelen. Een belangrijke rol zal zijn weggelegd voor het zogeheten Committee of Contributors, waarin alle landen die deel willen nemen aan een beoogde EU-operatie zitting zullen hebben. De beslissingen die in dit comité worden genomen zijn echter ondergeschikt aan de besluiten van het Politiek en Veiligheidscomité. Bovendien zal het Committee of Contributors de autonomie van de EU-besluitvorming moeten respecteren. De NAVO-landen die geen lid zijn van de EU kunnen dus alleen proberen de besluitvorming te beïnvloeden, op een zelfde manier waarop dat in de WEU gebeurt. De basis hiervoor ligt bij frequente informele contacten tussen de vijftien en de zes. Het compromis dat in Nice werd bereikt over de betrekkingen tussen de EU en derde landen is voor Tsjechië in grote lijnen aanvaardbaar. Het land ziet mogelijkheden sommige clausules flexibel toe te passen. Een positief punt is ook de mogelijkheid speciale verbindingsofficieren aan te stellen bij de Militaire Staf en het Politiek en Veiligheidscomité van de EU. Helaas zullen zij daar geen integraal onderdeel van vormen, zoals bij de Militaire Staf van de WEU het geval was. Belangrijker is echter dat de dialoog tussen de EU en de zes zich meer op de inhoud van de relatie gaat richten dan op strikte definities van formele afspraken. Voor sommige landen is het van groot belang of de EU met betrekking tot crisisbeheersingsoperaties wel of niet de wil tot samenwerken uitstraalt. Dat is voor hen niet alleen een kwestie van nationale gevoeligheid, maar ook van nationale veiligheid. We moeten niet vergeten dat de zes betrokken landen strategisch liggen ten opzichte van potentiële crisishaarden en dus ook van mogelijke EU-missies (denk aan de Balkan, de Baltische Zeeregio, Noord-Afrika, het Oostelijke Middellandse Zeegebied en de Kaukasus). Verdere ontwikkeling van het EVDB Welke onderwerpen staan er de komende jaren op het programma in het EVDB-proces, en wat is daarbij de rol van landen als Tsjechië? Ten eerste zal de civiele dimensie van de Europese ambities op het gebied van crisisbeheersing worden versterkt. Het Zweedse voorzitterschap van de EU heeft dat al tot een van haar prioriteiten gemaakt. Tijdens de interimfase van het EVDB was er al een comité voor civiele crisisbeheersing en tijdens de 4

5 top in Feira (in juni 2000) werd er al gesproken over een snel inzetbare politiemacht van de EU. Deze zou moeten bestaan uit 5000 politieagenten, waarvan er 1000 binnen dertig dagen inzetbaar zouden moeten zijn in een politieoperatie. Voor dit ambitieuze plan zullen politieeenheden uit heel Europa nauw moeten gaan samenwerken. Dit zal een lastige opgave zijn, want de politie is niet gewend samen te werken in dergelijke operaties en ze zien het ook niet als hun kerntaak. (Dit in tegenstelling tot militairen die vredesoperaties inmiddels als een van hun belangrijkste taken zien.) Een ander aspect van de civiele dimensie van crisisbeheersing heeft te maken met civiel beheer, steun voor juridische en strafsystemen, humanitaire en reddingsoperaties, of steun voor democratie en fundamentele rechten. Het voorbereiden van capaciteiten op deze gebieden is ook een taak voor landen als Tsjechië. Op de lange termijn zullen de huidige pogingen om EVDB-structuren te bouwen ook in het EU-verdrag moeten worden opgenomen. Hoewel een eerste voorstel hiertoe van Italië en de Benelux-landen tijdens de top in Nice het niet haalde, is het duidelijk dat vroeg of laat het verdrag zal moeten worden aangepast. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren als er enige ervaring is opgedaan met de nieuwe permanente EVDB-structuren. De ratificatie die dan vereist is zou in sommige landen wel een probleem kunnen vormen, vooral in Ierland. Het zou ook kunnen overlappen met de ratificatie van de eerste uitbreidingsgolf van de EU, waar Tsjechië onderdeel van hoopt te zijn. Er bestaat dan het risico dat sommige lidstaten beide ratificatieprocessen willen combineren, hetgeen in het slechtste geval zou kunnen leiden tot uitstel van uitbreiding van de EU. Aan de horizon doemt ook het debat op over de vraag of de EU zich alleen met crisisbeheersing moet bezighouden, of dat ook de collectieve defensieclausule van het Verdrag van Brussel in het EU-verdrag moet worden opgenomen. Dit is het enige dat de WEU op dit moment nog van de EU onderscheidt. Een dergelijke stap zou voor een NAVO-lidstaat als Tsjechië makkelijker te zetten zijn dan voor sommige nietgebonden EU-landen. Een andere langetermijnoverweging van Tsjechië is het algehele effect van het EVDB op de transatlantische betrekkingen. Het is voor Tsjechië van cruciaal belang dat er geen sprake is van onnodige duplicering tussen de EU en de NAVO, noch van een verkwisting van middelen of van een ontkoppeling van de transatlantische partners. Dit kan bijvoorbeeld worden voorkomen als het nieuwe EU-project slechts voor nieuwe instituties zorgt en zich minder bezighoudt met nieuwe capaciteiten. Ook zijn er belangrijke gevolgen voor landen die zich misschien gedwongen voelen Europese wapensystemen te kopen (ten koste van Amerikaanse bedrijven), of die de structuur of de grootte van hun defensie-uitgaven moeten aanpassen. Dit kan het geval zijn als er binnen de EU overeenstemming wordt bereikt over output- of prestatiecriteria, zoals bijvoorbeeld het geval was bij de EMU. Deze uitdaging geldt echter voor alle Europese landen, of ze nu wel of geen lid van de EU zijn. De capaciteiten die nodig zijn voor crisisbeheersing of voor defensieplannen zijn vaak bijzonder kostbaar en zouden kunnen leiden tot het bundelen van middelen in multilaterale projecten op een schaal die in Europa en daarbuiten tot nu toe niet is voorgekomen. De grootste uitdaging blijft echter het uitkomst van de eerste fase van het EVDB als middel van het Europese Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid voor crisisbeheersing en de opname van niet-lidstaten in dit project. Dit alles dient gegrondvest te zijn op een coöperatieve en niet op een competitieve verhouding met de NAVO. De start van het project zou wel een het succes of het falen ervan kunnen bepalen. Er bestaat geen twijfel over dat Tsjechië groot belang heeft bij het vitaal houden van zowel de EU als de NAVO opdat zij de veiligheidsproblemen van de 21 e eeuw het hoofd kunnen bieden. Radek Khol is werkzaam bij het Instituut voor Internationale Betrekkingen in Praag, waar hij directeur is van het project over Europees Veiligheids- en Defensiebeleid. Vertaling: Niklaas Hoekstra 5