Staatsrecht in crisistijd: lessen uit de affaire Verdonk?

Transcriptie

1 Staatsrecht in crisistijd: lessen uit de affaire Verdonk? Naam: Kharazm Rahimian Studentnummer: Inleverdatum: 25 mei adres: Bachelorscriptie studiejaar 2008/2009 Woordenaantal (inclusief voetnoten): Begeleiders: Prof. mr. T. Barkhuysen en mr. J.M.J. van Rijn van Alkemade

2 Inhoudsopgave Inleiding 2 1. Wat heeft ertoe geleid dat er een conflict ontstond tussen de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie en de Tweede Kamer, en hoe is dat conflict geëindigd? De val van het kabinet-balkenende II Conflict tussen de Kamer en minister Verdonk: motie van afkeuring jegens de minister De conflictoplossing: minister Verdonk treedt niet af 4 2. Hoe is de vertrouwensregel, die ongeschreven, maar desalniettemin tot een van de belangrijkste staatsrechtelijke regels van Nederland behoort, tot stand gekomen en wat houdt hij in? Het ontstaan van de vertrouwensregel Kenmerken van de vertrouwensregel in Nederland Kenbaar maken van het vertrouwensverlies 7 3. Is de oplossing die door het kabinet is gekozen om dit conflict te beëindigen, in overeenstemming, of juist in strijd met de vertrouwensregel? Diende de Kamer rekening te houden met de demissionaire status van het kabinet? Bestaat er een onderscheid in effect tussen een motie van afkeuring en een motie van wantrouwen? Is de vertrouwensregel in de affaire Verdonk geschonden? Conclusie: Diende de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, nadat haar handelwijze door de meerderheid van de Tweede Kamer was afgekeurd, af te treden? 13 Literatuurlijst 14 Handelingenregister 16 Kamerstukkenregister 16 1

3 Inleiding Door de val van het kabinet-balkenende II werden er vervroegde Tweede Kamerverkiezingen uitgeroepen, namelijk voor 22 november De Tweede Kamer (hierna: Kamer) was in haar nieuwe samenstelling met een nipte meerderheid voor een generaal pardon voor asielzoekers die vóór 1 april 2001 hun eerste asielaanvraag hadden ingediend. Op 30 november 2006 werd de motie-bos c.s., die de regering verzocht om op korte termijn met een generaal pardonregeling te komen, door de Kamer aangenomen. In diezelfde motie werd de regering verzocht om asielzoekers die mogelijkerwijs in aanmerking kwamen voor een dergelijke pardonregeling, nog niet het land uit te zetten. Minister Verdonk berichtte de Kamer dat zij niet bereid was om de motie uit te voeren. Daardoor ontstond er een patstelling, die ertoe heeft geleid dat de Kamer een motie van afkeuring jegens de minister aannam. Het kabinet kwam na de motie van afkeuring de Kamer tegemoet, door toe te zeggen pas op de plaats te maken waar het gaat om de uitzetting van de genoemde groep asielzoekers. Minister Verdonk trad echter niet af. De vraag rijst of deze gang van zaken niet in strijd was met de regels van ongeschreven staatsrecht. Ministers die het vertrouwen van het parlement verliezen moeten aftreden. 1 Zo luidt immers de omschrijving van de vertrouwensregel, die een van de belangrijkste regels van ons parlementaire stelsel is. In deze bachelorscriptie staat de volgende vraag centraal: Diende de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, nadat haar handelwijze door de meerderheid van de Tweede Kamer was afgekeurd, af te treden? Op deze vraag wordt getracht antwoord te geven door eerst de gang van zaken te onderzoeken (hoofdstuk 1). Vervolgens worden het ontstaan, de werking en de wijzen van activering van de vertrouwensregel in Nederland onderzocht (hoofdstuk 2). Daarna wordt de verzamelde informatie toegepast op de affaire Verdonk (hoofdstuk 3). In het laatste hoofdstuk volgt de conclusie (hoofdstuk 4). 1 Bellekom e.a. 2007, p

4 1. Wat heeft ertoe geleid dat er een conflict ontstond tussen de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie en de Tweede Kamer, en hoe is dat conflict geëindigd? In dit hoofdstuk wordt eerst uiteengezet hoe het conflict tussen de Kamer en minister Verdonk is ontstaan en waarom er een motie van afkeuring jegens de minister werd aangenomen door de Kamer. Vervolgens wordt de conflictoplossing behandeld. 1.1 De val van het kabinet-balkenende II Op 11 mei 2006 zond Zembla een documentaire uit die was gewijd aan het VVD-Kamerlid Ayaan Hirsi Ali. Na deze uitzending ontstond er voor de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, Verdonk, aanleiding om een onderzoek te gelasten naar de gang van zaken. Zij kwam tot de conclusie dat Hirsi Ali nimmer het Nederlanderschap had verkregen. 2 Uiteindelijk besloot minister Verdonk dat Hirsi Ali haar paspoort mocht houden. Dat maakte de minister middels een brief 3, vergezeld van een verklaring die was ondertekend door Hirsi Ali, bekend aan de Kamer. Hirsi Ali verklaarde daarin: Ik betreur het dat ik haar [minister Verdonk] met mijn mededeling op het verkeerde been heb gezet. 4 In de Kamer ontstond er commotie rond deze zin, wat ertoe heeft geleid dat er een motie van afkeuring jegens minister Verdonk werd ingediend. 5 De motie werd door de Kamer verworpen, maar door de D66- fractie (die een coalitiepartij was) gesteund. Toen het kabinet verklaarde dat de motie geen gevolgen zou hebben (dus dat het kabinet minister Verdonk bleef steunen), was dat voor de D66-fractie reden om de politieke steun aan het kabinet in te trekken 6, waardoor de D66- bewindslieden aftraden. De rest van het kabinet volgde hen en zo viel op 29 juni 2006 het kabinet-balkenende II. 1.2 Conflict tussen de Kamer en minister Verdonk: motie van afkeuring jegens de minister Na de val van het kabinet-balkenende II vormden het CDA en de VVD op 7 juli 2006 een minderheidskabinet. Het kabinet stelde voor om op 22 november 2006 nieuwe verkiezingen te houden en de Kamer ging daarmee akkoord. Na de verkiezingen kwam de Kamer op 30 november 2006 voor het eerst bijeen in haar nieuwe samenstelling. Diezelfde dag nog werd er een Kamerdebat gehouden over een generaal pardonregeling. Tijdens dat debat werd er een motie, ingediend door het Kamerlid Bos c.s., door de Kamer aangenomen. De Kamer was van mening dat er op zo kort mogelijke termijn een generaal pardonregeling moest komen voor asielzoekers die hun eerste asielaanvraag vóór 1 april 2001 hadden ingediend. 7 In diezelfde motie werd het demissionaire kabinet verzocht om, zolang er nog geen pardonregeling was getroffen, geen asielzoekers uit te zetten die wellicht in aanmerking kwamen voor een generaal pardon. 2 Dit terwijl Hirsi Ali reeds menigmaal had toegegeven gelogen te hebben over haar identiteit en haar asielmotieven (bijv. in het tv-programma Barend en Van Dorp uitgezonden op 11 september 2002). 3 Kamerstukken II 2005/06, , nr Geciteerd in: Berkeljon en Wansink 2006, p Kamerstukken II 2005/06, , nr Handelingen II 2005/06, 97, p Kamerstukken II 2006/07, , nr

5 In haar brief aan de Kamer, verzonden op 5 december 2006, deelde minister Verdonk de Kamer mede dat de motie onuitvoerbaar zou zijn. 8 Op 7 december 2006 stuurde de minister een nieuwe brief waarin zij bevestigde, dat zij een pas op de plaats had gemaakt waar het ging om de uitzetting van asielzoekers die mogelijkerwijs onder een pardonregeling zouden vallen. Deze pas op de plaats zou voortduren, totdat er een debat met de Kamer plaats zou vinden. 9 Tijdens het debat van 12 december 2006 diende het Kamerlid Dijsselbloem c.s. een motie in waarin de regering werd verzocht om de pas op de plaats te verlengen, totdat de formatiebesprekingen waren afgerond. 10 Ook deze motie werd door de Kamer aangenomen. Aanstonds werd het voor de Kamer duidelijk dat de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie niet van plan was om de moties Bos c.s. en Dijsselbloem c.s. uit te voeren. Minister Verdonk deelde de Kamer namelijk mede dat zij, onmiddellijk nadat de beraadslaging zou worden gesloten, het uitzetten van de asielzoekers zou hervatten. 11 Minister-president Balkenende bleek achter minister Verdonk te staan en deelde de Kamer het volgende mede: met het oog op al die juridische bezwaren kunnen wij tot geen andere conclusie komen dan dat wij deze motie niet kunnen uitvoeren. 12 Het kabinet stelde zich, naast al die juridische bezwaren, tevens op het standpunt dat een dergelijke pardonregeling en een moratorium op de effectuering van het uitzettingsbeleid, niet van een demissionair kabinet kon worden gevergd. Dat zou immers niet getuigen van de terughoudendheid die van een demissionair kabinet wordt verlangd. Na deze laatste woorden van de minister-president en de opstelling van minister Verdonk, constateerde het Kamerlid Dijsselbloem dat het geen zin meer had om de argumenten opnieuw te wisselen. 13 Derhalve diende hij een nieuwe motie in. In deze motie, die wederom door de Kamer werd aangenomen, werd de handelwijze van de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie afgekeurd De conflictoplossing: minister Verdonk treedt niet af Op 13 december 2006, dezelfde dag waarop de motie van afkeuring jegens minister Verdonk werd aangenomen (de stemming vond net na middernacht plaats), stuurde de ministerpresident een brief aan de Kamer waarin hij uiteenzette hoe het kabinet de motie van afkeuring had geïnterpreteerd. In die brief zette minister-president Balkenende nogmaals het standpunt van het kabinet uiteen, maar zegde toe dat het kabinet de gedwongen uitstroom van asielzoekers die wellicht in aanmerking kwamen voor een generaal pardon, niet zou effectueren. 15 Bovendien vond er een portefeuillewissel plaats. Vreemdelingenzaken zou voortaan onder minister Hirsch Ballins verantwoordelijkheid vallen. Minister Verdonk bleef verantwoordelijk voor het beleidsterrein Integratie en kreeg de beleidsterreinen Jeugdbescherming, Preventie en Reclassering erbij. Op deze wijze meent het kabinet, in de bijzondere constitutionele context van de huidige verhouding tussen kabinet en Kamer, tegemoet te komen aan de aangenomen moties Kamerstukken II 2006/07, , nr Kamerstukken II 2006/07, , nr Kamerstukken II 2006/07, , nr Handelingen II 2006/07, 25, p Handelingen II 2006/07, 25, p Handelingen II 2006/07, 25, p Kamerstukken II 2006/07, , nr Kamerstukken II 2006/07, , nr Aldus de minister-president in ibidem, p. 2. 4

6 Minister Verdonk trad dus niet af, wat zeer discutabel is. In Nederland kennen wij namelijk de vertrouwensregel, die inhoudt dat voor het aanblijven van zowel het gehele kabinet, als voor individuele ministers en staatssecretarissen, het vertrouwen van de Kamermeerderheid is vereist. Thans rijst de vraag hoe de vertrouwensregel in Nederland functioneert. In het volgende hoofdstuk wordt daar uitvoerig bij stilgestaan. 5

7 2. Hoe is de vertrouwensregel, die ongeschreven, maar desalniettemin tot een van de belangrijkste staatsrechtelijke regels van Nederland behoort, tot stand gekomen en wat houdt hij in? De discutabele oplossing die het kabinet presenteerde, leidde onverwijld tot vele discussies over de werking van de vertrouwensregel. In dit hoofdstuk wordt getracht duidelijkheid te verschaffen omtrent de werkwijze en de activering van de vertrouwensregel. 2.1 Het ontstaan van de vertrouwensregel Na de grondwetsherzieningen van 1848 luidde art. 53 GW als volgt: De Koning is onschendbaar; de ministers zijn verantwoordelijk. 17 Daarmee werd in Nederland de politieke ministeriële verantwoordelijkheid geïntroduceerd. De ministers waren voortaan verantwoording schuldig aan de Staten-Generaal. Die verantwoording hield echter slechts in dat de ministers zich verantwoordden over het gevoerde en het te voeren beleid. Zij hield geenszins in dat de Kamer de bevoegdheid had om de ministers naar huis te sturen. Dat was immers het prerogatief van de Koning. Dit veranderde gedurende de jaren In 1866 speelde de kwestie Mijer een belangrijke rol bij de bevestiging van de vertrouwensregel. De heer Mijer werd, nadat hij ontslag had genomen als minister van Koloniën, benoemd tot gouverneur-generaal van Nederlands-Indië. De Kamer vond dat geen goede gang van zaken en verwoordde haar ongenoegen als volgt: De Kamer, de gedragslijn van het kabinet ten opzichte van de uittreding van de minister van Koloniën, mr. P. Mijer, afkeurende, gaat over tot de orde van de dag. 18 Nadat deze motie werd aangenomen, ging de regering over tot ontbinding van de Kamer. Toen de verkiezingen nagenoeg geen verschuivingen in de Kamersamenstelling tot gevolg hadden, was dat een evidente nederlaag voor het kabinet. Desalniettemin verbond het kabinet daar geen conclusies aan. Het volgende conflict vond plaats in naar aanleiding van de Luxemburgse kwestie. Koning Willem III wilde als Groothertog van Luxemburg dat land verkopen aan zijn vriend Napoleon III. Er ontstond hevig protest vanuit Pruisen en er dreigde oorlog uit te breken. Het Traktaat van Londen, dat mede ondertekend werd door Nederland, zorgde voor enige detente. De Kamer was van mening dat de minister van Buitenlandse Zaken, Van Zuylen van Nijevelt, Nederland ten onrechte had gebonden aan het Traktaat van Londen. Zij uitte haar kritiek door middel van het verwerpen van de begroting van Buitenlandse Zaken. De Kamer werd daarop ontbonden. Na de verkiezingen verwierp de Kamer in 1868 opnieuw de begroting van Buitenlandse Zaken. Daarop diende het kabinet zijn ontslag in. Dit moment wordt beschouwd als de bevestiging van de vertrouwensregel. Voortaan mag het kabinet de Kamer nimmer twee keer ten aanzien van hetzelfde conflict ontbinden. De Kamer (de facto de kiezer) heeft dus altijd het laatste woord. De vertrouwensregel wordt daarom één van de hoekstenen van ons parlementaire stelsel 19 genoemd. 17 Thans art. 42, tweede lid, GW. 18 Aldus de motie-keuchenius, geciteerd in: Prins 1986, p Aldus Visser 2008, p. 46. Ook andere auteurs zijn dat, zij het met andere bewoordingen, van mening. Bijv.: Van Thijn 1998, p. 17: de hoeksteen van onze parlementaire democratie en Bovend Eert 2002, p. 33: totstandkoming van het parlementaire stelsel, waarvan de vertrouwensregel de hoofdregel is. 6

8 2.2 Kenmerken van de vertrouwensregel in Nederland De vertrouwensregel wordt vaak beschouwd als de ultieme sanctie op de ministeriële verantwoordelijkheid. Hoewel de regels [ministeriële verantwoordelijkheid en vertrouwensregel] vaak in onderling verband worden toegepast moeten zij duidelijk van elkaar worden onderscheiden. De regels hebben elk hun eigen functie. 20 De vertrouwensregel heeft een eigen plaats verworven in het constitutionele recht. 21 De Kamer kan immers, los van de vraag of de minister ergens verantwoordelijk voor wordt gehouden, te allen tijde het vertrouwen in hem opzeggen. Het vertrouwensverlies kan namelijk ook liggen in de privésfeer van de minister of in misstappen in zijn vorige functie(s). De minister van Defensie, Van Eekelen, is daar een goed voorbeeld van. Nadat in 1988 was gebleken dat hij als staatssecretaris van Buitenlandse Zaken in het vorige kabinet medeverantwoordelijk was voor het falen van het maken van een fraudebestendig paspoort, wachtte hij een wantrouwensvotum niet af en diende hij zijn ontslag in. In Nederland geldt een negatieve vertrouwensregel. Dat houdt in dat het vertrouwen wordt verondersteld, tenzij de Kamer het tegenovergestelde kenbaar maakt. Een motie van vertrouwen komt derhalve in Nederland niet voor. Toen in 1995 de minister van Justitie, Sorgdrager, zwaar onder vuur kwam te liggen, zag zij zich genoodzaakt om zich ervan te vergewissen dat zij nog het uitdrukkelijke en onvoorwaardelijke vertrouwen uitgesproken door de fractievoorzitters van de coalitiepartijen 22 had. Zij moest echter genoegen nemen met de mededeling dat er geen sprake was van een gebrek aan vertrouwen. De vertrouwensregel is, zoals reeds vermeld, een ongeschreven regel. Het codificeren ervan is in 1980 door de regering overwogen, maar daar werd toch van afgezien. De regering verwoordde haar standpunt als volgt: Deze regel is sinds meer dan een eeuw zozeer verankerd in het Nederlandse staatsrechtelijke bewustzijn, dat wij niet zien dat zij daaruit zal verdwijnen. 23 Derhalve werd de opneming van de vertrouwensregel in de GW achterwege gelaten. 2.3 Kenbaar maken van het vertrouwensverlies Men zou denken dat wanneer er gesproken wordt over een motie van wantrouwen, er een motie is ingediend waarin het woord wantrouwen voorkomt. Niets is echter minder waar. Een motie waarin het woord wantrouwen wordt gebezigd, is namelijk nimmer door de Kamer aangenomen. 24 Vooralsnog gaat de Kamer zeer terughoudend om met het bezigen van de woorden wantrouwen en geen vertrouwen. Wanneer men het heeft over een motie van wantrouwen, wordt daarmee doorgaans blijk van wantrouwen bedoeld en niet een regelrechte motie die is ingediend. De Kamer geeft de voorkeur aan andere instrumenten om haar wantrouwen jegens een minister te laten blijken. Daarbij valt te denken aan het verwerpen van de begroting, het aannemen van een motie/amendement (die/dat onaanvaardbaar is (verklaard)) en het verwerpen van een wetsvoorstel. Deze opsomming is overigens niet limitatief. De activering 20 Aldus het Rapport Steekhoudend ministerschap 1991, p Bovend Eert en Kummeling 2004, p Handelingen II 1995/96, 19, p Kamerstukken II 1980/81, , nr. 11, p Prins 1986, p

9 van de vertrouwensregel is namelijk niet aan vormvoorschriften gebonden. 25 In de literatuur wordt erop gewezen dat de inhoud van de Kameruitspraak en de interpretatie ervan door de Kamer en de regering de doorslag geven bij de vraag of er sprake is van wantrouwen. 26 Het komt regelmatig voor dat er een motie wordt ingediend waarvan de strekking niet voor alle Kamerleden duidelijk is. Dat was bijv. in 1981 het geval bij de motie-duinker. Het Kamerlid Duinker was in zijn motie van mening dat het beleid van de regering met betrekking tot de huren in de stadsvernieuwingsgebieden niet in het belang van de volkshuisvesting is 27. Deze aangenomen motie werd echter, naar achteraf bleek, verschillend geïnterpreteerd door de Kamerfracties. De VVD-fractie beschouwde de motie als een motie van wantrouwen en verwierp haar dientengevolge, terwijl de CDA-fractie, die voor de motie had gestemd, haar niet zag als een wantrouwensvotum. Uiteindelijk schepte de motie-van Thijn, die beoogde de staatsrechtelijke betekenis van de motie-duinker vast te stellen, zekerheid over de strekking van deze motie, namelijk dat zij niet als een motie van wantrouwen moest worden beschouwd. Het is dus in de Kamer gebruikelijk om bij onzekerheid over de strekking van een aangenomen motie, door middel van een nieuwe motie, helderheid te verschaffen. Het komt ook regelmatig voor dat aan de indiener van een motie wordt gevraagd wat de strekking van zijn motie is. Bijwijlen kan het voorkomen dat een Kameruitspraak door het kabinet wordt gezien als een gebrek aan vertrouwen, terwijl de Kamer uitdrukkelijk heeft laten blijken dat er geen sprake is van een wantrouwensvotum. Zulks deed zich voor in 1966 in de beroemde nacht van Schmelzer. De KVP-fractievoorzitter, Schmelzer, diende tijdens de algemene beschouwingen een motie in waarin de regering werd uitgenodigd om met maatregelen ter voorkoming van extra-uitgavenstijging voor 1968 te komen. Daaraan voorafgaand zei hij: Deze motie mag bepaald niet worden opgevat - ik zeg dit in alle oprechtheid - als een gebrek aan vertrouwen in het gehele regeringsbeleid. 28 Desondanks beschouwde het kabinet-cals deze motie als een motie van wantrouwen en diende het, nadat de motie was aangenomen door de Kamer, zijn ontslag in. Uit het voorgaande ontstaat het beeld dat de Kamer haar wantrouwen via allerlei omwegen laat blijken. De vraag rijst of de Kamer geen enkel instrument heeft dat zij kan inzetten, om een minister stante pede de laan uit te sturen. Uit de literatuur blijkt dat een motie van afkeuring als een motie van wantrouwen moet worden beschouwd. In een motie van afkeuring wordt het beleid van een minister expliciet afgewezen. Daaruit volgt dat wanneer een minister wordt getroffen door een motie van afkeuring, hij zijn ontslag moet indienen. 29 Dat een motie van afkeuring moet worden beschouwd als een motie van wantrouwen, kan ook worden afgeleid uit de consensus die in de literatuur bestaat over de laatste onmiskenbare motie van wantrouwen, namelijk de in 1939 door de Kamer aangenomen motie-deckers. 30 Deze motie spreekt uit dat de kabinetsformatie niet heeft geleid tot het optreden van een kabinet, dat de nodige waarborgen biedt voor een deugdelijke behartiging van s Lands belang in gemeen overleg met de Staten-Generaal (en) keurt het optreden van het kabinet af. 31 Hier wordt dus met een motie van afkeuring onmiskenbaar een wantrouwensvotum uitgebracht. 25 Bellekom e.a. 2007, p Zie onder andere: Bovend Eert en Kummeling 2004, p. 345 en Belifante en Reede 2005, p Geciteerd in: Bovend Eert en Kummeling 2004, p Handelingen II 1966/67, 7, p Andeweg 1995, p Zie onder andere: Bovend Eert en Kummeling 2004, p. 342 en Prins 1986, p Geciteerd in: Oud 1997, p

10 De motie van afkeuring is aldus het sterkste instrument dat de Kamer hanteert om de vertrouwensregel te activeren. De minister dient bij het aannemen van zulk een motie af te treden. Wel dient er te allen tijde rekening gehouden te worden met de intentie van de Kamermeerderheid. Mocht immers uit de toelichting van de indiener of de betekenis die de Kamermeerderheid aan een motie van afkeuring toekent, expliciet blijken dat er van wantrouwen geen sprake is, dan is de vertrouwensregel uiteraard niet geactiveerd. De minister is dan niet gedwongen om af te treden. Verwarring in de Kamer over de strekking van een motie van afkeuring is echter tot nu toe niet voorgekomen. Deze motie wordt namelijk in de Kamer sinds jaar en dag beschouwd als een motie van wantrouwen Zie Elzinga

11 3. Is de oplossing die door het kabinet is gekozen om dit conflict te beëindigen, in overeenstemming, of juist in strijd met de vertrouwensregel? In dit hoofdstuk wordt eerst onderzocht of de Kamer rekening had moeten houden met de demissionaire status van het kabinet. Vervolgens wordt de vraag of er een onderscheid in effect bestaat tussen een motie van afkeuring en een motie van wantrouwen beantwoord. In de laatste paragraaf wordt antwoord gegeven op de vraag of de vertrouwensregel in de affaire Verdonk is geschonden. 3.1 Diende de Kamer rekening te houden met de demissionaire status van het kabinet? Tijdens de debatten in de Kamer 33, maar ook buiten de Kamer is er discussie ontstaan over de vraag of een nieuwgekozen Kamer zich terughoudend dient op te stellen tegenover een demissionair kabinet. Dat een demissionair kabinet terughoudendheid dient te betrachten is alom bekend. De ministers krijgen immers van de Koningin de taak om al datgene te blijven doen, dat zij in het belang van het Koninkrijk noodzakelijk achten. 34 Bestaat er voor de Kamer ook een terughoudendheidvereiste? Jurgens beweert van wel. Hij vindt dat de Kamer in tijden dat er geen normaal kabinet zit, de zaken niet zo op de spits moet drijven. Volgens hem heeft het kabinet al ontslag aangevraagd en kan het ultieme machtsmiddel van het parlement, namelijk het wegsturen van een minister, niet voluit tot gelding worden gebracht. 35 Kortmann merkt echter het volgende op: De gedachte dat er in een demissionaire fase sprake moet zijn van wederzijdse terughoudendheid, is uit de duim gezogen. 36 Die terughoudendheid geldt volgens hem alleen voor het demissionaire kabinet, wanneer het voornemens is om zelfstandig een besluit te nemen. Voor het overige kunnen de Tweede Kamer en het kabinet besluiten wat zij willen en kan de Tweede Kamer trachten het kabinet tot bepaalde besluiten te bewegen. 37 Ook uit Prakke s preadvies is niet af te leiden dat de Kamer zich terughoudend dient op te stellen. Sterker nog, hij zegt over de demissionaire status van het kabinet het volgende: De opdracht die een demissionair kabinet van de Koningin aanvaardt, hoezeer als een beperking bedoeld, is zo ruim dat zij in wezen ook ter aanduiding van de taak van een normaal kabinet niet zou misstaan. 38 Jurgens heeft mij met zijn betoog niet kunnen overtuigen. Een demissionaire minister kan wel degelijk weggestuurd worden. Van Thijn en Hirsch Ballin (beiden demissionaire ministers in kabinet-lubbers III) zijn immers in 1994 ook afgetreden. Overigens vroegen de moties Bos c.s. en Dijsselbloem c.s. niet om nieuw beleid. Zij dienden juist ter voorkoming van onomkeerbare handelingen (zoals herhaaldelijk werd geopperd in de Kamer 39 ). Mijn conclusie is dat de Kamer geen rekening hoefde te houden met de demissionaire status van het kabinet. Minister Verdonk was immers degene die demissionair was, terwijl de Kamer in haar nieuwe samenstelling een vers mandaat bezat. 33 Zie bijv. Verdonks standpunt in: Handelingen II 2006/07, 21, p Prakke 1977, p Vroegindeweij Kortmann 2009, p Ibidem. 38 Prakke 1977, p Bijv. door Dijsselbloem zelf in: Handelingen II 2006/07, 25, p e.v. 10

12 3.2 Bestaat er een onderscheid in effect tussen een motie van afkeuring en een motie van wantrouwen? In paragraaf 2.3 bleek dat een regelrechte motie van wantrouwen ongebruikelijk is in de Kamer. De Kamer maakt veeleer gebruik van een motie van afkeuring om haar wantrouwen jegens een minister te laten blijken. Vast kwam te staan dat bij aanname van een motie van afkeuring, de minister dient te vertrekken. Een motie van afkeuring en een motie van wantrouwen hebben beide dus hetzelfde effect. Boon is het daar echter niet mee eens. Volgens hem bestaat er wel degelijk een verschil tussen een motie van afkeuring en een motie van wantrouwen. De motie van afkeuring geeft volgens Boon een zeer sterk signaal af dat de Tweede Kamer serieus wenst te worden genomen, zonder dat daarbij echter deuren definitief op slot worden gedaan. 40 Niettemin ben ik het met Kortmann eens dat er staatsrechtelijk geen verschil bestaat tussen een motie van afkeuring en een motie van wantrouwen. 41 Ook in Elzinga s betoog dat Rehwinkel ten onrechte een onderscheid in effect heeft gemaakt tussen deze twee moties, kan ik mij goed vinden. 42 Voermans drukt het als volgt uit: We kennen geen strikt onderscheid tussen een motie van afkeuring of een motie van wantrouwen in Nederland. 43 Gezien het feit dat er tot nu toe geen enkele motie van wantrouwen door de Kamer is aangenomen en het feit dat de motie van afkeuring wordt gezien als een wantrouwensvotum, is het maken van onderscheid tussen deze twee moties artificieel. Mijns inziens merkt Elzinga zeer treffend het volgende op: Sinds jaar en dag gaan bij het indienen van moties van afkeuring - meestal door de oppositie - alle Kamersignalen op rood en iedereen in de Kamer weet dat bij het aannemen van een dergelijke motie de betreffende bewindspersoon heen moet gaan. 44 Mijn conclusie is dat er geen onderscheid in effect bestaat tussen een motie van afkeuring en een motie van wantrouwen. 3.3 Is de vertrouwensregel in de affaire Verdonk geschonden? In het voorgaande bleek dat het vast staat dat een minister zijn ontslag moet indienen, wanneer de Kamer laat blijken geen vertrouwen meer in hem te hebben. Voorts werd geconstateerd dat er geen onderscheid in effect bestaat tussen een motie van afkeuring en een motie van wantrouwen. Daaruit kan worden geconcludeerd dat, nadat de Kamer de motie van afkeuring had aangenomen, minister Verdonk haar ontslag had moeten indienen. Door De Jongh wordt echter geopperd dat de motie-dijsselbloem c.s. niet beoogde de minister weg te sturen. 45 Hij verwijst naar het antwoord dat Dijsselbloem gaf op de vraag van Van der Staaij. Van der Staaij vroeg Dijsselbloem naar aanleiding van de ingediende motie van afkeuring het volgende: Is het uw bedoeling dat er een nieuwe minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie komt die het standpunt dat het kabinet vanavond heeft ingenomen, niet uitvoert? Boon Kortmann Elzinga Voermans Elzinga De Jongh Handelingen II 2006/07, 25, p

13 Dijsselbloem antwoordde: Ik stel voor dat wij dit soort dingen stap voor stap doen. Op dit moment spreken wij onze afkeuring over de handelwijze van de minister uit. Wat daaruit volgt van de zijde van het kabinet, zullen wij afwachten. 47 Volgens De Jongh geeft Dijsselbloem met dit antwoord aan dat de motie moet worden opgevat als een laatste waarschuwing. Mijns inziens bedoelde Dijsselbloem echter dat op dat moment het wegsturen van de minister zijn eerste zorg was. De (nieuwe) houding van het kabinet zou daarna worden bezien. Dus er was geenszins sprake van een laatste waarschuwing. Vermeldenswaard is tevens het feit dat er eerder 48 drie moties van afkeuring jegens minister Verdonk waren ingediend, waarvan de laatste zelfs werd gesteund door een coalitiepartij (D66). Dit bewijst dat de Kamer, reeds voordat dit conflict zich voordeed, weinig vertrouwen meer in deze minister had. Ook uit de verklaringen van de fractiewoordvoerders blijkt dat de Kamer zich ervan bewust was dat het hier ging om een wantrouwensvotum. Pechtold (D66): Mevrouw Verdonk, die vraagt er bijna om, om weggestuurd te worden. 49 Dijsselbloem (PvdA): Daarmee keuren wij haar beleid en haar handelwijze af. 50 Azough (GroenLinks): Wij kunnen dan ook niet anders dan deze motie van wantrouwen steunen. 51 De Wit (SP): Deze minister dienen wij dan ook weg te sturen. 52 Huizinga-Heringa (ChristenUnie): Het is een motie van wantrouwen tegen deze minister. 53 Aldus kan geconcludeerd worden dat de Kamer het vertrouwen in minister Verdonk heeft opgezegd. Door aan te blijven heeft minister Verdonk de vertrouwensregel dus geschonden. Voermans beweert echter het volgende: De vertrouwensregel is niet geschonden: er is bij ontregelend en dreigend verlies van vertrouwen een oplossing gevonden die het vertrouwen heeft kunnen herstellen. 54 Met deze stelling van Voermans ben ik het niet eens. Wanneer de Kamer een beroep doet op de vertrouwensregel, wordt een regel van ongeschreven staatsrecht geactiveerd. Als het eenmaal zo ver is, dan dient de minister onverwijld zijn ontslag in te dienen. Het is dan te laat om de werkbare verhoudingen te herstellen. Het een en ander is immers (tevergeefs) aan het wantrouwensvotum voorafgegaan, waarna de Kamer constateert dat zij geen vertrouwen meer in de minister heeft. Minister Verdonk heeft de verhoudingen tussen haar en de Kamer ernstig verstoord door stelselmatig te weigeren om zelfs maar 24 uur te wachten met het hervatten van de uitzettingen. 55 Daardoor is zij het vertrouwen van de Kamermeerderheid kwijtgeraakt, wat de activering van de vertrouwensregel tot gevolg heeft gehad. Wanneer de vertrouwensregel wordt geactiveerd, dient hij direct rechtsgevolg te krijgen en moet hij niet gezien worden als een laatste waarschuwing of anderszins. Het is dus evident dat door het aanblijven van minister Verdonk de vertrouwensregel is geschonden. 47 Ibidem. 48 Namelijk op: 14 december 2005, 6 april 2006 en 29 juni Alle drie werden verworpen. 49 Aldus Pechtold tijdens de live uitzending van Pauw en Witteman op 12 december Handelingen II 2006/07, 25, p Ibidem, p Ibidem. 53 Ibidem. 54 Voermans Handelingen II 2006/07, 25, p

14 4. Conclusie: Diende de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, nadat haar handelwijze door de meerderheid van de Tweede Kamer was afgekeurd, af te treden? Uit de voorgaande hoofdstukken is gebleken dat de vertrouwensregel, die een van de belangrijkste regels van ons parlementaire stelsel is, inhoudt dat de minister onverwijld zijn ontslag moet indienen, indien de Kamer laat blijken geen vertrouwen meer in hem te hebben. Om de vertrouwensregel te activeren maakt de Kamer vooralsnog geen gebruik van een echte motie van wantrouwen. De motie van afkeuring die hetzelfde effect heeft als een motie van wantrouwen, wordt wel door de Kamer gehanteerd. Voorts is gebleken dat het in de Kamer gebruikelijk is om aan de indiener een interpretatie van zijn motie te vragen, indien het onduidelijk is wat de strekking van de ingediende motie is. Ook is gebleken dat het mogelijk is om een demissionaire minister naar huis te sturen. Toepassing van deze feiten op de affaire Verdonk leidde tot de constatering dat de vertrouwensregel in deze affaire is geschonden. Minister Verdonk legde bij herhaling aangenomen Kamermoties naast zich neer. Zij weigerde zelfs om de uitzetting van asielzoekers met 24 uur op te schorten. Daarmee heeft zij de verhoudingen dermate verstoord, dat de Kamer geen vertrouwen meer in deze minister had. Daarom is door de Kamer een motie van afkeuring jegens haar aangenomen. Het feit dat deze motie het equivalent van de motie van wantrouwen is, is reeds voldoende om aan te nemen dat minister Verdonk diende te vertrekken. Er zijn echter meer argumenten om aan te nemen dat de Kamer het vertrek van minister Verdonk voor ogen had. Zo zijn er eerder drie moties van afkeuring jegens haar ingediend. Daaruit blijkt dat er verschillende pogingen zijn gedaan om het vertrouwen in minister Verdonk op te zeggen. Tevens is uit de verklaringen van verschillende fractiewoordvoerders gebleken dat de Kamer een wantrouwensvotum uitbracht. Als er Kamerleden waren die de motie van afkeuring niet als een wantrouwensvotum interpreteerden, dan zouden zij wakker geschrokken zijn door de verklaringen van de fractiewoordvoerders Azough, Huizinga-Heringa en De Wit. Azough en Huizinga-Heringa hadden het immers expliciet over een motie van wantrouwen. Ook De Wit had het over het wegsturen van de minister. Deze uitspraken zouden op z n minst één Kamerlid, dat in de veronderstelling was dat de motie-dijsselbloem als een laatste waarschuwing moest gelden, hebben verbaasd. Uit de Handelingen kan echter geenszins worden afgeleid dat er sprake was van verwarring over de strekking van deze motie van afkeuring. Dit alles overwegende, kom ik tot de conclusie dat de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, Verdonk, diende af te treden, nadat haar handelwijze door de meerderheid van de Tweede Kamer was afgekeurd. 13

15 Literatuurlijst: Andeweg 1995 R.B. Andeweg, Beleidsvorming, in: J.Th.J. van den Berg e.a. (red.), Inleiding staatkunde, Deventer: Kluwer Belifante en Reede 2005 A.D. Belifante en J.L. de Reede, Beginselen van het Nederlands staatsrecht, Deventer: Kluwer Bellekom e.a Th.L. Bellekom e.a., Compendium staatsrecht, Deventer: Kluwer Berkeljon en Wansink 2006 S. Berkeljon en H. Wansink, De orkaan Ayaan. Verslag van een politieke carrière, Amsterdam: Uitgeverij Augustus Boon 2006 P.J. Boon, Motie van afkeuring vormt geliefd politiek instrument, NRC Handelsblad 15 december 2006, p. 7. Bovend Eert 2002 P.P.T. Bovend Eert, Ministeriële verantwoordelijkheid, Nijmegen: Ars Aequi Libri Bovend Eert en Kummeling 2004 P.P.T. Bovend Eert en H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse parlement, Deventer: Kluwer Broeksteeg 2004 J.L.W. Broeksteeg, Verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid in het staatsrecht (diss. Groningen), Deventer: Kluwer Elzinga 1994 D.J. Elzinga, De politieke ministeriële verantwoordelijkheid, in: D.J. Elzinga (red.), Ministeriële verantwoordelijkheid in Nederland, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink Elzinga 2006 D.J. Elzinga, De burgemeester van Naarden debiteert staatsrechtelijke onzin, Binnenlands Bestuur /52, p. 19. Elzinga en De Lange 2006 D.J. Elzinga en R. de Lange, Van der Pot. Handboek van het Nederlandse staatsrecht, Deventer: Kluwer Elzinga 2007 D.J. Elzinga, Eigen schuld, dikke bult, Binnenlands Bestuur , p. 23. De Jongh 2009 L. de Jongh, Moest ze t of moest ze t niet?, AA januari

16 Kortmann 2006 C.A.J.M. Kortmann, 150 jaar staatsrecht in de prullenbak, NRC Handelsblad 15 december 2006, p. 7. Kortmann 2008 C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel recht, Deventer: Kluwer Kortmann 2009 C.A.J.M. Kortmann, Staatsrecht en raison d Etat, Deventer: Kluwer Van Lieshout 2006 M. van Lieshout, Het parlementaire stelsel is verkracht, de Volkskrant 15 december 2006, p. 3. Oud 1997 P.J. Oud, Staatkundige vormgeving in Nederland, Assen: Van Gorcum Prakke 1977 L. Prakke, De positie van een demissionair kabinet in Nederland, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink Prins 1968 J.H. Prins, De motie, in: H.M. Franssen (red.), Het parlement in Aktie, Assen: Van Gorcum Steekhoudend ministerschap 1991 Steekhoudend ministerschap. Betekenis en toepassing van de ministeriële verantwoordelijkheid. Rapport van de externe commissie Ministeriële verantwoordelijkheid, Kamerstukken II 1992/93, , nr Van Thijn 1998 E. van Thijn, De sorry-democratie, in: E. van Thijn, F. Alink, P. van Dijk e.a., De Sorry- democratie. Recente politieke affaires en de ministeriële verantwoordelijkheid, Amsterdam: Van Gennep Visser 2008 R.K. Visser, In dienst van het algemeen belang. Ministeriële verantwoordelijkheid en parlementair vertrouwen (diss. Leiden), Amsterdam: Boom Voermans 2007 W.J.M. Voermans, Geen enkele echte staatsrechtelijke regel geschonden. Staatscourant, 17 januari Vroegindeweij 2006 G. Vroegindeweij, Tweede Kamer ging boekje te buiten, Reformatorisch Dagblad 14 december

17 Handelingenregister: Handelingen II 1966/67, 7, p Handelingen II 1995/96, 19, p Handelingen II 2005/06, 97, p Handelingen II 2006/07, 21, p Handelingen II 2006/07, 25, p Handelingen II 2006/07, 27, p Kamerstukkenregister: Kamerstukken II 1980/81, , nr. 11. Kamerstukken II 2005/06, , nr. 6. Kamerstukken II 2005/06, , nr. 7. Kamerstukken II 2006/07, , nr Kamerstukken II 2006/07, , nr Kamerstukken II 2006/07, , nr Kamerstukken II 2006/07, , nr Kamerstukken II 2006/07, , nr Kamerstukken II 2006/07, , nr