DE AANPAK VAN MENSENHANDEL IN EEN GE(DE)CRIMINALISEERDE PROSTITUTIESECTOR

Transcriptie

1 DE AANPAK VAN MENSENHANDEL IN EEN GE(DE)CRIMINALISEERDE PROSTITUTIESECTOR Nederland versus Zweden Paulien Wilthagen

2 DE AANPAK VAN MENSENHANDEL IN EEN GE(DE)CRIMINALISEERDE PROSTITUTIESECTOR NEDERLAND VERSUS ZWEDEN Paulien Wilthagen (Anr ) Master Rechtsgeleerdheid, accent Strafrecht Examinatoren: prof. dr. A.C.M. Spapens & mr. S.B.G. Kierkels - April

3 Voorwoord Het is zes uur s avonds. Ik loop samen met een politieman een bordeel binnen. Niemand te bekennen. Oh, toch wel, de schoonmaakster. Waar is de beheerder? Zijn er meisjes aan het werk? De beheerder is er niet. Er komt inmiddels wel een vrouw de keuken binnenlopen. Het is een mooie donkere vrouw, met een sexy pakje aan en een dikke zwarte maillot. Verdacht? Wij vragen de schoonmaakster de keuken te verlaten zodat wij met de vrouw kunnen praten. Ook bellen we de beheerder op om te vragen waar hij is, omdat er altijd een beheerder aanwezig moet zijn tijdens openingstijden. Hij was maar héél even weg en had het bordeel gesloten. Wij stonden echter binnen omdat de schoonmaakster de deur had geopend. Vreemd! De vrouw blijkt geen Nederlands of Engels te spreken, alleen maar Spaans. Ik vraag me af hoe zij dan communiceert met de bordeelhouder en haar klanten. Kan ze afspreken hoelang ze wil werken en welke seksuele handelingen ze wel en niet wil verrichten? Verdacht? De politieman belt een Spaans sprekende collega en zet de telefoon op de luidspreker. Na haar een aantal vragen te hebben gesteld vraagt de collega waar ze woont. Dat weet ze niet. Verdacht? Als we het bordeel verder controleren, blijkt ze in de oude spiegelkamer te wonen. Een kleine kamer met rood licht en overal spiegels. Vreemd! Volgens de beheerder, die inmiddels aanwezig is, mag dat op basis van afspraken met de GGD. Het valt me op dat de beheerder ongeveer even oud is als ik. Ja, precies, 24 jaar. Hij draait de zaak samen met zijn pa. Uiteindelijk begint hij ons een beetje beu te raken. Wat komen we eigenlijk doen en waarom doen we zo moeilijk. We vertrekken met onze rapportage voor de gemeente. Op het politiebureau ontmoeten we de twee andere duo s waar we de rest van de dag prostitutiecontroles mee hebben uitgevoerd. Na het eten zouden we weer verder gaan, tot half 12 s avonds. Tijdens het eten dwalen mijn gedachten af. De Spaanse vrouw zet mij aan het denken. Deze dag en avond loop ik in het kader van mijn afstudeeronderzoek mee met prostitutiecontroles. Een blik op de handhavingspraktijk is uitermate waardevol: het is law in action. Voor u ligt het verslag van dit scriptie-onderzoek ten behoeve van de master Rechtsgeleerdheid met accent Strafrecht aan Tilburg University. Graag wil ik mijn scriptiebegeleider prof. dr. Toine Spapens bedanken voor zijn nauwgezet commentaar en goede suggesties. Zo ook mijn collega s van het Veiligheidshuis Breda e.o. die mij hebben ondersteund en begeleid. Daarnaast wil ik natuurlijk alle respondenten bedanken voor hun medewerking aan de interviews, die uiterst waardevol zijn geweest. Na mijn studies aan Tilburg University en eerder de Juridische Hogeschool Avans-Fontys, gaat mijn leven er nu anders uitzien. Ik hoop van harte dat ik mij kan blijven inzetten voor een rechtvaardige en doelmatige strafrechtspleging. Misschien wel 2

4 met verdere specialisatie op het gebied van mensenhandel, want hier kan ik me druk om blijven maken. Hopelijk leest u dat terug in deze scriptie. Paulien Wilthagen April,

5 Inhoudsopgave 1. De aanleiding Inleiding Doel- en vraagstelling Opzet van het onderzoek Nederland: aanpak mensenhandel in een gedecriminaliseerde prostitutiesector Inleiding De opheffing van het bordeelverbod Evaluaties Wetsvoorstel Registratieplicht Vergewisplicht Vergunningplicht Leeftijdsverhoging Zweden: aanpak mensenhandel in een gecriminaliseerde prostitutiesector Inleiding Het wettelijk kader Evaluaties Prostituees: de cijfers Prostituees: de positie Andere actoren Handhaving en vervolging Vergelijking op grond van (de)criminalisering en effecten Het vóórkomen en de vormen van prostitutie De positie van de prostituees De aankoop van seksuele diensten Het vóórkomen en de vormen van mensenhandel Handhaving, vervolging en veroordeling Het Zweedse model in Nederland? Conclusies en aanbevelingen Beantwoording onderzoeksvragen Aanbevelingen

6 Bijlage 1 Vragenlijst empirisch onderzoek Lijst van afkortingen Bibliografie

7 1. De aanleiding 1.1 Inleiding Dertien jaar geleden heeft de Nederlandse overheid het bordeelverbod opgeheven. 1 Doel was een betere beheersing en regulering van de exploitatie van prostitutie. Daarnaast was het beleid gericht op het verbeteren van de bestrijding van onvrijwillige prostitutie, bescherming van minderjarigen tegen seksueel misbruik en het versterken van de positie van prostituees 2 in het algemeen. 3 Wantoestanden, zoals gedwongen prostitutie, komen echter nog steeds voor, zo blijkt uit onderzoek dat verderop aan de orde zal komen. De vraag is wat het meest effectief is in relatie tot de aanpak van mensenhandel in de prostitutiesector. Het is daarom interessant en relevant om verschillende aanpakken naast elkaar te leggen in het licht van het al dan niet criminaliseren van ongewenste activiteiten. Decriminalisering van een illegale markt kan een bruikbare strategie zijn voor het verminderen van criminaliteit. Ervaringen in Nederland laten zien dat decriminalisering kan leiden tot een aanzienlijke vermindering van georganiseerde misdaad en andere criminele activiteiten, indien de regelgeving adequaat is ontworpen. Deze ervaringen laten echter ook zien dat zulke systemen een gebrek aan flexibiliteit kunnen hebben en dat criminelen zich sneller kunnen aanpassen dan de overheid, wanneer zich veranderingen in de markt voordoen. 4 Zowel criminalisering als decriminalisering kunnen worden opgevat als een samenhangend stelsel van maatregelen waarmee wordt geprobeerd het gedrag van anderen te controleren, ordenen of beïnvloeden. 5 Nederland is overgegaan tot decriminalisering om de prostitutiesector beter te kunnen reguleren. De vraag is of deze keuze de juiste is geweest, aangezien mensenhandel nog steeds een zeer actueel probleem is in de prostitutie. Uit de evaluatie in 2007 van de op 1 oktober 2000 gewijzigde wet 6 blijkt dat pooiers nog altijd een veelvoorkomend verschijnsel zijn. Dit is zorgwekkend in het kader van de bestrijding van de exploitatie van onvrijwillige prostitutie. 1 Wet van 28 oktober 1999, Stb. 1999, 464. In werking getreden op 1 oktober 2000 bij het Besluit van 18 januari 2000, Stb. 2000, In deze scriptie zal steeds de vrouwelijke vorm van het beroep in de prostitutie genoemd worden: de prostituee. Hier is voor gekozen zodat een eenduidige schrijftaal kan worden gehanteerd en niet omdat er geen mannen in de prostitutie werken of slachtoffer zijn van mensenhandel. 3 Kamerstukken II 1996/97, , nr. 3, p Spapens, T. (2012), The Question of Regulating Illegal Markets. The Gambling and Cannabis Markets in the Netherlands, GSTF Journal of Law and Social Sciences, Vol. 2, nr. 1: Spapens, T. (2012), The Question of Regulating Illegal Markets. The Gambling and Cannabis Markets in the Netherlands, GSTF Journal of Law and Social Sciences, Vol. 2, nr. 1: A.L. Daalder, Prostitutie in Nederland na opheffing van het bordeelverbod, Den Haag: WODC

8 Het aantal onvrijwillige prostituees zou relatief hoog zijn. 7 In 2009 is het Wetsvoorstel regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche (Wrp) ingediend. 8 Het wetsvoorstel houdt in dat er meer toezicht komt. De regels worden bovendien strenger: landelijk wordt bepaald dat alle seksbedrijven een vergunning moeten hebben en de minimumleeftijd voor prostituees van 18 naar 21 jaar gaat. Het voorstel werd aangenomen in de Tweede Kamer, maar stuitte in de Eerste Kamer op bezwaren. Na schorsing van de plenaire behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer heeft de minister van Veiligheid en Justitie Opstelten het wetsvoorstel gewijzigd middels een novelle. De novelle is op 5 maart 2014 naar de Tweede Kamer verzonden en is daar (ten tijde van de afronding van deze scriptie) nog in behandeling. De eerder voorgestelde registratieplicht voor de prostituee en de vergewisplicht voor de klant (zie paragraaf en 2.4.2) zijn met de novelle geschrapt. Terwijl Nederland heeft gekozen voor decriminalisering en regulering om misstanden in de prostitutiebranche te kunnen aanpakken, hebben andere landen voor een tegenovergesteld beleid gekozen. Een land dat de prostitutiesector in zekere zin juist heeft gecriminaliseerd, is Zweden. Volgens het Zweedse model is het niet verboden om als prostituee te werken, maar zijn de klanten van prostituees wel strafbaar. In 1999 is prostitutiebezoek als zodanig strafbaar gesteld. Volgens de Zweedse sekskoopwet is iemand strafbaar als hij losse seksuele relaties verkrijgt in ruil voor betaling. Zweden beschouwt prostitutie per definitie als een vorm van geweld en stelt dat werken als prostituee nooit vrijwillig kan zijn. Sinds 2009 hebben Noorwegen en IJsland soortgelijke wetten als in Zweden aangenomen. Waar Zweden en IJsland uitsluitend de klant die op eigen grondgebied van een prostituee gebruik maakt hebben gecriminaliseerd, gaat de Noorse wet nog een stap verder. Ook het kopen van seksuele diensten in het buitenland is daar verboden. De meeste landen kennen echter wetten waarin prostitutie tot op zekere hoogte is gelegaliseerd. In Duitsland bijvoorbeeld, is net als in Nederland het kopen en verkopen van seksuele diensten legaal. Ook in Denemarken is prostitutie sinds 1999 legaal, maar momenteel is ook daar een discussie gaande over de introductie van een sekskoopwet die de klant strafbaar stelt. Andere landen nemen een tussenpositie in en verbieden expliciet de exploitatie van prostitutie 7 M.M.J. van Hout en F.J. van der Laan, Schone schijn. De signalering van mensenhandel in de vergunde prostitutiesector, Driebergen: KLPD 2008, p Kamerstukken II 2009/10, , nr. 2. 7

9 door een derde persoon. Finland bijvoorbeeld heeft vanaf 2006 een wet die stelt dat het verboden is om te betalen voor seks met prostituees die het slachtoffer zijn van mensenhandel. Mensenhandel kan wereldwijd worden beschouwd als een substantieel probleem. In 2008 kwam de United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) met een rapport 9 dat stelde dat meerdere miljoenen mensen per jaar in de wereld slachtoffer zijn van een vorm van mensenhandel. Ongeveer 79 procent daarvan zou te maken hebben met seksuele uitbuiting, 18 procent met dwangarbeid en 3 procent met andere vormen van mensenhandel, zoals handel in organen. In Europa zijn ongeveer vrouwen per jaar slachtoffer van mensenhandel. Naast vrouwen en meisjes zijn ook mannen en jongens slachtoffers. Seksuele uitbuiting is de snelst groeiende bron van inkomen in de georganiseerde criminaliteit. Er wordt per jaar ongeveer zeven miljard (Amerikaanse) dollar in omgezet. Het is na wapens en drugs de meest winstgevende illegale activiteit in de wereld. Dit heeft vooral te maken met het feit dat de slachtoffers, in tegenstelling tot wapens en drugs, herhaaldelijk verkocht kunnen worden door dezelfde verkoper aan meerdere klanten. Ook binnen de lidstaten van de Raad van Europa en de Europese Unie heeft de bestrijding van mensenhandel de aandacht. Op grond van artikel 19 van de Richtlijn 2011/36/EU van het Europees Parlement en de Raad nemen alle lidstaten de nodige maatregelen om een nationale rapporteur aan te stellen of in een mechanisme van soortgelijke strekking te voorzien. 10 Wat betreft (gedeeltelijke) criminalisering van prostitutie geven op Europees niveau artikel 19 van het Verdrag van de Raad van Europa inzake de bestrijding van mensenhandel en de Richtlijn 2011/36/EU 11, de lidstaten in overweging strafrechtelijk op te treden tegen de persoon die diensten, van welke aard ook, laat verrichten door iemand in de wetenschap dat deze persoon het slachtoffer van mensenhandel is. Daarnaast heeft het Europees Parlement op 26 februari 2014 een (niet-bindende) resolutie aangenomen met aanbevelingen aan de Europese Commissie inzake het bestrijden van geweld tegen vrouwen. 12 Het Europees Parlement stelt daarin dat landen die prostitutie en mensenhandel willen verminderen, dat moeten doen door de klant aan 9 UNODC, Global Report on Trafficking in persons, UN.GIFT Richtlijn 2011/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 ter vervanging van Kaderbesluit 2002/629/JBZ van de Raad, inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers (PbEU 2011, L 101/10). 11 Richtlijn 2011/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 ter vervanging van Kaderbesluit 2002/629/JBZ van de Raad, inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers (PbEU 2011, L 101/5). 12 Resolutie van het Europees Parlement van 25 februari 2014 met aanbevelingen aan de Commissie inzake het bestrijden van geweld tegen vrouwen (2013/2004(INL)). 8

10 te pakken en niet de prostituee. Lidstaten worden daarnaast opgeroepen met exit -strategieën en andere inkomensbronnen voor vrouwen te komen die de prostitutie vaarwel willen zeggen. Een meerderheid van het Europees Parlement stelt dat de beste manier om prostitutie en mensenhandel tegen te gaan het zogenaamde Noordse model is (de aanpak van landen als Zweden, Noorwegen en IJsland) en willen dat de rest van de EU-landen hier een voorbeeld aan neemt. Daarnaast wil het Europees Parlement dat betaalde seks met vrouwen onder de 21 jaar in de hele Europese Unie strafbaar wordt gesteld. 13 Ook in Nederland is op politiek niveau inmiddels aandacht voor de mogelijke effecten van criminalisering van de klanten van prostituees op uitbuitingspraktijken. In februari 2013 heeft een werkbezoek plaatsgevonden aan Zweden van Tweede Kamerleden van de ChristenUnie (CU) en de Partij van de Arbeid (PvdA) om kennis te maken met het Zweedse model. De PvdA en de CU organiseerden verder, in samenwerking met expertise- en behandelcentrum Fier Fryslân en Centrum Kinderhandel Mensenhandel (CKM) het symposium Een andere kijk op prostitutie. Daar werd onder andere ingegaan op de verantwoordelijkheid van de klant en op de kwestie hoe legalisering de vraag naar prostitutie kan vergroten. 1.2 Doel- en vraagstelling In deze scriptie worden de wettelijke regelingen en het beleid van Nederland en Zweden inzake prostitutie en mensenhandel vergeleken. Er is voor deze landen gekozen omdat Nederland en Zweden op veel terreinen vergelijkbaar zijn. In Europese studies, bijvoorbeeld uitgevoerd door Eurostat van de Europese Unie, zitten de beide landen vaak in hetzelfde cluster waar het gaat om prestaties op sociaal en economisch terrein, ook wat betreft het (hoge) welvaartsniveau. 14 Ook scoren de beide landen zeer hoog op moderne waarden, zoals onderzocht in het project European Value Studies, waarvan Tilburg University de trekker is. Zweden, Denemarken en Nederland blijken het meest modern wat betreft indicatoren van persoonlijke vrijheid, tolerantie en emancipatie. 15 Daarnaast zijn er ook verschillen. In Zweden is de collectieve sector groter dan in Nederland en is bijvoorbeeld kinderopvang een basisvoorziening. Geografisch is Zweden 11 keer zo groot als Nederland, maar het heeft minder dan 10 miljoen inwoners, terwijl 13 M. Orel Schwarz & R. Korver, Straf klant, niet de prostituee in aanpak prostitutie, Europees Parlement 26 februari 2014, (zoek op prostitutie). 14 Eurostat, Europe in figures - Eurostat yearbook, European Commission (latest update February 2013). 15 L. Halman, R. Luijkx en M. van Zundert, Atlas of European Values, Leiden: Brill Academic Publishers

11 het Nederlandse inwonertal meer dan 16 miljoen bedraagt. Nederland is vergeleken met Zweden veel sterker geürbaniseerd. Grote delen van Zweden zijn zeer dunbevolkt. De definitie van mensenhandel is zowel in Nederland als in Zweden gebaseerd op het Palermo Protocol, een van de aanvullende protocollen bij het Verdrag van de Verenigde Naties tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad. 16 Drie begrippen zijn daarbij van belang: een daad (bijvoorbeeld werven of vervoeren), die wordt geïnitieerd op onrechtmatige wijze (zoals bedreiging of misleiding) met het oog op uitbuiting (bijvoorbeeld seksueel). De verschillende beleidsroutes inzake prostitutie en mensenhandel van Nederland en Zweden zijn 14 à 15 jaar geleden ingezet en veelvuldig geëvalueerd. De vraag die tijdens dit onderzoek centraal staat is: Welke inzichten vloeien voort uit een vergelijking van de wetgeving en het beleid tussen Nederland en Zweden ter zake van prostitutie en mensenhandel met het oogmerk van seksuele uitbuiting, wat zijn de effecten van de verschillende aanpakken en welke lessen kunnen hieruit worden getrokken voor toekomstig Nederlands beleid? Deze vraag is op te splitsen in de volgende deelvragen: - Wat zijn de kenmerken van de wetgeving en het beleid van Nederland en Zweden inzake mensenhandel in de prostitutiesector en wat zijn de overeenkomsten en verschillen? - Wat zijn de effecten van respectievelijk de Nederlandse en Zweedse aanpak op mensenhandel in de prostitutiesector? - Welke inzichten zijn van belang voor verdere besluitvorming en maatregelen in de aanpak van mensenhandel in de prostitutiesector in Nederland? 1.3 Opzet van het onderzoek De onderzoeksvragen worden beantwoord door middel van literatuuronderzoek en interviews. Het gaat om een rechtsvergelijking en vergelijkend sociaalwetenschappelijk onderzoek waarin de verschillen en overeenkomsten tussen de wijzen van regulering van prostitutie en de aanpak van mensenhandel worden beschreven. Ook het reeds genoemde Nederlandse wetsvoorstel speelt daarbij een belangrijke rol. Daarnaast worden empirische studies (law in practice) naar misstanden in de prostitutiebranche geraadpleegd, zodat uitspraken kunnen worden gedaan over de effectiviteit van het Nederlandse versus het Zweedse model. In aanvulling daarop zijn deskundigen geïnterviewd die betrokken zijn bij het beleid dan wel de praktijk. De interviews 16 Protocol inzake de voorkoming, bestrijding en bestraffing van mensenhandel, in het bijzonder vrouwenhandel en kinderhandel, tot aanvulling van het Verdrag van de Verenigde Naties tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad, New York 15 november

12 vergroten het inzicht in de effectiviteit van de beide aanpakken. Er zijn in totaal zeven interviews gehouden met vertegenwoordigers van de politie, het Openbaar Ministerie (OM), de Tweede Kamer, onderzoekers, rapporteurs en ervaringsdeskundigen (zie bijlage 1). In het vervolg van deze scriptie zal allereerst worden ingegaan op de Nederlandse (hoofdstuk 2) en Zweedse (hoofdstuk 3) aanpak van mensenhandel in de prostitutiesector, als onderdeel van het bredere prostitutiebeleid. Daarna worden deze aanpakken decriminalisering versus criminalisering op een aantal cruciale punten en effecten vergeleken (hoofdstuk 4). In het slothoofdstuk worden de onderzoeksvragen beantwoord middels de verkregen inzichten en worden enkele aanbevelingen gepresenteerd (hoofdstuk 5). 11

13 2. Nederland: aanpak mensenhandel in een gedecriminaliseerde prostitutiesector 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt het Nederlandse prostitutiebeleid uiteengezet, vanaf het voorstel in 1997, tot de wetswijziging die in 2000 heeft geleid tot decriminalisering en regulering van de prostitutiebranche. Daarbij gaat het, in het licht van de hier voorliggende onderzoeksvraag, vooral om de gevolgen van het beleid voor de problematiek van mensenhandel met het oogmerk van seksuele uitbuiting. De begrippen prostitutie en mensenhandel zijn niet identiek. Prostitutie is het zich beschikbaar stellen tot het verrichten van seksuele handelingen met een ander tegen betaling. Wanneer iemand zich onder dwang beschikbaar stelt of minderjarig is, is sprake van mensenhandel. Zoals ook wanneer iemand de vergoeding onder dwang moet afstaan. Deze twee laatstgenoemde situaties gaan vaak samen. Sinds 2002 is mensenhandel in Nederland strafbaar gesteld in artikel 273f van het Wetboek van Strafrecht (Sr). Mensenhandel is het werven, vervoeren, overbrengen, opnemen of huisvesten van een persoon, met gebruik van dwang (in brede zin) en met het doel die persoon uit te buiten. De (beoogde) uitbuiting is de kern van mensenhandel. Er bestaan verschillende vormen van mensenhandel, namelijk de seksuele uitbuiting, de uitbuiting buiten de seksindustrie 17 en de mensenhandel met het oogmerk van orgaanverwijdering. Bij mensenhandel in de prostitutiesector gaat het over de eerste vorm. Wanneer iemand een minderjarige werft, vervoert, overbrengt, opneemt of huisvest met het oogmerk van uitbuiting, is sprake van mensenhandel, ook als dat zonder dwang gebeurt. De maximumstraf voor mensenhandel is sinds 1 april 2013 twaalf jaar gevangenisstraf of een geldboete van de vijfde categorie ( euro 18 ) (lid 1). Het maximum verschuift naar vijftien jaar gevangenisstraf wanneer de uitbuiting wordt gepleegd door twee of meer verenigde personen, het slachtoffer nog geen achttien jaar is dan wel een persoon is bij wie misbruik van een kwetsbare positie wordt gemaakt of de strafbare feiten zijn voorafgegaan, vergezeld of gevolgd van geweld (lid 3 en 6). Indien er sprake is van zwaar lichamelijk letsel of wanneer er levensgevaar voor een ander te duchten is, kan een gevangenisstraf van ten hoogste achttien jaar worden opgelegd (lid 4). Indien de strafbare 17 Hierbij valt onder andere te denken aan de zogenoemde «MOE-landers» (Midden- en Oost-Europeanen) die voor weinig geld veel en zwaar werk verzetten in de land- en tuinbouwsector en onwetend zijn over hun rechten, en waarvan derden willen profiteren. 18 Artikel 23 lid 4 Wetboek van Strafrecht (genoemde bedragen gelden per 1 januari 2014). 12

14 gedragingen de dood ten gevolge hebben, wordt levenslange of tijdelijke gevangenisstraf van ten hoogste dertig jaar opgelegd (lid 5). 2.2 De opheffing van het bordeelverbod Halverwege 1997 kwam toenmalig minister van Justitie Sorgdrager met het wetsvoorstel Opheffing algemeen bordeelverbod. 19 De strekking van dat wetsvoorstel was artikel 250bis Sr te wijzigen en daarmee het in dat artikel neergelegde algemene bordeelverbod op te heffen en dit te vervangen door strafbaarstelling van vormen van exploitatie van prostitutie waarbij geweld, misbruik van overwicht of misleiding dan wel minderjarigen zijn betrokken. 20 In de Memorie van Toelichting 21 is te lezen dat de opheffing van het algemene bordeelverbod en tegelijkertijd de legalisering van exploitatie van vrijwillige prostitutie, ertoe zou moeten leiden dat de overheid het prostitutiewezen beter zou kunnen sturen en reguleren. Decriminalisering van het voeren van een prostitutiebedrijf zou de sector ontdoen van criminele randverschijnselen. Daarnaast zou de strafbaarstelling van exploitatie van onvrijwillige prostitutie en verhoging van de sancties een effectiever strafrechtelijk optreden mogelijk maken. Hiermee werd een scheiding aangebracht tussen verboden en niet verboden vormen van exploitatie, waardoor de rechtspositie en werkomstandigheden van de prostituee zouden moeten verbeteren. De minister was van oordeel dat de overheid het tot haar taak diende te rekenen om enerzijds vormen van (exploitatie van) prostitutie toe te staan die wegens de vrijwillige aard ervan, uit maatschappelijk oogpunt, aanvaardbaar mochten worden geacht en condities te scheppen voor normalisering van het verschijnsel. Anderzijds dienden de autoriteiten schadelijke vormen van (exploitatie van) prostitutie krachtig te bestrijden. 22 Ten tijde van de indiening van het wetsvoorstel werd in de praktijk het voeren van een prostitutiebedrijf, zoals een bordeel, of het voordeel trekken uit prostitutie, bijvoorbeeld als souteneur, gedoogd. Tegen overtreding van het bordeelverbod of het verbod van souteneurschap 23 als zodanig werd niet opgetreden, tenzij er sprake was van geweld, van misbruik van overwicht, van misleiding, van minderjarige prostituees of wanneer mensenhandel in het algemeen in het geding was. De minister vond dat een dergelijke gedoogsituatie niet kon blijven bestaan. De opheffing van het absolute bordeelverbod zou 19 Kamerstukken II 1996/97, , nr. 1/2. 20 Kamerstukken II 1996/97, , nr. 3, p Kamerstukken II 1996/97, , nr Kamerstukken II 1996/97, , nr. 3, p Het begrip «souteneur» komt uit de Franse taal en betekent pooier : als souteneur voordeel trekken uit de seksuele diensten die iemand anders aangaat in ruil voor een vorm van betaling. 13

15 gemeenten de kans geven om een zorgvuldig en effectief prostitutiebeleid te voeren en vergunningen af te geven. Het voorgestelde nieuwe artikel 250a Sr zou de artikelen 250bis (bordeelverbod), 432 aanhef en onder 3º (soutenage) en 250ter Sr (mensenhandel) moeten gaan vervangen. In het nieuwe artikel moesten de strafbaarstellingen van degene die iemand tegen zijn wil in de prostitutie brengt en degene die iemand dwingt hem uit de opbrengst van diens seksuele handelingen te bevoordelen, samenkomen. Kort gezegd: het onvrijwillig in de prostitutie brengen en houden, en het daarvan profiteren. De minister was zich ervan bewust dat illegale exploitatie van prostitutie ook door deze wet niet in zijn geheel zou worden uitgebannen. In de Memorie van Toelichting schreef zij: ( ) de omvang van een illegaal circuit zal enerzijds afhangen van de economische aantrekkelijkheid van een bedrijfsvoering die in overeenstemming is met de komende voorschriften, en anderzijds van daadwerkelijke handhaving van deze voorschriften. 24 Scheiding van geoorloofde en nietgeoorloofde vormen van exploitatie van prostitutie zou het (legale) prostitutiewezen volgens de minister echter wel ontdoen van criminele randverschijnselen. Legalisering van de prostitutiebranche zou leiden tot een scheiding tussen prostitutiebedrijven en de (georganiseerde) criminaliteit. 25 Uiteindelijk werd het voorstel in 2000 aangenomen. Met artikel 250a Sr werd het bordeel- en souteneurverbod opgeheven. De persoon die voordeel trekt, heet sindsdien geen souteneur of pooier, maar mensenhandelaar. 26 De maximale gevangenisstraf voor mensenhandel werd vastgesteld op zes jaar. Bij twee of meer verenigde daders, een slachtoffer onder de 16 jaar of wanneer het strafbare feit zwaar lichamelijk letsel ten gevolge had, werd dat maximum acht jaar. Indien sprake was van al deze omstandigheden werd een gevangenisstraf van ten hoogste tien jaar opgelegd. Zoals hiervoor besproken, zijn deze maxima inmiddels bijna verdubbeld. 2.3 Evaluaties De bewindslieden volgden de nieuwe wetgeving nauwgezet. Al in 2002 zag een eerste tussentijdse evaluatie door het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van het toenmalig ministerie van Justitie het licht. 27 In 2007 volgde het eindrapport 24 Kamerstukken II 1996/97, , nr. 3, p Kamerstukken II 1996/97, , nr. 3, p H. Werson, De fatale fuik. Achter de schermen van mensenhandel en gedwongen prostitutie in Nederland, Amsterdam: Carrera M. Goderie, F. Spierings & S. ter Woerds, Illegaliteit, onvrijwilligheid en minderjarigheid in de prostitutie een jaar na de opheffing van het bordeelverbod, Utrecht/Den Haag: Verwey-Jonker Instituut/WODC:

16 van de evaluatie van de opheffing van het bordeelverbod. 28 Het ministerie wilde hiermee informatie inwinnen over de stand van zaken met betrekking tot prostitutie in Nederland. Om tot dit eindrapport te komen werden drie deelonderzoeken uitgevoerd. Er werd onderzoek gedaan naar niet-legale prostitutie 29, naar het gemeentelijk beleid 30 en naar de sociale positie van prostituees 31. Uit het onderzoek bleek dat de politie en de gemeenten, die een belangrijke rol speelden bij de handhaving, vooral controles in de vergunde sector uitvoerden. Controles en opsporingsonderzoeken in verband met strafbare prostitutie in de niet-vergunde sector werden maar beperkt uitgevoerd. Deze situatie kwam volgens de onderzoekers de bereidheid van exploitanten van vergunde bedrijven om zich aan de regels te houden niet ten goede en compliceerde de aanpak van mensenhandel. 32 Terwijl voorheen de exploitatie van een prostitutiebedrijf verboden was, hadden prostituees en de ondernemers in de seksbranche het gevoel dat de regelgeving juist strenger geworden was. Op zichzelf klopte dat ook: er werd nu immers strikter gehandhaafd dan in de oude gedoogsituatie. 33 Zowel de vraag naar als het aanbod van prostitutie, bleek in de onderzochte jaren te zijn afgenomen. Het was echter de vraag in hoeverre dit een gevolg was van de opheffing van het bordeelverbod en de striktere handhaving. In het rapport wordt gesteld dat het op dat moment aannemelijker was dat de afname van de vraag was veroorzaakt door andere factoren, zoals de verslechterde economie, de groei van het internet, de erotisering van het uitgaansleven en de afschrikkende werking op klanten van cameratoezicht in prostitutiegebieden. Het werd praktisch onmogelijk gevonden om uitspraken te doen over eventuele ontwikkelingen in het aantal prostituees dat onder (enige mate van) dwang werkzaam was. Van de geïnterviewde prostituees in de vergunde sector meldde acht procent onder enige vorm van dwang in de prostitutie te zijn begonnen. 34 Het WODC constateerde dat een voor de bestrijding van de exploitatie van onvrijwillige prostitutie complicerende factor was, dat het beleid, de vergunningverlening en de handhaving vooral waren gericht op de exploitanten. 35 Hoewel ook 28 A.L. Daalder, Prostitutie in Nederland na opheffing van het bordeelverbod, Den Haag: WODC S. Biesma, Evaluatie opheffing bordeelverbod: niet-legale prostitutie. Verboden bordelen, Groningen- Rotterdam: Intraval S. Flight, Evaluatie opheffing bordeelverbod. Gemeentelijk beleid, Amsterdam: DSP-groep H. Dekker, R. Tap & G. Homburg, Evaluatie opheffing bordeelverbod. De sociale positie van prostituees 2006, Amsterdam: Regioplan A.L. Daalder, Prostitutie in Nederland na opheffing van het bordeelverbod, Den Haag: WODC 2007, p A.L. Daalder, Prostitutie in Nederland na opheffing van het bordeelverbod, Den Haag: WODC 2007, p A.L. Daalder, Prostitutie in Nederland na opheffing van het bordeelverbod, Den Haag: WODC 2007, p A.L. Daalder, Prostitutie in Nederland na opheffing van het bordeelverbod, Den Haag: WODC 2007, p

17 zij dwang kunnen uitoefenen, gebeurde dat in de praktijk toch vooral door mensenhandelaren die meer op de achtergrond opereerden, al dan niet met medeweten van de ondernemers. Wel leek het bewustzijn van het bestaan van onvrijwilligheid en uitbuiting te zijn toegenomen bij exploitanten en prostituees. Uit het deelonderzoek naar de positie van prostituees bleek dat vijf procent van de geïnterviewde prostituees uit de vergunde sector op een leeftijd onder de 18 jaar begonnen was. 36 De arbeidsverhoudingen in de vergunde bedrijven waren nauwelijks verbeterd. Prostituees en exploitanten hielden tegenover de Belastingdienst vol dat de prostituees zelfstandig werkzaam waren, maar tegelijkertijd vond er op grote schaal bemoeienis van exploitanten met de werkzaamheden van prostituees plaats. 37 De conclusie luidde dat de rechtspositie van prostituees slecht was. Het emotionele welbevinden van de prostituees was bovendien op alle gemeten aspecten lager dan in 2001 en het gebruik van kalmeringsmiddelen was toegenomen. Daarnaast besteedde slechts zes procent van de gemeenten in het beleid aandacht aan uitstapmogelijkheden voor prostituees. 38 Een jaar na het rapport van het WODC bracht het toenmalige Korps landelijke politiediensten (KLPD) het onderzoeksrapport Schone Schijn naar buiten, dat specifiek ging over de signalering van mensenhandel in de vergunde (raam)prostitutiesector. 39 De vraag die bij dat onderzoek centraal stond luidde: Hoe is het mogelijk dat prostitutie onder dwang, oftewel mensenhandel, heeft kunnen plaatsvinden in de vergunde raamsector?. Geconcludeerd werd dat het prostitutie- en mensenhandelbeleid op dat moment niet voldoende toegerust was om onvrijwillige prostitutie ofwel mensenhandel te signaleren. 40 De bestuurlijke controles op vergunde bedrijven richtten zich voornamelijk op de prostituees: hadden zij de juiste papieren? In de administratieve procedure werden slachtoffers echter vrijwel nooit als zodanig herkend. Het hebben van de juiste papieren gaf dus geen uitsluitsel over eventueel slachtofferschap van mensenhandel. Slachtoffers van mensenhandel bleken bijzonder moeilijk te identificeren, zeker als zij zich geen slachtoffer voelden, of als zij hun slachtofferschap wilden verbergen. Doordat signalen van onvrijwillig werkende prostituees vaak niet voldoende geconcretiseerd konden 36 H. Dekker, R. Tap & G. Homburg, Evaluatie opheffing bordeelverbod. De sociale positie van prostituees 2006, Amsterdam: Regioplan 2006, p A.L. Daalder, Prostitutie in Nederland na opheffing van het bordeelverbod, Den Haag: WODC 2007, p A.L. Daalder, Prostitutie in Nederland na opheffing van het bordeelverbod, Den Haag: WODC 2007, p M.M.J. van Hout & F.J. van der Laan, Schone Schijn. De signalering van mensenhandel in de vergunde prostitutiesector, Driebergen: KLPD M.M.J. van Hout & F.J. van der Laan, Schone Schijn. De signalering van mensenhandel in de vergunde prostitutiesector, Driebergen: KLPD 2008, p

18 worden, bleef opvolging door middel van nader onderzoek uit. Bovendien vond er onvoldoende uitwisseling van de signalen van mensenhandel plaats tussen de verschillende betrokken instanties. De KLPD concludeerde dan ook dat nader onderzoek naar de knelpunten en onvolkomenheden in de opvolging van signalen van mensenhandel noodzakelijk was. 41 In 2012 verscheen de cijfermatige rapportage Mensenhandel in en uit beeld van het Bureau Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen (BNRM). 42 Daaruit bleek dat het aantal geregistreerde slachtoffers van (seksuele en overige) uitbuiting was gestegen van 716 in 2007 naar in Hiermee kan echter niet direct worden gesteld dat er daadwerkelijk meer slachtoffers zijn; mogelijk worden ze beter herkend en geregistreerd. De Vreemdelingencirculaire 2000 en de Aanwijzing Mensenhandel van het OM 43 verplichten de politie en de Koninklijke Marechaussee (KMar) elke melding over een vermoedelijk slachtoffer van mensenhandel te melden bij het Coördinatiecentrum Mensenhandel (CoMensha). De meeste slachtoffers van mensenhandel worden aangetroffen in de seksindustrie. De vraag hoe de omvang van seksuele uitbuiting zich in Nederland heeft ontwikkeld is lastig te beantwoorden. De registratie van de omvang van seksuele uitbuiting betreft dan ook het topje van de ijsberg. CoMensha registreert uitsluitend het aantal aanmeldingen van (mogelijke) slachtoffers van mensenhandel. Van 2001 (284 slachtoffers) tot en met 2010 (797 slachtoffers) is over het geheel genomen een stijgende lijn waar te nemen. Van de 1711 slachtoffers van mensenhandel die in 2012 bij CoMensha zijn aangemeld, is 79 procent van de vrouwen uitgebuit in de seksindustrie en van het totaal aantal mannelijke slachtoffers van mensenhandel is dat 23 procent. 44 Er wordt geschat dat CoMensha 7,3 procent van het aantal slachtoffers van seksuele uitbuiting in Nederland in beeld heeft. Dat zou betekenen dat er in 2010 feitelijk slachtoffers waren. Dat is meer dan de helft (55 procent) van het totale aantal geschatte prostituees dat in Nederland werkzaam is, namelijk Het BNRM plaatst echter kanttekeningen ten aanzien van deze toegepaste rekenmethode en aannames. 46 Bovengenoemde cijfers over slachtofferschap liggen ongeveer 41 M.M.J. van Hout & F.J. van der Laan, Schone Schijn. De signalering van mensenhandel in de vergunde prostitutiesector, Driebergen: KLPD 2008, p Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen, Mensenhandel in en uit beeld. Cijfermatige rapportage ( ), Den Haag: BNRM Stcrt, 2013, CoMensha, Jaaroverzicht M. Bottenberg e.a., Seksuele uitbuiting. Criminaliteitsbeeldanalyse 2012, Woerden: KLPD 2012, p Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen, Mensenhandel in en uit beeld. Cijfermatige rapportage ( ), Den Haag: BNRM 2012, p

19 in het midden van de uiteenlopende schattingen die in Nederland circuleren. Percentages die eerder zijn genoemd zijn 8, 30 tot 40 en 50 tot 90 procent. 47 Het profiel van een slachtoffer van seksuele uitbuiting laat zien dat het bijna altijd een vrouw betreft (93 procent) en dat veruit de meerderheid jonger is dan 31 jaar (83 procent). De meeste slachtoffers komen uit Nederland (32 procent) en Afrika (35 procent). 42 procent van de slachtoffers die bekend zijn, heeft aangifte gedaan. In 2011 was 16 procent van het totaal aantal gemelde slachtoffers van (seksuele en overige) uitbuiting minderjarig. Van de minderjarigen die nu gemeld worden heeft 59 procent de Nederlandse nationaliteit. Ruim een kwart (27 procent) heeft de nationaliteit van een Afrikaans land. 48 De verdachten van mensenhandel zijn meestal man (ruim 80 procent), gemiddeld ongeveer 30 jaar en vaak geboren in Nederland (37 procent). Het percentage dat geboren is in Bulgarije, Hongarije en Roemenië, is tussen 2007 en 2011 bijna verdubbeld: van 14 naar 27 procent. Het aandeel verdachten uit Turkije, Marokko, Suriname en de voormalige Nederlandse Antillen is daarentegen gehalveerd van 23 naar 11 procent. De in Nederland geboren verdachten zijn jonger (48 procent is niet ouder dan 25 jaar) dan de verdachten uit andere geboortelanden (28-29 procent is niet ouder dan 25 jaar). Er worden per jaar gemiddeld 220 verdachten vervolgd voor mensenhandel. 70 procent daarvan wordt gedagvaard voor mensenhandel, de rest wordt vaak geseponeerd (bijvoorbeeld wegens gebrek aan bewijs). De verdachten die voor de rechter komen, worden in ruim de helft van de gevallen (56 procent) veroordeeld voor mensenhandel. Meestal (91 procent) wordt dan een onvoorwaardelijke gevangenisstraf opgelegd, die bijna nooit (zeven procent) langer dan vier jaar duurt Wetsvoorstel In 2009 werd, zoals in hoofdstuk 1 al aangegeven, het Wetsvoorstel regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche (Wrp) ingediend. Zoals eveneens in de inleiding reeds werd vermeld, is het voorstel door middel van een novelle gewijzigd en deels terugverwezen naar de Tweede Kamer. Wanneer de wijzigingen worden aangenomen zou de Wrp op 1 juli 2014 in werking moeten treden. Navolgend worden de vier belangrijkste onderdelen van het 47 M. Bottenberg e.a., Seksuele uitbuiting. Criminaliteitsbeeldanalyse 2012, Woerden: KLPD 2012, p Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen, Factsheet: Mensenhandel in en uit beeld. Cijfermatige rapportage ( ), Den Haag: BNRM Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen, Factsheet: Mensenhandel in en uit beeld. Cijfermatige rapportage ( ), Den Haag: BNRM

20 wetsvoorstel beschreven: de registratieplicht, de vergewisplicht, de vergunningplicht en de verhoging van de leeftijdsgrens voor prostituees Registratieplicht Vóór de wijziging middels de novelle werd in het wetsvoorstel voorgesteld dat elke prostituee zich zou moeten registreren, om het zicht en de grip op de branche te vergroten. Zelfstandig werkende prostituees waren al verplicht om zich in te schrijven bij de Belastingdienst en de Kamer van Koophandel. Desondanks was de regering van mening dat op deze groep onvoldoende zicht bestond, waardoor het risico dat zich misstanden voordeden aanwezig was. 50 Met de voorgestelde registratieplicht dient de prostituee zich te registreren in de gemeente waarin zij woonachtig is. De inschrijving geldt voor drie jaar, om het systeem actueel te houden. Bij de registratie moet een geldig identiteitsbewijs worden overlegd, zodat kan worden gecontroleerd of de opgegeven persoonsgegevens kloppen, of de prostituee meerderjarig is en of zij beschikt over een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfstitel. Als hieraan wordt voldaan, is de gemeente verplicht de prostituee in te schrijven. Het vermoeden van slachtofferschap is geen weigeringsgrond voor registratie, daar de weigering het zicht op deze groep zou doen afnemen. 51 Een algehele registratieplicht voor prostituees zou hen beter bereikbaar moeten maken voor het verstrekken van informatie en het bieden van hulp. Met de registratie zou een contactmoment tussen de prostituee en de gemeente worden gecreëerd. Dit biedt aan de ene kant de mogelijkheid om de prostituee informatie en voorlichting te geven en aan de andere kant eventuele signalen van slachtofferschap van uitbuiting op te vangen. Het informatiepakket zou betrekking hebben op de rechten van de prostituee, de risico s van de werkzaamheden en de mogelijkheden uit de branche te stappen. 52 De prostituee ontvangt na de registratie een registratiebewijs met een registratienummer. Prostituees zouden nog slechts mogen adverteren onder vermelding van hun registratienummer en een bij registratie opgegeven telefoonnummer. De informatie zou worden opgeslagen in een geautomatiseerd landelijk register, waarin de toezichthouders direct kunnen nagaan of een prostituee geregistreerd staat. Het systeem bevat de persoons- en adresgegevens van de prostituee, vanuit de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA), het telefoonnummer waarmee de prostituee wenst te adverteren en een kopie van het identiteitsbewijs. Controle op advertenties via het internet en bijvoorbeeld in kranten wordt hierdoor makkelijker. Indien blijkt 50 Kamerstukken II 2009/10, , nr. 3, p Kamerstukken II 2009/10, , nr. 3, p. 11, Kamerstukken II 2009/10, , nr. 3, p

21 dat de gegevens omtrent leeftijd of verblijfstitel die zijn opgegeven bij de registratie onjuist zijn, zal de gemeente de registratie ongedaan maken. De registratie kan ook worden doorgehaald op verzoek van de prostituee die niet langer als zodanig werkzaam is. De prostituee heeft het registratiebewijs nodig om bij de toezichthouder of de klant te kunnen aantonen dat zij zich heeft geregistreerd. De prostituee die werkzaam is in een niet-vergund prostitutiebedrijf, die niet is ingeschreven in het register, of die het vereiste registratiebewijs niet voorhanden heeft, zou op basis van het originele wetsvoorstel strafbaar worden. Daarnaast werd voorgesteld om ook de prostituee die de verplichting niet nakomt om in een advertentie het telefoon- en registratienummer te vermelden, strafrechtelijk te sanctioneren. Het gaat hierbij steeds om overtredingen en derhalve om lichte sancties in de zin van geldboetes van de eerste categorie (405 euro). Het kabinet achtte het echter wel wenselijk om strafrechtelijk te kunnen optreden tegen iedereen die verantwoordelijk is voor de instandhouding van illegale vormen van seksuele dienstverlening. Bij strafrechtelijk optreden tegen een prostituee is het de bedoeling dat altijd rekening wordt gehouden met de positie waarin zij verkeert. Het sanctioneren van slachtoffers van mensenhandel zal dan ook achterwege blijven. De garantie van anonimiteit is essentieel voor het welslagen van het register. Daarom is het voorstel dat de gegevens niet openbaar raadpleegbaar zijn en dat ze niet gekoppeld worden aan systemen van bijvoorbeeld de Belastingdienst. De gegevens worden slechts verstrekt aan politieambtenaren en ambtenaren die bij of krachtens de Wrp zijn belast met het toezicht op de naleving van de Wrp. 53 Volgens het kabinet voldeed de voorgenomen registratieplicht daarmee aan de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp). Ondanks die waarborgen kreeg de registratieplicht geen meerderheid in de Eerste Kamer. Er bestonden veel bezwaren in verband met de waarborging van de privacy, ook bij een groep prostituees. Zij voelden zich gestigmatiseerd en zouden niet langer anoniem hun werk kunnen verrichten. Het gevolg zou zijn dat prostituees in het illegale circuit zouden verdwijnen. Daarmee zou het zicht en de grip op de branche juist niet worden vergroot. Op 28 mei 2013 is er een motie ingediend door GroenLinks inzake de splitsing van het wetsvoorstel door middel van een novelle. 54 Deze motie is aangenomen en de registratieplicht voor prostituees is inmiddels uit het wetsvoorstel geschrapt. De minister van Veiligheid en Justitie stelt echter nog steeds dat het contactmoment voor de aanpak van mensenhandel in de prostitutiebranche zeer 53 Kamerstukken II 2009/10, , nr. 3, p Kamerstukken I 2012/13, , nr. L. 20

22 belangrijk is, omdat dan mogelijke signalen kunnen worden opgevangen. 55 Op grond van artikel 24 Wrp, is in artikel 3 van het Ontwerpbesluit prostitutie en seksbranche bepaald dat de exploitant adequate en controleerbare maatregelen treft waardoor de prostituee wordt geïnformeerd over de rechten en de mogelijkheden die voor haar van belang zijn. Welke precies de effectieve contactmomenten zijn, wordt nog nader wetenschappelijk onderzocht. Wanneer de Wrp van kracht is geworden, zal op basis van de uitkomsten van dit onderzoek (na de zomer in 2014) worden bepaald hoe de contactmomenten van de gemeente met de prostituees vorm moeten krijgen. Hoewel de registratieplicht uit het wetsvoorstel is gehaald, registreert de gemeente Utrecht op eigen initiatief de in de gemeente werkzame (raam)prostituees. Er worden registratiegesprekken van ongeveer één uur gevoerd waarbij onder meer informatie wordt verstrekt en voorlichting wordt gegeven over hulp, zorg en veiligheid. Uit een evaluatie blijkt dat door de registratie meer zicht is gekomen op de activiteiten in het raamprostitutiegebied, dat de politie een betere informatiepositie heeft gekregen en dat het contact met de prostituees sterk is verbeterd Vergewisplicht Een tweede belangrijke pijler van het wetsvoorstel was de vergewisplicht. Dit zou het gebruikmaken van een illegaal aanbod van prostitutie strafbaar stellen. Het voorgestelde artikel 29 van de Wrp bevatte twee strafbare feiten: het verrichten van seksuele handelingen met een prostituee die geen registratiebewijs voorhanden heeft en het verrichten van seksuele handelingen met een prostituee die werkzaam is voor een exploitant aan wie geen vergunning voor een prostitutiebedrijf is verleend. De strafmaxima werden bepaald op zes maanden hechtenis of een geldboete van de derde categorie (8.100 euro). De registratieplicht zou het de klant mogelijk maken om te controleren of de prostituee een geldig registratiebewijs heeft, alsmede of ze werkzaam is voor een vergunde exploitant. Voor een prostituee gold toen de registratieplicht nog deel uitmaakte van de Wrp dat zij diende te adverteren met het registratienummer. Legale bedrijven moeten in hun advertenties een vast telefoonnummer en vergunningnummer gaan opnemen en in seksinrichtingen dient de vergunning zichtbaar aanwezig te zijn (zie verder paragraaf 2.4.3). Er zijn meerdere methoden van vergewissen aan bod gekomen tijdens het wetgevingsproces, maar het meest waarschijnlijk zou zijn dat de klant die zich ervan vergewist had of een 55 Handelingen I 2012/13, nr. 34, p Kamerstukken II 2013/14, , nr.110, p

23 prostituee geregistreerd staat, een sms-bericht zou krijgen of het telefoonnummer en registratienummer bij elkaar een hit vormen in het landelijk register van prostituees. 57 De Eerste Kamer zette grote vraagtekens bij de voorgenomen vergewisplicht. De toegevoegde waarde zou twijfelachtig zijn omdat de plicht de klant nooit meer kennis zou opleveren dan dat er wel of niet een vergunning of registratie aanwezig is. Verder bestond de angst dat de strafbaarstelling klanten ervan zou weerhouden om misstanden te melden die zij in de seksbranche zagen. Echter, de meeste bezwaren hadden betrekking op de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de vergewisplicht. Hoe kon de klant aantonen dat hij zijn vergewisplicht wel was nagekomen als de prostituee bijvoorbeeld foutieve nummers had doorgegeven? 58 Dit alles neemt niet weg dat de vraag of er niet ook een wettelijke verantwoordelijkheid bij de klantmoet worden gelegd, nog steeds leeft. Begin 2014 is op verzoek van het ministerie van Veiligheid en Justitie een onafhankelijke juridische quickscan verschenen naar de strafrechtelijke aansprakelijkheid van de prostituant (zie verder paragraaf 4.3). 59 Het WODC voert in 2014 bovendien een rechtsvergelijkend onderzoek uit naar de strafrechtelijke verantwoordelijkheden van de prostituant in andere landen Vergunningplicht De derde pijler van de voorgenomen wetgeving is een landelijk verplicht vergunningenstelsel voor de uitoefening van een seksbedrijf. 60 Nu is dat nog gemeentelijk geregeld in artikel 151a van de Gemeentewet. Dat artikel geeft de gemeenteraad de bevoegdheid een verordening vast te stellen waarin voorschriften worden gesteld met betrekking tot het bedrijfsmatig geven van gelegenheid tot het verrichten van seksuele handelingen met of voor een derde tegen betaling. Door het beoogde wegvallen van dit wetsartikel en de landelijke verplichting zal meer uniformiteit ontstaan en zullen de verplaatsingen worden voorkomen die nu nog het gevolg zijn van het feit dat bepaalde gemeenten geen vergunningplicht of lichtere vergunningsvoorwaarden kennen Handelingen I 2012/13, nr. 28, p Handelingen I 2012/13, nr. 28, p K. Lindenberg, Prostituant en strafrecht. Quickscan van de strafrechtelijke verantwoordelijkheden van de prostituant bij mensenhandel en minderjarigheid, Groningen: Rijksuniversiteit Groningen Het begrip «seksbedrijf» wordt gebruikt als verzamelnaam, waarbinnen specifieke vormen zijn te onderscheiden: als gelegenheid wordt geboden tot prostitutie, is er sprake van een prostitutiebedrijf, en als dat geschiedt door bemiddeling tussen prostituees en klanten, wordt van een escortbedrijf gesproken. 61 Kamerstukken II 2009/10, , nr. 3, p. 3,