Omkoping bestraft? Internationale invloeden op de strafrechtelijke bestrijding van (buitenlandse) omkoping

Transcriptie

1 Omkoping bestraft? Internationale invloeden op de strafrechtelijke bestrijding van (buitenlandse) omkoping a

2 Omkoping bestraft? Internationale invloeden op de strafrechtelijke bestrijding van (buitenlandse) omkoping G. Smid ISBN: Dit boek is een uitgave van: aolf Legal Publishers (WLP) Postbus CB Nijmegen Tel: Alle rechten voorbehouden. Behoudens de door de Auteurswet 1912 gestelde uitzonderingen, mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd (waaronder begrepen het opslaan in een geautomatiseerd gegevensbestand) of openbaar gemaakt, op welke wijze dan ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. De bij toepassing van artikel 16B en 17 Auteurswet 1912 wettelijk verschuldigde vergoedingen wegens fotokopiëren, dienen te worden voldaan aan de Stichting Reprorecht. Voor het overnemen van een gedeelte van deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken op grond van artikel 16 Auteurswet 1912 dient men zich tevoren tot de uitgever te wenden. Hoewel aan de totstandkoming van deze uitgave de uiterste zorg is besteed, aanvaarden de auteur(s), redacteur(en) en uitgever geen aansprakelijkheid voor eventuele fouten of onvolkomenheden. G. Smid/WLP [2012]

3 Omkoping bestraft? Internationale invloeden op de strafrechtelijke bestrijding van (buitenlandse) omkoping Bribery penalized? International influences on combating (foreign) bribery by means of criminal law Proefschrift ter verkrijging van de graad van doctor aan de Erasmus Universiteit Rotterdam op gezag van de rector magnificus Prof.dr. H.G. Schmidt en volgens besluit van het College voor Promoties. De openbare verdediging zal plaatsvinden op vrijdag 14 september 2012 om uur door Gerben Smid geboren te Vlaardingen

4 Promotiecommissie Promotor: Prof.mr. H. de Doelder Overige leden: Prof.mr. T. Blom Prof.mr. J.W. Fokkens Prof.mr. P.A.M. Mevis

5 Voorwoord Met het schrijven van dit voorwoord leg ik de laatste hand aan het boek dat jarenlang mijn leven heeft beheerst. Het was een mooie periode, waarvan ik het langste deel bij de sectie strafrecht van de rechtenfaculteit in Rotterdam heb doorgebracht. Het was een periode waarin ik niet slechts veel heb mogen leren over het onderwerp van mijn proefschrift, maar ook mijn kennis over het strafrecht in het algemeen heb mogen vergroten. Een niet onbelangrijk deel van het onderzoek heb ik echter verricht in Curaçao. Dat had overigens niets te maken met het onderwerp van dit proefschrift, hoewel mijn inzicht in het onderwerp door mijn nieuwe woonplaats wel degelijk is verrijkt. Het wonen op een tropisch eiland heeft het onderzoek niet bespoedigd, ik heb nieuwe waardering gevonden voor de bibliotheek van de Erasmus Universiteit en het gemak waarmee je in Nederland toegang hebt tot literatuurbronnen. Maar de zon maakte een hoop goed. In de eerste plaats gaat mijn dank uit naar mijn promotor, Hans de Doelder, die mij de kans gunde om dit onderzoek te doen. Hij bood mij veel vrijheid, maar spoorde mij ook aan om door te gaan. Zelfs op Curaçao was ik niet veilig voor hem. Ik dank de leden van de kleine commissie en in het bijzonder Prof. Fokkens, wiens uitgebreide commentaar zeer bruikbaar was. Bijzondere dank ben ik verschuldigd aan mijn oud-collega en vriend Bart Keupink. Als kamergenoot op de universiteit liet hij mij zien wat discipline is. Zijn enthousiasme was voor mij zeker een stimulans om door te gaan en dit boek af te maken. Mijn dank gaat ook uit naar mijn ouders en in het bijzonder naar mijn vader, wiens enthousiasme over mijn onderzoek misschien wel dat van mij oversteeg. Voorts wil ik danken de heren en dame van het ECPS, die het gebrek aan bronnen iets hebben weten te verzachten door steeds als ik het vroeg artikelen en boeken op te zoeken, te scannen en te en. Hun bezoekjes aan Curaçao waren overigens ook erg gezellig. Ook dank ik Dick Piar, die mij de tijd gunde wanneer ik die nodig had om een deadline te halen. Verder wil ik Stacy Riding bedanken, die mij op het laatst, toen de stress het hoogst was en de uitgever wachtte, enorm heeft geholpen. Zonder haar was het niet af geweest. Tot slot, Canan, mijn lieve vrouw, ik dank je voor je hulp, je vertrouwen, je aansporing en bovenal voor het mooiste dat je me kon geven. Ik hoop van harte dat jij nooit zult besluiten een proefschrift te schrijven. We hebben onze portie nu wel gehad. Kom Oskar, nu gaan we eindelijk naar het strand! v

6

7 Verkorte inhoudsopgave Voorwoord v Hoofdstuk 1 Inleiding en vraagstelling 1 Hoofdstuk 2 Geschiedenis van verdragen tegen buitenlandse omkoping 11 Hoofdstuk 3 Inhoud van verdragen tegen (buitenlandse) omkoping 65 Hoofdstuk 4 Monitoring en handhaving van verdragen tegen 149 (buitenlandse) omkoping Hoofdstuk 5 Strafbaarstelling van (buitenlandse) omkoping in de Nederlandse wetgeving 197 Hoofdstuk 6 Evaluatie van Nederland en hoe het beter kan 289 Hoofdstuk 7 Handhaving van de Nederlandse strafbaarstelling van (buitenlandse) omkoping 327 Samenvatting 389 Summary 395 Aangehaalde literatuur 401 Aangehaalde rapporten 407 Jurisprudentieregister 411 Lijst van veel gebruikte afkortingen 413 Strafbaarstelling van ambtelijke omkoping in het Wetboek van Strafrecht (wettekst) 415 vii

8

9 Voorwoord v Hoofdstuk 1 Inleiding en vraagstelling 1.1 Inleiding De term corruptie Containerbegrip Definitiekwestie Afbakening Probleemstelling 7 Hoofdstuk 2 Geschiedenis van verdragen tegen buitenlandse omkoping 2.1 Inleiding Het begin Watergate Een eerste strafbaarstelling van buitenlandse corruptie: the Foreign Corrupt Practices Act (1977) Internationale aandacht, de ontwikkeling Organization of American States OECD Corruptiebestrijding door de OECD vóór Guidelines for Multinational Enterprises Naar een grotere afdwingbaarheid Recommendation of the Council on Bribery in International Business Transactions Recommendation of the Council on the Tax Deductibility of Bribes to Foreign Public Officials Revised Recommendation of the Council on Combating Bribery in International Business Transactions Strafbaar stellen van buitenlandse omkoping niet langer vrijblijvend:convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions Na het OECD-corruptieverdrag: van losse initiatieven naar een georganiseerd instrumentarium Europese Unie Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen en de bijbehorende protocollen 31 ix

10 OMKOPING BESTRAFT? Overeenkomst ter bestrijding van corruptie waarbij ambtenaren van de Europese Gemeenschappen of van de Lidstaten van de Europese Unie betrokken zijn Voorstel voor een anticorruptierichtlijn De pijlerstructuur verlaten, gevolgen voor corruptiebestrijding Inbedding in het alomvattend anticorruptiebeleid van de Europese Unie Na de inwerkingtreding van de strafrechtelijke anticorruptie-instrumenten Raad van Europa Aandacht voor corruptiebestrijding Programme of Action against Corruption Twenty Guiding Principles Criminal Law Convention on Corruption De oprichting van de GRECO Andere instrumenten van de Raad van Europa Verenigde Naties Het begin Corruptiebestrijding als onderdeel van de code of conduct Geen code of conduct, geen corruptiebestrijding Nieuwe poging over een andere boeg Code of conduct for public officials Convention against transnational organized crime Convention against corruption Afsluiting 62 Hoofdstuk 3 Inhoud van verdragen tegen (buitenlandse) omkoping 3.1 Inleiding OECD Recommendations OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions Inleiding Doel en inhoud van het verdrag: beperkt maar ruim Strafbaarstelling(en) Bestanddelen van de strafbare gedraging Strafbare deelnemingsvormen en poging (Overige) beperkingen van strafbaarheid Sancties 93 x

11 INHOUDSOPGAVE Rechtsmacht Monitoring Een vergelijking met de Foreign Corrupt Practices Act Hernieuwde aandacht voor corruptiebestrijding: de 2009-Recommendation Europese Unie Fraudeovereenkomst met protocollen en corruptieovereenkomst Strafbaarstellingen Bestanddelen van de strafbare gedraging Strafbare deelnemingsvormen en poging Aansprakelijkheid van rechtspersonen Sancties Rechtsmacht Raad van Europa Programme of Action against Corruption Criminal Law Convention Strafbaarstellingen De reguliere strafbaarstellingen Ongeoorloofde beïnvloeding Aansprakelijkheid van rechtspersonen Sancties Rechtsmacht Monitoring Verenigde Naties Inleiding Verklaring van de Verenigde Naties tegen corruptie en omkoping in internationale commerciële transacties Verdrag van de Verenigde Naties tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad Verdrag van de Verenigde Naties tegen Corruptie Strafbaarstelling en rechtshandhaving Soft law bepalingen Vervolging, berechting en sancties Rechtsmacht Monitoring Afsluiting Internationale samenwerking en wederzijdse rechtshulp Witwasbestrijding ter bestrijding van corruptie 146 xi

12 OMKOPING BESTRAFT? Hoofdstuk 4 Monitoring en handhaving van verdragen tegen (buitenlandse) omkoping 4.1 Inleiding Toezicht op de naleving van verdragen van oudsher Vormen van internationaal toezicht Monitoring op andere gebieden De methode van peer review Het monitoren van anticorruptie-inspanningen Voorwaarden voor een goede monitoring Monitoring van het OECD-corruptieverdrag Monitoring door de OECD Monitoring van anticorruptie-inspanningen Working Group on Bribery in International Business Transactions Methode en procedure Phase Phase 1bis en 1ter Phase De tanden van de WGB: Phase 2bis Phase Bijeenkomsten WGB: Tour de table Rechtsvorming door de WGB Monitoring van corruptieregelgeving van de Raad van Europa De GRECO Doelstelling, taak en opzet van de GRECO Lidmaatschap GRECO Procedure van evaluaties Eerste ronde Tweede ronde Derde ronde Vierde ronde Monitoring van het VN-corruptieverdrag Handhaving van EU-regelgeving OLAF Hof van Justitie van de Europese Unie Wel monitoring van nieuwe lidstaten Toch monitoring van alle EU-landen Monitoring van corruptiebestrijding door civil society organisaties 193 xii

13 INHOUDSOPGAVE 4.10 Evaluatie en aanbevelingen 194 Hoofdstuk 5 Strafbaarstelling van (buitenlandse) omkoping in de Nederlandse wetgeving 5.1 Inleiding Geschiedenis van omkoping in het Wetboek van Strafrecht Inleiding en voorgeschiedenis Ambtelijke omkoping in het Wetboek van 1886 (tot 2001) Actieve omkoping van ambtenaren vanaf Passieve omkoping door ambtenaren vanaf Wijzigingen vóór Groeiende aandacht voor integriteit in Nederland Integriteitsbeleid overheid Goedkeuring corruptieverdragen en de Wet herziening corruptiewetgeving Goedkeuringswet Herziening corruptiewetgeving Inleiding Voorstel Van Oven en Van Heemst Regeringsvoorstel (herziening corruptie-wetgeving) Wijzigingen van de Nederlandse wet, toetsing aan internationale verplichtingen Bestanddelen van de omkopingsdelicten Strijd met de plicht Tijdstip van omkoping (vooraf en achteraf) Omkopingsmiddelen: gift, belofte en dienst Het vragen naar een voordeel Opzet en schuld Passieve omkoping Actieve omkoping Poging tot omkoping Uitzonderingen: facilitation payments? Rechtsmacht Het Nederlandse territoir Buiten Nederland: nationaliteits- en personaliteitsbeginsel Sancties Vrijheidsstraffen en geldboetes Bijkomende straffen 253 xiii

14 OMKOPING BESTRAFT? Ontzetting van het recht op het zijn van raadsman of gerechtelijk bewindvoerder, het bekleden van ambten of bepaalde ambten en het dienen bij de gewapende macht Ontzetting van het actieve en passieve kiesrecht Ontzetting van de uitoefening van een beroep Sancties voor rechtspersonen Ontwikkelingen na 1 februari Omkoping en uitlokking Het begrip ambtenaar Vanaf Uitbreiding van het begrip ambtenaar in de nieuwe omkopingsbepalingen Ex-ambtenaar en toekomstig ambtenaar Buitenlandse ambtenaren Afsluiting Omkoping van rechters Inleiding Verdragsverplichtingen met betrekking tot rechterlijke omkoping Omkoping van rechters sinds Buitenlandse rechters in het Nederlandse strafrecht Aanvullende opmerkingen over aspecten van de strafbaarstelling van de omkoping van rechters Invloed uitoefenen Veroordeling in een strafzaak Het vragen van een voordeel door een rechter Voorbereiding Afsluiting 288 Hoofdstuk 6 Evaluatie van Nederland en hoe het beter kan 6.1 Inleiding De monitoring van Nederland door de WGB Phase Phase Evaluaties van Nederland door de GRECO Round Round Round xiv

15 INHOUDSOPGAVE Evaluaties van de Caribische delen van het Koninkrijk Nog te maken verbeteringen naar aanleiding van verdragsverplichtingen Aanpassing van de bestaande omkopingsbepalingen Strijdigheid met de plicht Directe en indirecte omkoping Voordeel Nieuwe formulering van de huidige strafbaarstelling Nieuwe strafbaarstellingen Trading in influence/ongeoorloofde beïnvloeding Illicit enrichment/ongeoorloofde verrijking 321 Hoofdstuk 7 Handhaving van de Nederlandse strafbaarstelling van (buitenlandse) omkoping 7.1 Inleiding Detectie van omkoping Detectors Door de overheid gesteunde exportkredieten Officiële ontwikkelingshulp Ambassades Belastingdienst Witwasdetectie Accountants en auditors Afsluiting Stimuleren van het melden van detectie Aangifteplicht ambtenaren ex artikel 162 Sv Atradius DSB, de Minister van Financiën en de aangifteplicht van ambtenaren De Belastingdienst, de aangifteplicht en actieve omkoping Strafrechtelijke rechtshandhaving Verplichte waarborgen voor een eerlijke opsporing Opsporing van buitenlandse omkoping in Nederland: de Rijksrecherche Organisatie Rijksrecherche Taken Rijksrecherche Rijksrecherche en omkoping Aanwijzing opsporing en vervolging ambtelijke corruptie Oorsprong en totstandkoming Aanwijzing Kritiek van de OECD Working Group on Bribery 361 xv

16 OMKOPING BESTRAFT? Twee aanwijzingen Gemeenschappelijke inhoud Binnenlandaanwijzing Buitenlandaanwijzing Uitvoering van de Rijksrecherche van de corruptie-aanwijzingen Project Buitenlandse corruptie Praktijk na Obstakels bij en resultaten van de opsporing van buitenlandse omkoping De wil tot handhaving Mogelijke verbeteringen in samenwerking Financieel en fiscaal onderzoek: meer geïntegreerde aanpak door Rijksrecherche en FIOD-ECD Samenwerking met private sector Afsluitende opmerkingen 386 Samenvatting 389 Summary 395 Aangehaalde literatuur 401 Aangehaalde rapporten 407 Jurisprudentieregister 411 Lijst van veel gebruikte afkortingen 413 Strafbaarstelling van ambtelijke omkoping in het Wetboek van Strafrecht (wettekst) 415 xvi

17 Geen land kan zich geheel afsluiten van de invloed van corruptie die zich buiten zijn grenzen afspeelt en daarom moet elk land samenwerken met alle andere landen teneinde corruptie te bestrijden, waar dit zich ook in de wereld voordoet. Een goede samenwerking vereist tegelijkertijd dat alle betrokkenen uitgaan van de volgende kernwaarheid: geen enkel land heeft het monopolie van deugdzaamheid. Er is geen land dat gevrijwaard blijft van corruptie. En geen enkel land heeft het recht om een ander land de les te lezen. 1 Hoofdstuk 1: Inleiding en vraagstelling 1.1 Inleiding Op 1 september 2009, als een nieuwe lichting Chinese kinderen voor het eerst naar school gaat, vraagt een journalist een aantal kinderen wat zij later willen worden. Behalve de gebruikelijke beroepen die kinderen zoal ambiëren, antwoordt ook een kind: Ik wil ambtenaar worden. Op de vervolgvraag wát voor ambtenaar ze dan worden wil, zegt ze: Een corrupte ambtenaar, omdat corrupte ambtenaren veel spullen hebben. 2 Met deze uitspraak schijnt het meisje de harten van veel Chinezen te hebben gestolen. Kinderen zeggen natuurlijk de gekste dingen alleen al op basis van dat gegeven zijn hele tv-programma s gemaakt maar toch is het bijzonder dat een kind van zes jaar oud zelfs maar van het bestaan van corrupte ambtenaren gehoord heeft. Weinig Nederlanders zullen kunnen zeggen dat zij op hun zesde al wisten dat je door corruptie veel spullen kunt krijgen. Hoewel dit voorbeeld niet de suggestie moet wekken dat China corrupter is dan Nederland, zou wel voorzichtig geconcludeerd kunnen worden dat corruptie in verschillende maatschappijen een verschillende rol en betekenis heeft. 1 Al Gore, in zijn rede ter gelegenheid van de opening van het eerste Global Forum on Fighting Corruption and Safeguarding Integrity in Washington D.C. in Vertaling door Minister van Justitie Korthals, die de woorden herhaalde tijdens de opening van het tweede Global Forum in Den Haag in Het tv-fragment is op internet te vinden via < Het gaat om het meisje met twee staartjes en een bril. 1

18 OMKOPING BESTRAFT? Die verschillende maatschappijen zijn in de laatste decennia steeds meer met elkaar in contact gekomen. De internationale handel is in de twintigste eeuw enorm toegenomen, waardoor ook op economisch gebied landen elkaar steeds meer zijn gaan beïnvloeden. Op de wereldhandelsmarkt golden en gelden echter geen eenduidige regels. Ook de verdeling van macht en invloed is niet gelijkelijk over de spelers op die markt verdeeld. Dat is nu eenmaal onmogelijk. 1.2 De term corruptie Containerbegrip Dit proefschrift bespreekt (een deel van) het verschijnsel van corruptie. Wanneer een dergelijk onderzoek wordt aangekondigd, heeft iedereen daar meteen een voorstelling bij. De één denkt aan de grenscontroleambtenaar die mensen slechts doorlaat wanneer er enkele dollars in het paspoort zitten. De ander denkt aan de burgemeester die zijn positie zou hebben aangewend om te zorgen dat zijn Bulgaarse vakantiehuis toch gebouwd wordt. Weer een ander denkt aan een Afrikaans staatshoofd dat geld steelt van zijn bevolking en op een bank in Zwitserland stalt. Ook kan gedacht worden aan de grote geldbedragen die de Nederlandse bevolking bijeenbracht na rampen als de tsunami in Azië en de aardbeving in Haïti, maar die hun bestemming nooit geheel en soms geheel niet bereikten. Dan is er nog de prins die de regering van zijn land tracht over te halen om vliegtuigen van een bepaald merk te kopen, omdat de prins daar een extra zakcentje aan overhoudt. Ook de hoge ambtenaar die zijn autorisatie aanwendt om gegevens te raadplegen of opsporingshandelingen te (laten) verrichten voor privédoeleinden 3 maakt zich volgens velen schuldig aan corruptie. En de wethouder die een antikraakpand namens de gemeente laat opeisen onder het mom dat de gemeente het pand wil ontwikkelen waardoor de antikraakbewoners eruit moeten, maar die vervolgens zijn zoon erin laat wonen (want de gemeente blijkt nog lang niet iets met het pand te willen doen), zal in de volksmond eveneens corrupt worden genoemd. En al die mensen hebben gelijk met hun voorbeelden, alle genoemde gevallen kunnen worden bestempeld als corruptie. Tegelijkertijd lopen de gedragingen van de hier genoemde personen echter sterk uiteen. Corruptie is een containerbegrip, een ruim begrip waaronder een veelheid aan oninteger gedrag gebracht kan worden. Door de ruime betekenis ervan is het begrip niet goed bruikbaar in het strafrecht. Oninteger gedrag kan een strafbaar feit opleveren, maar in veel gevallen zal dit niet zo zijn. Voor het strafrecht zijn lang niet alle onintegere gedragingen relevant. Het zal dan ook niet verbazen dat de term corruptie in het Nederlandse Wetboek van Strafrecht niet voorkomt. 3 Hof s-hertogenbosch, 4 juni 2010, LJN BM

19 HOOFDSTUK 1: INLEIDING EN VRAAGSTELLING Definitiekwestie Over de vraag wat onder corruptie moet worden begrepen, hebben velen zich reeds gebogen. Veelal meent men dat eerst vastgesteld dient te worden wat het probleem is alvorens kan worden overgegaan tot bestrijding ervan. Bij corruptie blijkt deze vaststelling uitermate lastig, zeker in internationale verhoudingen. Corrupt wordt vaak gezien als het tegenoverstelde van integer. De invulling van wat integer is en daarmee ook de betekenis van de term corruptie verschilt per cultuur. Wat in de ene cultuur als gebruikelijk cadeau wordt gezien aan het begin van zakelijke onderhandelingen, wordt in een andere cultuur als regelrechte omkoping bestempeld. Traditioneel bestaat er een verschil in opvatting over corruptie tussen noord en zuid, maar ook tussen west en oost. 4 Welvarende samenlevingen houden er veelal een andere opvatting op na dan armere culturen, al zijn ook tussen de welvarende landen onderling de meningen over wat integriteit inhoudt lange tijd verdeeld geweest en in zekere mate is dat nog steeds zo. Meetinstrumenten van bijvoorbeeld Transparency International laten ieder jaar opnieuw een uiteenlopende mate van integriteit zien in de verschillende rijke landen van de wereld. 5 De betekenissen en opvattingen van integriteit en corruptie waren van oudsher binnen elk afzonderlijk land op eigen wijze ingevuld en de plaatselijke gebruiken waren erop afgestemd. De sterk toenemende internationale handelscontacten voornamelijk sinds de Tweede Wereldoorlog hebben ertoe geleid dat de verschillende (nationale) opvattingen over integriteit en corruptie en de verschillende gradaties van rijkdom elkaar vaker tegenkwamen. Dit leidde tot een scheefgroei in met name de armere samenlevingen, waar een (klein) cadeautje aan een ambtenaar gebruikelijk was als je iets van hem gedaan wilde krijgen. Grote bedrijven uit rijke landen konden de lokale ambtenaren gemakkelijk verleiden met veel grotere geschenken en daarmee in feite de stabiliteit van het gehele overheidsapparaat van het betreffende land om zeep helpen. Als gevolg van het groeiend besef van de ontwrichtende werking van corruptie is in de afgelopen decennia de aandacht voor corruptiebestrijding op het internationale toneel aanzienlijk gegroeid. 6 Door verschillende internationale organisaties is de wereldwijde bestrijding van corruptie op de agenda gezet. Bij deze organisaties ontstond de behoefte een definitie van de term corruptie te formuleren. Enkele daarvan worden hier kort besproken. 4 Deze verschillen in opvatting hebben de vorming van een wereldwijd geldend verdrag van de Verenigde Naties tegen corruptie lange tijd tegengewerkt. Zie nader paragraaf Zelfs zonder deze meetinstrumenten zijn de verschillen waar te nemen. Geregeld verschijnen berichten in de media die het beeld bevestigen dat de opvattingen over corruptie en de invulling van integriteit in bijvoorbeeld Italië aanzienlijk afwijken van de Nederlandse opvatting hierover. 6 Zie nader hoofdstuk twee. 3

20 OMKOPING BESTRAFT? De Wereldbank, s werelds grootste ontwikkelingssamenwerkingsorganisatie, omschrijft corruptie als the abuse of public office for private gain. Duidelijk moge zijn dat dit meer omvat dan alleen omkoping. Anderzijds betreft dit niet alle abuse van public office. Het gaat slechts om het misbruik van een openbaar ambt ten behoeve van persoonlijke winst. De Wereldbank lijkt voornamelijk te doelen op het misbruik van publieke gelden voor privégewin. Degenen die daarvan schade lijden, zijn de overheden en dus de samenlevingen. Voor de Wereldbank, die geheel gefinancierd wordt met overheidsgelden, is het van het grootste belang dat die gelden niet verloren gaan aan wat voor vorm van corruptie dan ook. De bank is het eenvoudigweg verplicht aan de donorlanden om hun geld zorgvuldig te besteden. Transparency International, een internationale non-gouvernementele organisatie die is opgericht met het doel de wereldwijde strijd tegen corruptie te stimuleren, verstaat onder corruptie the abuse of entrusted power for private gain, 7 dus het misbruik van toevertrouwde macht ter wille van privévoordeel. Dit is een nog ruimere definitie dan de Wereldbank hanteert. Geen vereiste is dat overheidsmiddelen worden misbruikt. Het gaat om elke toevertrouwde macht die wordt misbruikt voor het eigenbelang van een individu. Dat misbruik kan net zo goed plaatsvinden in het bedrijfsleven waarbij geen enkele overheid betrokken is of schade lijdt. Toch kan de bevolking evengoed lijden door corruptie tussen bedrijven onderling. Men denke aan het bouwbedrijf dat inferieure materialen bij een ander bedrijf koopt, omdat dat laatste bedrijf aan de vertegenwoordiger van het bouwbedrijf heeft beloofd dat die bijvoorbeeld een mooi zeiljacht zal krijgen. Door het gebruik van het inferieure bouwmateriaal kan echter toch schade ontstaan voor de samenleving. Het met de slechte materialen gebouwde bouwwerk kan een gevaar voor de volksgezondheid opleveren, of zelfs een gevaar op instorting meebrengen. Zulke niet-ambtelijke, of private corruptie valt buiten de definitie van corruptie die de Wereldbank bezigt. De hiervoor genoemde definities voldoen uitstekend als beschrijving van het schadelijke fenomeen dat bovengenoemde organisaties beogen te bestrijden. Voor dit proefschrift dat handelt over de strafrechtelijke bestrijding van (het strafbare feit) corruptie, zijn de definities echter veel te ruim. Een strafrechtelijke definitie van corruptie blijkt lastig te formuleren. De ruime betekenis van het containerbegrip corruptie heeft veel internationale organisaties die zich op de strafrechtelijke bestrijding van corruptie hebben toegelegd, doen besluiten zich niet te branden aan het formuleren van een definitie. In plaats daarvan hebben zij slechts bepaalde, meer specifieke gedragingen benoemd die onder de noemer van corruptie vallen en 7 < (laatstelijk geraadpleegd 27 juni 2011). 4

21 HOOFDSTUK 1: INLEIDING EN VRAAGSTELLING die in ieder geval bestreden dienen te worden. 8 De term corruptie wordt wèl gebruikt als men het meer in het algemeen heeft over het verderfelijke fenomeen dat bestreden dient te worden, maar wanneer concreet over de strafrechtelijke bestrijding ervan wordt gesproken, worden slechts bepaalde concrete corrupte gedragingen gedefinieerd. Dit heeft de eigenaardigheid tot gevolg dat verdragen zijn opgesteld waarin in de preambule de verderfelijkheid van corruptie en de noodzaak dit fenomeen grondig en wereldwijd te bestrijden worden benadrukt, maar waarin vervolgens nergens noch in het verdrag, noch in de toelichting daarbij een uitleg te vinden is van wat corruptie nou eigenlijk is. Zoals hierna nog duidelijk wordt, zijn de strafrechtelijke internationale verdragen die in dit onderzoek worden besproken, afkomstig van de OECD, de Raad van Europa, de Europese Unie en de Verenigde Naties. De anticorruptieverdragen die in het kader van deze organisaties tot stand zijn gekomen, bevatten zoals gezegd geen definitie van corruptie. Wel is buiten deze verdragen getracht een definitie te formuleren. Zo gaf de OECD in 2007 als definitie van actieve corruptie: active corruption or active bribery is defined as paying or promising to pay a bribe en van passieve corruptie: passive bribery is the offence committed by the official receiving the bribe. 9 In feite benoemde de OECD hier echter slechts een deel van corruptie, namelijk omkoping. Ook in het kader van de Europese Unie zijn pogingen gedaan. In 1996 omschreef het Europees Parlement corruptie als de handelwijze van personen met openbare of particuliere taken die hun plicht verzaken omdat hun in verband met het door hen verrichten of nalaten van institutionele handelingen een financieel of ander voordeel werd verschaft, dan wel direct of indirect werd aangeboden. 10 Uiteindelijk is door de EU nimmer een officiële, vastomlijnde definitie van de term corruptie aangenomen. Binnen de Verenigde Naties is eveneens getracht een definitie vast te stellen van corruptie. Het Global Programme against Corruption dat in 1999 werd gestart om de strijd tegen corruptie te bevorderen, omschreef corruptie als abuse of power for private gain. Maar in de strafbaarstellingen die de VN in zijn anticorruptieverdrag voorschrijft aan partijstaten, is deze definitie nergens terug te vinden. Daarin wordt slechts een aantal concrete gedragingen genoemd die als corruptie aan te merken zijn. 8 G. Aiolfi e.a., Corruption. A Glossary of international standards in criminal law, Parijs: OECD 2008, p Bribery in Public Procurement: Methods, Actors and Counter-Measures, Parijs, OECD 2007, p. 14, noot Resolutie over de bestrijding van corruptie in Europa, PbEG Nr. C 17 van 22 januari