Webinar Handhaving in het omgevingsrecht. mr. W.J. (Willem) Bosma Van der Feltz advocaten

Transcriptie

1 Webinar Handhaving in het omgevingsrecht mr. W.J. (Willem) Bosma Van der Feltz advocaten

2 Hoofdstuk 5 Awb Onderwerpen Definities, bevoegd gezag Beginselplicht tot handhaving Handhavingsinstrumenten Last onder bestuursdwang en last onder dwangsom Invordering Bewijs Verjaring Stuiting Uitstel van betaling

3 Bestuursrechtelijke handhaving van omgevingsrecht Hoofdstuk 5 Awb Algemene bepalingen inzake handhaving Toezichtsbevoegdheden Regeling sancties bestuursdwang en dwangsom Hoofdstuk Wabo juncto Bor en Mor Bevoegd gezag (BG) en aanwijzing toezichthouders Kwaliteitseisen handhaving Instrumentarium interbestuurlijk toezicht Aanvullingen op Awb inzake bestuurlijke sancties Bijzondere omgevingswetten Bevoegd gezag Toepasselijkheid hoofdstuk 5 Wabo

4 Overtreding (5:1 lid 1 Awb) gedraging in strijd met een wettelijk voorschrift Formulering norm bepalend Begrip overtreding Op grond van art. 2.1 lid 1 onder c Wabo is laten gebruiken niet uitdrukkelijk verboden, maar volgt wel uit bedoelingen wetgever (MvT Wabo) en is door de ABRvS aanvaard (ECLI:NL:RVS:2011:BU3757) Art Wabo: omgevingsvergunning geldt voor eenieder die het project uitvoert waarop zij betrekking heeft. De vergunninghouder draagt ervoor zorg dat de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften worden nageleefd.

5 Overtreder (5:1 lid 2) Degene die de overtreding pleegt of medepleegt Natuurlijke personen of rechtspersonen (lid 3) Art. 51 lid 2 en lid 3 Sr van overeenkomstige toepassing Meer overtreders: hoofdelijkheid (ABRvS 24 maart 2004, AB 2004/218)

6 Last onder bestuursdwang Normadressaat Bekendmaking aan overtreder, rechthebbende en aanvrager (5:24 lid 3 Awb) Kostenverhaal op overtreder (5:25) Last onder dwangsom - Overtreder (5:32 lid 1 Awb) - Opdrachtgever: relevantie contractuele verhoudingen? - Zeggenschap, feitelijk leidinggevende - Moet het in zijn macht hebben om de last uit te voeren - Niet langer eigenaar/exploitant: betrekken in besluitvorming (n.a.v. zienswijze of bezwaar) - Bij faillissement: curator verantwoordelijk voor naleving voorschriften (vgl. o.a. ABRvS 13 februari 2013, AB 2013/95)

7 Bevoegd gezag (I) Uitgangspunt Wabo: één orgaan bevoegd Bestuursorgaan dat bevoegd is ten aanzien van de omgevingsvergunning (art. 5.2 jo.1.1. Wabo 2.4 Wabo jo. Bor) Bevoegdheidsgrondslag voor BenW en GS in organieke wetten; voor Minister in art Wabo Bevoeg gezag is niet alleen bevoegd t.a.v. omgevingsvergunning, maar ook voor alle andere voorschriften algemene regels die op grond van de betrokken wetten voor degene die het project uitvoert gelden (vgl. 5.2 lid 1 onder a Wabo)

8 Bevoegd gezag (II) Voor de bijzondere wetten: bestuursorgaan dat op grond van die wetten met handhaving is belast (vgl. handelingen buiten inrichtingen) Soms meerdere organen bevoegd Zorgplichten Wm/Wbb Tot 1 januari 2014: GS indien zij vvgb-orgaan zijn t.a.v. inrichtingen, maar dan alleen voor activiteit milieu (art. 6.7 lid 3 Bor jo. 5.2 lid 4 Wabo) Nog relevant voor o.a. invordering, vgl. ABRvS 5 augustus 2015, AB 2015/382 Indien ook andere organen bevoegd: afschrift van sanctiebeschikking zenden (art Wabo) Wijziging bevoegd gezag nadat sanctie is opgelegd: bestuursorgaan dat de beschikking heeft gegeven, blijft bevoegd totdat sanctie is geëffectueerd of ingetrokken (5.2 lid 2 Wabo)

9 Beginselplicht tot handhaving standaardoverweging ABRvS: Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen [of: mag het weigeren dit te doen]. Twee uitzonderingen: Concreet zicht op legalisatie Handhaving onevenredig

10 Concreet zicht op legalisatie (I) Vast onderdeel belangenafweging Uitzondering: bouwstop (vgl. o.a. ABRvS 15 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3692 Wanneer sprake van concrete zicht op legalisatie? Bestemmingsplan: ontwerp waarin de strijdige activiteit wordt gelegaliseerd (ABRvS 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2486), tenzij op voorhand aannemelijk is dat bestemmingsplan zal worden vernietigd (ABRvS 23 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2751) Voorontwerp in beginsel onvoldoende (ABRvS 7 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1642) Omgevingsvergunning bouwen : aanvraag ingediend dan wel bereidheid om aanvraag in te dienen die past in bestemmingsplan (ABRvS 4 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1039) Omgevingsvergunning milieu : ontvankelijk aanvraag, waarvan op voorhand geen aanleiding bestaat voor de conclusie dat vergunning niet kan worden verleend (ABRvS 25 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ6791)

11 Concreet zicht op legalisatie (II) Omgevingsvergunning afwijken bestemmingsplan Binnenplans: (I) bereidheid overtreder om aanvraag in te dienen, (II) bevoegd gezag bereid om vergunning te verlenen en (III) geen aanleiding voor oordeel dat vergunning niet kan worden verleend (ABRvS 20 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2022) Kruimelgeval: bereidheid college om omgevingsvergunning te verlenen is voldoende (ABRvS 21 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1805 Buitenplans: aanvang procedure vereist, in ieder geval wanneer ontwerp ter inzage gelegd, waarin activiteit wordt gelegaliseerd (ABRvS 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1314) Geen bereidheid bevoegd gezag om vergunning te verlenen, geen concrete zicht op legalisatie (ABRvS 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3575) Tenzij standpunt bevoegd gezag op voorhand rechtens onhoudbaar is (ABRvS 16 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2657)

12 Overtreding met (te) geringe ernst (te) incidenteel karakter, of (te) weinig impact op belangen derden, Handhaving onevenredig om handhaving te kunnen rechtvaardigen Kleine overschrijdingen, beperkte hoogteverschillen etc. Financiële gevolgen overtreder maken handhaving als zodanig niet onevenredig (ABRvS 18 oktober 2006, AB 2007/19) Vertrouwensbeginsel Rechtsverwerking?

13 Waarschuwen Handhavingsbeleid Redelijk te achten beleid, op grond waarvan eerst wordt gewaarschuwd, mag, maar kan geen afbreuk doen aan beginselplicht tot handhaving (ABRvS 5 oktober 2011, AB 2011/307) Prioritering Redelijk te achten beleid, op grond waarvan wordt geprioriteerd, mag ook, maar kan geen afbreuk doen aan beginselplicht tot handhaving (ABRvS 4 juni 2014, AB 2014/451) Mag er niet toe strekken dat tegen overtredingen met een lage prioriteit nooit wordt opgetreden Prioritering kan bepalend zijn voor de mate waarin toezicht wordt gehouden op de naleving van voorschriften Prioritering mag inhouden dat bij bepaalde lichte overtredingen alleen naar aanleiding van een klacht of een verzoek van een belanghebbende wordt beoordeeld of handhavend moet worden opgetreden

14 Preventieve handhaving Bij klaarblijkelijk gevaar van overtreding (zie ook 5:7 Awb) Of: bij aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid Eerdere overtredingen kunnen een rol spelen (ABRvS 25 mei 2011, AB 2011/226) Overtreding moet duidelijk worden omschreven Géén ernstige (dreigende) schade (meer) vereist

15 Herstelsancties: Last onder bestuursdwang (art. 5:21 Awb) last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. Last onder dwangsom (art. 5:31d Awb) een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. Niet tegelijk (art. 5:6 Awb) Ook niet volgordelijk, wanneer eerste herstelsanctie nog niet is uitgewerkt (vgl. ABRvS 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2523) Wel mogelijk als eerste herstelsanctie is uitgewerkt (ABRvS 19 februari 2003, AB 2003/140)

16 Last onder bestuursdwang (I) Inhoud last onder bestuursdwang (art. 5:24 Awb) De last onder bestuursdwang omschrijft de te nemen herstelmaatregelen De last onder bestuursdwang vermeldt de termijn waarbinnen zij moet worden uitgevoerd De last onder bestuursdwang wordt bekendgemaakt aan de overtreder, aan de rechthebbenden op het gebruik van de zaak waarop de last betrekking heeft en aan de aanvrager

17 Last onder bestuursdwang (II) Kostenverhaal (I) Toepassing van bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijs niet (geheel) voor dienen rekening moeten komen (art. 5:25 lid 1 Awb) Hoofdregel: bestuursdwang en kostenverhaal gaan hand in hand Slechts in uitzonderlijke gevallen geen ruimte voor kostenverhaal: indien aangeschrevene ten aanzien van ontstane situatie geen enkel verwijt valt te maken of bij het ongedaan maken van de met het recht strijdige situatie het algemeen belang in die mate is betrokken dat de kosten in redelijkheid niet (geheel) voor rekening van aangeschreven te moeten komen ( egalité ) Voorbeeld: binnentreden hennepkwekerij zonder machtiging ex art. 5:27 lid 2 Awb (ABRvS 31 oktober 2012, AB 2013/72)

18 Last onder bestuursdwang (III) Kostenverhaal (II) Last vermeldt in hoeverre (d.w.z. geheel of gedeeltelijk) kosten ten laste van overtreder worden gebracht (art. 5:25 lid 2 Awb) Verzuim leidt tot onmogelijkheid kostenverhaal Ruime mogelijkheden tot kostenverhaal: Ook voorbereidingskosten bestuursdwang (art. 5:25 lid 3 Awb) Ook bijvoorbeeld (juridische) advieskosten en kosten aanbestedingsprocedure voor werkzaamheden die ter uitvoering van last onder bestuursdwang worden verricht (ABRvS 1 oktober 2014, O&A 2015/6, m.nt. W.J. Bosma) Wel causaal verband Geen verhaal van kosten die vóór verstrijken begunstigingstermijn zijn gemaakt Kostenverhaal bij afzonderlijk kostenbesluit (art. 5:25 lid 6 Awb) Volgt procedure last onder bestuursdwang (art. 5:31c Awb)

19 Spoedeisende bestuursdwang Last onder bestuursdwang (IV) Bestuursdwang zonder voorafgaande last (art. 5:31 lid 1) Géén begunstigingstermijn Wel besluit dat moet worden bekend gemaakt Spoedeisendheid moet grondig worden gemotiveerd, bijvoorbeeld bij risico op brand bij hennepkwekerij (ABRvS 31oktober 2012, AB 2013/72) Superspoedeisende bestuursdwang (art. 5:31 lid 2) Geen voorafgaand besluit Zo spoedig mogelijk alsnog besluit bekend maken

20 Last onder dwangsom (I) Hoofdregel in de wetsystematiek is bestuursdwang, in de praktijk wordt last onder dwangsom echter veel vaker toegepast Uitgangspunt is keuzevrijheid Voor last onder dwangsom wordt echter niet gekozen, indien belang dat betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet (art. 5:32 lid 2) Ernstige milieuovertredingen (o.a. Chemie-Pack) Keuze behoeft in beginsel geen afzonderlijke motivering (ABRvS 19 juni 2002, AB 2003/53) Last onder dwangsom beschrijft te nemen herstelmaatregelen Herstelmaatregelen moeten wel voldoende duidelijk zijn, uit het oogpunt van rechtszekerheid Onduidelijkheid voor risico bestuursorgaan (Rb 30 juni 2015, ECLI:NL:RBOBR:2015:3787) Bij twijfel: toch rechtsmiddelen!

21 Begunstigingstermijn (art. 5:32a) Last onder dwangsom (II) Termijn waarbinnen geen dwangsommen worden verbeurd Lang genoeg om overtreding te handhaven, maar niet te lang Verkapt gedogen niet toegestaan (zie o.a. ABRvS 30 mei 2007, AB 2007/218) In beginsel niet bij last onder dwangsom tot voorkoming (herhaling van) overtreding (preventieve handhaving)

22 Dwangsom Last onder dwangsom (III) Bedrag ineens, bedrag per tijdseenheid, bedrag per overtreding (art. 5:32b lid 1) Bewijsproblemen Maximum (art. 5:32b lid 2 Awb) Bedragen staan in redelijke verhouding tot zwaarte geschonden belang en beoogde werking dwangsom Afstemmen op financiële voordeel mag (ABRvS 10 mei 2006, AB 2006/230) Financiële omstandigheden overtreder spelen in beginsel geen rol (CBB 27 oktober 2009, AB 2009/304)

23 Last onder dwangsom (IV) Onderscheid tussen gewone last en preventieve last ter voorkoming van herhaling van overtreding vs. ter voorkoming van overtrading CBB 27 oktober 2009, AB 2009/394: Gaat om mate van continuïteit in de aan de orde zijn overtredingen (aard, mate van overeenkomst, tijdsverloop) Voorkoming van herhaling als omstandigheden ten tijde van de last op één lijn kunnen worden gesteld met de omstandigheden ten tijde van de eerdere overtreding

24 4:8 Awb voornemen of vooraankondiging Zienswijze, veelal gedurende twee weken Procedureel Bij gegrond bevonden zienswijze, in beginsel geen vergoeding kosten rechtsbijstand, tenzij sprake is van ernstig onzorgvuldig handelen (HR 26 november 1999, ECLI:NL:HR:1999:AA3382) Formulering: opdracht in vooraankondiging/voornemen? In beginsel: bezwaar, beroep en hoger beroep Afwijking voor milieuzaken (o.a. Wet milieubeheer en Wbb) Beroep in eerste en enige instantie bij ABRvS Geldt zowel voor handhavingsbesluit als invorderings-/kostenbesluit (ABRvS 1 oktober 2014, O&A 2015/6)

25 Invordering (I) Verbeurte van rechtswege Door overtreding last Stel- en bewijsplicht overtreding bij bestuursorgaan: Aan een invorderingsbesluit dient naar het oordeel van de Afdeling een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag te liggen. Dit brengt met zich dat de waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een terzake deskundige medewerker van het bevoegd gezag en dat bevindingen op schrift worden gesteld. Het geschrift dient in beginsel ten minste te bevatten de plaats, het tijdstip en de datum van de waarneming, een inzichtelijke beschrijving van de gehanteerde werkwijze en een inzichtelijke beschrijving van hetgeen is waargenomen. Dit geschrift dient voorts te zijn voorzien van een ondertekening door de opsteller en een dagtekening. (ABRvS 30 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW8183) In het geval dat het geschrift in een digitaal systeem is opgemaakt en ondertekening ontbreekt, dient het bevoegd gezag anderszins aan te tonen op welke datum de deskundige medewerker het geschrift heeft vastgesteld. (ABRvS 13 november 2013, AB 2013/410) NB: Aangenomen wordt dat deze rechtspraak ook op een last onder dwangsom van toepassing is (vgl. Van Buuren c.s, Bestuursdwang en dwangsom, Kluwer, Deventer: 2014, p. 41).

26 Invordering (II) Voldoen dwangsom binnen zes weken na verbeurte (art. 5:33 Awb) Dus niet: na verzoek/aanmaning tot betaling bestuursorgaan Alvorens aan te manen tot betaling, beslist bestuursorgaan omtrent de invordering (art. 5:37 Awb) Bestuursorgaan moet ook beslissen omtrent invordering, als belanghebbende daarom verzoekt Rechtsingang voor overtreder die vrijwillig betaalt/verzoeker om handhaving die wil dat wordt ingevorderd Intrekking/wijziging last onder dwangsom kan leiden tot verval invorderingsbesluit (art. 5:38 Awb) Nieuw invorderingsbesluit in overeenstemming met gewijzigde last onder dwangsom (art. 5:38 lid 2) Bezwaar en (hoger) beroep tegen last onder dwangsom hebben mede betrekking op invorderingsbesluit (art. 5:32 Awb) Bestuursrechter kan verwijzen (art. 5:39 lid 2 Awb)

27 Invordering (III) Bevoegdheid tot invordering verjaart één jaar na verbeurte (art. 5:35 Awb) Normale termijn: vijf jaar (art. 4:104 lid 1 Awb) Dus niet na: invorderingsbeschikking. Na verjaring kan bestuursorgaan zijn bevoegdheden tot aanmaning en verrekening en tot uitvaardiging en tenuitvoerlegging van een dwangbevel niet meer uitoefenen (art. 4:104 lid 2 Awb) Ambtshalve toetsing in het kader van procesbelang (ABRvS 5 augustus 2015, AB 2015/382) Stuiting in beginsel mogelijk: nieuwe termijn (art. 4:110 Awb) Termijn is gelijk aan de oorspronkelijke maar niet langer dan vijf jaren Bij dwangsom dus: één jaar Invorderingsbesluit heeft geen stuitende werking (ABRvS 24 december 2013, AB 2014/56)

28 Invordering (IV) Wel stuitende werking: Daad van rechtsvervolging ex art. 3:316 lid 1 BW (art. 4:105 lid 1 Awb) Dagvaarding, eis in reconventie, vermeerdering van eis, conservatoir beslag, indienen van vordering ter verificatie in faillissement etc. Geen stuitende werking wanneer daad van rechtsvervolging wordt ingetrokken of wanneer ingestelde vorderring niet tot toewijzing leidt (art. 3:316 lid 2 BW) Erkenning (art. 4:105 lid 2 Awb) Aanmaning ex art. 4:112 Awb (vgl. art. 4:106 Awb), Schriftelijke aanmaning tot betaling binnen twee weken, onder aanzegging van invordering bij niettijdige betaling NB: geen stuitende werken als niet wordt aangeven dat bij gebreke van (tijdige) betaling tot invordering zal worden overgegaan (ABRvS 22 juli 2015, AB 2015/302) Niet: schriftelijke mededeling waarin recht op betaling ondubbelzinnig wordt voorbehouden (vgl. art. 3:317 lid 1 BW) Geldt alleen voor schuldeiser van bestuursorgaan (art. 4:107 Awb)

29 Invordering (V) Vervolg art. 4:106 Awb; ook stuitende werking van: Beschikking tot verrekening Alleen wanneer restschuld blijft bestaan (stuiting is niet meer nodig) Dwangbevel (betekening) Daad van tenuitvoerlegging van een dwangbevel (executie, vgl. art. 4:116 Awb) NB eisen dwangbevel in Awb Schriftelijk bevel dat ertoe strekt om betaling af te dwingen (art. 4:114 Awb) Vermelding van: (a) dwangbevel aan het hoofd, (b) het bedrag van de invorderbare hoofdsom, (c) de beschikking of het wettelijk voorschrift waaruit geldschuld voortvloeit, (d) kosten van het dwangbevel (vgl. art. 4:119 lid 1 Awb) en (d) dat het op de kosten van de schuldenaar ten uitvoer kan worden gelegd (art. 4:122 lid 1 Awb) Indien van toepassing: het bedrag van aanmaningsvergoeding en ingangsdatum wettelijke rente (art. 4:122 lid 2 Awb)

30 Uitstel van betaling Beschikking op grond van art. 4:104 Awb Invordering (VI) Moet dus voldoen aan eisen beschikking (art. 1:3 lid 2 Awb) en bekend worden gemaakt (art. 3:40/3:41 Awb) Rechtsgevolg is verlenging van de verjaringstermijn van de rechtsvordering tot betaling van dwangsom (art. 4:111 lid 1 Awb) Van overeenkomstige toepassing ingeval van surseance van betaling, faillissement, schuldsanering (natuurlijke personen), schorsing ten uitvoerlegging dwangbevel (met ingang van dag van dagvaarding) Opschorten invorderingstraject is geen uitstel van betaling (ABRvS 5 augustus 2015, AB 2015/382) Anders: Vz ABRvS 26 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2306 Uitstelbriefje aan rechtbank/abrvs is dus géén uitstel van betaling Verjaringsrisico!

31 Mr W.J. Bosma Van der Feltz advocaten Javastraat AN Den Haag Postbus CH Den Haag T: (070) F: (070) E: W: