Small Scale Study IV. Gezinshereniging. Gezinshereniging en gezinsvorming in. Nederland in de periode

Transcriptie

1 EMN - Europees Migratie Netwerk Nederlands Nationaal contactpunt Small Scale Study IV Gezinshereniging Gezinshereniging en gezinsvorming in Nederland in de periode November 2007

2 Het Europees Migratie Netwerk (EMN) is een initiatief van de Europese Commissie. Het doel van het EMN is de Gemeenschap, haar lidstaten en, op de langere termijn, het publiek, te voorzien van objectieve, betrouwbare en vergelijkbare informatie betreffende migratie en asielzaken op Europees en nationaal niveau. Het is de missie van het EMN om informatieuitwisseling tussen beleidsmakers, staatsinstellingen, non-gouvernementele organisaties en de wetenschappelijke wereld te verbeteren door personen bij elkaar te brengen die zich professioneel bezig houden met migratie en asiel. Met dat doel heeft het EMN Nationale Contactpunten (NCP s) die op hun beurt allen een nationaal netwerk hebben. In Nederland is het NCP ondergebracht bij de afdeling Informatie- en Analyse Centrum (INDIAC) van de IND. Contact IND / INDIAC (Nationaal Contact Punt voor het Europees Migratie Netwerk) Postbus HV Rijswijk Tel Fax emn@ind.minjus.nl

3 Small Scale Study IV Gezinshereniging Gezinshereniging en gezinsvorming in Nederland in de periode November 2007 Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), Stafdirectie Uitvoeringsbeleid (SUB), IND Informatie- en Analysecentrum (INDIAC), Nederlands Nationaal contactpunt voor het Europees Migratie Netwerk (EMN) Small Scale Study IV: Gezinshereniging - INDIAC Nederlands Nationaal Contactpunt Europees Migratie Netwerk 3

4 Small Scale Study IV: Gezinshereniging - INDIAC Nederlands Nationaal Contactpunt Europees Migratie Netwerk 4

5 Inhoudsopgave Inhoudsopgave...5 Lijst van afkortingen Managementsamenvatting Inleiding: Gezinshereniging in Nederland Achtergrond Een korte uitleg van het Nederlandse beleid Doel, vraagstelling en opzet van het onderzoek Definities Kerngezin Onderdaan van een derde land Vluchteling Hoofdpersoon Gezinshereniging Verblijfstitel Alleenstaande minderjarige Gezinslid Methode van onderzoek Gezinsherenigingsbeleid in Nederland Overzicht van het huidige Nederlands beleid Minimumnormen en facultatieve bepalingen in de Gezinsherenigingsrichtlijn Facultatieve voorwaarden voor het verlenen van toegang en verblijf aan gezinsleden Beleid ten aanzien van specifieke artikelen van de Gezinsherenigingsrichtlijn De hoofdpersoon die buiten het toepassingsbereik valt Ontwikkelingen in het gezinsherenigingsbeleid Totstandkoming en implementatie van de gezinsherenigingsrichtlijn Ontwikkelingen t.a.v. enkele bepalingen van de gezinsherenigingsrichtlijn Overige maatregelen gezinsvorming en gezinshereniging Conclusie Omvang en samenstelling van de gezinsmigratie Omvang gezinshereniging Aantal aanvragen gezinshereniging Beslissingen op de ingediende aanvragen Gezinshereniging als onderdeel van de totale reguliere immigratie Overige statistische informatie Kenmerken van de gezinsleden Conclusie Overige relevante ontwikkelingen Invoering nieuw inburgeringsstelsel De België-route Leges Conclusie De situatie in Nederland t.a.v. gezinshereniging en vorming in de periode Trends in de beleidsontwikkeling Trends in de statistische gegevens Koppeling van statistische gegevens aan beleid Suggesties voor verder onderzoek Bijlage 1: Bibliografie...63 Bijlage 2: Overzicht implementatie facultatieve bepalingen...67 Bijlage 3: Vrijstelling mvv-plicht...69 Bijlage 4: Lijst jurisprudentie...71 Bijlage 5: Betrokken instanties...73 Bijlage 6: Tekst richtlijn 2003/86/EG...75 Small Scale Study IV: Gezinshereniging - INDIAC Nederlands Nationaal Contactpunt Europees Migratie Netwerk 5

6 Lijst van afkortingen ACVZ AMV Awb BW CBS CWI EER EG EHRM EVRM EMN EU GBA IND INDIS m.nt. mvv NGO Rb Ri Stb. Stcr. SUO Vb Vc Vw VV Wav Wi Wib WODC WRR Advies Commissie voor Vreemdelingenzaken Alleenstaande Minderjarige Vreemdeling Algemene wet bestuursrecht Burgerlijk Wetboek Centraal Bureau voor de Statistiek Centrum voor Werk en Inkomen Europese Economische Ruimte Europese Gemeenschap Europees Hof voor de Rechten van de Mens Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden Europees Migratie Netwerk Europese Unie Gemeentelijke Basisadministratie Immigratie- en Naturalisatiedienst IND Informatie Systeem met noot machtiging tot voorlopig verblijf niet-gouvernementele organisatie Rechtbank Richtlijn Staatsblad Staatscourant Schengen Uitvoeringsovereenkomst Vreemdelingenbesluit Vreemdelingencirculaire Vreemdelingenwet Voorschrift Vreemdelingen Wet arbeid vreemdelingen Wet inburgering Wet inburgering in het buitenland Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatie Centrum Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid Small Scale Study IV: Gezinshereniging - INDIAC Nederlands Nationaal Contactpunt Europees Migratie Netwerk 6

7 1. Managementsamenvatting Deze studie van het Europees Migratie Netwerk (EMN) naar gezinshereniging en gezinsvorming in de periode heeft tot doel om door middel van een systematische vergelijkende methode de verschillen en overeenkomsten met betrekking tot gezinsherenigingsbeleid in de verschillende EUlidstaten in kaart te brengen. Dit moet leiden tot het op Europees niveau ontwikkelen van vergelijkbare en betrouwbare data, meer gedetailleerde en actuele kennis over het beleid op dit terrein bij beleidsmakers en besluitvormers en de uitwisseling van meer informatie. Van de verschillende landenrapporten zal door de Europese Commissie een syntheserapport worden samengesteld. Vraagstelling De centrale vraagstelling van de onderzoeksstudie luidt als volgt: Wat is de situatie in Nederland aangaande gezinshereniging en vorming ten aanzien van wetgeving, beleid en kenmerken van gezinsmigranten in de periode ? Deze vraagstelling kan uitgesplitst worden in drie deelvragen: In hoeverre kunnen trends in de beleidsontwikkeling worden onderscheiden? In hoeverre zijn binnen deze periode trends te onderscheiden in de statistische informatie? In hoeverre kan een conclusie geformuleerd worden over enig causaal verband tussen beleidsontwikkelingen en statistische informatie en zegt dit iets over de effectiviteit van het beleid? Methode van onderzoek Als methode van onderzoek is gekozen voor desk research. De geraadpleegde bronnen bestaan uit publicaties in vakbladen, statistieken, wetgeving en jurisprudentie, beleidsdocumenten, pers en andere media. Over het thema gezinshereniging is veel gepubliceerd. Standpunten van relevante partijen zijn kenbaar uit bestaande schriftelijke bronnen en internet bronnen. Achtergrond Nederlands gezinsmigratiebeleid In het Nederlandse beleid wordt onderscheid gemaakt tussen gezinshereniging en gezinsvorming. Onder gezinshereniging wordt verstaan de hereniging van gezinsleden met een hoofdpersoon in Nederland waarbij de gezinsband al in het land van herkomst bestond. Is de gezinsband pas ontstaan op het moment dat de hoofdpersoon in Nederland verblijft, dan wordt gesproken van gezinsvorming. In het beleid van de afgelopen jaren is onderscheid gemaakt tussen maatregelen in het kader van gezinsvorming en maatregelen gericht op beide vormen van gezinsmigratie. In deze studie wordt daarom ook onderscheid gemaakt tussen gezinshereniging en gezinsvorming. Een belangrijke voorwaarde voor toekenning van een vergunning regulier voor gezinshereniging of gezinsvorming is een geldige machtiging tot voorlopig verblijf (mvv). Vreemdelingen met de nationaliteit van een EU/EER-land, Australië, Canada, Japan, Monaco, Nieuw Zeeland, de Verenigde Staten van Amerika, Zuid Korea of Zwitserland zijn vrijgesteld van de mvv-plicht. De mvv wordt aangevraagd in het land van herkomst of bestendig verblijf. Bij de behandeling van de aanvraag van een mvv wordt bekeken of betrokkene voldoet aan de voorwaarden voor gezinshereniging of gezinsvorming. Vervolgens moet in Nederland een aanvraag voor een verblijfsvergunning worden ingediend waarbij gecontroleerd wordt of betrokkene (nog) aan de voorwaarden voldoet. Het Nederlandse beleid in het licht van de gezinsherenigingsrichtlijn (richtlijn 2003/86/EG inzake het recht op gezinshereniging van 22 september 2003) De gezinsherenigingsrichtlijn stelt voorwaarden voor de toelating van gezinsleden van derdelanders die wettig op het grondgebied van een van de lidstaten verblijven. De richtlijn gezinshereniging is op 3 oktober 2003 gepubliceerd onder nummer 2003/86/EG. In verband hiermee heeft aanpassing van het Vreemdelingenbesluit aan de richtlijn plaatsgevonden. De invloed van de richtlijn op de ontwikkeling van het beleid in de periode lijkt vooralsnog beperkt. De aanpassingen van het Nederlandse beleid ter implementatie van de richtlijn zijn beperkt. Alleen met betrekking tot gezinshereniging met vluchtelingen en de mogelijkheid voor een toegelaten alleenstaande minderjarige vluchteling om zijn ouders naar Nederland te laten overkomen, is de Small Scale Study IV: Gezinshereniging - INDIAC Nederlands Nationaal Contactpunt Europees Migratie Netwerk 7

8 Nederlandse regelgeving aangepast aan de richtlijn. Lang niet alle beperkende facultatieve bepalingen worden in Nederland toegepast. Zo kent Nederland geen wachttermijn van twee of drie jaar, geen voorwaarde dat de aanvraag tot gezinshereniging door het minderjarige kind voor zijn 15 e jaar wordt ingediend en heeft Nederland geen specifieke integratie-eisen voor kinderen van boven de twaalf ingevoerd. Ook worden geen huisvestingseisen gesteld. Een ziektekostenverzekering is verplicht op het moment dat aan betrokkene een verblijfsvergunning is verleend. Anderzijds heeft Nederland ook geen gebruik gemaakt van een aantal verruimende facultatieve bepalingen zoals de bepaling ten aanzien van ouders en meerderjarige kinderen. Ten aanzien van het speciale regime voor vluchtelingen heeft Nederland gebruik gemaakt van de mogelijkheden het toepassingsbereik te beperken tot gezinshereniging (en geen gezinsvorming). De optionele restricties waar Nederland zich tijdens de onderhandelingen over de richtlijn hard voor heeft gemaakt worden wel gehanteerd. Dit zijn met name de minimumleeftijd van 21 jaar voor echtgenoot of partner en hoofdpersoon en de mogelijkheid om integratievoorwaarden te stellen. Ten aanzien van bepaalde onderdelen wordt in de literatuur bediscussieerd of de Nederlandse regelgeving volledig in overeenstemming is met de richtlijn (zie hiervoor paragraaf 3.2). Dit geldt bijvoorbeeld voor het openbare orde beleid in Nederland, de vraag of Nederland een eigen beleid ten aanzien van de toelating van ouders en meerderjarige kinderen mag voeren en de dubbele toetsing aan de voorwaarden: eerst bij de aanvraag voor een mvv en vervolgens nog eens bij de aanvraag voor een verblijfsvergunning. In rechte zijn enkele onderdelen van het Nederlandse beleid bestreden. Veel zaken worden echter (in hoger beroep) afgewezen omdat betrokken gezinshereniger buiten het toepassingsbereik van de richtlijn valt. Zo komt de rechter in veel gevallen niet toe aan de beoordeling van de vraag of een bepaalde Nederlandse bepaling strijdig is met de richtlijn. Door deze jurisprudentielijn lijkt de richtlijn in de rechtspraktijk (vooralsnog) slechts een beperkte rol te spelen. Zowel in het parlement als bij NGO s en in de media is slechts summier aandacht aan de richtlijn en de gevolgen hiervan voor Nederland besteed. Andere ontwikkelingen in de onderzoeksperiode hebben een veel bredere belangstelling getrokken. Het beleid in deze periode is gebaseerd op de constatering van de parlementaire onderzoekscommissie Blok dat grootschalige gezinsmigratie de integratie op groepsniveau ernstig heeft belemmerd en dat nieuwe maatregelen die moeten bijdragen aan een betere integratie noodzakelijk zijn. De belangrijkste maatregelen zien op gezinsvorming, maar ook ten aanzien van gezinshereniging in zijn algemeenheid is het beleid restrictiever geworden. Deze trend valt samen met een verschuiving in het politieke krachtenveld. De opkomst van Pim Fortuyn en de LPF (Lijst Pim Fortuyn) hebben het maatschappelijke en politieke debat over migratie sterk beïnvloed. Nieuwe kabinetten in 2002 (CDA, LPF, VVD) en 2003 (CDA, D 66, VVD) hebben geleid tot nieuwe maatregelen op het gebied van gezinsvorming, zoals verhoging van de minimum leeftijdsgrens voor echtgenoot/ partner en hoofdpersoon tot 21 jaar, de verhoging van het middelenvereiste tot 120 % van het netto minimumloon en het stellen van inburgeringseisen. Overige ontwikkelingen Een andere belangrijke ontwikkeling die veel aandacht heeft getrokken is de invoering van een nieuw inburgeringsstelsel, op grond waarvan een inburgeringsplicht in het buitenland voor komst naar Nederland is ingevoerd voor mvv-plichtige vreemdelingen tussen de 16 en 65 jaar die voor een niettijdelijk doel in Nederland willen verblijven of die in Nederland als geestelijk bedienaar willen verblijven. Daarnaast geldt ook en een inburgeringplicht voor vreemdelingen in Nederland voor zover zij in Nederland willen verblijven voor voortgezet verblijf of wanneer zij in aanmerking willen komen voor een vergunning voor onbepaalde tijd. Deze verplichting bestaat uit het halen van een examen binnen een bepaalde periode op straffe van een boete. Een andere recente ontwikkeling is de versoepeling van het beleid ten aanzien van gezinshereniging van 8 september 2006, in het bijzonder met betrekking tot de definiëring van de feitelijke gezinsband (zie hiervoor paragraaf 3.2.2). Ten slotte is in deze studie nog aandacht besteed aan de ontwikkelingen met betrekking tot de zogenaamde België-route en de leges. Met de België-route wordt bedoeld de mogelijkheid voor een Unieburger die in zijn eigen land niet voldoet aan de nationale voorwaarden voor gezinshereniging, om in een andere lidstaat op grond van het gemeenschapsrecht een partner of echtgenoot met de nationaliteit van en uit een derde staat te laten overkomen. Vervolgens kan de Unieburger met zijn partner terugkeren naar het eigen land van de Unieburger. Door ontwikkelingen in de rechtspraak van het Hof van Justitie van de EG is onduidelijkheid ontstaan over de legitimiteit van deze manier om gezinshereniging met een derdelander mogelijk te maken. Deze onduidelijkheid is met de meest recente uitspraak in de zaak Jia nog niet weggenomen. In deze zaak waren door een Zweedse rechter vragen aan Small Scale Study IV: Gezinshereniging - INDIAC Nederlands Nationaal Contactpunt Europees Migratie Netwerk 8

9 het Hof van Justitie gesteld die wellicht meer duidelijkheid op de juiste interpretatie van dit arrest kon werpen (zie 5.2). De leges voor verblijfsvergunningen zijn in Nederland in 2002 en 2003 verhoogd (overigens voor specifieke groepen ook weer verlaagd). Dit heeft geleid tot een bundeling van maatschappelijk verzet. Diverse acties zijn ondernomen om te proberen de verhoging terug te draaien. Statistische gegevens De mogelijkheid om harde conclusies te trekken is zeer beperkt, doordat er alleen betrouwbare cijfers met betrekking tot de verlening van een verblijfsvergunning beschikbaar zijn over 2005 en Bovendien worden er in de geautomatiseerde systemen niet structureel aanvullende gegevens geregistreerd over de hoofdpersoon. Het is dus niet mogelijk om exacte effecten van beleid te meten. Uit onderzoek van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) blijkt dat sinds 2002 een sterke daling van de totale immigratie (voor zowel reguliere doelen als op asielgronden) naar Nederland is te zien. Deze daling wordt door een combinatie van factoren veroorzaakt, zoals een economische teruggang, aanscherping van het asielbeleid, strengere eisen voor gezinshereniging en gezinsvorming en internationale maatregelen om illegale migratie te bestrijden. Met betrekking tot gezinshereniging en gezinsvorming zijn wel enkele trends zichtbaar die door gegevens uit latere jaren bevestigd of ontkracht zouden moeten worden om hardere conclusies te kunnen trekken. Het jaar 2006 laat ten opzichte van 2005 een daling in het aantal aanvragen voor gezinsmigratie zien. Deze daling is ook merkbaar bij de overige reguliere verblijfsdoelen, met uitzondering van kennismigratie. Met betrekking tot de aantallen ingewilligde aanvragen is er een opvallende afname van de ingewilligde aanvragen voor gezinsvorming. Gezinsvorming in de leeftijdscategorie is in 2006 tot bijna 0 gedaald. Dit wordt veroorzaakt door de verhoging van de leeftijdseis voor de partner (gezinslid) tot 21 jaar. Een mogelijke verklaring voor de daling van de ingewilligde aanvragen voor gezinsvorming is de invoering van de Wet inburgering in het buitenland op 15 maart Hoewel bij Marokkanen en Turken een opmerkelijke daling van het aantal ingewilligde aanvragen voor gezinsvorming valt te bemerken neemt ook de gezinsvorming uit andere landen af. Bij het aantal ingewilligde aanvragen voor gezinshereniging is in 2006 juist een stijging te zien ten opzichte van Deze stijging wordt veroorzaakt door een stijging in de leeftijdscategorie 0 12 jaar. Hoewel ook ten aanzien van gezinshereniging een inburgeringsplicht in het buitenland is ingevoerd, geldt deze niet voor deze leeftijdsgroep. De leeftijdscategorieën waarvoor wel een inburgeringseis is ingevoerd, laten een lichte daling zien. Het is waarschijnlijk dat deze daling (mede) door het inburgeringsexamen in het buitenland wordt veroorzaakt, maar hieromtrent zijn gezien de recente invoering van de wet geen harde conclusies te trekken. Conclusies Er is een aantal trends in de beleidsontwikkeling te zien. Een duidelijke trend is de koppeling van integratie aan immigratie. De analyse dat een tekortschietende integratie mede veroorzaakt wordt door een aanhoudende immigratie van huwelijkspartners heeft geleid tot een beleid waarin enerzijds integratie-eisen werden ingevoerd en anderzijds beperkende maatregelen ten aanzien van gezinsvorming werden ingesteld. De koppeling komt tot uiting in een inburgeringsexamen in het buitenland als voorwaarde voor toelating en een inburgeringsexamen in Nederland als voorwaarde voor een vergunning regulier bepaalde tijd voor voortgezet verblijf of een vergunning voor onbepaalde tijd. Een tweede trend is de specifieke aandacht voor gezinsvorming en het ingevoerde onderscheid in voorwaarden voor toelating bij gezinsvorming en gezinshereniging. Ten derde lijkt het benadrukken van de eigen verantwoordelijkheid van de vreemdeling (en zijn partner) een trend, zowel in financiële zin als met betrekking tot het bereiken van een bepaald resultaat. Ten slotte is het beleid voor vreemdelingen die tot Nederland zijn toegelaten minder vrijblijvend geworden. In plaats van een inspanningsverplichting voor inburgering is er een resultaatsverplichting ingevoerd. Suggesties voor verder onderzoek Het zou een suggestie kunnen zijn om deelstudies te verrichten naar kleinere onderwerpen zoals: - Toelating van meerderjarige kinderen en ouders; - Gezinshereniging met vluchtelingen; - Gezinsmigratie van EU-onderdanen. Small Scale Study IV: Gezinshereniging - INDIAC Nederlands Nationaal Contactpunt Europees Migratie Netwerk 9

10 Een andere suggestie voor verder onderzoek is een kwalitatief onderzoek naar de effecten van gezinsherenigings- en gezinsvormingsbeleid en de Wet inburgering (buitenland). Een al geplande evaluatie, uit te voeren door de IND in samenwerking met het WODC (Wetenschappelijk Onderzoeks en Documentatie Centrum van het Ministerie van Justitie), van de beleidsmaatregelen voor gezinsvorming omvat een dergelijk kwalitatief onderzoek. Tenslotte verdient het aanbeveling ten behoeve van het maken en evalueren van beleid meer gedetailleerde gegevensbestanden bij te houden. Small Scale Study IV: Gezinshereniging - INDIAC Nederlands Nationaal Contactpunt Europees Migratie Netwerk 10

11 2. Inleiding: Gezinshereniging in Nederland 2.1. Achtergrond Deze studie naar gezinshereniging en gezinsvorming in Nederland in de periode is verricht in het kader van het Europees Migratie Netwerk (EMN). Het EMN is het project van de Europese Commissie waarin informatie over migratie verzameld en geanalyseerd wordt. Het Nederlandse nationale contactpunt van het EMN is bij het IND Informatie- en Analysecentrum (INDIAC) belegd. Dit onderzoek naar gezinshereniging betreft de vierde Small Scale Study voor het EMN. Van de nationale rapportages van de deelnemende lidstaten wordt een vergelijkend rapport opgesteld door de Europese Commissie. Deze studie is opgebouwd aan de hand van richtlijn 2003/86/EG van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (gezinsherenigingsrichtlijn). Deze richtlijn stelt voorwaarden voor de toelating van gezinsleden van derdelanders die wettig op het grondgebied van een van de lidstaten verblijven. De richtlijn is op 3 oktober 2003 in werking getreden Een korte uitleg van het Nederlandse beleid Voor een beter begrip van de Nederlandse situatie volgt hier een korte beschrijving van het Nederlandse vreemdelingenbeleid in het algemeen en het gezinsherenigingsbeleid in het bijzonder. Vreemdelingenbeleid Het Nederlandse vreemdelingenrecht is neergelegd in de Vreemdelingenwet 2000 (Vw) en uitgewerkt in het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb) en het Voorschrift Vreemdelingen 2000 (VV). Daarnaast zijn er ten behoeve van de uitvoeringspraktijk beleidsregels opgesteld die in de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc) zijn gebundeld. Voor algemene regels die gelden in het verkeer tussen overheid en burger, is de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van belang. De Awb is ook in het vreemdelingenrecht van toepassing, zij het dat in voorkomend geval van deze wet wordt afgeweken op grond van specifieke aspecten van het vreemdelingenrecht. De vreemdeling die voor een langere periode dan drie maanden in Nederland wil verblijven, moet hiervoor een verblijfsvergunning aanvragen. Een uitzondering hierop is de vreemdeling die zijn aanspraak op verblijf rechtstreeks aan het gemeenschapsrecht ontleent. Nederland kent twee soorten verblijfsvergunningen: de verblijfsvergunning regulier en de verblijfsvergunning asiel. Een vreemdeling die bescherming zoekt in verband met gebeurtenissen of omstandigheden in zijn land van herkomst, kan een verblijfsvergunning asiel aanvragen. Regulier is gedefinieerd als niet asiel. Aldus zal een vreemdeling die voor een bepaald doel naar Nederland komt om redenen die niet samenhangen met bescherming tegen terugzending naar het land van herkomst, een verblijfsvergunning regulier moeten aanvragen. Bij de beoordeling van de aanvraag voor een verblijfsvergunning regulier worden eventuele asielgerelateerde feiten of omstandigheden buiten beschouwing gelaten. Andersom wordt bij de toetsing voor een verblijfsvergunning asiel wel ambtshalve op enkele reguliere verblijfsgronden getoetst (staatlozenbeleid en beleid voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen). Een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd wordt verleend voor een bepaald doel. Dit doel kan bijvoorbeeld zijn: gezinshereniging of gezinsvorming, studie of stage, au pair, arbeid in loondienst of als zelfstandige. Het doel waarvoor de vergunning wordt verstrekt, staat op het verblijfsdocument. De verblijfsvergunning geeft uitsluitend recht op verblijf voor het daarop aangegeven doel. In het Vreemdelingenbesluit is een opsomming gegeven van mogelijke verblijfsdoelen (zie art 3.4 Vb). Aan de verlening van een reguliere verblijfsvergunning voor bepaalde tijd zijn voorwaarden verbonden. Deze voorwaarden zijn in algemene termen neergelegd in de Vreemdelingenwet. Per verblijfsdoel gelden specifieke voorwaarden. Deze zijn te vinden in het Vreemdelingenbesluit en zijn nader uitgewerkt in de Vreemdelingencirculaire. Small Scale Study IV: Gezinshereniging - INDIAC Nederlands Nationaal Contactpunt Europees Migratie Netwerk 11

12 De eerste voorwaarde voor toekenning van een vergunning regulier voor bepaalde tijd is een geldige machtiging tot voorlopig verblijf (mvv). Een aantal categorieën vreemdelingen is vrijgesteld van het mvvvereiste. De belangrijkste categorie betreft vreemdelingen die op grond van hun nationaliteit zijn vrijgesteld (zie voor een overzicht bijlage 3). Ook vreemdelingen die hun verblijfsrecht rechtstreeks ontlenen aan het gemeenschapsrecht, bijvoorbeeld als echtgenoot of kind van een gemeenschapsonderdaan, zijn vrijgesteld van het mvv-vereiste. Andere vrijgestelde categorieën zijn onder meer vreemdelingen die in verband met hun gezondheid niet kunnen reizen naar hun land van herkomst of land van bestendig verblijf, vreemdelingen die direct voorafgaand aan de aanvraag voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd in het bezit waren van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde of onbepaalde tijd en vreemdelingen die tijdig een verzoek tot wijziging van het verblijfsdoel hebben ingediend. Ten slotte kan de staatssecretaris voor Justitie in zeer bijzondere omstandigheden vrijstelling van het mvv-vereiste verlenen op grond van de zogeheten hardheidsclausule. De mvv wordt aangevraagd in het land van herkomst of bestendig verblijf. Een mvv wordt aangevraagd voor een bepaald verblijfsdoel. Bij de behandeling van de aanvraag van een mvv wordt bekeken of betrokkene voldoet aan de voorwaarden die zijn verbonden aan de beoogde verblijfsvergunning. De bedoeling van het mvv-vereiste is de overheid in staat te stellen te onderzoeken of een vreemdeling aan de voorwaarden voor toelating voldoet vóór dat hij in Nederland is. Overige voorwaarden voor toekenning van een verblijfsvergunning regulier zijn een geldig paspoort, beschikken over voldoende middelen van bestaan en geen gevaar zijn voor de openbare orde. Verder geldt nog als voorwaarde dat de vreemdeling bereid moet zijn mee te werken aan een onderzoek naar, of de behandeling voor, tuberculose. Hij mag geen arbeid verrichten voor een werkgever in strijd met de Wet arbeid vreemdelingen en hij moet voldoen aan de beperking verband houdende met het doel waarvoor hij wil verblijven. Tenslotte geldt voor een aantal verblijfsdoelen de voorwaarde dat de vreemdeling voor zijn komst naar Nederland een basisexamen inburgering moet behalen. Deze voorwaarde geldt alleen voor vreemdelingen tussen de 16 en 65 jaar die verblijf in Nederland willen op basis van een niet-tijdelijk verblijfsdoel zoals gezinshereniging en die mvv-plichtig zijn. Een verblijfsvergunning asiel kan op zes verschillende gronden worden verleend. Dit kan zijn op grond van het feit dat een persoon vluchteling is (1), op grond van subsidiaire vormen van bescherming (2), op grond van humanitaire redenen die te maken hebben met gebeurtenissen in het land van herkomst (3) dan wel op grond van een vorm van tijdelijk bescherming die te maken heeft met de algehele slechte situatie in het land van herkomst (4), of op grond van een gezinsrelatie (5 en 6). De houders van een verblijfsvergunning asiel hebben dezelfde rechten ongeacht op welk van deze gronden de vergunning is verleend. Zowel de verblijfsvergunning regulier als de verblijfsvergunning asiel wordt altijd eerst voor bepaalde tijd verstrekt en kan na verloop van vijf jaar omgezet worden in een vergunning voor onbepaalde tijd. Gezinsmigratie naar Nederland: gezinshereniging en gezinsvorming Onder gezinshereniging wordt verstaan de hereniging van gezinsleden met een hoofdpersoon in Nederland waarbij de gezinsband al in het land van herkomst bestond. Is de gezinsband pas ontstaan op het moment dat de hoofdpersoon in Nederland verblijft, dan wordt gesproken van gezinsvorming. In het Nederlandse beleid wordt onderscheid gemaakt tussen de voorwaarden voor gezinshereniging en gezinsvorming. Een groot gedeelte van de gezinsmigratie naar Nederland valt onder het reguliere vreemdelingenbeleid. Daarnaast bestaat voor gezinsleden van een op asielgronden toegelaten vreemdeling de mogelijkheid tot gezinshereniging op grond van het asielbeleid. Hieronder volgt eerst een beschrijving van gezinsmigratie onder het reguliere vreemdelingenbeleid en daarna wordt gezinsmigratie onder het asielbeleid toegelicht. Gezinsmigratie onder het reguliere vreemdelingenbeleid Naast de hierboven genoemde algemene voorwaarden voor toekenning van een verblijfsvergunning regulier gelden voor de verblijfsdoelen gezinshereniging en gezinsvorming enkele specifieke voorwaarden. Als aan alle voorwaarden is voldaan moet de staatssecretaris van Justitie een verblijfsvergunning verstrekken. Als niet aan alle voorwaarden wordt voldaan, kan toch een Small Scale Study IV: Gezinshereniging - INDIAC Nederlands Nationaal Contactpunt Europees Migratie Netwerk 12

13 verblijfsvergunning worden verleend. Hier heeft de staatssecretaris een zekere beleidsvrijheid om, in afwijking van de gestelde voorwaarden, toch een vergunning te verlenen. In de Vreemdelingencirculaire zijn hierover beleidsregels opgenomen. Voor gezinshereniging kunnen in aanmerking komen de echtgenoot of de partner van achttien jaar of ouder van de in Nederland verblijvende hoofdpersoon en de minderjarige kinderen van hen beiden of van een van hen. Ook op grond van een al dan niet geregistreerde partnerrelatie tussen twee mensen van verschillend of hetzelfde geslacht kan gezinshereniging aangevraagd worden. De relatie moet duurzaam en exclusief zijn en beide partners moeten ongehuwd zijn, tenzij het huwelijk door wettelijke beletselen niet is ontbonden. In het geval van gezinsvorming is de minimumleeftijd van de overkomende partner (zowel gehuwde als ongehuwde) en de hoofdpersoon eenentwintig jaar. Aan andere familieleden dan de echtgenoot, partner of minderjarige kinderen kan een verblijfsvergunning in het kader van verruimde gezinshereniging worden verstrekt. Een belangrijke voorwaarde voor verruimde gezinshereniging is dat deze familieleden al in het land van herkomst tot het gezin behoorden en dat achterlating van deze familieleden naar het oordeel van de staatssecretaris van Justitie van een onevenredige hardheid zou zijn. Daarnaast bestaat in de Nederlandse wet een specifieke regeling voor de toelating van een alleenstaande ouder van 65 jaar of ouder die, in het kader van gezinshereniging, naar Nederland wil komen. Zie voor een verdere uitleg met betrekking tot de aanvraagprocedure voor de mvv, de verkorte mvvprocedure en de verblijfsvergunning voor gezinshereniging onder paragraaf Gezinsmigratie onder het asielbeleid Aan de gezinsleden van de houder van een verblijfsvergunning asiel (asielstatushouders) kan in het kader van gezinshereniging een verblijfsvergunning asiel worden verleend. Dit specifieke beleid voor gezinsleden van asielstatushouders geldt niet voor gezinsvorming. Deze verblijfsvergunning asiel wordt verleend op grond van het feit dat men een gezinslid is van de houder van de asielvergunning. Voorwaarde is dat de gezinsleden dezelfde nationaliteit hebben als de asielstatushouder en gelijk met deze hoofdpersoon Nederland zijn ingereisd, dan wel binnen drie maanden na toekenning van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd aan de hoofdpersoon, deze zijn nagereisd. De gezinsleden die aan deze bepalingen rechten kunnen ontlenen, zijn de echtgenoot of echtgenote en minderjarige kinderen (asielgrond 5) en de partner en meerderjarige kinderen voor zover zij daadwerkelijk tot het gezin behoren en zodanig afhankelijk zijn van de hoofdpersoon dat zij om die reden behoren tot het gezin van de hoofdpersoon (asielgrond 6). Als niet wordt voldaan aan het nareiscriterium van drie maanden, de gezinsleden een andere nationaliteit hebben of het betreft andere dan de hier genoemde gezinsleden, kan een aanvraag worden ingediend voor een verblijfsvergunning op reguliere gronden Doel, vraagstelling en opzet van het onderzoek Doel Zoals alle EMN onderzoeken heeft ook deze studie tot doel om door middel van een systematische vergelijkende methode de verschillen en overeenkomsten in de benadering van gezinshereniging in de verschillende EU-lidstaten in kaart te brengen. Dit moet leiden tot het op Europees niveau ontwikkelen van vergelijkbare en betrouwbare data, meer gedetailleerde en actuele kennis over het beleid op dit terrein bij beleidsmakers en besluitvormers en de uitwisseling van meer informatie. Op basis van alle landenstudies van de aan dit onderzoek deelnemende landen zal een syntheserapport worden samengesteld. Aan de hand van dit vergelijkende rapport zullen ook waar mogelijk eventuele onvolkomenheden ten aanzien van de implementatie van de gezinsherenigingsrichtlijn worden geïdentificeerd. Vraagstelling De centrale vraagstelling van de onderzoeksstudie luidt als volgt: Wat is de situatie in Nederland aangaande gezinshereniging en vorming ten aanzien van wetgeving, beleid en kenmerken van gezinsmigranten in de periode ? Deze vraagstelling kan uitgesplitst worden in drie deelvragen: In hoeverre kunnen trends in de beleidsontwikkeling worden onderscheiden? Small Scale Study IV: Gezinshereniging - INDIAC Nederlands Nationaal Contactpunt Europees Migratie Netwerk 13

14 In hoeverre zijn binnen deze periode trends te onderscheiden in de statistische informatie? In hoeverre kan een conclusie geformuleerd worden over enig causaal verband tussen beleidsontwikkelingen en statistische informatie en zegt dit iets over de effectiviteit van het beleid? Opzet van het onderzoek Dit onderzoek is opgebouwd aan de hand van de specificaties zoals deze zijn geformuleerd door de Europese Commissie in overleg met de nationale contactpunten van het EMN. Dit inleidende hoofdstuk besluit met een aantal van de in de studie gehanteerde definities en een methodische verantwoording. Hoofdstuk 3 is een beschrijving van het gezinsherenigingsbeleid en de ontwikkelingen in het beleid gedurende de onderzoeksperiode aan de hand van de bepalingen van de gezinsherenigingsrichtlijn. Eerst wordt een overzicht gegeven van de stand van zaken zoals dat op dit moment uit de Nederlandse wet en het beleid kenbaar is. Vervolgens worden enkele ontwikkelingen in de periode belicht. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met enkele conclusies ten aanzien van (de ontwikkeling van) het beleid in het licht van de gezinsherenigingsrichtlijn. Hoofdstuk 4 bevat een cijfermatige beschrijving van de gezinsmigratie naar Nederland. Eerst volgt een overzicht van de beschikbare statistische gegevens over aantallen aanvragen en beslissingen van reguliere gezinsmigratie naar Nederland. Vervolgens wordt gekeken naar de samenstelling van de groep gezinsleden. In de slotparagraaf van dit hoofdstuk wordt bezien of er opvallende ontwikkelingen zijn te constateren in de omvang en samenstelling van de gezinsmigratie naar Nederland. In Hoofdstuk 5 worden nog drie overige ontwikkelingen in het gezinsmigratiebeleid besproken. Dit zijn ten eerste de invoering van een nieuw inburgeringsstelsel dat gevolgen heeft voor de toelating van gezinsmigranten en verplichtingen oplegt aan toegelaten migranten. Ten tweede wordt de zogenaamde België-route besproken en tenslotte wordt in dit hoofdstuk ingegaan op de verhoging van de leges voor verblijfsvergunningen en de discussie hierover. Hoofdstuk 6 tenslotte bevat de algemene conclusies die op grond van het voorafgaande kunnen worden getrokken en voorziet in de beantwoording van de centrale vraagstelling en de drie deelvragen Definities Om een vergelijking tussen de rapporten uit de deelnemende landen mogelijk te maken wordt in deze studie gewerkt met voor alle landen eensluidende definities. De definities van begrippen waarvan in deze studie gebruik wordt gemaakt zijn grotendeels ontleend aan richtlijn 2003/86/EG (de gezinsherenigingsrichtlijn). Hieronder volgen de definities van een aantal begrippen. Voor elk begrip wordt eerst de omschrijving uit de richtlijn gegeven en volgt vervolgens een toelichting op het begrip zoals het gehanteerd wordt in het Nederlandse beleid Kerngezin Definitie in de richtlijn Het begrip kerngezin wordt niet als zodanig in de richtlijn gedefinieerd. Uit de preambule blijkt dat hier onder wordt verstaan de echtgenoot en de minderjarige kinderen. 1 Niet helemaal duidelijk is of dit alleen de minderjarige kinderen van hen samen betreft of dat ook de minderjarige kinderen van een van hen tot het kerngezin behoren. Uit artikel 4 lid 1 van de richtlijn zou afgeleid kunnen worden dat de kinderen van alleen de gezinshereniger of de echtgenoot/note als deze het gezag heeft en het kind van hem of haar afhankelijk is tot het kerngezin behoren. Nederlands recht Het begrip kerngezin kent geen formele Nederlandse definitie. Uit het systeem van de bepalingen uit het Vreemdelingenbesluit kan afgeleid worden dat de echtgenoot/note, de ongehuwde (al of niet geregistreerde) partner en de minderjarige kinderen van de gezinshereniger leden van het kerngezin 1 Preambule overweging 9. Small Scale Study IV: Gezinshereniging - INDIAC Nederlands Nationaal Contactpunt Europees Migratie Netwerk 14

15 zijn. 2 Bijzondere omstandigheden kunnen er bij uitzondering- mede in het licht van de verplichtingen op grond van artikel 8 EVRM- toe leiden dat ook indien niet aan alle voorwaarden wordt voldaan toch een verblijfsvergunning kan worden verleend. In de Vreemdelingencirculaire is opgenomen dat aan de minderjarige kinderen die onder het rechtmatig gezag staan van de afhankelijke echtgenoot of partner ook verblijf kan worden toegestaan Onderdaan van een derde land Definitie in de richtlijn Onderdaan van een derde land is eenieder die geen burger van de Unie is in de zin van artikel 17, lid 1, van het verdrag (artikel 2, sub a, richtlijn 2003/86/EG), dat wil zeggen eenieder die niet de nationaliteit van een van de lidstaten bezit. Nederlands recht In de Vreemdelingenwet wordt gesproken van familieleden die de nationaliteit van een derde staat bezitten 3. Dit begrip wordt niet gedefinieerd, maar uit de context kan afgeleid worden dat het gaat om personen die een andere nationaliteit hebben dan onderdanen van de Europese Unie dan wel onderdanen van de overige landen van de Europese Economische Ruimte (EER) die niet tot de Europese Unie behoren of Zwitserland en die gebruik maken van een recht op vrij verkeer Vluchteling Definitie in de richtlijn Een vluchteling is iedere onderdaan van een derde land of staatloze met een vluchtelingenstatus in de zin van het Verdrag van Genève betreffende de status van vluchtelingen van 28 juli 1951, gewijzigd bij het Protocol van New York van 31 januari 1967 (artikel 2, sub b, richtlijn 2003/86/EG). Nederlands recht In de Vreemdelingenwet wordt verdragsvluchteling gedefinieerd als de vreemdeling die vluchteling is in de zin van het vluchtelingenverdrag. 4 Het Vluchtelingenverdrag wordt gedefinieerd als het Verdrag van Genève zoals hierboven omschreven. Vluchtelingen in de zin van de richtlijn zijn vreemdelingen die een verblijfsvergunning asiel hebben gekregen op de eerste van de zes asielgronden (zie hierboven onder paragraaf onder Vreemdelingenbeleid ) Hoofdpersoon Definitie in de richtlijn De gezinsherenigingsrichtlijn omschrijft een gezinshereniger als een onderdaan van een derde land die wettig in een lidstaat verblijft en die een verzoek indient of wiens gezinsleden een verzoek indienen tot gezinshereniging om met hem verenigd te worden (artikel 2, sub c, richtlijn 2003/86/EG). Nederlands recht In de terminologie van de Nederlandse wet wordt de gezinshereniger aangeduid als de hoofdpersoon. De Nederlandse bepalingen gelden niet alleen voor derdelanders maar ook voor Nederlanders. Een Nederlander of vreemdeling met een verblijfsvergunning asiel of regulier voor bepaalde of onbepaalde tijd van minimaal achttien jaar kan hoofdpersoon zijn. 5 Voor gezinsvorming geldt dat de hoofdpersoon minimaal 21 jaar moet zijn. EU-burgers die zich in Nederland hebben gevestigd kunnen volgens de Nederlandse wet ook hoofdpersoon zijn. Echter, zij kunnen zich als gemeenschapsonderdanen veelal rechtstreeks beroepen op de gunstiger bepalingen van het gemeenschapsrecht. Hun gezinsleden hoeven in dat geval geen 2 Zie art Vb. 3 Zie b.v. art. 1 sub e, 2 Vw. 4 Zie art. 1 sub l Vw. 5 Zie art Vb. Small Scale Study IV: Gezinshereniging - INDIAC Nederlands Nationaal Contactpunt Europees Migratie Netwerk 15

16 verblijfsvergunning in het kader van het reguliere gezinsherenigingsbeleid aan te vragen. Waar in deze studie de term hoofdpersoon wordt gebruikt wordt hier de gezinshereniger mee bedoeld Gezinshereniging Definitie in de richtlijn Gezinshereniging wordt in de richtlijn omschreven als toegang tot en verblijf in een lidstaat van de gezinsleden van een wettig in die lidstaat verblijvende onderdaan van een derde land, teneinde de eenheid van het gezin te behouden, ongeacht of de gezinsband tot stand is gekomen voor of na de komst van degene die in de lidstaat verblijft (artikel 2, sub d, richtlijn 2003/86/EG). Nederlands recht Gezinshereniging wordt niet gedefinieerd in de Nederlandse Vreemdelingenwet of lagere regelgeving, maar het begrip gezinsvorming wel. Gezinsvorming wordt omschreven als gezinshereniging van de echtgenoot, geregistreerd partner, of niet-geregistreerd partner, voorzover de gezinsband tot stand is gekomen op een tijdstip waarop de hoofdpersoon in Nederland hoofdverblijf had Verblijfstitel Definitie in de richtlijn Een verblijfstitel wordt in de richtlijn omschreven als elke toestemming die verleend wordt door de autoriteiten van een lidstaat die een onderdaan van een derde land toestaat om legaal op het grondgebied van die lidstaat te verblijven, overeenkomstig artikel 1, lid 2, onder a, van Verordening (EG) nr. 1030/2002 van de Raad van 13 juni 2002 betreffende de invoering van een uniform model voor verblijfstitels voor onderdanen van derde landen. Artikel 1 lid 2 van die verordening verstaat onder verblijfstitel : iedere door de autoriteiten van een lidstaat aan een onderdaan van een derde land verstrekte vergunning om legaal op zijn grondgebied te verblijven, behalve (i) visa, (ii) vergunningen die worden verstrekt hangende de behandeling van een verzoek om een verblijfstitel of om asiel, (iii) vergunningen die worden verstrekt voor een verblijf van ten hoogste zes maanden door de lidstaten die art 21 Schengen Uitvoerings Overeenkomst (SUO) niet toepassen. Artikel 21 SUO is op zich weer een complex artikel dat ziet op de voorwaarden voor reisverkeer binnen het Schengengebied. Het voert in het kader van deze studie te ver, om deze bepaling te analyseren. Nederlands recht De term verblijfstitel wordt in het systeem van de Vreemdelingenwet niet gehanteerd. In de Vreemdelingenwet staat het begrip rechtmatig verblijf centraal. 7 Het Nederlandse begrip rechtmatig verblijf valt niet altijd samen met het in de richtlijn gedefinieerde begrip verblijfstitel. Rechtmatig verblijf op grond van een vergunning asiel of regulier voor bepaalde of onbepaalde tijd is te beschouwen als een verblijfstitel in de zin van de richtlijn. Vormen van rechtmatig verblijf die niet onder het begrip verblijfstitel van de richtlijn vallen zijn bijvoorbeeld rechtmatig verblijf van Unieburgers op grond van het gemeenschapsrecht, rechtmatig verblijf van vreemdelingen gedurende hun vrije termijn en rechtmatig verblijf in afwachting van de beslissing op een aanvraag Alleenstaande minderjarige Definitie in de richtlijn Een alleenstaande minderjarige is een onderdaan van een derde land of een staatloze jonger dan 18 jaar die zonder begeleiding van een krachtens de wet of het gewoonterecht verantwoordelijke volwassene op het grondgebied van een lidstaat aankomt, zolang hij niet daadwerkelijk onder de hoede van een dergelijke volwassene staat, of een minderjarige die zonder begeleiding wordt achtergelaten nadat hij op het grondgebied van de lidstaat is aangekomen. 6 Artikel 1.1. sub r Vb. 7 Artikel 8 Vw. Small Scale Study IV: Gezinshereniging - INDIAC Nederlands Nationaal Contactpunt Europees Migratie Netwerk 16

17 Nederlands recht De alleenstaande minderjarige wordt in de Nederlandse wet niet gedefinieerd. Minderjarigheid wordt gedefinieerd aan de hand van het Burgerlijk Wetboek waar in beginsel de leeftijdsgrens van 18 jaar wordt gehanteerd. De Vreemdelingencirculaire geeft een toelichting bij het begrip alleenstaande minderjarige vreemdeling (AMV) Gezinslid Definitie in onderhavige studie De richtlijn bevat geen definitie met betrekking tot het begrip gezinslid. Voor een vergelijkende studie vormt de afwezigheid van een begripsdefiniëring echter een probleem, niet alleen terminologisch maar ook om tot een gefundeerde cijferanalyse en vergelijking te komen. Daarom is voor de studie naar gezinshereniging van het Europees Migratie Netwerk een definitie voor dit begrip opgesteld, te weten dependant. Deze definitie is samengesteld op basis van een quick scan uitgevoerd onder de aan deze studie deelnemende landen. Een dependant is gedefinieerd als eenieder aan wie toegang en verblijf is verleend door een lidstaat om te verblijven bij het gezinslid, de hoofdpersoon (de gezinshereniger als bedoeld in Richtlijn 2003/86/EG), en die een aanvraag voor verblijf heeft ingediend met als doel gezinshereniging. Het begrip afhankelijk duidt in deze definitie op het vereiste dat er een gezinslid moet bestaan die reeds hoofdverblijf heeft in Nederland (de hoofdpersoon). Nederlands recht De Nederlandse wet kent niet het begrip dependant, zoals hier gedefinieerd. In het Vreemdelingenbesluit wordt gesproken van het gezinslid aan wie een verblijfsvergunning wordt dan wel kan worden verleend. Op het moment dat een verblijfsvergunning is verleend wordt de dependant omschreven als houder van een verblijfsvergunning verleend onder de beperking gezinshereniging of gezinsvorming. De term afhankelijk heeft in de Nederlandse context een eigen betekenis. Als het gaat om gezinshereniging met meerderjarige kinderen wordt financiële en morele afhankelijkheid gezien als een bijzondere uitwerking van het vereiste van het bestaan van een feitelijke gezinsband. De gebruikelijke Nederlandse terminologie voor het begrippenpaar sponsor en dependant is hoofdpersoon en gezinslid Methode van onderzoek De onderzoeksvragen die zijn neergelegd in de specificaties, vormen de leidraad aan de hand waarvan deze studie is verricht. Als methode van onderzoek is gekozen voor desk research. De geraadpleegde bronnen bestaan uit publicaties in vakbladen, statistieken, wetgeving en jurisprudentie, beleidsdocumenten, pers en andere media. Over het thema gezinshereniging is veel gepubliceerd. Standpunten van relevante partijen zijn afkomstig van bestaande schriftelijke bronnen en internet bronnen. Voor de beschrijving van het huidige beleid is uitgegaan van de wettekst in de Vreemdelingenwet en het Vreemdelingenbesluit. Waar een nadere uitwerking van het beleid in beleidsregels is neergelegd is ook naar de Vreemdelingencirculaire gekeken. Waar nodig wordt in een voetnoot verwezen naar de Nederlandse bepalingen. In bijlage 2 is in tabelvorm opgenomen in welke Nederlandse bepalingen de richtlijnbepalingen zijn terug te vinden. Ontwikkelingen in het beleid worden beschreven aan de hand van Kamerstukken en de bekendmaking van besluiten in het Staatsblad (Stb.) en in de Staatscourant (Stcr.). Voor een overzicht van enkele discussiepunten ten aanzien van de implementatie is gebruik gemaakt van artikelen, rapporten en adviezen. De jurisprudentie met betrekking tot de richtlijn is afkomstig van gepubliceerde jurisprudentie en op internet geplaatste uitspraken. Voor het overzicht van gezinshereniging in de media is gebruik gemaakt van een studie verricht voor de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) naar de betrokkenheid van de samenleving bij de totstandkoming van de gezinsherenigingsrichtlijn. 9 8 Vc B14/ Den Heijer Small Scale Study IV: Gezinshereniging - INDIAC Nederlands Nationaal Contactpunt Europees Migratie Netwerk 17

18 De in hoofdstuk 4 gevraagde statistische gegevens met betrekking tot de aanvragen voor en beslissingen op een verblijfsvergunning regulier voor gezinshereniging blijken in Nederland slechts beperkt beschikbaar. De voornaamste reden daarvoor is de manier waarop gegevens worden geregistreerd en een overdracht van taken in de referteperiode van deze studie. In het verleden werden aanvragen voor een verblijfsvergunning regulier ingediend bij en geregistreerd door de regionale vreemdelingendiensten die geen centraal registratiesysteem kenden. In de loop van 2003 en 2004 werden de administratieve taken overgedragen aan de IND en de gemeenten. De verschillende manieren van registreren en het niet soepel verlopen van de overname van deze gegevens leverden een grote mate van ruis op in de gegevens. Hierdoor brengen de verantwoordelijke instellingen slechts die gegevens naar buiten die volledig betrouwbaar zijn. Wat betreft cijfermatige informatievoorziening heeft dit als consequentie dat er over de jaren vòòr 2005 geen gegevens beschikbaar zijn over het aantal aanvragen voor reguliere verblijfsvergunning en over de beslissingen op deze aanvragen. Bovendien worden in Nederland niet structureel gegevens met betrekking tot de hoofdpersoon bijgehouden in de geautomatiseerde systemen, zoals zijn nationaliteit, verblijfsstatus, leeftijd of geslacht. Belangrijkste reden hiervoor is dat deze aanvullende informatie niet altijd van belang is voor het nemen van een beslissing op een aanvraag. Dit alles heeft gevolgen voor de mogelijkheid om conclusies op basis van de statistische gegevens te kunnen trekken. Er zijn wel andere statistische gegevens met betrekking tot migratie naar Nederland beschikbaar. Zo houdt het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) gegevens bij met betrekking tot gezinshereniging, meemigrerende gezinsleden (dit zijn gezinsleden van bijvoorbeeld een arbeidsmigrant die in hetzelfde jaar immigreren als de arbeidsmigrant) en gezinsvorming. Deze gegevens zijn gebaseerd op inschrijving in de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA). Nu het bij deze gegevens niet gaat om aanvragen voor en beslissingen op verblijfsaanvragen en de definities die het CBS hanteert niet exact gelijk zijn aan de definities die in deze studie worden gehanteerd zijn deze gegevens niet te gebruiken. Wel wordt in een aparte paragraaf kort de trend geschetst die uit deze gegevens naar voren komt. Ook zijn er wel gegevens beschikbaar met betrekking tot de aanvragen voor een machtiging tot voorlopig verblijf voor gezinshereniging of gezinsvorming. Ook deze gegevens kunnen niet gecombineerd worden met de gegevens die in deze studie worden gevraagd omdat niet voor alle vreemdelingen de verplichting geldt een mvv aan te vragen voorafgaand aan de aanvraag voor een verblijfsvergunning. Bovendien betekent de toekenning van een mvv niet altijd dat betrokken vreemdeling ook daadwerkelijk een verblijfsvergunning aanvraagt. Small Scale Study IV: Gezinshereniging - INDIAC Nederlands Nationaal Contactpunt Europees Migratie Netwerk 18

19 3. Gezinsherenigingsbeleid in Nederland In dit hoofdstuk wordt een beschrijving gegeven van het gezinsherenigingsbeleid en de ontwikkelingen in het beleid gedurende de onderzoeksperiode aan de hand van de bepalingen van de gezinsherenigingsrichtlijn. De eerste paragraaf geeft een overzicht van het beleid ten aanzien van gezinshereniging en gezinsvorming in Nederland aan het eind van de referte periode. Paragraaf 3.2. gaat in op de ontwikkelingen in de periode In de laatste paragraaf van dit hoofdstuk worden enkele conclusies ten aanzien van de ontwikkeling van het beleid in het licht van de gezinsherenigingsrichtlijn getrokken Overzicht van het huidige Nederlands beleid Minimumnormen en facultatieve bepalingen in de Gezinsherenigingsrichtlijn. Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van de Europese Unie, de gezinsherenigingsrichtlijn, geeft de minimumnormen waaraan de lidstaten moeten voldoen als onderdanen van derde landen een verzoek neerleggen voor gezinshereniging of gezinsvorming. De lidstaten zijn op grond van deze minimumnormen verplicht, als aan de voorwaarden is voldaan, aan in de richtlijn genoemde gezinsleden verblijf bij hun familielid toe te kennen. Naast de bepalingen die minimale rechten voor gezinshereniging bevatten kent de richtlijn vele facultatieve bepalingen. De lidstaten zijn vrij deze bepalingen al dan niet toe te passen. Er bestaan twee soorten facultatieve bepalingen: beperkende bepalingen, zoals bijvoorbeeld de voorwaarden met betrekking tot huisvesting, voldoende middelen en een ziektekostenverzekering van artikel 7 en bepalingen die een verruiming inhouden. Een voorbeeld hiervan is de mogelijkheid de richtlijn toe te passen op de ongehuwde partner conform artikel 4 lid 3. Verder biedt artikel 3 lid 5 de lidstaten de mogelijkheid om gunstiger beleid te voeren. Voor enkele beperkende facultatieve bepalingen geldt als voorwaarde dat op het moment dat de implementatietermijn van de richtlijn was verstreken (te weten 3 oktober 2005) de betreffende facultatieve bepaling in de nationale wetgeving moest zijn opgenomen. Wat precies de betekenis is van een facultatieve bepaling staat ter discussie. Kan een staat er voor kiezen een bepaalde facultatieve bepaling niet toe te passen en vervolgens in plaats van die bepaling een eigen beleid voeren? Ten aanzien van beperkende bepalingen is het duidelijk. Nu het gaat om minimumnormen staat het een lidstaat niet vrij om andere, strengere voorwaarden te stellen. Als het gaat om een verruiming is de vraag minder stellig te beantwoorden. (Zie meer hierover onder paragraaf 3.3). De meeste facultatieve bepalingen komen in andere paragrafen van dit rapport aan de orde. Deze worden daarom hier niet verder besproken. Een overzicht van de facultatieve bepalingen en of ze door Nederland worden toegepast is in tabelvorm in bijlage 2 opgenomen Facultatieve voorwaarden voor het verlenen van toegang en verblijf aan gezinsleden In de richtlijn wordt onderscheid gemaakt tussen gezinsleden aan wie de lidstaten het recht op gezinshereniging moeten toekennen en gezinsleden aan wie zij het recht kunnen toekennen. De leden van het kerngezin, dat wil zeggen de echtgenoot en minderjarige kinderen hebben in beginsel (als aan de materiële en procedurele voorwaarden is voldaan) steeds recht op gezinshereniging. De richtlijn staat de lidstaten echter toe om een aantal aanvullende voorwaarden ten aanzien van de leden van het kerngezin te stellen. Aan ouders, meerderjarige ongehuwde kinderen, ongehuwde partner en in geval van een polygaam huwelijk de minderjarige kinderen van een andere echtgenoot en de hoofdpersoon kan gezinshereniging op grond van de richtlijn worden toegestaan. Hieronder wordt uitgewerkt of en zo ja op welke wijze de facultatieve bepalingen ten aanzien van de toelating van in de richtlijn in artikel 4, 9 en 10 genoemde categorieën gezinsleden in Nederland worden toegepast. Minderjarige kinderen (tussen 12 en 18 jaar) (art laatste alinea Ri) Minderjarige kinderen behoren tot het kerngezin en hebben in beginsel recht op gezinshereniging. In het Nederlandse beleid gaat het dan om kinderen tot en met 18 jaar omdat men op die leeftijd Small Scale Study IV: Gezinshereniging - INDIAC Nederlands Nationaal Contactpunt Europees Migratie Netwerk 19

20 meerderjarig is. Op grond van het Vreemdelingenbesluit hebben de minderjarige kinderen van de hoofdpersoon recht op gezinshereniging. In de Vreemdelingencirculaire is opgenomen dat ook aan de minderjarige kinderen die onder rechtmatig gezag van de om overkomst vragende echtgenoot of (geregistreerde) partner van de hoofdpersoon staan en reeds in het land van herkomst feitelijk behoorden tot het gezin van de echtgenoot c.q. (geregistreerde) partner een vergunning kan worden verleend. De richtlijn maakt mogelijk dat een lidstaat ten aanzien van een kind van 12 jaar of ouder dat onafhankelijk van de rest van het gezin aankomt, nagaat of het aan een integratiecriterium voldoet voor dat de lidstaat toestemming tot gezinshereniging verleent. Deze voorwaarde moest in de nationale wetgeving zijn neergelegd voor het moment waarop de implementatietermijn van de richtlijn was verstreken. Er is in de Vreemdelingenwet of in het Vreemdelingenbesluit niet expliciet een bepaling opgenomen waarin het recht op gezinshereniging van minderjarige kinderen van 12 of ouder afhankelijk wordt gesteld van het voldoen aan een integratievoorwaarde. Wel is op 15 maart 2006 de Wet inburgering in het buitenland (Wib) in werking getreden. 10 Hiermee is een inburgeringsplicht in het buitenland ingesteld voor mvv-plichtige vreemdelingen die zich duurzaam in Nederland willen vestigen. Deze inburgeringsplicht geldt ook voor 16 en 17-jarige vreemdelingen die niet of slechts partieel leerplichtig zijn na hun komst naar Nederland (zie voor een uitgebreidere bespreking van de Wib paragraaf 5.1.). Ouders en meerderjarige kinderen (art. 4.2 sub a en b Ri) Nederland heeft de richtlijn bepalingen met betrekking tot de toelating van ouders en meerderjarige kinderen niet geïmplementeerd. 11 Nederland kent wel twee nationale bepalingen ten aanzien van de toelating van ouders en meerderjarige kinderen. Deze bepalingen zijn echter geen uitwerking van de facultatieve richtlijn bepalingen (zie voor de discussie met betrekking tot de verhouding tussen het Nederlandse beleid op dit punt en artikel 4.2 van de richtlijn paragraaf onder verruimde gezinshereniging ). De toelating van andere gezinsleden dan de leden van het kerngezin wordt in de Nederlandse terminologie aangeduid met de term verruimde gezinshereniging. Artikel 3.24 Vb ziet op de toelating van overige familieleden met als doel verblijf voor gezinshereniging. Daarnaast bevat artikel 3.25 Vb een bijzondere regeling ten aanzien van de alleenstaande ouder van 65 jaar of ouder van de hoofdpersoon. De toelating van overige gezinsleden kan worden toegestaan als het familielid feitelijk behoort en reeds in het land van herkomst behoorde tot het gezin en als achterlating van onevenredige hardheid zou zijn. In de Vreemdelingencirculaire is een aantal omstandigheden opgenomen waarin de feitelijke gezinsband als verbroken kan worden beschouwd. Genoemd wordt onder meer duurzame opneming in een ander gezin en de omstandigheid dat de hoofdpersoon niet meer is belast met het (feitelijk) gezag, of niet meer voorziet in de kosten van opvoeding en verzorging. Als de feitelijke gezinsband eenmaal verbroken is geoordeeld wordt herstel niet meer aangenomen, aldus de Vc. Uit het in de Vc uitgewerkte beleid ten aanzien van het criterium van onevenredige hardheid kan afgeleid worden dat dit beleid alleen geldt voor meerderjarige kinderen. Zoals blijkt uit jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, de hoogste bestuursrechter in Nederland, moet het criterium van de onevenredige hardheid los gezien worden van de vraag of de vreemdeling nog feitelijk tot het gezin behoorde. Voorts kunnen asielgerelateerde redenen niet bij de beoordeling van de onevenredige hardheid worden betrokken. 12 Het Nederlandse beleid ten aanzien van verruimde gezinshereniging met een achtergelaten meerderjarig kind komt er op neer dat gezinshereniging alleen wordt toegestaan als het kind nog tot het gezin behoorde en wanneer er één of meer bijzondere individuele omstandigheden zijn die tot gevolg zouden hebben dat achterlating in het land van herkomst een schrijnende situatie zou opleveren. Het Nederlandse beleid met betrekking tot gezinshereniging met ouders is beperkt tot de alleenstaande ouder van 65 jaar of ouder van de hoofdpersoon. Voor het speciale ouderenbeleid gelden de volgende voorwaarden: 10 Stb. 2006, Brief van de Minister aan de Tweede Kamer. TK , , nr Zie o.a. ABRvS , JV 2002/472, m.nt. van Asperen en Duijvendak-Brand en ABRvS , JV 2003/137. Zie voor een bespreking van deze jurisprudentie: Boeles 2003, p Small Scale Study IV: Gezinshereniging - INDIAC Nederlands Nationaal Contactpunt Europees Migratie Netwerk 20