Inleiding. 1 Inleiding vreemdelingenrecht

Transcriptie

1 1 vreemdelingenrecht Het Nederlandse vreemdelingenrecht wordt gekenmerkt door een indrukwekkende dynamiek; het recht is constant in ontwikkeling en (ingrijpende) veranderingen volgen elkaar in de regel snel op. Het is een rechtsgebied dat bovendien permanent onder politieke invloed staat en voor een belangrijk deel wordt bepaald door internationaalrechtelijke regels. Regelgevingstructuur De nationale regelgevingstructuur van de Vw is als volgt: De Vw bevat het formeel wettelijke kader, dat op het niveau van het Vb verder is ingevuld. Wettelijke bepalingen ondergaan hierdoor niet zelden een staatsrechtelijk opmerkelijke gedaanteverandering. Een in de Vw geformuleerde facultatieve bepaling wordt bijvoorbeeld een imperatieve bepaling in het Vb. Het VV is een ministerieel besluit dat een keur aan normen bevat, zoals modellen van formulieren en de regeling voor aantekeningen op de verblijfsdocumenten. Verder zijn in het VV de verschillende mandaatregelingen en de heffing van de leges opgenomen (art en 3.34a VV). Tot slot is er ook een aantal materiële normen te vinden (bijv. art en 3.20, die betrekking hebben op het bestaansmiddelenvereiste voor respectievelijk studenten en zelfstandigen). De Vc bevat niet alleen de beleidsmatige uitwerking van hogere normen (internationaal en Europees recht, Vw, Vb 18 BoomBasics

2 2 Juridische context en VV), maar is tevens een handleiding voor de uitvoerders van de Vw, de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND). Om die reden bestaat de Vc ook uit een praktische, maar regelmatig voor discussie vatbare, interpretatie van de hogere normen. Het vreemdelingenbeleid zoals neergelegd in de Vc, is pas sinds 1982 openbaar. VW, Vb en VV zijn algemeen verbindende voorschriften; Vc is een verzameling van beleidsregels. Instrumenteel recht Het vreemdelingenrecht heeft aan belang gewonnen door zijn instrumentaliteit. Het duidelijkst komt dit tot uitdrukking in de Koppelingswet, de regeling die de toegang tot collectieve voorzieningen koppelt aan rechtmatig verblijf in de zin van de Vw (Hoofdstuk VI Koppelingswet). Maar ook kan worden gewezen op de openbare orde voorbehouden bij de verblijfsvergunningen ter aanvulling op het strafrecht. Een vreemdelingenrechtelijke innovatie is de Wet inburgering in het buitenland (Wib), die van een deel van de aspirant-migranten eist dat al voorafgaande aan de komst naar Nederland een inburgeringstraject met resultaatsverplichting wordt gevolgd (Hoofdstuk VIII Inburgering); een voorbeeld van de juridisering van het minderhedenbeleid. 2 Juridische context De Vw en lagere regelgeving bevinden zich vanzelfsprekend niet in een juridisch vacuüm. Het Nederlandse vreemdelingenrecht wordt in belangrijke mate gevormd door internationaal, regionaal (Europees) en overig nationaal recht. Migratierecht 19

3 Internationaal en Europees recht Het internationaal en Europees (en dus ook nationaal) migratierecht wordt gevormd door een aantal internationale overeenkomsten. De belangrijkste zijn: Verdrag betreffende de status van vluchtelingen; Protocol betreffende de status van vluchtelingen; Verdrag betreffende de status van staatlozen; Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten; Internationaal Verdrag inzake economisch, sociale en culturele rechten; Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind; Anti-Folterverdrag: VN Verdrag tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing; Verdrag betreffende de EU Verdrag betreffende de werking van de EU Handvest van de grondrechten van de EU Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden; Europees Sociaal Handvest; Europees Vestigingsverdrag; EEG-Associatieverdragen Naast deze verdragen kunnen ook bilaterale verdragen met onder meer Duitsland, de Verenigde Staten en Suriname relevant zijn voor het verblijfsrecht (B11/5, 8 en 16 Vc). EVRM Bij het EVRM zijn 47 Europese staten partij. Het EVRM is van belang voor vrijwel elk onderdeel van het vreemdelingenrecht: art. 3 EVRM: verbod van onmenselijke behandeling en foltering; 20 BoomBasics

4 2 Juridische context art. 5 EVRM: recht op vrijheid en veiligheid; voor de toepassing van dwangmiddelen in het kader van vreemdelingentoezicht; art. 6 EVRM: recht op een eerlijk proces; is niet rechtstreeks van toepassing in vreemdelingenzaken, maar is wel opgenomen in art. 47 Handvest GrEU; art. 8 EVRM: recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven en art. 13 EVRM: daadwerkelijk rechtsmiddel. EU-recht Momenteel telt de Europese Unie 27 lidstaten: Nederland, België, Duitsland, Frankrijk, Italië, Luxemburg, Denemarken, Ierland, het Verenigd Koninkrijk en Noord-Ierland, Griekenland, Portugal, Spanje, Finland, Oostenrijk, Zweden, Cyprus, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Malta, Polen, Slovenië, Slowakije, Tsjechië, Bulgarije en Roemenië. De Unie vormt een eigen rechtsorde (HvJ EU, C-6/64, Costa vs ENEL). Bepalingen van het EUV en het VWEU kunnen directe werking hebben (HvJ EU, C-26/62, Van Gend en Loos), evenals bepalingen van EU-associatieovereenkomsten, verordeningen en richtlijnen. De vraag of een bepaling directe werking toekomt, moet worden beantwoord aan de hand van een beoordeling of de bepaling in kwestie onvoorwaardelijk en voldoende duidelijk is. Een juridische situatie kan onder het recht van de Unie vallen. Indien de betreffende beslissingen van de Nederlandse autoriteiten ter uitvoering of toepassing van Unierecht Migratierecht 21

5 worden genomen, moeten steeds de algemene beginselen van Unierecht en het Handvest GrEU in acht worden genomen, (art. 51(1) Handvast GrEU; HvJ EU, C-571/10, Kamberaj r.o. 79 en 80). Met name de bepalingen die rechten garanderen die niet reeds in het EVRM zijn verankerd zijn hier van groot belang (zie bijvoorbeeld artt. 8, 18, 24, 34 en 47 Handvest GrEU). Bij gezinshereniging is niet op voorhand gegeven dat de situatie door het Unierecht wordt bestreken. Sommige situaties vallen binnen het toepassingsbereik van de Verblijfs richtlijn of de Gezinsherenigingsrichtlijn. Maar met name gezinshereniging met een Nederlandse hoofdpersoon valt daar meestal weer buiten. Voor veel andere onderdelen van het migratierecht gelden EU richtlijnen waardoor de situatie binnen het recht van de Unie wordt gebracht (zoals o.a. Langdurig Ingezetenenrichtlijn, Studentenrichtlijn, Kennismigranten). Door de Terugkeerrichtlijn, is de terugkeer van een vreemdeling (door middel van een Terugkeerbesluit) per definitie tot Unierecht verworden (zie Hoofdstuk IV Vreemdelingentoezicht). Schengen Binnen het kader van de EG kon destijds geen overeenstemming worden bereikt over onder andere het afschaffen van de grenscontroles bij de binnengrenzen. Duitsland, Frankrijk, België, Luxemburg en Nederland ondertekenden daarom op 14 juni 1985 het Akkoord van Schengen. Op 1990 kwam de Schengen Uitvoeringsovereenkomst tot stand, die op 26 maart 1995 in werking trad. Sinds deze datum bestond er voor bovengenoemde lidstaten één 22 BoomBasics

6 3 De vreemdeling buitengrens en waren gemeenschappelijke voorschriften van kracht op het gebied van grenscontrole, visa, asiel en openbare orde. In de loop van de tijd traden alle lidstaten van de EU toe, met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk en Ierland. Bij het Verdrag van Amsterdam werd dit Schengen-acquis in de Europese rechtsorde opgenomen. Alleen Denemarken bleef krachtens internationaal recht aan het Schengenacquis gebonden. Asielrecht Van het asielrecht kan worden gezegd dat het zich vrijwel steeds binnen het bereik van het Unierecht zal bevinden. Zo goed als alle aspecten van het asielrecht worden geregeerd door Unierechtelijke richtlijnen en verordeningen. De grondrechtendiscussie, en dus ook de discussie over procedurele waarborgen, zal dan primair in het kader van het Handvest dienen te worden gevoerd. 3 De vreemdeling De definitie van wie een vreemdeling is, is te vinden in de Vw. Een vreemdeling is eenieder die de Nederlandse nationaliteit niet bezit en niet op grond van een wettelijke bepaling als Nederlander moet worden behandeld (art. 1(m) Vw). Als Nederlander moeten worden behandeld, zij die onder de Wet betreffende de positie van Molukkers vallen. Het begrip vreemdeling moet derhalve worden onderscheiden van het begrip allochtoon. Volgens de definitie van het Migratierecht 23

7 Centraal Bureau voor de Statistiek is dat: een persoon van wie ten minste één ouder in het buitenland is geboren. De doelgroep van de Vw kan ook worden beschreven door te kijken naar de aard van het voorgenomen verblijf. Tot de jaren tachtig van de vorige eeuw ging het voornamelijk om arbeidsmigranten, de jaren tachtig en negentig werden gedomineerd door asielgerelateerd verblijf, en sinds het einde van de jaren negentig gaat het met name om gezinshereniging en -vorming. 24 BoomBasics