Handhaving van de Leerplichtwet

Transcriptie

1 Handhaving van de Leerplichtwet Tijd voor een nieuwe koers? Ilona Bierkens, ANR Masterscriptie Research Master in Law & Rechtsgeleerdheid

2 2

3 DANKWOORD Nu het inleveren van deze scriptie tevens de afronding van mijn universitaire opleiding betekent, lijkt dit mij een goed moment om te reflecteren op een mooie tijd aan Tilburg University en om daarnaast een aantal mensen in het bijzonder te bedanken. Allereerst wil een woord van dank richten aan Paul Zoontjens, die mij niet alleen begeleid heeft bij het schrijven van deze scriptie, maar mij vooral ook door zijn aanstekelijk enthousiasme gestimuleerd heeft om me verder te ontwikkelen in het Onderwijsrecht. Voor de kansen en uitdagingen die hij mij geboden heeft, ben ik hem zeer dankbaar. Daarnaast bedank ik graag Lex Michiels. Niet alleen heeft hij me geholpen met het schrijven van deze scriptie, hij heeft me ook een goed beeld van de juridische wereld kunnen geven door me in allerlei projecten te betrekken. Voor zijn vasthoudendheid en interesse bedank ik hem graag. Voor hun bijdragen aan deze scriptie bedank ik graag Daniëlle Bogaert, Janne Kerkhofs, René Rijpert, Marcel Stoel, Peter Straub, Pauline van Swaal en Jack de Wilde. Dankzij hen is de leerplichtpraktijk gaan leven en is mijn kijk op de Leerplichtwet genuanceerd. Zonder jullie bijdragen had deze scriptie er anders uitgezien. Verschillende mensen hebben eraan bijgedragen dat deze periode op de universiteit niet alleen leerzaam was, maar bovendien een periode was waarin veel gelachen en gehuild is en vriendschappen zijn ontstaan of uitgediept. In het bijzonder wil ik mijn vrienden en vriendinnen bedanken, op wie ik niet alleen trots ben, maar die mij ook hebben gesteund op uiteenlopende momenten en die voor mij de deur altijd hebben openstaan. Lieve Roos, Sajitha, Inge, Sandra, Milou, Ilse, Melissa, Sabrina, Paulien, Eline, Ian, Lennaert en Ralf bedankt voor jullie geweldige steun en vriendschap. Met veel liefde bedank ik mijn ouders, opa en oma voor hun onvermoeibare vertrouwen en tomeloze energie. Dankzij jullie heb ik geleerd hoe het voelt om omringd te zijn door mensen die trots op je zijn ongeacht je prestaties, maar simpelweg om wie je bent. Door deze les heb ik me altijd vrij gevoeld om mijn eigen keuzes te maken (al dan niet zonder twijfelen). Jullie zijn degenen die mij het best kennen in stressmomenten en momenten van geluk en degene die mij hier het best doorheen (hebben) kunnen slaan maar nooit geïrriteerd zijn weggelopen, zelfs niet als dat heel begrijpelijk was. Tot slot bedank ik graag de laatste nieuwe toevoeging aan de familie; Roderick, Toos en Leo. Hoewel jullie rol zeer verschillend is geweest, kan ik niet anders dan jullie bedanken voor jullie stimulans. Roderick wil ik het in bijzonder bedanken voor het oppeppen. Je weet als geen ander wanneer ik een knuffel nodig heb. 3

4 4

5 INHOUDSOPGAVE Lijst van gebruikte afkortingen p. 7 1 Inleiding p. 9 2 Het recht op onderwijs p Het belang van schoolonderwijs p Absoluut verzuim p Thuiszitters p Relatief verzuim p Voortijdige schoolverlaters p Overzicht p Internationaal recht en de leerplicht p Tussenconclusie p De Leerplichtwet p Oorsprong p Verplichtingen en vrijstellingen p Inschrijvingsvrijstellingen p Ongeschiktheid van het kind p Richtingsbezwaren p Eisen gesteld aan de vrijstelling p Bezoek van een school in het buitenland p Trekkend bestaan p Gevolg van een geslaagd beroep op inschrijvingsvrijstelling p Vrijstelling van geregeld schoolbezoek p Gewichtige omstandigheden p Specifieke aard van het beroep p Religieuze of levensbeschouwelijke verplichtingen en ziekte p Gevolgen van een vrijstellingsverzoek ex. art. 11 Lpw p Tussenconclusie p Handhaving van de Leerplichtwet p Toezicht p Sancties p Strafrechtelijke sancties p Bestuursrechtelijke sancties p Aard bestuursrechtelijke herstelsancties p Vergelijking strafrechtelijke en bestuursrechtelijk sancties p Sancties door de kinderrechter p Tussenconclusie p. 40 5

6 5 De handhavingspraktijk p Interviews p Jurisprudentie p Strafrecht en bestuursrecht p Privaatrecht p Praktijk p Voortraject p Sanctionering p Rechtspraak p Vergelijking met andere gemeenten p Tussenconclusie p Beleid op hoofdlijnen p Samenspel van sanctiemogelijkheden p Beleid p Tussenconclusie p Conclusie p. 61 Literatuurlijst Jurisprudentieoverzicht p. 63 p. 69 Bijlage A p. 73 6

7 LIJST VAN GEBRUIKTE AFKORTINGEN ABRvS AMK Awb BBL BOA BOL BSA B&W BW CDA CJG DUO EVRM GGZ HALT HR IVBP IVESC K.B.S. KOV LCO Lpw MBO MST NIFP NJI OCW OM ON OTS OVAR OvJ PO PV PvdA Rb RBL RMC RvK TOM TUL UVRM VN VMBO VO VRK VSV ZAT Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State Advies & Meldpunt Kinderbescherming Algemene wet bestuursrecht Beroepsbegeleidende Leerweg Buitengewoon opsporingsambtenaar Beroep opleidende Leerweg Bindend Studie Advies College van burgemeester & wethouders Burgerlijk Wetboek Christen Democratisch Appèl Centrum voor Jeugd en Gezin Dienst Uitvoering Onderwijs Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden Geestelijke Gezondheidszorg Het Alternatief Hoge Raad Internationaal Verdrag inzake Burgerlijke en Politieke rechten Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele rechten Katholieke Basisschool Kennisgeving ongeoorloofd verzuim Leerplichtcasusoverleg Leerplichtwet 1969 Middelbaar Beroepsonderwijs Multi System Therapy Nederlands Instituut voor Forensische Psychiatrie Nederlands Jeugdinstituut Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap Openbaar Ministerie Ongeoorloofd verzuim Ondertoezichtstelling Ontslag van alle rechtsvervolging Officier van Justitie Primair Onderwijs Procesverbaal Partij van de Arbeid Rechtbank Regionaal Bureau Leerplicht Regionaal Meldpunt Coördinatiepunt Raad voor de Kinderbescherming Taakstraf Openbaar Ministerie Ten Uitvoerlegging Universele Verklaring van de Rechten van de Mens Verenigde Naties Voortgezet Middelbaar Beroepsonderwijs Voortgezet Onderwijs Verdrag inzake de Rechten van het Kind Voortijdige schoolverlater Zorgadvies Team 7

8 8

9 1 INLEIDING Dat de Leerplichtwet leeft in Nederland, mag duidelijk zijn aan de hand van een aantal spraakmakende zaken die zich de afgelopen jaren hebben voorgedaan. Wie herinnert zich niet de zaken van de zeilende broers, het zeilmeisje Laura en de documentaire Rauw? 1 Deze zaken hebben met elkaar gemeen dat in geen van deze gevallen schoolonderwijs naar de mening van ouders en de kinderen geschikt was voor het kind. Dat ieder van deze zaken een eigen dynamiek heeft, is inherent aan het persoonlijke en unieke karakter van leerplichtzaken. Wat duidelijk is geworden naar aanleiding van de reactie van de overheid op deze drie zaken is dat in Nederland onderwijs in de vorm van verplicht schoolbezoek de voorkeur heeft. Daar waar zeilmeisje Laura meer heil zag in het volgen van onderwijs aan de hand van stof van de Wereldschool, terwijl zij al varend meer van de wereld zag, de zeilbroers geen passend onderwijs aangeboden kregen en als reactie hierop gingen kustzeilen, zichzelf onderwijzend aan de hand van wederom de Wereldschool en tot slot Tom in Rauw thuis bleef omdat school niet voorzag in zijn rauw voedsel dieet, was de reactie van de overheid initieel resoluut; er zou schoolonderwijs moeten worden gevolgd. Dat de uitkomst verschilt in deze drie zaken is het gevolg van de unieke eigenschappen van iedere zaak. Uit deze voorbeelden blijkt eens te meer dat het belang dat in Nederland gehecht wordt aan schoolonderwijs de laatste jaren steeds uitdrukkelijker naar voren is gekomen. Naast deze spraakmakende zaken zijn er ook een aantal veranderingen te bespeuren geweest in onderwijsrechtelijk Nederland. Niet alleen is een kwalificatieplicht in het leven geroepen voor jongeren van 18 tot 23 jaar, er zijn recentelijk geluiden geweest om de leerplichtige leeftijd te verhogen naar 21 jaar. 2 Daarnaast spelen er andere wetten al dan niet direct een belangrijke rol in de verwezenlijking van het tegengaan van schoolverzuim. Zo is recentelijk de wet Passend Onderwijs 3 in werking getreden, welke tot gevolg heeft om zoveel mogelijk leerlingen toegang te verlenen tot het regulier onderwijs en met het nieuwe art. 27 Lpw die tot doel heeft het verbeteren van de toezichtmethoden op scholen en die de Onderwijsinspectie de ruimte geeft om met een bestuurlijke boete op te treden tegen scholen die verzuim niet melden. 4 Voor dit thema is een interessante brief afkomstig van de staatssecretaris van OCW. 5 Uit deze discussie blijkt eens te meer dat de overheid een voorstander is van verplicht schoolbezoek, terwijl ook argumenten aan te dragen zijn die een minder stringente toepassing bepleiten. In reactie op het rapport van de Kinderombudsman Van leerplicht naar leerrecht 6, waarin gepleit wordt voor maatwerk, een minder stringente toepassing van wet en regelgeving en de nadruk op het leerrecht in plaats van de leerplicht, geeft de staatssecretaris te kennen dat juist toepassing van de Leerplichtwet en daarmee de leerplicht van belang is. De staatssecretaris bepleit dat maatwerk geboden kan worden in het huidig systeem en dat thuisonderwijs aan het belang van het kind zeker niet zal bijdragen. Wat vooral opmerkelijk is, is dat de staatssecretaris de nadruk legt op de leerplicht. 7 Daar waar de Kinderombudsman ruimte ziet om kinderen thuisonderwijs te laten genieten indien dit beter aansluit bij de specifieke behoeften van een kind, ziet de staatssecretaris dit niet. De staatssecretaris legt de nadruk expliciet op het naar school gaan van kinderen en gaat dus niet mee in de visie van de Kinderombudsman dat de verhaal/ /; toezicht.html; uithuis.dhtml; Hof Amsterdam 11 juni 2013, ECLI:NL:GHAMS:2013:CA2759; Rb. Haarlem 23 augustus 2012, ECLI:NL:RBHAA:2012:BX8524; Rb. Middelburg 27 juli 2010, ECLI:NL:RBMID:2010:BN leerplichtopschroeventot21jaar w/; Leerplicht_naar_21_jaar.html; 3 Wetsvoorstel Passend Onderwijs, Kamerstukken II , nr Memorie van Toelichting wetsvoorstel , nr. 3; 5 Kamerbrief 05 juni 2013, referentienummer Kinderombudsman, Kamerbrief 05 juni 2013, referentienummer ; Kamervragen 05 juni 2013, referentienummer

10 leerplicht te eng geformuleerd is en dat de nadruk moet komen te liggen op het leerrecht. Het is dus zeer de vraag of het leerrecht met dit beleid in Nederland niet slechts een plicht gaat behelzen. Dit eens te meer, omdat het beleid zoals dat de staatssecretaris voor ogen staat, inhoudt dat iedere leerling naar school moet en dat thuiszitten om welke reden dan ook ongewenst is. Deze verschuiving van accenten in het onderwijsbeleid is de laatste jaren al zichtbaar geweest met beleid dat zich steeds meer richt op de aanval op schoolverzuim. De ontwikkelingen ter zake zijn dan ook gevolgd tijdens het schrijven van deze scriptie. Tijdens het schrijven van deze scriptie heeft er geen wijziging plaatsgevonden die heeft geleid tot veranderingen ten aanzien van de handhaving van de Leerplichtwet. Uit het bovenstaande blijkt dat schoolonderwijs in Nederland van belang is. De vraagt rest dan op welke wijze dit schoolbezoek in Nederland is vormgegeven. In Nederland geeft onder meer de Leerplichtwet 1969 (Lpw) invulling aan het internationale recht op onderwijs. Onder dit recht wordt niet alleen begrepen het verzorgen van onderwijs aan kinderen, en aldus een zorgtaak voor de overheid, het behelst ook de verplichting voor ouders en kinderen om een kind in te schrijven bij een school en ervoor zorg te dragen dat een kind deze school geregeld bezoekt (art. 2 Lpw). Uitzonderingen op deze verplichting tot het inschrijven en geregeld bezoeken van een school zijn limitatief verwoord in art. 5, 5a en 11 Lpw. De uitzonderingen van art. 5 en 5a Lpw zien op een vrijstelling van de ouderlijke zorgplicht tot inschrijving van een kind op een school, terwijl art. 11 Lpw juist ziet op de vrijstelling van de plicht van het kind om de school van inschrijving regelmatig te bezoeken. De nadruk ligt in het Nederlands onderwijsbestel dus op het regelmatig schoolbezoek van de school van inschrijving. Uitzonderingen zijn, gelet op de vrijstellingsopties, mogelijk maar worden slechts zelden toegepast. Vooral een verzoek tot vrijstelling op basis van art. 5 en 5a Lpw wordt zelden toegekend. In het huidige systeem geldt dat wanneer een ouder of kind niet is vrijgesteld van de verplichting om ofwel ingeschreven te zijn op een school, dan wel de school van inschrijving geregeld te bezoeken en het kind geen onderwijs ontvangt, handhavend zal worden opgetreden. Handhaving van de Lpw kent sinds het begin twee belangrijke paden; het bestuursrechtelijke pad door middel van handhaving door B&W en het strafrechtelijke pad waarbij de strafrechter zorg draagt voor de handhaving. Opmerkelijk is dat ook het privaatrecht en met name de OTS een belangrijke rol is gaan spelen in bepaalde gevallen van overtreding. Deze maatregel wordt opgelegd door de rechter met het oog op het belang van het kind. De kinderrechter heeft op deze wijze een prominentere plaats gekregen in de handhaving. Uit de geraadpleegde jurisprudentie van de afgelopen acht jaar valt op dat de nadruk bij de handhaving van de Leerplichtwet ligt op strafrechtelijke handhaving. Dit is mede het gevolg van het feit dat sommige leerplichtambtenaren vrezen voor het ontbreken van onderwijs wanneer een vrijstellingsverzoek ex art. 5 Lpw wordt gehonoreerd en dus als het ware preventief strafrechtelijk vervolgen. 8 Leerplichtambtenaren controleren dus als het ware vooraf, omdat ze na toekenning van een vrijstellingsverzoek, net als de Onderwijsinspectie, die bevoegdheid niet meer hebben. Dit is alleen het geval bij absoluut verzuim. Ook in andere gevallen, echter, is er een sterke voorkeur voor het gebruik van het strafrecht. Ook in geval van relatief verzuim blijkt de nadruk op het strafrechtelijk traject te liggen. De strafrechtelijke vervolging mondt in de meeste zaken uit in OVAR, vrijspraak en slechts in enkele gevallen in een veroordeling tot een boete (waarbij de hoogte van de boete soms zo laag is dat er feitelijk niet gesproken kan worden van een boete). Hierdoor kan men zich afvragen of deze strafrechtelijke aanpak wel aansluit bij de praktijk van het onderwijsrecht. Het doel van de Leerplichtwet is om ieder kind op school te krijgen. De Leerplichtwet houdt zich niet bezig met wat er gebeurt nadat een kind in de schoolbanken zit. 9 De oplegging van een boete, of de uitspraken vrijspraak of OVAR dragen hier niet bij aan het op school krijgen van een kind. 8 J. Sperling 2008, p Storimans & Sperling 2010, p. 102; Al worden er wel eisen gesteld aan scholen op basis van art. 1a1 Lpw. 10

11 Wat vooral opmerkelijk is, is dat deze verschillende handhavingsinstrumenten in sommige gevallen aan de kant gezet worden vanwege het belang van het kind of het belang van de ouder. Er spelen dan andere belangen die in het specifieke geval prevaleren. Voor een strikte handhaving van de Leerplichtwet is dan geen plaats. Naast de verplichtingen die voortvloeien uit de Leerplichtwet rust op ouders ook een verplichting jegens hun kind op basis van het Burgerlijk Wetboek. 10 Soms zijn er rechters die deze omstandigheden laten meewegen in het voordeel van de ouders. 11 Enkele voorbeelden: Hof Leeuwarden 6 september 2012, ECLI:NL:GHLEE:2012:BT 2044: OVAR omdat wegens complexe lichamelijke en geestelijke beperkingen van het kind schoolbezoek niet in het belang van het kind was; Hof Den Bosch 27 maart 2009, ECLI:NL:GHSHE:2009:BH9847: wanneer ouders en het kind er alles aan gedaan hebben om het kind op school te krijgen, maar de school tegenwerkt en er geen andere scholen zijn dan is het in het belang van het kind dat de strike toepassing van de Lpw achterwege blijft. Er kan hen immers geen verwijt worden gemaakt; Rb. Alkmaar 11 oktober 2011, ECLI:NL:RBALK:2011:BT8894:een moeder die het doel heeft om haar kind met het syndroom van Down passend onderwijs aan te bieden is niet strafbaar gesteld, toen zij haar kind thuis hield. Zij heeft haar kind thuisgehouden nu haar kind niet op het regulier middelbaar onderwijs werd toegelaten en het speciaal middelbaar onderwijs de voortzetting van het speciale programma, wat heeft bijgedragen aan de ontwikkeling van het kind, niet kon waarborgen. Rb. Haarlem, sector kanton, 26 november 2010, ECLI:NL:RBHAA:2010:BP2682: verdachte was geconfronteerd met een belangenafweging. Enerzijds het belang van naleving van de verplichting uit de Lpw, anderzijds het belang van haar zoon tot het verkrijgen van passend onderwijs. Haar keuze om het belang van haar zoon te laten prevaleren is gehonoreerd, nu aannemelijk is gemaakt dat passend onderwijs niet geboden kon worden door de school van inschrijving en dat de situatie van de jongen verslechterde. Rb. Zutphen 7 december 2009, parketnummer: : het thuishouden van een hoogbegaafd kind omdat er geen passend onderwijs was, is gehonoreerd als schulduitsluitingsgrond. Zo ook in: Rb. Zwolle 20 november 2009, parketnummer: 07/ Rb. Den Bosch, sector kanton, 30 november 2009, parketnummer: 01/ : het ten onrechte thuishouden van een kind wegens richtingsbezwaren is niet bestraft nu ouders voor voldoende onderwijs hebben gezorgd en het kind voldoende sociale contacten had na schooltijd. Zo ook: Rb. Utrecht 9 april 2009, parketnummer: 16/ Zelfs in sommige extreme zaken, zoals de zaak Rauw 12, wordt uiteindelijk de handhaving niet doorgezet. In deze casus heeft men ervoor gekozen om de nadruk te leggen op het belang van het kind en heeft men meer specifiek gekozen voor de oplegging van een OTS, wel met de voorwaarde dat onderwijs gevolgd moet worden. Gelet op het brede scala aan handhavingsinstrumenten is het zeer de vraag of met de huidige handhavingsinstrumenten inderdaad bewerkstelligd wordt dat kinderen naar school gaan, terwijl veel belang gehecht wordt aan het schoolbezoek van kinderen. In dit kader is van belang om na te gaan of dit samenspel van verschillende strafrechtelijke handhavingsinstrumenten, bestuursrechtelijke handhavingsmogelijkheden en kinderbeschermingsmaatregelen problemen met zich mee brengt. Hoe wordt het huidige systeem ervaren in de praktijk? Lopen bijvoorbeeld leerplichtambtenaren tegen problemen aan in het huidig systeem? Of merkt het OM dat ze bij de strafrechtelijke handhaving geen bijdrage kunnen leveren aan het doel van de Leerplichtwet? Of zijn er in de praktijk andere vormen van handhaving of beleid ontstaan die er toch zorg voor dragen dat kinderen op school zitten? Het is dus kortom van belang om duidelijk in kaart te brengen of adequate handhaving in de praktijk geboden kan worden. Hoewel deze praktische kant zeker nog belicht zal moeten worden en ook belicht gaat worden heb ik op basis van het bovenstaande een hypothese geformuleerd. 10 Storimans & Sperling 2010, p. 102; deze verplichting vloeit voort uit art. 1:247 BW en houdt in de verplichting van ouders om hun kind op te voeden en te verzorgen, waaronder mede het bevorderen van de ontwikkeling en persoonlijkheid wordt verstaan. 11 Storimans & Sperling 2010, p Kantonrechter Rb. Amsterdam 13 december 2011, ECLI:NL:RBAMS:2011:BU8406; Hof Amsterdam 15 november 2011, ECLI:NL:GHAMS:2011:BU4435; Kinderrechter Rb. Amsterdam 8 juni 2011, ECLI:NL:RBAMS:2011: BQ

12 Gelet op de hierboven geschetste situatie luidt mijn hypothese als volgt: De handhavingsinstrumenten van de Leerplichtwet dragen niet bij aan het doel van deze wet. In mijn scriptie zal ik deze hypothese verder uitbouwen en toetsen. Van belang is hierbij om allereerst in te gaan op het maatschappelijke debat, de Leerplichtwet en de nadruk op de leerplicht en de grote rol van de overheid. Vervolgens is van belang om in kaart te brengen welke rechten en plichten onderworpen worden aan handhaving en door wie, wanneer we spreken over de handhaving van de Leerplichtwet. Tot slot is van belang in kaart te brengen hoe de huidige handhavingsinstrumenten bijdragen aan het doel van de Leerplichtwet en of en welke problemen er spelen. Hierbij is het belangrijk dat er gekeken wordt hoe de huidige betrokkenen in het handhavingsstelsel aankijken tegen de handhavingsmethode en of zij vinden dat deze doeltreffend is. In mijn scriptie zal ik de wenselijkheid van het doel van de Leerplichtwet het verplicht schoolbezoek niet toetsen. Ik ga uit van de veronderstelling dat het na te streven doel en de Leerplichtwet zelf wenselijk zijn. Vanuit deze veronderstelling zal ik de handhavingsmogelijkheden toetsen. Om mijn hypothese te toetsen heb ik de volgende subvragen geformuleerd: 1. Welke maatschappelijke ontwikkelingen doen zich voor op het gebied van de leerplicht? 2. Welke verplichtingen kent de Leerplichtwet? 3. Wat is de huidige vorm van handhaving van de Leerplichtwet? a. Door wie? b. Onder welke omstandigheden? c. Waarom? 4. Wie heeft de bevoegdheid tot het handhavend optreden bij overtreding van een de verplichtingen van de Leerplichtwet? a. Strafrecht b. Bestuursrecht c. Privaatrecht 5. Zijn er in de praktijk problemen met de handhaving van de Leerplichtwet? 6. Dragen de handhavingsinstrumenten bij aan het bereiken van het doel van de Leerplichtwet? Om deze vragen te beantwoorden is het onderzoek in mijn scriptie tweeledig geweest. Allereerst heeft er een literatuuronderzoek plaatsgevonden waarbij de focus ligt op het maatschappelijke belang dat gehecht wordt aan de leerplicht, zowel internationaal als nationaal. Vervolgens is ingegaan op de Leerplichtwet in Nederland. Hierbij is ingegaan op de interpretatie van deze wet en het doel dat nagestreefd wordt met deze wet. Vervolgens is de handhavingspraktijk geschetst aan de hand van de literatuur en zijn problemen met de handhaving hier benoemd. Naast dit literatuuronderzoek is ook empirisch onderzoek verricht naar de handhavingspraktijk van de Leerplichtwet. Juist het empirisch onderdeel van deze scriptie levert een bijdrage aan de toetsing van de hypothese. In het empirisch onderdeel van deze scriptie zijn in totaal zes interviews gehouden met leerplichtambtenaren, het OM, schoolbesturen en rechters. Deze betrokkenen spelen allemaal een rol bij de handhaving van de Leerplichtwet en zien in deze rol dus ook de effecten van de huidige handhavingsinstrumenten. De nadruk heeft in de interviews gelegen op de vraag of de huidige handhavingsinstrumenten bijdragen aan het bereiken van het doel van de Leerplichtwet. Naar aanleiding van de opmerkingen uit deze interviews is er tot slot nog mailverkeer geweest met de rechtbank OostBrabant en zijn mijn suggesties voorgelegd aan de teammanager handhaving van de gemeente Tilburg. 12

13 Gelet op de omvang van de masterscriptie is de groep geïnterviewden beperkt tot de regio Breda. Binnen deze regio zijn de daar actief zijnde personen van de instellingen geïnterviewd. De keuze voor de regio Breda wordt uitvoerig besproken in hoofdstuk 5. Belangrijk om vooraf te melden is dat door deze beperking van de onderzochte regio geen voor het land algemene conclusies en aanbevelingen gedaan kunnen worden, maar wel indicaties kunnen worden verkregen die nader onderzoek rechtvaardigen. Er is zowel in het primair als in het voortgezet onderwijs onderzoek verricht. De reden om beide leerplichtige onderwijsvormen te onderzoeken is dat, naar verwachting, in het primair onderwijs ouders vooral initiator zullen zijn wanneer hun kind niet naar school gaat, terwijl in het voortgezet onderwijs het kind veelal deze keuze gemaakt zal hebben. Wat interessant is, is om te bekijken wat de motieven van deze verschillende groepen zijn om de Leerplichtwet niet na te leven, en welke handhavingsinstrumenten bij zouden kunnen dragen aan naleving van deze wet. 13

14 14

15 2 HET RECHT OP ONDERWIJS Het recht op onderwijs wordt in deze scriptie bezien vanuit de Leerplichtwet Oftewel er wordt gekeken naar de wet zelf en de verplichtingen die hieruit voortvloeien. Daarnaast wordt, alvorens bij deze specifieke wet zelf stil te staan, gekeken naar de maatschappelijke ontwikkelingen die zich afspelen op het gebied van schoolgaande kinderen. Wat is het streven van de overheid bij het handhaven van de Leerplichtwet? En op welke manier krijgt dit vorm? Dit hoofdstuk zal dus vooral zien op het beschrijven van maatschappelijke ontwikkelingen in Nederland. Daarnaast zal kort worden stilgestaan bij internationale verplichtingen in relatie tot de leerplicht. 2.1 Het belang van schoolonderwijs In Nederland wordt veel gewicht toegekend aan het volgen van onderwijs en het bezoeken van een school. Dat het volgen van onderwijs in Nederland belangrijk wordt gevonden, blijkt onder meer uit de aanval op schooluitval die de rijksoverheid in samenwerking met andere betrokkenen heeft ingezet. 13 Voor dit doel wordt jaarlijks 110 miljoen beschikbaar gesteld. Om dit doel te bereiken werken betrokkenen als gemeenten, scholen, werkgevers, hulpverleners en justitie binnen een regio samen. De rijksoverheid heeft daarnaast met gemeenten en scholen afspraken gemaakt om het voortijdig schoolverlaten tegen te gaan. Om deze trend extra kracht bij te zetten geldt er na de leerplichtige periode een kwalificatieplicht. 14 Dit houdt in dat leerlingen tussen de 16 en 18 onderwijs moeten volgen totdat zij een startkwalificatie hebben. Onder een startkwalificatie wordt havo, vwo, MBO2 of hoger begrepen. De leerplichtambtenaar begeleidt jongeren tot 18 jaar die spijbelen, dreigen uit te vallen of al uitgevallen zijn. Niet alleen voeren leerplichtambtenaren gesprekken met de ouders en leerling. Zij zullen ook wanneer er geen verbetering optreedt en het kind blijft verzuimen een procesverbaal opstellen. Vanaf 18 jaar gelden de RMC (Regionaal Meld en Coördinatiepunt) coördinatoren als aanspreekpunt. Zij begeleiden jongeren tot 23 jaar die verzuimen, dreigen uit te vallen of al uitgevallen zijn. Deze coördinatoren voeren gesprekken met jongeren om ze te stimuleren een startkwalificatie te behalen. Hiervoor worden verschillende gesprekken ingepland met de jongere. Tijdens deze gesprekken wordt gekeken naar de verschillende opties die de jongere heeft en welke opties het best aansluiten bij de jongere. Zo wordt er gekeken naar voltijdopleidingen (BOL), maar ook naar trajecten waarbij jongeren werk met onderwijs kunnen combineren (BBL). 15 Verbetering is ook op dit gebied mogelijk, aldus de Onderwijsraad. 16 Nu er steeds hogere eisen gesteld worden aan opleidingen en opleidingsniveau van jongeren, is er ook een groeiend aantal MBOopleidingen met een bindend studie advies (BSA). Hierdoor vallen sommigen uit, terwijl hiervoor niet altijd een vangnet is. In dit soort gevallen zou een meer directe doorstroom naar de arbeidsmarkt wellicht een uitkomst kunnen bieden. Ten tweede zijn er jongeren die het BSA weliswaar halen, maar meer tijd nodig hebben voor hun opleiding. In deze gevallen zou meer flexibiliteit op zijn plaats zijn. Het tegengaan van schoolverzuim is dus een belangrijk doel. Om inzicht te krijgen in het aantal jongeren dat geen onderwijs geniet, zijn verschillende bronnen geraadpleegd. Er zijn veel verschillende cijfers in omloop waar het gaat om kinderen die geen schoolonderwijs genieten. Het is belangrijk om onderscheid te maken tussen absoluut verzuim, relatief verzuim, thuiszitters en voortijdige schoolverlaters. 13 Andere betrokkenen zijn de gemeente, scholen, werkgevers en zorg De Onderwijsraad heeft al in 2005 geadviseerd tot invoering van een partiële leerplicht voor jongeren zonder startkwalificatie in de leeftijd tot 23 jaar; Onderwijsraad 2005, samenvatting. De Onderwijsraad richtte zich in zijn advies echter op specifieke groepen jongeren voor wie de kwalificatieplicht zou komen te gelden, waarbij B&W steeds een individuele afweging zouden moeten maken. Deze partiële leerplicht is nu vervangen door de startkwalificatie, zie: Huisman, Zoontjens e.a. 2009, p Gebaseerd op gesprekken tussen RMCcoördinator en jongeren die hebben plaatsgevonden in de regio Breda. 16 Onderwijsraad 2013, samenvatting. 15

16 2.1.1 Absoluut verzuim Van absoluut verzuim is sprake als een leerplichtig kind niet staat ingeschreven op een school en geen vrijstelling heeft op basis van de Lpw. Toezicht hierop wordt uitgeoefend door het gemeentebestuur. Feitelijk is dit de leerplichtambtenaar art. 19 jo art. 22 Lpw. Uit deze artikelen vloeit voort dat op B&W de verplichting rust een administratie bij te houden van jongeren die ingeschreven staan in de gemeentelijke basisregistratie en of zij nog leerplichtig dan wel kwalificatieplichtig zijn. In de praktijk wordt deze controle uitgevoerd door de leerplichtambtenaren. Uit de gegevens van Ingrado blijkt dat er in het schooljaar 2010/ meldingen van absoluut verzuim zijn geweest. Uit cijfers van het Nederlands Jeugd Instituut (NJI) blijkt dat dit in het schooljaar 2011/2012 gedaald is tot Van deze gevallen van absoluut verzuim zijn er kinderen weer terug naar school geleid. 18 In het schooljaar 2012/2013 is er een flinke stijging geweest in het aantal gevallen van absoluut verzuim. In dit schooljaar waren er namelijk gevallen van absoluut verzuim. 19 Het NJI wijt deze stijging aan de grote kwaliteitsverschillen in GBA registraties tussen gemeenten. De stijging is namelijk vooral veroorzaakt door cijfers van zes gemeenten. 20 Deze gemeenten zouden hun registratie niet altijd goed op orde hebben gehad, waardoor kinderen lange tijd niet in beeld waren. Met het verbeteren van de controle en registratie zijn deze kinderen in beeld gekomen, waardoor het aantal kinderen dat niet staat ingeschreven op een school in deze gemeenten fors is toegenomen Thuiszitters Thuiszitters zijn leerplichtige jongeren tussen de 5 en 16 jaar of jongeren van 16 of 17 jaar die onder de kwalificatieplicht vallen en die ingeschreven staan op een school of onderwijsinstelling en die zonder geldige reden meer dan vier weken verzuimen of hebben verzuimd (het zogeheten ongeoorloofd verzuim), zonder dat hij/zij ontheffing heeft van de leerplicht respectievelijk van de vrijstelling van geregeld schoolbezoek wegens het volgen van ander onderwijs. 21 Thuiszitten kan het gevolg zijn van een schorsing of een ontzegging van de toegang tot de school, maar veelal betreft het kinderen met een zorgbehoefte. 22 Deze behoeften lopen zeer uiteen en zijn vaak heel persoonlijk. Volgens staatssecretaris Dekker waren er in het schooljaar 2011/ thuiszitters, waarvan er zijn teruggeleid naar school. 23 Van deze kinderen zitten 661 kinderen al langer dan zes maanden thuis, zonder oplossing. 24 In het schooljaar 2012/2013 waren er thuiszitters, waarvan er zijn teruggeleid naar school. 25 Bij de cijfers voor thuiszitters zijn de gevallen van relatief verzuim nog niet mee gerekend. 26 Het Kohnstamminstituut heeft in 2011 advies uitgebracht over schoolverzuim en thuiszitters. 27 Het onderzoek heeft zich vooral gericht op het voorkomen van thuiszitters en heeft als belangrijkste doelgroep het primair onderwijs aangemerkt. Daarnaast is ook gekeken naar leerlingen die de overgang maken van het primair onderwijs naar het voortgezet onderwijs. Uit de bevindingen van het Kohnstamminstituut blijkt dat veel thuiszitters in het primair en voortgezet onderwijs te kampen hebben met problematiek in de privésfeer. Dit kan betrekking hebben op het gezin, maar ook op het kind zelf. Verder gaat aan langdurig thuiszitten niet altijd ongeoorloofd schoolverzuim vooraf. Belangrijke punten om thuiszitten te voorkomen zijn een goede registratie en hulp die is afgestemd op het individu. Een vroege melding bij leerplichtambtenaren kan hierbij Kamerbrief staatssecretaris Dekker 21 maart 2013, referentie , voortgang aanpak schoolverzuim Huisman, Zoontjens e.a. 2009, p. 85; De term zorgleerling wordt vaak gebezigd. Echter de betekenis van het begrip zorgleerling is nog niet eenduidig, zie Huisman, Zoontjens e.a. 2009, p Kamerbrief staatssecretaris Dekkers 21 maart 2013, referentie , voortgang aanpak schoolverzuim 24 Kinderombudsman 2013, p Kinderombudsman 2013, p Kohnstamminstituut 2011, p

17 een grote rol spelen. Ook de bespreking van een leerling in een multidisciplinair ZAT kan hieraan bijdragen. Samenwerking tussen verschillende betrokkenen is essentieel Relatief verzuim Onder relatief verzuim wordt verstaan het missen van lestijd of praktijktijd terwijl een kind wel staat ingeschreven op een school. Er is sprake van ongeoorloofd verzuim wanneer er 16 uur of meer verzuimd wordt in een periode van vier weken. Deze vier weken kunnen op ieder moment beginnen te lopen en lopen dus niet gelijk met de maanden. Relatief verzuim valt uiteen in twee categorieën; luxeverzuim en signaalverzuim. Luxeverzuim is verzuim dat het gevolg is van vakanties buiten de schoolvakantie. Signaalverzuim is verzuim dat geen betrekking heeft op vakanties, maar vaak spijbelen inhoudt. In het schooljaar 2011/2012 waren er meldingen van relatief verzuim, waarvan gevallen van luxeverzuim. 28 In het schooljaar 2012/2013 waren er meldingen van relatief verzuim, waarvan gevallen van luxeverzuim. 29 Het is onduidelijk hoe deze cijfers zich verhouden tot de cijfers voor thuiszitters Voortijdige schoolverlaters Door de eerder genoemde inspanningen van de rijksoverheid zijn er in het afgelopen schooljaar 2012/ voortijdige schoolverlaters geweest, minder dan het jaar ervoor. 31 Met voortijdige schoolverlaters worden jongeren van 18 tot 23 jaar bedoeld die zonder startkwalificatie een school verlaten. Het aantal voortijdige schoolverlaters in het schooljaar 2012/2013 komt in de buurt van het gestelde doel voor het schooljaar 2014/2015, waarin de overheid er naar streeft om het aantal voortijdige schoolverlaters tot maximaal te beperken door het opstellen van een convenant tussen de minister van OCW en de verschillende RMC regio s Overzicht Er zijn veel verschillende cijfers beschikbaar over de aantallen leerlingen die geen onderwijs genieten. Het is belangrijk om voor ogen te houden dat er gedurende het schooljaar kinderen wel weer teruggeleid zijn naar school. Hierdoor wordt het aantal kinderen dat het gehele schooljaar geen school heeft bezocht lager. Cijfers hiervan zijn niet altijd bekend gemaakt. Ter verduidelijking zijn de beschikbare gegevens van het schooljaar 2012/2013, zoals hierboven vermeld, in een tabel geplaatst (Tabel 1). Type verzuim Absoluut verzuim Relatief verzuim waarvan luxeverzuim Thuiszitters waarvan teruggeleid Voortijdige schoolverlaters Aantal leerlingen Tabel 1: verzuim 2012/2013 De afspraken die de overheid heeft gemaakt, hebben tot doel het terugbrengen van schooluitval. Aangezien verzuim een voorbode is voor uitval komt de nadruk ook te liggen op schoolverzuim. Hiervoor zijn extra 28 Kinderombudsman 2013, p. 11; Kinderombudsman 2013, p Kamerbrief minister OCW Bussemaker 15 januari 2014, referentie , nieuwe cijfers over terugdringen voortijdig schoolverlaten Convenant VSV

18 financiële middelen vrij gemaakt en afspraken gemaakt met andere betrokkenen. Het effect hiervan zal pas na afloop van deze impulsperiode kunnen worden gezien. 33 Op 24 april 2014 hebben verschillende media bericht dat er een wetsvoorstel in de maak is met als doel het verhogen van de leerplichtige leeftijd naar 21 jaar. Ondanks de positieve resultaten die geboekt zijn met de invoering van de kwalificatieplicht, menen het CDA en de PvdA dat een verhoging van de leerplichtige leeftijd noodzakelijk is om meer jongeren met een diploma school te laten verlaten. 34 Naast het belang van onderwijs en het verkrijgen van een diploma wordt voor de verhoging van de leerplicht als reden aangevoerd dat jongeren tussen de 18 en 21 jaar zonder diploma een groter risico lopen om in criminaliteit te vervallen. 35 Daarnaast zijn er andere geluiden. Zo pleit de Kinderombudsman in zijn rapport voor een minder stringente toepassing van de leerplicht en zou hij graag een verschuiving zien naar een leerrecht. 36 De Kinderombudsman deelt de zorgen van de regering om kinderen die thuiszitten. Het betreft veelal kinderen die graag naar school zouden willen, maar die door persoonlijke omstandigheden niet passen op de aangeboden scholen. Vanuit het onderwijsveld klinkt er de roep om maatwerk. Maatwerk dat het huidige systeem niet kan bieden. Dit is onder meer het gevolg van de nadruk die gelegd wordt op de leerplicht en het verplichte schoolbezoek. Ook andere factoren spelen hierbij een rol, zoals het ontbreken van voldoende flexibiliteit bij schoolbesturen om maatwerk te leveren, de focus van leerplichtambtenaren op de handhaving, het ontbreken van kennis bij ouders, scholen en leerplichtambtenaren en het ontbreken van middelen om maatwerk daadwerkelijk aan te bieden. Om tot een oplossing te komen pleit de Kinderombudsman voor een thuiszittersakkoord waarin in alle partijen uit het onderwijsveld betrokken worden. Uit het rapport van de Kinderombudsman blijkt niet op welke wijze partijen dit thuiszittersakkoord onderling kunnen inroepen. Het lijkt een akkoord te zijn dat partijen sluiten, uitgaande van de veronderstelling dat een ieder zich hieraan houdt. Als suggestie draagt de Kinderombudsman aan een leerrechtregisseur per regio aan te stellen die doorzettingsmacht heeft en aan wie casussen kunnen worden opgeschaald. Op die manier zou voorkomen moeten worden dat kinderen tussen de wal en het schip raken. Hoe de rol van de leerrechtregisseur er precies uit zou moeten zien, welke bevoegdheden hij heeft en wie een beroep hierop zou kunnen doen, is (nog) niet duidelijk. Staatssecretaris Dekker geeft in reactie op het rapport van de Kinderombudsman te kennen dat er naar zijn mening in de wet voldoende flexibiliteit is om op ieder individueel geval in te spelen. Hij pleit voor een strikte toepassing van wet en regelgeving. Hiermee gaat hij tegen het advies van de Kinderombudsman in, die juist pleit voor een minder strikte toepassing van wet en regelgeving. 37 De overheid ziet de wet Passend Onderwijs als middel om kinderen die door specifieke onderwijsbehoeften buiten de boot vallen terug op school te krijgen. De Kinderombudsman is op dit punt onder meer kritisch op de nadruk die gelegd wordt op het verplichte schoolbezoek, waardoor maatwerk niet geboden kan worden. 38 De wet voorziet namelijk niet in alternatieve vormen van onderwijs (eventueel buiten de school gelegen) die maatwerk bieden voor leerlingen, omdat de nadruk nog steeds ligt op het verplicht schoolbezoek Afhankelijk van de eventuele effecten van deze ontwikkelingen, heeft dit ook gevolgen voor de Leerplichtwet. Immers, wanneer de nadruk niet langer ligt op een schoolplicht, maar op een leerrecht dan wijzigt dit de aard van de Leerplichtwet, hetgeen ook gevolgen heeft voor de handhaving van deze wet leerplichtopschroeventot21jaar w/; Leerplicht_naar_21_jaar.html; leerplichtopschroeventot21jaar w/; 36 Kinderombudsman 2013, aanbeveling. 37 Kinderombudsman Kinderombudsman 2013, aanbeveling. 18

19 2.2 Internationaal recht en de leerplicht Naast het nationale recht dat in het volgende hoofdstuk uitgebreid besproken zal worden, spelen internationale verdragen ook een rol. Hieronder zal kort ingegaan worden op de leerplicht zoals dit verwoord is in internationale verdragen. Dat er niet alleen op nationaal niveau belang gehecht wordt aan goed onderwijs mag duidelijk zijn wanneer men kijkt naar de verschillende internationale verdragen die zien op het recht op onderwijs. Zo wordt het recht op onderwijs beschermd door het Eerste Protocol EVRM, de Universele Verklaring van de rechten van de mens (UVRM), het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele rechten (IVESC), het Internationaal Verdrag inzake burgerlijke en politieke rechten (IVBP), Internationaal verdrag tegen discriminatie in onderwijs en het Verdrag inzake de Rechten van het Kind (VRK). Afgeleid uit deze verdragen houdt het recht op onderwijs kort gezegd in het recht van elk individu om zo onbelemmerd mogelijk het onderwijs te genieten dat bij hem of haar past. 39 Oftewel iedereen komt dus het recht toe om nieuwe kennis, vaardigheden en attitudes eigen te maken met behulp van onderwijs. Veel van de zojuist genoemde internationale verdragen zijn VN verdragen. Dat ook de VN veel waarde hecht aan goed onderwijs blijkt wel uit de Eight Millennium Development Goals die de VN heeft opgesteld. Onderwijs is als tweede doel als volgt geformuleerd Achieve Universal Primary Education. Het doel is dus om alle kinderen van primair en dus funderend onderwijs te voorzien. Uit het Fact Sheet van blijkt onder meer dat het aantal leerlingen dat vroegtijdig school verlaat is gedaald. Verder zien de cijfers vooral op de ontwikkelingen die ontwikkelingslanden op het gebied van onderwijs doormaken. Uit het meest recente jaarverslag blijk het belang dat gehecht wordt aan goed onderwijs. 41 De leerplicht in het internationaal recht is als volgt vorm gegeven. Er wordt bepaald dat het primair onderwijs voor allen verplicht en kosteloos beschikbaar moet zijn, aldus art. 26 UVRM, art. 13 IVESC en art. 28 VRK. Onder primair onderwijs wordt verstaan de periode die nodig is om kinderen de essential learning tools en de basic learning content te verschaffen, waarmee zij op eigen kracht binnen of buiten het onderwijs verder kunnen. 42 In Nederland is deze periode aangeduid als de periode van funderend/leerplichtig onderwijs en behelst de basisschoolperiode en de eerste drie jaar van het voortgezet onderwijs. 43 De leerplicht verplicht de ouders om hun kind voor onderwijs op een school in te schrijven en te zorgen dat het regelmatig de school bezoekt. 44 De reden dat uit het recht op onderwijs een individuele leerplicht wordt afgeleid is dat noch de overheid noch ouders het recht hebben om kinderen de toegang tot onderwijs te ontzeggen. 45 Dit houdt niet alleen in dat de overheid zich moet onthouden van beslissingen over de toegang tot onderwijs in het individuele geval, de overheid heeft daarnaast ook de plicht om voorwaarden te scheppen voor ouders die hen in staat stellen om aan de verplichtingen van de leerplicht te voldoen. Dit betekent in ieder geval het aanbieden van kosteloos onderwijs gedurende de leerplichtige periode. Op mondiaal niveau speelt de leerplicht een rol om kinderarbeid en kinderprostitutie tegen te gaan. De hierboven genoemde verdragen die de leerplicht in het leven roepen, geven geen voorschriften omtrent de wijze waarop de leerplicht moet worden ingevuld door staten. 46 Staten zijn dus vrij om de leerplichtige periode te bepalen, weliswaar met inachtneming van de verkrijging van de essential learning tools en de basic learning content. Daarnaast mogen de staten bij hun invulling van de leerplicht geen discriminerende maatregelen in het leven roepen. In Nederland geeft de Leerplichtwet hier invulling aan, waarbij de nadruk ligt op het geregeld schoolbezoek. 39 Zoontjens, Zoontjens 2013, hfst Zoontjens 2013, hfst Zoontjens Zoontjens 2013, hfst Storimans 2006, p

20 2.3 Tussenconclusie Zowel op mondiaal als op nationaal niveau komt onderwijs een prominente plaats toe. De verschillende internationale verdragen geven een streven weer om tot universeel hoogwaardig onderwijs te komen waarbij ieder kind in staat wordt gesteld om onderwijs te volgen en zich zo te ontwikkelen. Hoewel de verschillen tussen de verschillende verdragspartijen groot zijn, streeft de VN veruit de meeste verdragen zijn VN- verdragen in zijn Millennium Development Goals naar wereldwijde verbetering van het onderwijs en het aantal kinderen dat onderwijs geniet. Ook in Nederland, waar de basis voor het onderwijs een langdurige historie heeft en goed is ingeburgerd, is nog altijd ruimte voor verbetering. Het streven van de Nederlandse regering is om het schoolverzuim en het voortijdig schoolverlaten tot een minimum te beperken. De overheid heeft hiervoor diverse maatregelen in het leven geroepen, die zijn vruchten lijken af te werpen wanneer men naar de cijfers voor school verzuim en voortijdig schoolverlaten kijkt. Dit is naar de mening van sommige politieke partijen echter nog niet genoeg en daarom pleiten sommigen voor een verlenging van de leerplichtige periode. Anders is het pleidooi van (onder meer) de Kinderombudsman die in zijn rapport pleit voor meer maatwerk en een minder stringente toepassing van de leerplicht. Hij pleit om de nadruk te leggen op het leerrecht en minder op de leerplicht. Dat in Nederland de nadruk sterk ligt op het geregeld schoolbezoek moge duidelijk zijn. De basis hiervoor de Leerplichtwet en haar verplichtingen zal in het volgende hoofdstuk besproken worden. 20

21 3 DE LEERPLICHTWET In hoofdstuk 2 is het maatschappelijke debat rondom de leerplicht en het leerrecht weergegeven. Cijfers omtrent verzuim zijn in hoofdstuk 2 op een rijtje gezet om in kaart te brengen over welke aantallen het daadwerkelijk gaat. Dit hoofdstuk gaat in op de Leerplichtwet in Nederland. De Leerplichtwet regelt in beginsel een plicht voor kinderen om de school van inschrijving regelmatig te bezoeken. Dit vloeit voort uit de gedachte dat ieder kind recht heeft op onderwijs. Aan de andere kant speelt de vrijheid van ouders om hun kind in overeenstemming met hun godsdienstige of levensbeschouwelijke overtuigingen op te voeden en te onderwijzen een rol bij de Leerplichtwet. De Leerplichtwet regelt daarom een aantal vrijstellingsmogelijkheden op de plicht tot het geregeld bezoeken van de school van inschrijving. Wanneer ouders echter zonder een gehonoreerd vrijstellingsverzoek hun kind niet inschrijven op een school of hun kind de school van inschrijving niet geregeld laat bezoeken, dan zal handhavend moeten worden opgetreden. Het recht op onderwijs van het kind staat immers hoog in het vaandel. In dit hoofdstuk zal worden ingaan op de oorsprong van de Leerplichtwet, de verplichtingen zoals deze verwoord zijn in de Leerplichtwet en de uitzonderingen die hierop mogelijk zijn. Dit overzicht draagt bij aan een beter begrip van het systeem van de Leerplichtwet. De handhavingsinstrumenten zullen in het volgende hoofdstuk besproken worden. In hoofdstuk 5 komt de handhavingspraktijk aan de orde komen. 3.1 Oorsprong De huidige leerplicht vloeit voort uit maatregelen die in het begin van de tweede helft van de 19 e eeuw zijn genomen om kinderarbeid te bestrijden. 47 Het recht op onderwijs (ook wel leerrecht genoemd) is opgekomen kort na de Tweede Wereldoorlog toen fundamentele rechten en vrijheden van de mens een prominentere plaats toebedeeld kregen. Na de Tweede Wereldoorlog is de overheid een prominentere rol gaan spelen; juist bij de wederopbouw werd veel vertrouwen gesteld in de overheid. 48 In Nederland heeft men gekozen voor een uitbreiding van de leerplicht, waardoor de nadruk minder expliciet ligt op het vrijere begrip leerrecht. De leerplicht bestond dus eerder dan het recht op onderwijs. Het recht op onderwijs is echter breder dan de leerplicht. Deze begrippen complementeren elkaar. Wanneer ouders niet voldoen aan de verplichtingen voortvloeiend uit de Leerplichtwet kan men zich afvragen of het recht op onderwijs van hun kinderen in het geding is. Anders gezegd: als ouders niet voldoen aan de verplichtingen van de Lpw, is daarmee het recht op onderwijs van hun kinderen in het geding of kunnen ouders een gerechtvaardigd beroep doen op vrijstellingsgronden? Met de wijziging van de Leerplichtwet 1900 tot de Leerplichtwet 1969 veranderde het karakter van de wet. 49 In de Leerplichtwet 1900 lag de nadruk op het garanderen dat kinderen deugdelijk onderwijs kregen. Hierbij was de wijze waarop het onderwijs verkregen wordt van ondergeschikt belang. In de Leerplichtwet 1969 is juist de nadruk komen te liggen op de wijze van onderwijsverschaffing. Schoolbezoek is een verplichting geworden, waarop slechts summierlijk uitzonderingen mogelijk zijn. De veronderstelling heerst dus dat het verplicht schoolbezoek in deugdelijk onderwijs resulteert. Met de Leerplichtwet 1969 moest schoolverzuim tegen worden gegaan, onder andere door strafrechtelijke handhaving. Verder is de leerplichtige periode verruimd, waardoor het voortgezet onderwijs hier ook onder valt. Deze maatregelen passen bij de veranderende rol van de overheid. 50 Als gevolg van de ontzuiling begon de overheid steeds meer taken naar zich toe te trekken. Onderwijs werd steeds meer gezien als een middel om 47 Storimans, 2006, p. 356; Zoontjens 2013, hfst De Graaf 2000, hoofdstuk Sperling 2010, hoofdstuk Sperling 2010, hoofdstuk