Plan van aanpak verbetering sturing en beheersing gemeente Oegstgeest

Transcriptie

1 Plan van aanpak verbetering sturing en beheersing gemeente Oegstgeest Oegstgeest, 25 december 2002

2 Inhoudsopgave 1. Inleiding Plan van aanpak verbetering sturing en beheersing Actualiseren van de opzet en uitwerking van het gemeentelijke besturingsmodel Missie, kernwaarden en actuele strategie Sturing, control en managementstijl Organisatie- en verantwoordelijkheidsstructuur Stuurinformatie en prestatie-indicatoren/prestatienormen Kaders, randvoorwaarden en spelregels Financiële functie en planning- en controlcyclus Planning- en controlcyclus Inrichting financiële functie Administratieve Organisatie/Interne Controle (AO/IC) Uitwerking van het financiële instrumentarium Meten is weten Sector Middelen 2

3 1. Inleiding Er zijn twee aanleidingen om te investeren in de verbetering van sturing en beheersing en het financiële beheer, dat daaraan ten grondslag ligt: de dualisering van het gemeentebestuur en de ombuigingsoperatie van het afgelopen jaar. Met het intreden van de dualisering is het wenselijk om het huidige besturingsconcept van de gemeen-te Oegstgeest tegen het licht te houden. Het is van belang de relatie tussen raad en college helder te positioneren, uiteraard voorzover niet al (wettelijk) geregeld. Ook de inregeling van de relatie tussen college en ambtelijke organisatie en daarvan afgeleid de inrichting van de ambtelijke organisatie is van belang. Daarnaast gaat het om vraagstukken betreffende de invulling van de griffierfunctie, de inregeling van de rekenkamerfunctie respectievelijk de invulling van de ambtelijke ondersteuning voor de raad en de hierboven aangegeven nieuwe functies. Een tweede aanleiding kan gevonden worden in de recente ombuigingsoperatie, die heeft geleid tot een begroting, die meerjarig in evenwicht is. Het lijkt dringend gewenst aan de oorzaken, die geleid hebben tot het ontstaan van de financiële problematiek aandacht te besteden en maatregelen te treffen, die herhaling kunnen voorkomen. Het betreft maatregelen, die zorg dragen voor: een ordelijk begrotings- respectievelijk planning- en controlproces (een heldere koersbepaling); de gewenste informatiestromen op het niveau van de raad, burgemeester en wethouders en ambtelijke organisatie om tijdig te kunnen bijsturen (de cockpit op orde); een duidelijke verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden (de organisatie helder, samen met het juiste rollenspel) en een daarbij passende, doelmatige organisatie; een goede opzet en beschrijving van de administratieve organisatie en interne controle, evenals de organisatorische voorzieningen om actualiteit en doelmatigheid te garanderen. Deze maatregelen betreffen de financiële sturing en structuur van de gemeente. Zij beïnvloeden de rol en het functioneren van raad, commissies, burgemeester en wethouders en ambtelijke organisatie. 2. Plan van aanpak verbetering sturing en beheersing De noodzakelijke activiteiten in het kader van de in paragraaf 1 gemelde doelstellingen zijn talrijk. Om te bewerkstelligen dat de juiste activiteiten in de juiste volgorde plaatsvinden is het wenselijk een plan van aanpak te ontwikkelen, waarin de inhoudelijke samenhang van activiteiten wordt uitgewerkt. Kennis van de inhoudelijke samenhang maakt het mogelijk op onderdelen te kiezen voor een paral-lelle of een volgtijdelijke aanpak. Het plan van aanpak bestaat uit twee invalshoeken: Actualisering van de opzet en uitwerking van het gemeentelijke besturingsmodel Uitwerking van het financiële instrumentarium. Actualiseren van de opzet en uitwerking van het gemeentelijke besturingsmodel De werkzaamheden zijn er op gericht in kaart te krijgen of het besturingsmodel nog actueel is en aansluit bij de gewenste dualisering. De te actualiseren opzet en inrichting van het gemeentelijke besturingsmodel bepaalt ook de randvoorwaarden, waarbinnen planning en control, ordelijk financieel beheer en het financiële instrumentarium gestalte kunnen krijgen. Witte vlekken in deze randvoor-waarden dienen te worden opgespoord. Waar wenselijk dienen aanpassingen plaats te vinden. Bij de actualisering van de opzet en inrichting van het besturingsmodel gaat het om de inrichting van het duale planning- en controlinstrumentarium in de relatie raad-college, in de relatie college- ambtelijke organisatie en in de lijn van de ambtelijke organisatie. Gelet op de inmiddels totstandgekomen programbegroting en productraming en de opgestarte sectorplannen gaat het dan onder meer om de opzet en uitwerking van het stramien/format van uitvoeringsrapportages en verantwoordingsdocumenten. Sector Middelen 3

4 Eventuele conclusies met betrekking tot de gewenste opzet en inrichting van het planning- en controlinstrumentarium, kunnen leiden tot zowel vernieuwing als verbetering van het instrumen-tarium. Veranderingen worden steeds doorgevoerd in de planning- en controlcyclus zelf, zodat een gestructureerd proces ontstaat. De verbetering van het planning- en controlinstrumentarium hangt mede samen met de totstandkoming van heldere taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden en de kwaliteit van de administratieve organisatie en interne controle. Deze laatste (AO/IC) is de basis voor stuur- en beheersinformatie (zie paragraaf 3.4). Uitwerking van het financiële instrumentarium Als gevolg van nieuwe comptabele regelgeving dient het financiële instrumentarium aangepast en/of nader uitgewerkt te worden. Ook dient de inrichting van de administratie en de kostentoerekening in relatie tot taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden nader te worden uitgewerkt. Op grond van de Wet dualisering gemeentebestuur dienen nieuwe verordeningen te worden opgesteld (bijv. de verordening financieel beleid en beheer, de verordening op de controle). De werkzaamheden gericht op de uitwerking van het financiële instrumentarium kunnen gedeeltelijk separaat van de werkzaamheden in het kader van het besturingsmodel en de planning- en controlcyclus plaatsvinden. Fasering en ambitieniveau In de ontwikkeling van planning en control zijn verschillende stadia te herkennen. Daarbij verandert in de opeenvolgende fases de focus van besturing van interne bedrijfsvoering naar externe dienstverlening. De verschillende fases worden in figuur 1 weergegeven. Interne beheersing Maatschappelijke effecten Producten Input Interne bedrijfsvoering met externe effecten Fase Fase 11 Input Input Sturing Adequate op activiteiten structuur en besturing Reactief Fase Fase 2 2 Proces Proces Ontwikkeling Ontwikkeling planning planning & controlcyclus controlcyclus Fase Fase 3 Product Product Product-, Product-, outputoutputen en prestatiesturing prestatiesturing Externe dienstverlening met interne effecten Fase Fase 4 Klant Klant Sturen Sturen op op kwaliteit kwaliteit en en cultuur cultuur Fase Fase 5 5 Omgeving Omgeving Realiseren Realiseren omgevingsgerichte omgevingsgerichte sturing sturing Proactief Ontwikkelvermogen Externe oriëntatie Figuur 1: Ontwikkelingsstadia van sturing en beheersing binnen gemeenten Bij de keuzes in het plan van aanpak is het van belang te beseffen, dat het niet mogelijk is om op korte termijn door te ontwikkelen naar fase 5. Bepaalde kwaliteit pas kan worden verkregen als bepaalde ontwikkelingsstadia zijn doorlopen. Het plan van aanpak gaat uit van een ambitieniveau van fase 3: product-, output- en prestatiemeting. Dat sluit overigens niet uit dat stapsgewijze invoering van elementen uit de fasen vier en vijf niet hebben plaatsgevonden of zullen plaatsvinden. Voor het opstellen van het plan van aanpak en de fasering van de daarin opgenomen activiteiten is de inhoudelijke samenhang van belang. Belangrijke invalshoek daarbij is dat het instrumentele en het beleidsmatige respectievelijk het interne en het externe elkaar niet voor de voeten lopen. Sector Middelen 4

5 Op de onderscheiden niveaus in onderstaande kurketrekker (zie figuur 2) kunnen inrichtingsvoorstel-len worden gedaan, waarbij de inhoudelijke samenhang van groot belang is. Het moment van invoeren van nieuwe ideeën en de effecten van een idee op de andere te onderscheiden niveaus is van groot belang. Zo kan een verandering in de inrichting van de administratie de uitwerking van planning- en controlinstrumenten voor de voeten lopen als die verandering niet is afgestemd met het wenselijke planning- en controlinstrumentarium. Taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden toedelen, terwijl geen relatie wordt gelegd met de inrichting van het planning- en controlinstrumentarium, is een vorm van varen op goed geluk. Kortom, de kurketrekker is een belangrijk hulpmiddel voor planning en fasering in de conceptuele ontwikkeling, autorisatie en invoering. Idealiter gaat de ontwikkelingsfase op en neer in de kurketrekker, maar bij voorkeur gaat besluitvorming topdown. strategie/missie besturingsmodel organisatiemodel planning & control inrichting administraties Figuur 2: Samenhang en fasering in sturing en beheersing Sector Middelen 5

6 3. Actualiseren van de opzet en uitwerking van het gemeentelijke besturingsmodel Een sturingsmodel is een model, waarin de instrumenten van sturing en beheersing en randvoorwaarden, die noodzakelijk zijn voor sturing en beheersing, als ankerpunten in een gezamenlijk consistent verband zijn gebracht. De consistentie leidt ertoe dat de afzonderlijke ankerpunten in hun werking worden versterkt. Hierdoor verbetert de doelgerichtheid en de efficiency van de gemeentelijke organisatie. In onderstaand model is systematisch weergegeven welke ankerpunten met elkaar in een consistente relatie dienen te staan. Missie, kernwaarden en strategie Administratieve organisatie en interne controle Sturing, control, managementstijl & communicatie Kaders, randvoorwaarden & spelregels Financiële functie en planning & control-cyclus Organisatie en verantwoordelijkheidsstructuur Stuurinformatie en prestatie-indicatoren Figuur 3 Elementen van het besturingsconcept en hun onderliggende samenhang Om het besturingsmodel in de haarvaten van de organisatie te verankeren is communicatie van cruciaal belang. Kenmerken van de communicatie dienen te zijn: Zij dient zowel te gaan over de inhoud én over de bedrijfsvoering; Zij vindt plaats tussen de verschillende managementlagen in de lijnorganisatie (zowel horizontaal via werkoverleg als verticaal via de verantwoordingslijn); Zij wordt ondersteund door rapportages en analyses van de controllersorganisatie; Zij vindt plaats over de inhoud, maar tevens en vooral over de redenen waarom de organisatie wordt bestuurd op de vigerende wijze; Er worden vaste momenten afgesproken, waarop de communicatie plaatsvindt. Echter, de inhoud welke wordt besproken, is grotendeels al bekend bij de gesprekspartners, omdat communicatie tussentijds veelvuldig plaatsvindt; Men spreekt elkaar aan op behaalde resultaten door deze te vergelijken met de gestelde doelen (financieel: budgetten/projectplannen) door de verantwoordelijken hiervoor te waarderen/belonen 1. Hiervoor dienen de beoordelingscriteria helder te zijn en vooraf vastgesteld. 1 Zowel in positieve zin in de vorm van bijvoorbeeld doorgroeimogelijkheden of salarisontwikkeling als in negatieve zin in de vorm van berispingen zoals het ontslaan uit een projectleidersrol. Sector Middelen 6

7 3.1. Missie, kernwaarden en actuele strategie Het eerste onderwerp van het besturingsconcept betreft de missie, de gekozen koers. Hieraan kan invulling worden gegeven door middel van het credo van de organisatie, de belangrijkste normen en waarden, de strategische positionering in de regio, het raadsprogramma en het collegeprogramma. Het gaat om de drive van organisatie en medewerkers, om de do s (zo handelt de gemeente Oegstgeest, bijvoorbeeld: wij zijn een informele organisatie of wij kiezen voor goed onderwijs) en dont s (dit doen we in ieder geval niet, bijvoorbeeld: een verplichting aangaan, waarvoor geen dekking is). Maar ook om vragen als: is de gemeente Oegstgeest een beheergemeente of een ondernemende gemeente, een zelfstandige gemeente of in de praktijk een deelgemeente. Dat beantwoording van belang is laat zich zien in zaken, zoals de ontwikkeling van actief grondbeleid. Een andere invulling van het grondbeleid brengt de noodzaak met zich mee van budgettaire voorzieningen, ambtenaren die in het actieve grondbeleid een taak krijgen, een signaleringssysteem om kansen gewaar te worden et cetera. Het is daarom van belang om de missie en koers goed in beeld te hebben om te voorkomen dat contraire uitwerking van instrumenten en randvoorwaarden de doelgerichtheid van de organisatie ontkracht. Positief gesteld, de uitwerking dient de gekozen missie, de belangrijkste normen en waarden te ondersteunen. Uiteraard kunnen een gekozen missie respectievelijk de normen en waarden aan verandering onderhevig zijn. Steeds zal dan de relatie met de andere ankerpunten van het sturingsmodel aan de orde moeten zijn. Omgekeerd kunnen veranderingen in andere ankerpunten de vraag stellen de missie e.a. nog eens tegen het licht te houden. Mijlpaal 1: missie, kernwaarden/actuele strategie 3.2. Sturing, control en managementstijl Het tweede ankerpunt van het besturingsmodel betreft de visie van de organisatie op sturing en control van college (uitgaande van een duidelijke relatie tussen raad en college) naar ambtelijke organisatie en in de lijn van de ambtelijke organisatie evenals de te hanteren managementstijl en communicatie. Het betreft dan de mandatering/machtiging en volmachtverstrekking (hierna mandatering als pars pro toto) van college naar gemeentesecretaris dan wel rechtstreeks naar sectorhoofden, van gemeentesecretaris naar sectorhoofden en stafhoofd en van sectorhoofden naar afdelingshoofden en eventueel van afzonderlijke collegeleden naar ambtelijke functionarissen. Een aantal aandachtspunten voor de invulling van dit onderwerp is hierna opgesomd. Voor de visie op sturing en control respectievelijk managementstijl is de keuze van belang, waar de gemeente zich positioneert op het thema strakke dan wel losse mandatering. Tegenover losse mandatering staat strakke mandatering als ideaaltype. In de onderstaande tabel zijn de kenmerken van beide managementstijlen weergegeven. Tabel 1: Kenmerken van twee typen managementstijl Strakke mandatering Centraal, mits Richting geven Intern gericht Sturen op details Afrekenen Tijdig signaleren Dubbele rapportagelijnen Losse mandatering Sectoraal, tenzij Voorwaarden scheppen Extern gericht Sturen op hoofdlijnen Dialoog Verantwoording achteraf Enkele rapportagelijnen Een besturingsvorm als integraal management gaat normaal gesproken gepaard met een losse mandatering managementstijl. Losse mandatering houdt in, dat het sectorale management en het projectmanagement een grote mate van vrijheid heeft, waarbinnen het kan opereren. De grenzen worden vastgesteld in randvoorwaarden, kaders en gemonitoord door spelregels, welke strikt dienen te worden nageleefd om ervoor te zorgen, dat de gemeentelijke organisatie als geheel in control blijft. Sector Middelen 7

8 Vereiste voor het goed functioneren van een dergelijk stelsel van randvoorwaarden, kaders en spelregels is dat de naleving ervan adequaat wordt gevolgd, beoordeeld en voorzien van commentaar. De lijnorganisatie neemt hierin het voortouw, ondersteund door rapportages van de (onafhankelijk te positioneren) controllersorganisatie (zie paragraaf 3.3 en 3.6). Integraal management is een besturingsvorm, waarin binnen afspraken over de kwaliteit en kwantiteit van productie/dienstverlening het management beschikkingsmogelijkheden worden toegedeeld (meestal wel onder bepaalde condities) over middelen en inrichting van processen. Er is dus een samenhang in afspraken tussen het wat en het hoe. Het is van belang vast te stellen op welk niveau in de lijn integraal management van toepassing kan zijn (het is een besturingsvorm, er moet dus wel iets te besturen zijn respectievelijk de ruimte, waarbinnen op eigen verantwoordelijkheid keuzes en afwegingen kunnen worden gemaakt, moet zekere substantie bezitten; in de praktijk wordt integraal management wel verward met resultaat management in combinatie met geïntegreerd adviseren). Het belang van communicatie en interactie is groot. Het waarborgen van een goede kwaliteit hiervan en het onderhouden van de dialoog tussen verschillende lagen, disciplines en organisatieonderdelen is essentieel voor de effectiviteit van het gebruik van de bedrijfsvoeringrapportages. De gemeentelijke organisatie heeft de afgelopen jaren integraal management ingevoerd. Hoe is dit integrale management uitgewerkt? Er loopt een evaluatie van de reorganisatie. De resultaten daarvan kunnen worden benut bij het in systematisch in kaart brengen van de visie op sturing en control respectievelijk de managementstijl. Mijlpaal 2: Uitwerking managementstijl op niveau college, secretaris, sector- en afdelingshoofden 3.3. Organisatie- en verantwoordelijkheidsstructuur Het derde ankerpunt betreft de organisatie- en verantwoordelijkheidstructuur, waaraan invulling kan worden gegeven door het benoemen van de verantwoordelijkheidscentra (hierna te noemen organisatieonderdelen) en hun onderlinge (hiërarchische, functionele en coördinerende) relaties. Dit wordt bereikt door te kiezen voor: De keuze van het indelingscriterium van de organisatieonderdelen wordt bepaald door de mate van ondersteuning van de indeling aan de realisatie van ankerpunten in het sturingsmodel (met name natuurlijk de ondersteuning aan de missie); Het aantal mensen, waaraan direct leiding wordt gegeven (een efficiënte span of control); De resultaatgebieden waarvoor het organisatieonderdeel verantwoordelijk is; De inrichting van de controlorganisatie. De indeling in organisatieonderdelen is een middel om interne en externe coördinatie te managen. Nu is de organisatie ingedeeld in twee beleidssectoren GGZ en IWZ, een staf en een sector Middelen. Daarnaast kan een sector een afzonderlijke projectorganisatie voor grootschalige projecten hebben. Met de ontwikkeling van de programbegroting en productraming is een lagenbenadering geïntroduceerd, die afwijkt van de voormalige functionele indeling. Wellicht dat uit de lagenbenadering ook organisatorische consequenties moeten worden getrokken. In ieder geval dient expliciet te worden vastgesteld of de huidige indeling in organisatieonderdelen de juiste is. (Zo kan er aan gedacht worden om een programmamanager te benoemen om de coördinatie in het program te managen. Ongeacht de vorm van invoering is het van belang dat de verantwoordelijkheid voor een programma bij één persoon ligt.) Het tweede aandachtspunt heeft te maken met de efficiency van een organisatie (een beperkt aantal hiërarchische lagen ondersteunt een meer informele cultuur) en de mogelijkheid om via de juiste span of control te zorgen voor een versterking van de leidinggevende taken. In de gemeente Oegstgeest is integraal management ingevoerd. Bij de vraag naar uitwerking van integraal management zijn twee hoofdlijnen aan de orde: de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden enerzijds en Sector Middelen 8

9 de vraag naar eigen of gemeenschappelijke organisatorische voorzieningen anderzijds (bijvoorbeeld een gemeenschappelijke p & O sectie en een sectorale controlorganisatie). Heel specifiek is van belang welke bevoegdheden worden gemandateerd door het college aan de ambtelijke organisatie met betrekking tot de allocerende en beschikkende functie. Vragen, die hier bij spelen, zijn onder meer: wie in de ambtelijke organisatie mag tot welk niveau verplichtingen aangaan en betaalopdrachten geven. Gegeven de productraming mogen ambtenaren (vanuit integraal management) schuiven tussen aan hen gemandateerde budgetten (lasten en baten) of blijft die bevoegdheid bij collegeleden/college? Hoe moet de managementverantwoordelijkheid en de budgetverantwoordelijkheid ingeregeld worden? Hierbij speelt bijvoorbeeld het vraagstuk van beïnvloedbare en niet beïnvloedbare kosten. In het kader van integraal management zijn eigenlijk alleen de beïnvloedbare kosten van belang, want daarbij kan de toegevoegde waarde van management zichtbaar worden). Er dienen duidelijke afspraken gemaakt te worden over de verantwoordelijkheid voor de bewaking van kosten en kwaliteit in relatie tot productieafspraken, ingeval meer dan een budgethouder betrokken is bij de realisatie. In samenhang met het besturingsmodel zal de inrichting van de controlorganisatie aan de orde moeten komen. Integraal management impliceert in principe een vorm van integrated control. Ook personele, informatieve, juridische en organisatorische zaken behoren tot het aandachtsveld van de controllers-functie. De uitwerking van deze vraagstukken zal moeten plaatsvinden met inachtneming van de nieuwe duale spelers op het veld, zoals de rekenkamer en de griffier. In konkreto gaat het in deze paragraaf om: Welke bevoegdheden worden door collegeleden respectievelijk college verleend aan de ambtelijke organisatie (mandaat, machtiging en volmacht betreffende beleid, middelen en bedrijfsvoering) en aan wie? Welke bevoegdheden worden verleend door raad respectievelijk commissies aan het college respectievelijk de ambtelijke organisatie (mandaat, machtiging en volmacht betreffende beleid, middelen en bedrijfsvoering) en aan wie? Welke zijn de corresponderende (kwaliteit, tijdigheid, budget) verantwoordelijkheden bij de gemandateerde bevoegdheden? Welke organisatorische voorzieningen worden sectoraal en welke voorzieningen geconcentreerd en dus gemeenschappelijk georganiseerd? Welke afspraken over de (capacitaire en kwalitatieve) inzet van geconcentreerde, gemeenschappelijke voorzieningen worden met de lijnorganisatie gemaakt? Hoe wordt de verhouding lijn, staf en ondersteuning respectievelijk control ingericht? Hoe is de inrichting van de planning- en controlorganisatie (middelen, juridisch)? Hoe is de verhouding taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen de projectorganisatie en de lijnorganisatie? Welke mandaten, machtigingen en volmachten kunnen onder welke randvoorwaarden worden doorgemandateerd in de ambtelijke organisatie? Hoe is de inrichting van de griffiefunctie en hoe is de ambtelijke ondersteuning geregeld? Hoe is de rekenkamerfunctie geregeld? Mijlpaal 3: Taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden college / secretaris / sectorhoofden / afdelingshoofden / hoofd staf/projectleiders Mijlpaal 4: Taken, verantwoordelijkheden, bevoegdheden en organisatie concerncontrol / sectorcontrol/projectcontrol Mijlpaal 5: Inrichting organisatorische voorzieningen (in sector of gemeenschappelijk), bijvoorbeeld advies en ondersteuning middelenfuncties Sector Middelen 9

10 Mijlpaal 6: Uitwerking budgethoudersfilosofie en budgettaire schuifmogelijkheden 3.4. Stuurinformatie en prestatie-indicatoren/prestatienormen Aan stuurinformatie als onderdeel van het besturingsconcept kan invulling worden gegeven door prestatieindicatoren en prestatienormen te benoemen voor: Middelen; De prestatie-indicator middelen definieert een van de aandachtsgebieden, waarvoor het management van het organisatieonderdeel (dus bij een gelijkblijvende organisatie GGZ, IWZ, Middelen en Staf) verantwoordelijk is. Met betrekking tot de middelen worden prestatienormen opgesteld. Deze vormen aldus de basis voor de beoordeling van input performance (bij het aantal productieve uren). De kernactiviteiten, producten of vormen van dienstverlening; Deze prestatie-indicatoren vormen de basis voor de beoordeling van de productperformance. De belangrijkste bedrijfsprocessen. Deze prestatie-indicatoren vormen de basis voor de beoordeling van de proces performance. (n.b. de opzet, analyse en beschrijving van de administratieve organisatie zijn voor de keuze van prestatie-indicatoren en beoordeling van proces performance van groot belang). Om tot een consistent systeem van prestatie-indicatoren te komen ter ondersteuning van alle drie performances dient te worden voldaan aan de volgende voorwaarden: De prestatie-indicatoren en de daarvoor benoemde doel- en/of streefwaarden (prestatienormen) reflecteren de prestaties, waarmee de middelen, producten respectievelijk de bedrijfsprocessen optimaal bijdragen aan de realisatie van de gestelde budgetdoelstellingen evenals de gestelde beleidseffecten van de organisatie; De prestatienormen reflecteren een goede balans tussen korte en lange termijn doelstellingen, tussen strategische en operationele doelstellingen en tussen de doelstellingen, die gelden voor de verschillende, voor de organisatie relevante perspectieven voor de bedrijfsvoering (zoals de standaardperspectieven van de balanced scorecard: financieel perspectief, klant/markt perspectief, bedrijfsproces perspectief en groei-, innovatie- en leerperspectief); Door middel van de formulering van prestatienormen wordt aangesloten op hoger liggende doelstellingen en uiteindelijk ook op de strategische doelstellingen op gemeentelijk niveau, zodat de prestatienormen ook bijdragen aan het bewaken van de realisatie van strategie en beleid. Voor het in kwalitatieve termen definiëren van de prestatie-indicatoren, het bepalen van de doel- of streefwaarden en het meten en evalueren van de realisatie zijn adequate hulpmiddelen voorhanden. Hiertoe behoren methoden en technieken uit de hoek van management accounting, administratieve procedures en vooral ook externe informatie over alle relevante actoren in de markten of het beleidsterrein van het organisatieonderdeel en macro-economische en sociaal politieke ontwikkelingen, die de prestaties in een juiste context plaatsen Er zal een monitoringsysteem moeten komen, waarmee deze informatie wordt verkregen. Het is overigens niet altijd nodig dat de gemeente hier zelf een automatiseringssysteem voor aanschaft. Het is heel goed mogelijk dat in sommige gevallen, die informatie van derden wordt verkregen (bijvoorbeeld CBS en CPB); Een intensieve communicatie over de geplande en de gerealiseerde waarden van de prestatie-indicatoren en de evaluatie van de verschillen is noodzakelijk om te borgen dat uitvoering plaatsvindt conform de gemaakte afspraken. De ontwikkeling van de stuurinformatie vindt plaats in het kader van de planning- en controlcyclus. Dat betekent niet dat alle activiteiten als onderdeel van die cyclus moeten plaatsvinden. De resultaten echter worden ingebed in de planning- en controldocumenten. Er is een sterke samenhang met de activiteiten in paragraaf 3.7 over de administratieve organisatie. Mijlpaal 7: Consistent systeem van prestatie-indicatoren voor management performance, product performance en proces performance Sector Middelen 10

11 Mijlpaal 8: Ontwikkeling monitoringsysteem 3.5. Kaders, randvoorwaarden en spelregels Teneinde een besturingsconcept als integraal management (vrijheid in gebondenheid) op een goede manier te kunnen uitvoeren, dient in de organisatieopzet en de uitvoering hiervan te zijn voldaan aan een aantal randvoorwaarden, kaders en spelregels. Het betreft hier de andere zijde van de medaille van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden (zie paragraaf 3.3). Randvoorwaarden In principe is een randvoorwaarde een voorafgaande beperking (voorwaarde/beding), waaraan dient te zijn voldaan, voordat het beoogde doel kan worden bereikt. In het kader van besturing en beheersing betekent dit, dat de sectorale organisatie aan een aantal vereisten dient te voldoen, voordat zij uitvoering kan én mag gaan geven aan de aan haar toegewezen taken en processen. Pas na het voldoen aan de randvoorwaarden ontvangt het sectorale management de bevoegdheden behorende bij de benoemde decentrale activiteiten. Daarmee vormen de randvoorwaarden een onderdeel van de invulling van de gebondenheid (mits of tenzij) voorafgaand aan de uitvoering van de processen. Voorbeelden van randvoorwaarden zijn: Een adequaat ingerichte kas-/verplichtingenadministratie; Een ingerichte planning- & controlcyclus; Een ingerichte interne controlefunctie; Voldoende opgeleid personeel; Kennis van methoden en technieken ten behoeve van de uitvoering van de primaire Et cetera. bedrijfs-processen; Zolang door het sectorale management aan de gestelde randvoorwaarden op het primaire én het bedrijfsvoeringvlak niet is voorzien, blijven de potentiële sectorale processen onder de directe hoede van het centrale management, c.q. de gemeentesecretaris. Kaders Duidelijk dient te zijn voor alle managementniveaus binnen welke kaders zij kunnen opereren. Met behulp van de kerntaken en de randvoorwaarden worden de vrijheidsgraden vastgesteld, die gelden tijdens de uitvoering van de sectorale taken/processen. Deze vrijheidsgraden worden gevormd door de kaders, welke in essentie een beschrijving zijn van de don ts : het zijn verboden en geen geboden. De kaders vormen feitelijk de omlijsting van de procesuitvoering en werken twee kanten op: van buiten naar binnen en vice versa. Aan de ene kant beperken de kaders de wijze, waarop het sectorale management de processen kan en mag uitvoeren. Aan de andere kant bewaken de kaders tegelijkertijd het vrije speelveld van de sectorale uitvoering. Dit is van belang om detaildiscussies tijdens de uitvoering van de processen te voorkomen, de wederzijdse rolverdeling tussen centraal/decentraal te verhelderen en inzicht te geven in elkaars verplichtingen. De vrijheidsgraden richten zich op de input, throughput en output van de primaire en ondersteunende processen. De kaders zijn centraal vastgesteld en kunnen in de mate van detaillering sterk verschillen. Voorbeelden van kaders zijn onder andere het stellen van een maximale omvang van het aangaan van individuele verplichtingen per sector/afdeling; het verbod op het werken met ongecertificeerde aannemers, et cetera. Spelregels Het formuleren én hanteren van de spelregels completeert het besturingsmodel. De spelregels bestaan uit schriftelijke afspraken voor de medewerkers van de organisatie. De spelregels verschillen in reikwijdte, kunnen meerdere doelen hebben en verschillen tevens qua vorm en inhoud. De spelregels kunnen betrekking hebben op het functioneren van de medewerkers in de organisatie als geheel, op de aansturing van de sectorale organisatieonderdelen door de centrale organisatie en op de aansturing binnen de Sector Middelen 11

12 sectorale organisatieonderdelen zelf. Dit onderscheid in reikwijdte beïnvloedt de doelstelling van de spelregels, de opstellers van de spelregels en de feitelijke invulling van de spelregels. Het doel van de (algemene, centrale en decentrale) spelregels is: Het stimuleren van het daadwerkelijk gebruik van de business controls 2 door het benoemen van positieve en negatieve stimuli. Positieve stimuli, bijvoorbeeld in de vorm van beloningsbeleid, bij het adequaat hanteren van de business controls. Negatieve stimuli, bijvoorbeeld in de vorm van berispingen, bij het niet of onjuist hanteren van de business controls. Door middel van deze stimuli wordt bijvoorbeeld voorkomen, dat bepaalde business controls, uit angst voor de gevolgen, niet worden uitgevoerd. Het geven van aanwijzingen voor het daadwerkelijk hanteren van de business controls. Feitelijk vormen de spelregels hierbij een nadere uitwerking van de vorige fase van het model. Voorbeeld van een dergelijke spelregel: de wijze waarop de managementrapportages worden besproken (eisen aan inhoud en vorm van rapportage; tijdsduur van bespreking; wijze van bespreking, et cetera). Het geven van aanwijzingen voor de gevolgen van het gebruik van de business controls. Door middel van deze aanwijzingen ontstaat allereerst transparantie in gedrag en gevolgen en wordt voorkomen, dat de resultaten van bepaalde business controls niet worden gemeld bij het management. Bijvoorbeeld: door het tonen van een procedure omgaan met de boodschapper van slecht nieuws, wordt het zo snel mogelijk opleveren van slecht nieuws geborgd (don t shoot the messenger). Daarnaast zal bepaald gedrag, en daarmee bepaalde risico s, worden voorkomen. Bijvoorbeeld: weergave van de gevolgen voor een medewerker bij het overtreden van de ethische code. Daarmee hebben de spelregels al een preventief element in zich. Het aangeven van de gevolgen van het niet langer voldoen aan de randvoorwaarden door de sectorale organisatieonderdelen. Bijvoorbeeld: indien uit de resultaten van de controle-eenheid blijkt dat een afdeling niet langer beschikt over een actuele administratieve organisatie, krijgt de afdeling eenmalig de mogelijkheid om deze randvoorwaarde alsnog binnen redelijke termijn in te vullen. Zolang deze verbeteringsactiviteiten achterwege blijven, wordt de desbetreffende afdeling haar taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden betreffende het budgetbeheer ontnomen. Het aangeven van de gevolgen van het overschrijden van de kaders door de decentrale organisatieonderdelen bij uitvoering van de decentrale bedrijfsprocessen. Bijvoorbeeld: bij het overschrijden van de maximale omvang van een individuele verplichting ontvangt de afdeling een schriftelijke waarschuwing van de sectordirecteur Middelen/concerncontroller. Bij het meerdere malen overschrijden van de maximale verplichtingengrens wordt in de verwerkingsprocedure een aanvullende stap ingevoegd: iedere verplichting kan pas worden geaccordeerd na parafering door de een functionaris van een hoger echelon. Mijlpaal 9: Kaders, randvoorwaarden en spelregels besturingsmodel 3.6. Financiële functie en planning- en controlcyclus Van groot belang is de inrichting van goed functionerende planning- en controlinstrumenten in een gestroomlijnde planning- en controlcyclus Planning- en controlcyclus De planning- en controlcyclus van Oegstgeest zal gaan bestaan uit: Beleidscyclus/strategische planning Raadsprogramma; Collegeprogramma. Deze cyclus is inmiddels afgerond en heeft geleid tot de programbegroting. Een jaarlijkse actualisatie bij de programbegroting is gewenst. Jaarplanningscyclus Kaderbrief (inhoudelijke sturing); Begrotingscirculaire (vorm en proces sturing); 2 Met business controls worden maatregelen bedoeld, welke ervoor zorgen dat wordt gewerkt binnen de gestelde kaders en randvoorwaarden. Business controls zorgen ervoor, dat de doelstellingen worden nagestreefd en risico s van het niet behalen van de doelstellingen worden beheerst. Sector Middelen 12

13 Programbegroting; Productraming; Sectorplannen/afdelingsplannen. Ten behoeve van een ordelijke planning- en de controlcyclus is instrumentarium nodig. Zowel met betrekking tot de inhoudelijke aansturing als procedureel (het spoorboekje). Een ordelijk begrotingsproces bestaat uit een goed georganiseerde begrotingsvoorbereiding, die uiteindelijk leidt tot een programbegroting, een productraming en sectorplannen/afdelingsplannen, die voor alle taken en activiteiten de daarvoor beschikbaar gestelde middelen omvatten. De begroting en raming maken een integrale afweging mogelijk tussen de aanwending van middelen naar de verschillende programma s respectievelijk producten en activiteiten. De begrotingsvoorbereiding start met het opstellen van kaderbrief en begrotingscirculaire. Voor de sectorhoofden en stafhoofden zijn kaderbrief en begrotingscirculaire (inrichtingsvereisten van de begroting en procedureel) richtinggevend voor het opstellen van de bijdrage van de sectoren en de staf aan de begroting. De kaderbrief omvat beleidsmatige en financiële kaders. De beleidsmatige uitgangspunten geven aan welke beleidsmatige keuzes bij de begrotingsvoorbereiding moeten worden uitgewerkt. De financiële kaders bepalen de ruimte, waarbinnen de begrotingsvoorbereiding ter hand moet worden genomen. De informatie, die aan het opstellen van de kaderbrief ten grondslag ligt, is gebaseerd op een inschatting van nieuwe ontwikkelingen, risico s voor bestaand beleid, een actualisering van het raads- en collegeprogramma (inclusief investeringen), eventuele circulaires van provincie en ministeries, een conservatieve inschatting van de algemene uitkering en de resultaten van de rekening van afgesloten boekjaar. De kaderbrief is toegesneden op het komende jaar van uitvoering (t+1) 3 en sluit aan op de inhoud van het raadsprogramma/collegeprogramma. In de kaderbrief zijn onder meer aangegeven: ontwikkelingen voor het komende jaar, inclusief de gevolgen voor het te voeren beleid en het financiële kader; beleidsprioriteiten (afgeleid van het raadsprogramma / collegeprogramma dan wel nieuwe beleidsmatige keuzes); budgettaire kaders, gebaseerd op resultaten jaar t-1 en (bijgestelde) begroting jaar t, meerjarenraming, nieuwe financiële ontwikkelingen, prioriteiten betreffende beheer; geoormerkte gevolgen van verschuivingen in het investeringsplan; geschatte financiële omvang van de kostenplaatsen. De begrotingscirculaire omvat de procedures van totstandkoming (spoorboekje), vormvoorschriften voor de programbegroting, productraming en sectorplannen (formats) en rekenparameters (loon-/prijsindexatie, gegevens over de gemeente, zoals trend in aantal inwoners). Uitvoering, bijsturing en verantwoording Managementrapportages (van sectoren aan secretaris/mt) over uitvoering sectorplannen; Managementrapportages (van ambtelijke organisatie aan college) op niveau productraming; Bestuursrapportages (van college aan raad) op niveau programbegroting; Jaarrekeningen/jaarverslagen (zowel programrekening als productrekening); Jaarverantwoording sectoren. In het bijzonder met betrekking tot de in de categorie uitvoering, bijsturing en verantwoording aangeduide controldocumenten zal nog invulling moeten worden gegeven aan het inhoudelijke stramien en vervolgens aan de inrichting van de administratie en de kostentoerekening. 3 Met jaar t wordt het lopende jaar bedoeld. Indien in 2003 de begroting voor 2004 wordt opgesteld, is 2003 jaar t. Sector Middelen 13

14 De raad dient periodiek geïnformeerd te worden over de stand van zaken met betrekking tot de uitvoering van de programma s. Daarbij dient te worden bepaald welke informatie in de vorm van een kwartaalrapportage/bestuursrapportage wordt gemeld en welke informatie via andere documenten/rapportages. In de rapportages dienen in ieder geval de volgende punten aan de orde te komen: Exploitatie per programma Financiële realisatie per programma (uitputting budgetten, stand van verplichtingen en vermoedelijk beloop; Stand van zaken realisatie doelstellingen/maatschappelijke effecten van de programma s; Speciaal aandachtspunt is hoe de rapportage over het bestaande beleid, dat in de programbegroting weinig is uitgewerkt, vorm en inhoud te geven. Balanspositie Actualisatie weerstandsvermogen (reserves en risico s); Stand van zaken uitvoering investeringsprogramma (realisatie en vooruitkijkend) Rapportage uitvoering paragrafen Nog nader in te vullen Risico s Nog nader in te vullen Overige relevante informatie Nog nader te benoemen In januari 2003 zal het overleg in de stuurgroep planning- en controlinstrumentarium duaal over de uitvoeringsrapportages moeten worden opgestart. Het college als mede de gemeentesecretaris/het MT dienen eveneens periodiek gerapporteerd te worden over de uitvoering van de productraming en de sectorplannen/afdelingsplannen. Ook voor deze rapportagedocumenten dienen formats te worden ontwikkeld. Van belang voor de inrichting van deze controldocumenten is de opbrengst van de prestatie-indicatoren voor management performance, product performance en proces performance (zie paragraaf 3.4.). De invalshoek van de rapportagesystemen zal niet alleen budgettair, maar ook beleidsmatig, gericht op effecten, moeten zijn. Tevens is het noodzakelijk te weten welke verantwoordelijkheden en bevoegdheden op welk niveau zijn georganiseerd respectievelijk welke kaders en randvoorwaarden gelden (zie paragraaf 3.3 e 3.5). Mijlpaal 10: Uitwerking planning- en controlcylus Mijlpaal 11: Uitwerking duaal planning- en controlinstrumentarium Inrichting financiële functie Naast de activiteiten voor de inrichting van een duaal planning- en controlinstrumentarium is de organisatie en inrichting van de financiële functie in Oegstgeest van belang. Het gaat om de inregeling van vijf belangrijke taken: de regisserende, coördinerende taak; de kaderstellende taak; Sector Middelen 14

15 de adviserende taak; de uitvoerende taak; de controlerende taak (gewetensfunctie, interne controle). Daarbij spelen een rol de leidinggevenden, projectleiders, sectorcontrollers, projectcontrollers,de functie concerncontrol, de afdeling planning en control en medewerkers, belast met financiële werkzaamheden. De vraag is wie speelt, wanneer welke rol onder welke voorwaarden. Invulling is afhankelijk van de uitwerking van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden en van het antwoord op de vraag van sectorale dan wel geconcentreerde organisatorische voorzieningen. De resultaten zijn van belang voor de opzet, analyse en beschrijving van de administratieve organisatie en interne controle. Mijlpaal 12: Organisatie en inrichting financiële functie Administratieve Organisatie/Interne Controle (AO/IC) Een goede opzet, beschrijving en werking van de AO/IC is een zeer belangrijke voorwaarde voor een goede sturing en beheersing van de gemeente. Ook biedt de AO/IC een uitgelezen kans om goede afspraken te maken, in geval organisatieoverschrijdende processen (veel financiële processen). Van belang is de ontwikkeling, die in het kader van de wet dualisering gemeentebestuur is uitgezet. Vanaf 2006 maakt rechtmatigheid onderdeel uit van de accountantsverklaring en daarmee de kwaliteit van de AO/IC, die de rechtmatigheid moet garanderen. Een slechte AO/IC (in opzet dan wel werking) leidt in principe tot een oordeelsonthouding dan wel een afkeurende verklaring. De AO in de gemeente bevat waarschijnlijk nogal wat witte vlekken. Interne controle is grotendeels afwezig. Inmiddels wordt een aanvang gemaakt met de opzet, inrichting en beschrijving van de AO/IC rond grote projecten. De ervaring, die hiermee wordt opgedaan, kan op onderdelen gebruikt worden bij de opzet, inrichting en beschrijving van de AO/IC bij de staande organisatie. Een aandachtspunt bij de AO/IC is dat niet ieder proces dient te worden beschreven, maar alleen de meest risicovolle en/of kritische. Daarnaast dient de beschrijving te kunnen worden geraadpleegd op het pc-netwerk. Het is raadzaam om in ieder geval de navolgende processen te beschrijven: Planning- en controlcyclus (o.a. begroting, tussentijdse informatie, jaarrekening); Administratie en vastlegging; Personeel (o.a. aanstelling, salarisbetaling, declaraties, tijdregistratie, bevordering en ontslag); Inkopen (o.a. bestelling, registratie, levering en betaling); Investeringen (o.a. kredietvotering en -eventueel Europese- aanbesteding); Voorraden; Treasury; Belastingen en heffingen (o.a. OZB en afvalstoffenheffing); Uitkeringen (o.a. ABW, WVG et cetera); Grondexploitatie (o.a. exploitatieberekeningen); Burgerlijke zaken (o.a. paspoorten, rijbewijzen, uittreksels en huwelijken); Subsidieverstrekkingen; Overige opbrengsten (o.a. leges bouwvergunningen, verhuur accommodaties en algemene uitkering); Onderwijs; Beheer en onderhoud eigendommen (zoals wegen, riolering, gebouwen en tractie). Organisatie en taken Bij de organisatie en taken van de AO/IC-functie gaat het om het inrichten van de organisatorische voorziening, die adviseert en ondersteunt bij de opzet en beschrijving van de administratieve organisatie respectievelijk bij het analyseren van de doelmatigheid van de inrichting van de processen. Het gaat ook om het inrichten van de verantwoordelijkheid voor de administratieve organisatie evenals het inrichten van een beheerorganisatie, die de administratieve organisatie actueel houdt. Ook is de organisatorische inrichting van de controle (dus niet control) organisatie van belang. In veel organisaties is het werkveld van de AO/IC niet meer volledig in één afdeling/functie geconcentreerd. Overal in de praktijk wordt AO/IC verspreid in organisaties aangetroffen, zij het vrijwel telkens (aangestuurd) vanuit een centraal kader. Hieruit blijkt, dat er in feite (onder de vlaggen administratieve organisatie en interne Sector Middelen 15

16 controle) sprake is van een aantal verschillende invalshoeken en vereiste deskundigheden. Bovendien gaat het om een grote diversiteit aan werkzaamheden: het beheer van kaders, organisatieadvisering, training en opleiding, beschrijving, verbetering en implementatie, projectmanagement, (applicatie)beheer en de feitelijke activiteiten zelf. De inrichting van de processen en de informatieverzorging worden als gevolg van de integrale beheersvisie, het domein van de integrale manager. Hiermee wordt de functie van AO naast het controle-instrument van de accountant steeds meer ook beheersinstrument ten behoeve van de verantwoordelijke manager. Standaards en spelregels voor het beheer De diverse functies van de AO kunnen slechts dan herkenbaar gestalte krijgen als binnen de organisatie kwalitatief hoogwaardige standaards worden gehanteerd, evenals duidelijke spelregels. Bovendien dient de wijze van handhaving hiervan helder te zijn. In een organisatie, die de facto relatief sectoraal is ingericht, is juist het centrale beheer van deze standaards en spelregels essentieel om de kwaliteit van de AO naar opzet en werking te waarborgen. Hiernaast dient ook het beheer van sectoroverschrijdende systemen en procedures centraal plaats te vinden. Richtlijnen Als uitvloeisel van zijn verantwoordelijkheid voor de AO/IC kan van de integrale manager worden verwacht, dat hij voor het onder hem vallende organisatieonderdeel minimaal onderstaande richtlijnen ( dit zijn minimaal te stellen eisen vanuit het vakgebied van AO/IC) heeft gerealiseerd. Minimale AO-richtlijnen: 1. De AO dient te voldoen aan de vigerende wetgeving en de vigerende externe en interne regelgeving. 2. Er dient een vastlegging te zijn van de organisatiestructuur (bijvoorbeeld in de vorm van organogrammen). 3. Er dient een procesoverzicht te zijn, waarin de financiële processen en de processen met financiële consequenties, evenals de samenhang daartussen te zijn opgenomen (mede van belang van het accountantsonderzoek). 4. Bij (her)inrichting van (een) proces(sen) dient er een risicoanalyse te worden gemaakt (bijvoorbeeld in de vorm van kritieke succes factoren en kritieke prestatienormen). 5. Daar waar de risicoanalyse al is uitgevoerd hoeft dat uiteraard niet nogmaals te gebeuren. Bij deze analyse dient minimaal te worden gekeken naar de aspecten rechtmatigheid, doelmatigheid, tijdigheid en betrouwbaarheid van de informatieverzorging. 6. Er dient per proces een procesbeschrijving te worden gemaakt die recht doet aan de regelgeving en het bespreken van de risico s. De gehanteerde beschrijvingen van de AO dienen tenminste inzicht te verschaffen in: De uit te voeren taken en activiteiten, die dienen te worden verricht, evenals welke beheersmaatregelen daarbij worden gehanteerd; De wijze, waarop verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden over de betrokken functionarissen zijn verdeeld; Bij de uit te voeren activiteiten betrokken gegevensdragers; De invoer, verwerking en uitvoer van de gegevens/informatie (informatiestromen) 7. De procesbeschrijvingen dienen actueel te zijn. 8. Het geheel van de beschrijvingen dient te zijn vastgesteld door het verantwoordelijke management. 9. De oude vastgelegde AO dient afzonderlijk te worden bewaard en wel minimaal twee kalenderjaren na het jaar, waarin de AO is gewijzigd. Van de wijzigingen dient een loglijst te worden aangehouden. Minimale IC-richtlijnen: 1. Er dient per sector een interne controlejaarplan aanwezig te zijn waarin wordt aangegeven hoe de in de procedures beschreven normen worden bewaakt. 2. Zoveel mogelijk procesgerichte controle in plaats van gegevensgerichte controle, dat wil zeggen meer gericht op de beoordeling van de kwaliteit van de AO en de daarin verankerde maatregelen van interne controle. 3. Zoveel mogelijk interne controlemaatregelen in de processen onderbrengen. 4. De interne controle dient niet alleen gericht te zijn op de betrouwbaarheid van de gegevens opgenomen in de financiële administratie en de rechtmatigheid van de uitgaven, maar ook op de betrouwbaarheid van de informatieverzorging. 5. Bij de controle naar de mate waarin processen worden beheerst, dient minimaal te worden gekeken naar: De juiste gebruikmaking van de gedelegeerde bevoegdheden; Sector Middelen 16

17 De aanwezigheid, actualiteit en toereikendheid van normen ten behoeve van een effectieve en doelmatige beleidsuitvoering; De gegeven voorschriften, instructies, procedures, richtlijnen, maatregelen; De mate, waarin ter beschikking staande middelen op voldoende wijze worden beveiligd; Worden de ter beschikking staande middelen aangewend voor het doel, waarvoor zij zijn bestemd; De betrouwbaarheid van de verstrekte gegevens. 6. Het bepalen van de controleobjecten dient plaats te vinden op basis van een inventarisatie van (mogelijke) risico s en op basis van wensen van het management. Interne controlestatuut Algemeen De complexiteit van een gemeentelijke organisatie en de bijzondere risico s, die aan de bedrijfsvoering zijn verbonden, maken het noodzakelijk dat beschikt wordt over een uiterst adequaat en inzichtelijk beheersingsinstrumentarium. Maatregelen voor interne controle zijn in de praktijk verspreid in een organisatie aan te treffen als onderdelen van werkwijzen, veelal ingebouwd in geautomatiseerde systemen. Het is immers van belang, dat de Interne Controle zo dicht mogelijk bij de processen en systemen staat. Voor een voortdurende en adequate functionering van de interne controle dient echter voldoende overzicht te blijven bestaan over het totaal aan instrumenten. Tevens dient dat inzichtelijk te worden gemaakt aan de eigen medewerkers en de toezichthoudende instanties. Doel Het doel van een interne controlestatuut is het geven van inzicht in het geheel van interne controlemaatregelen binnen een organisatie ten behoeve het interne management en het externe toezicht. Hierbij dienen tevens de specifieke verantwoordelijkheden van degenen, die betrokken zijn bij de interne controle duidelijk te zijn omschreven. Het interne controlestatuut is - voor wat betreft de opzet en werking van de daarin opgenomen maatregelen - de eindverantwoordelijkheid van het hoogste management (HID) van een organisatie. Het interne controlestatuut wordt beheerd door de verbijzonderde centrale interne controlefunctie, die aan het topmanagement rapporteert. Het interne controlestatuut bevat de volgende hoofdzaken: Uitgangspunten: a. Interne controlefilosofie; b. Taken en verantwoordelijkheden; c. Beheer van centrale standaards en spelregels. Opzet: d. Overzicht van interne controlemaatregelen; e. Specifieke interne controlemaatregelen; f. Aanvullende onderzoeken. Bouw van Systemen: g. Interne controle bij systeemontwikkeling; h. Interne controle bij en na implementatie van systemen. Werking: i. Interne controleprogramma; j. Rapportages en documentatie; k. Uitgangspunten voor efficiency en effectiviteit van de interne controle; l. Planning en voortgang van interne controlewerkzaamheden. De uitwerking van het interne controlestatuut wordt mede bepaald door de wijze, waarop de centrale IC-functie wordt ingericht. Mijlpaal 13: Organisatie van AO/IC adviesfunctie Sector Middelen 17

18 Mijlpaal 14: Organisatie van AO/IC-beheerorganisatie Mijlpaal 15: Organisatie van de controle-eenheid Mijlpaal 16: Opstellen van standaards en spelregels voor beheer Mijlpaal 17: Richtlijnen AO Mijlpaal 18: Richtlijnen IC Mijlpaal 19: Interne controlestatuut Mijlpaal 20: Opzet en beschrijving AO/IC 4. Uitwerking van het financiële instrumentarium In deze paragraaf zijn in de vorm van mijlpalen producten/activiteiten beschreven, die in de komende periode moeten worden opgepakt. Mijlpaal 21: De rekenkamer De raad kan een rekenkamer instellen. Dit kan gebeuren met een of meer andere gemeenten met toepassing van de van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Als geen rekenkamer wordt ingesteld dient de raad bij verordening regels vast te stellen voor de uitoefening van de rekenkamerfunctie.de rekenkamer onderzoekt de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur. Formeel dient de invoering van de rekenkamer of rekenkamerfunctie uiterlijk voor 1 januari 2006 te zijn geregeld. De rekenkamer zal zijn werkzaamheden mede kunnen afstemmen op het interne controlestatuut (mijlpaal 19), de controleverordening (mijlpaal 24) en het onderzoeksprogramma doelmatigheids-bevordering (mijlpaal 27) Mijlpaal 22: Nieuw financieel pakket Er dient een nieuw pakket voor de financiële administratie aangeschaft te worden. Bij de pakketselectie dient men rekening te houden met de informatiewensen die voortvloeien uit het nieuwe instrumentarium. Tevens dient de gebruikersorganisatie bij de keuze te worden betrokken. Daarnaast heeft het ook de voorkeur dat er geautomatiseerde relatie met andere databases gelegd kan worden, zoals onder meer met GEMS. De start van de werkzaamheden dienen eind 2002 aan te vangen om implementatie per 1 januari 2004 te kunnen realiseren. Mijlpaal 23: Opstellen format programrekening 2003 Sector Middelen 18

19 Na afloop van het kalenderjaar 2003 dient de programrekening te worden opgesteld en aan de gemeenteraad ter vaststelling te worden aangeboden. Deze rekening heeft dezelfde indeling als de programbegroting, dat wil zeggen een programmaverantwoording (jaarverslag) en een jaarrekening (rekening van baten en lasten en balans). In de programrekening gaat het vooral om de vraag of gerealiseerd is wat de raad voor ogen stond. Per programma zal expliciet de vraag moeten worden gesteld of de maatschappelijke effecten zijn bereikt, of daarvoor is gedaan wat werd afgesproken en /of dit met de beschikbare middelen is gebeurd. Aandachtspunt is nog, dat de raad wellicht kan aandringen op een jaarrekening in het format van de programrekening. Dit lijkt niet juist. Rekening en begroting gaan uit van hetzelfde stramien. Mijlpaal 24: Controleverordening De verklaring van de accountant over de rechtmatige besteding en het getrouwe beeld, zal zich uitstrekken tot de jaarrekening (rekening van baten en lasten en balans) en niet het programmagedeelte. De raad benoemt de accountant tot extern controleur van de jaarrekening, waarbij tevens een oordeel over de rechtmatigheid van het financiële beheer wordt gevraagd. Daarbij geldt een wettelijk voorgeschreven goedkeuringstolerantie (1% van de totale lasten en baten), die de raad naar beneden mag bijstellen. Voldoet meer dan 1 % niet aan te stellen normen van getrouwheid en rechtmatigheid, dan kan geen goedkeurende verklaring worden afgegeven. Het uitvoeren van een rechtmatigheidonderzoek stelt eisen aan de inrichting van het informatieverzorgingsysteem. Over deze eisen, maar ook over de definitie van rechtmatigheid, de reikwijdte van de rechtmatigheidcontrole en de gevolgen van de uitbreidingsmogelijkheden van de controleopdracht voor de omvang van de accountantswerkzaamheden, zullen raad en accountant intensief en open met elkaar van gedachten moeten wisselen. Een en ander moet worden vastgelegd in een wettelijk voorgeschreven controleverordening (voor medio 2003). Mijlpaal 25: Risicomanagement De hoogte van het weerstandsvermogen is onder meer afhankelijk van de financiële risico s die een gemeente loopt. Een goede beheersing van de risico s leidt tot een beperkte behoefte aan weerstandsvermogen. Risicoanalyse en risicomanagement richten zich op het onderkennen en pro-actief beheersen van risico s (kansen en bedreigingen). Kijkend naar de bedreigingen waarmee de gemeente kan worden geconfronteerd, verdient het aanbeveling om periodiek een systematische risicoanalyse van de belangrijkste activiteiten uit te voeren en om activiteiten te ontwikkelen, gericht op het beperken van de nadelige gevolgen van de gesignaleerde risico s. (De nadelige gevolgen strekken zich verder uit dan financieel nadeel). Een instrument zal worden ingevoerd om te komen tot een systematische risicoanalyse en -beheer op de programma s, producten, projecten, beheerstaken en bezittingen van de gemeente. Over de ontwikkeling in risico s zal in de uitvoeringsrapportages moeten worden gerapporteerd. Mijlpaal 26: Kostprijsberekeningen/kostentoerekening Voor het berekenen van tarieven dienen extracomptabel kostprijscalculatie te worden opgesteld. Voor het berekenen van de kostprijzen zijn de doorverdelingen van belang. In de huidige programbegroting wordt nog doorberekend op basis van de oude verdeelsleutels. Er moet bekeken worden of deze toerekening aangepast moet worden (m.n. de doorberekeningen van de interne producten ontbreken nu). De uitkomsten van dit vraagstuk spelen een rol bij het vraagstuk met betrekking tot de verantwoordelijkheid voor doorberekeningen. De uitkomsten dienen uiterlijkbeschikbaar te zijn bij de begrotingsvoorbereiding Mijlpaal 27: Verordening financieel beleid en beheer Met betrekking tot de doelmatigheid dient een wettelijk voorgeschreven en door de raad vast te stellen verordening Financieel beleid en beheer (uiterlijk 2004) te worden opgesteld. Sector Middelen 19

20 Deze verordening biedt het dwingende kader aan het college voor onder meer: voor de wijze, waarop doelmatig en doeltreffend in beleid en bedrijfsvoering wordt omgesprongen met de gemeentelijke middelen voor de wijze waarop systematisch inzicht zal worden verkregen in de doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid en bedrijfsvoering (onderzoeksprogramma) de organisatie van de verantwoordelijkheid voor doelmatigheid en doeltreffendheid de organisatie van de financiële functie de inrichting van de AO Mijlpaal 28: Nota doelmatigheidsbevordering Aan de verordening Financieel beleid en beheer zal een nota doelmatigheidsbevordering voorafgaan. Hierin worden voorstellen ontwikkeld, die dit aandachtsveld inhoud en inrichting kunnen geven. Overigens veronderstelt het methodisch meten van de doeltreffendheid en de doelmatigheid van beleid en bedrijfsvoering, dat een aantal tools ingevoerd en operationeel zijn. Een program- en productbegroting (en tussentijdse rapportages en rekening) met expliciete, toetsbare doelstellingen zijn bijvoorbeeld een voorwaarde. Andere randvoorwaarden zijn adequate plannings- en budgetteringstechnieken, voortgangsbewaking, controleen informatiesystemen et cetera. Verschillende aspecten kunnen worden gemeten. Indien het de organisatie en bedrijfsvoering betreft kan worden gedacht aan benchmarks, organisatiediagnoses, operational audits en bedrijfsdiagnoses. Bij beleid kan gedacht worden aan kosten-baten-analyses en andere methodieken van beleidsevaluatie. Mijlpaal 29:Tijdschrijven Tijdschrijven dient twee doelstellingen, namelijk informatie verschaffen ten behoeve van: Planning van activiteiten van een afdeling en daarmee de sturing van een afdeling. Kostprijsberekening van diensten en producten. Met de totstandkoming van de productraming en daarvan afgeleide sector/afdelingsplannen is het nuttig en wenselijk de wijze van tijdschrijven tegen het licht te houden. In het kader van de sectorplannen 2003 en ook ten behoeve van de kostprijsberekening/kostentoerekening (mijlpaal 26). Zodra bovenstaande doelstellingen goed in de praktijk worden gebracht, zal het accent meer gelegd moeten worden op: Het bewaken van de voortgang van de planning en de terugkoppeling (van individuele medewerk(st)ers); Het genereren van en sturen op meer kwalitatieve informatie (signaleren van verzuim, werkdruk en structurele ontwikkelingen en prioriteiten leggen); Het ontwikkelen van kwantitatieve en kwalitatieve kengetallen en normtijden (in combinatie met goed inzicht in werkprocessen en een benchmark, zie ook mijlpaal 7). Uit onderzoek blijkt dat tijdschrijven veelal wordt ervaren als een doel op zich. Het wordt vooral gebruikt bij het opstellen van de begroting en de kostentoerekening. Dit wordt ingegeven door het feit dat de tijdschrijvers in het algemeen weinig terugzien van de resultaten en er weinig op worden aangesproken. Zij ontvangen alleen af en toe een signaal van de afdeling Planning en Control als zij te laat zijn met inleveren of als het budget is overschreden. Indien medewerkers meer het nut en doel inzien en daadwerkelijk worden geconfronteerd met de resultaten, ontstaat meer draagvlak voor tijdschrijven en zal serieuzer en doelgerichter worden tijdgeschreven. Daarnaast is het van belang ervoor te zorgen dat de terminologie van de programbegroting, productraming, sectorplan, afdelingsplan en het tijdschrijfsysteem op elkaar aansluiten. Aandachtspunten: Tijdschrijven mag geen formaliteit worden, maar dient te worden gebruikt voor het versterken van de bedrijfsvoering Sector Middelen 20