Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar Aanhangsel van de Handelingen Vragen gesteld door de leden der Kamer, met de daarop door de regering gegeven antwoorden 1585 Vragen van het lid Koenders (PvdA) aan de ministers van Financiën, van Economische Zaken en van Justitie over boekhoudfraude en onregelmatigheden bij een aantal grote ondernemingen. (Ingezonden 5 juli 2002) 1 Bent u bekend met de berichtgeving rondom boekhoudfraude en onregelmatigheden bij een aantal grote ondernemingen, waaronder Enron, WorldCom, Xerox, Disney en Vivendi, waarbij de laatste vier in de afgelopen zeven dagen nadrukkelijk in het nieuws kwamen? 1, 2 2 Kunt u uitsluiten dat dergelijke gebeurtenissen ook in Nederland plaats zullen vinden? 3 Kunt u uw antwoord op vraag 2 ook relateren aan uw uitspraak dat de kwaliteit van de financiële verslaggeving niet alleen internationaal, maar ook in Nederland, onder druk staat? 3 4 Hoe ziet u in dit licht de gebeurtenissen bij KPNQwest? Kunt u uitsluiten dat op enig moment voorafgaande aan het faillissement sprake is geweest van een onjuiste weergave van de winstontwikkeling? 5 Deelt u de mening dat de interpretatieruimte binnen de verslaggevingsregels, d.w.z. óók als men zich aan deze regels houdt, om de hoogte van de winst vast te stellen, groot is? Zo neen, hoe zijn dan de grote verschillen binnen bepaalde ondernemingen zoals Disney en ING te verklaren? Zo ja, deelt u dan de mening dat, in het kader van transparantie en vergelijkbaarheid, deze verschillen, en de mogelijkheden tot winstegalisatie, zouden moeten worden verkleind? Hoe zou één en ander gestalte kunnen krijgen? 6 Deelt u de mening dat manipulatie van de winstcijfers het vertrouwen in de financiële markten onder druk kan zetten en daarmee buitengewoon schadelijk kan zijn voor de economie? Deelt u de mening dat alles in het werk gesteld dient te worden om een dergelijk negatief vertrouwenseffect te voorkomen? 7 Hoe ziet u in dit licht de rol van de accountancy, met name daar waar controle- en advieswerk in één onderneming zijn ondergebracht? 8 Hoe beoordeelt u dat accounts zich steeds vaker gevoelig tonen voor de belangen van hun cliënt 4, dat goedkope controle-opdrachten moeten worden gecompenseerd met lucratieve adviesopdrachten bij dezelfde opdrachtgever 5 Zijn ook in Nederland schadeclaims te verwachten zij uit hoofde van «accountingfraud» 6? 9 Deelt u de mening dat daarmee de onafhankelijkheid van het toezicht op de financiële verslaggeving niet volledig gewaarborgd is? 10 Deelt u de mening dat de onafhankelijkheid op het toezicht op de financiële verslaggeving maximaal moet worden gewaarborgd, en bent u bereid de volgende maatregelen te overwegen: a. het versneld invoeren van de wetgeving zoals aangekondigd in de Nota Toezicht op externe financiële verslaggeving beursgenoteerde ondernemingen; 3 b. het omzetten in wetgeving van de aanscherping van de richtlijnen 7 die Novaa en Nivra hebben voorgesteld, KVR ISSN Sdu Uitgevers s-gravenhage 2002 Tweede Kamer, vergaderjaar , Aanhangsel 3363

2 waaronder een maximale periode dat hetzelfde accountantsbureau ingehuurd mag worden, en een beperking voor accountants om in dienst te treden bij een voormalige cliënt; c. het versneld invoeren van publiek toezicht op accountants; d. het administratief en/of juridisch opsplitsen van de controle- en adviespoot van accoutantsbureaus; e. het onder publieke controle brengen van de controlepoot van accountantsbureaus; f. het oprichten van een Rijks Accountantsdienst (RAD), die zelf de controle op de getrouwheid van de cijfers zal verrichten? Zo ja, op welke termijn zouden bovengenoemde maatregelen gestalte kunnen krijgen? 1 Financieel Dagblad, «Vivendi verliest 25% na twijfel over boekhouding», 3 juli jl., blz De Telegraaf, «Vrees voor een Enron-plaag», 1 februari jl. 3 TK, «Nota toezicht externe financiële verslaggeving», , , nr. 1, blz NRC Handelsblad, «De val van Enron», 15 januari jl. 5 Financieel Dagblad, «Accountants liggen in Engeland opnieuw onder vuur», 1 juli jl. 6 Financieel Dagblad, «Ook in Nederland claims door speels boekhouden», 11 april jl. 7 Financieel Dagblad, «Docters: publiek toezicht op accountant moet snel komen», blz. 1, 29 juni jl. Antwoord Antwoord van minister Hoogervorst (Financiën), mede namens de minister van Economische Zaken en van Justitie. (Ontvangen 2 september 2002), zie ook Aanhangsel Handelingen nr. 1254, vergaderjaar Ja. 2en3 Ondanks de waarborgen die de wetgeving schept waaronder eisen aan de jaarrekening, eisen aan de accountantscontrole en correctiemogelijkheden van de vennootschappelijke organen kunnen boekhoudschandalen in Nederland niet worden uitgesloten. Overigens wijzen wij op de reeds in gang gezette versterking van het toepasselijk wettelijk kader in Nederland met het oogmerk het vertrouwen in de financiële verslaggeving te versterken: i) de introductie van onafhankelijk toezicht door een zelfstandig bestuursorgaan op de onafhankelijkheid van accountants Kamerstukken II, , , nr. 1), teneinde de onafhankelijkheid en deskundigheid van de controle van de financiële rapportages van ondernemingen te waarborgen; ii) de introductie van publiek toezicht op de externe financiële verslaglegging van beursgenoteerde ondernemingen door de Autoriteit Financiële Markten (Kamerstukken II, , , nr. 1), teneinde het vertrouwen in de financiële rapportages van ondernemingen te waarborgen; iii) versterking van de corporate governance structuur van ondernemingen via onder andere een vergroting van de verantwoording over het toezicht van de raden van commissarissen op het beleid van bestuurders (Kamerstukken II, , , nrs. 1-3). Daarnaast is het goed te onderkennen dat het vennootschappelijke systeem (het «corporate governance model») en het verslaggevingssysteem in Nederland verschillen van die in de Verenigde Staten, waardoor de risico s op boekhoudschandalen in Nederland met de omvang als die bij enkele Amerikaanse beursvennootschappen om een aantal redenen geringer lijken dan in de Verenigde Staten: In tegenstelling tot de Amerikaanse beursvennootschappen kennen de meeste Nederlandse beursvennootschappen een raad van commissarissen die toezicht houdt op het beleid van het bestuur. De wet (artikel 2:140 BW) wijst als richtsnoer voor het handelen van de raad van commissarissen, en aldus ook van het bestuur aan: het belang van de vennootschap en de met haar verbonden onderneming. Het belang van de vennootschap en de met haar verbonden onderneming heeft in het Nederlandse systeem primair betrekking op het waarborgen van de continuïteit van de onderneming. Daarbij worden de belangen van alle bij de vennootschap betrokken partijen meegewogen, zonder dat er sprake is van een eenzijdige oriëntatie op de creatie van aandeelhouderswaarde op de korte termijn. In de Verenigde Staten dient het bestuur primair de belangen van de aandeelhouders in het vizier te houden. In tegenstelling tot in de Verenigde Staten is het in Nederland niet gebruikelijk om commissarissen een beloning toe te kennen die is gerelateerd aan de winsten/of beurskoersontwikkeling van de vennootschap. Hiermee is de onafhankelijkheid van de toezichthoudende commissarissen beter gewaarborgd. De winsten beurskoersgerelateerde beloningsvormen vormen bij de grootste vennootschappen een minder groot bestanddeel van de totale beloning van Nederlandse bestuurders (volgens cijfers van adviesbureau Towers Perrin 55% in 2001) dan van Amerikaanse bestuurders (91% in 2001). Een groot bestanddeel winsten beurskoersgerelateerde beloningscomponenten kan een prikkel tot manipulatie van de winstcijfers tot gevolg hebben. Accountants dienen in Nederland te controleren of de financiële verslaggeving de economische werkelijkheid weerspiegelt en aldus een getrouw beeld geeft van de financiële positie en resultaten van een vennootschap («principle based accounting systeem»). Het Amerikaanse boekhoudsysteem US GAAP is gestoeld op gedetailleerde voorschriften («rule based accounting systeem»). Daarentegen bestaat er in Nederland, in tegenstelling tot de Verenigde Staten, nog geen publiek toezicht op de financiële verslaggeving en op de accountants. De introductie van dat toezicht in Nederland, zoals reeds door onze ambtsvoorgangers aangekondigd, verdient prioriteit. Er bestaat in Nederland wel toezicht op de accountants, dat wordt uitgeoefend door de publiekrechtelijke NOvAA. Het kabinet heeft aangegeven een onafhankelijk toezichthouder te willen instellen om de borging van het publieke belang van een betrouwbare accountantsverklaring te verstevigen. 4 Euronext Amsterdam onderzoekt momenteel of KPNQwest NV artikel 26 (gelijke behandeling van aandeelhouders die zich in identieke omstandigheden bevinden) en 28h (onverwijlde publicatie van koersgevoelige informatie) van het Tweede Kamer, vergaderjaar , Aanhangsel 3364

3 Fondsenreglement heeft overtreden. Dit onderzoek zal moeten uitwijzen of er al dan niet sprake is geweest van een niet-tijdige publicatie van aangepaste financiële cijfers. Op grond van artikel 24 Wte 1995 ziet de Autoriteit Financiële Markten er op toe dat Euronext Amsterdam de naleving van haar Fondsenreglement op adequate wijze controleert. 5 De Europese richtlijnen inzake het jaarrekeningrecht (vierde richtlijn nr. 78/660/EEG van de Raad van 25 juli 1978 PbEG L 222 en de zevende richtlijn nr. 83/349/EEG van de Raad van 13 juni 1983 PbEG L 193) bieden momenteel een groot aantal opties voor de waardering van balansposten en de berekening van het financiële resultaat. Bij de implementatie van deze richtlijnen in titel 9 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek heeft Nederland er bewust voor gekozen niet verder te gaan dan wat de richtlijnen eisen om de Nederlandse vennootschappen niet op een concurrentieachterstand met de andere Europese vennootschappen te plaatsen (zie ook Kamerstukken , nr. 15). Nadere uitwerking van de in de wet neergelegde regels gebeurt door de Raad voor de Jaarverslaggeving (RJ). De richtlijnen van deze Raad hebben geen wettelijke basis, maar bieden vennootschappen en accountants houvast bij het opstellen en controleren van de jaarrekening. De externe accountant dient op basis van de door de vennootschap aangedragen cijfers te controleren of de financiële verslaggeving de economische werkelijkheid weerspiegelt en aldus een getrouw beeld geeft van de financiële positie en resultaten van de vennootschap. Het aantal keuzemogelijkheden voor de waardering van de balansposten en de berekening van het financiële resultaat zal in de nabije toekomst afnemen. Vanaf 1 januari 2005 dienen namelijk alle Europese beursgenoteerde ondernemingen de financiële verslaggeving volgens de International Accounting Standards (IAS) op te stellen. De Europese verordening hieromtrent is, met Nederlandse steun, op 6 juni 2002 aangenomen. De IAS zijn op mondiaal niveau ontwikkeld, hetgeen de internationale vergelijkbaarheid en transparantie van de financiële cijfers ten goede komt. Toepassing van de IAS perkt het aantal opties voor de berekening van het financiële resultaat in. Doordat de IAS, vergeleken met de huidige Europese jaarrekeningrichtlijnen, om meer en gedetailleerdere informatie vragen, zal toepassing van de IAS bovendien leiden tot een aanzienlijke uitbreiding van de informatieverstrekking in de toelichting op de balans en winsten verliesrekening. De Amerikaanse beurstoezichthouder SEC eist dat Amerikaanse ondernemingen financiële informatie verschaffen volgens het Amerikaanse boekhoudsysteem US GAAP. Niet in de Verenigde Staten gevestigde vennootschappen waarvan effecten aan een Amerikaanse beurs genoteerd staan, zoals de in de vraag genoemde ING Groep, behoeven niet volgens US GAAP te rapporteren, maar zij moeten bepaalde financiële informatie verschaffen die beleggers op die Amerikaanse beurzen in staat stelt het resultaat en het eigen vermogen op basis van de hen vertrouwde US GAAP te lezen. Deze vennootschappen maken daartoe gebruik van zogenoemde reconciliaties: aansluitende overzichten waarin de cijfermatige verschillen worden weergegeven tussen US GAAP en de door de vennootschap gebruikte waarderingsgrondslag. Hierdoor kunnen verschillen ontstaan tussen het financiële resultaat opgesteld volgens de Nederlandse verslaggevingsregels en het financiële resultaat opgesteld volgens de Amerikaanse verslaggevingsstandaarden. Overigens bepleit de Europese Commissie bij de SEC om de IAS te accepteren voor Europese beursgenoteerde ondernemingen die (ook) een notering hebben in de Verenigde Staten, zodat deze ondernemingen kunnen volstaan met één set regels voor de verslaggeving en de beleggers niet in verwarring worden gebracht door de publicatie van verschillende financiële resultaten. 6 Met de vragensteller zijn wij van oordeel dat manipulatie van winstcijfers het vertrouwen in de financiële markten onder druk kan zetten en schadelijk kan zijn voor de economie in het algemeen. De publiciteit rond de Amerikaanse boekhoudschandalen heeft laten zien wat de gevolgen kunnen zijn voor het vertrouwen in de kapitaalmarkt. Veel ondernemingen zijn voor hun financiering aangewezen op de internationale kapitaalmarkt. Willen binnen- en buitenlandse beleggers hun (financiële) vertrouwen aan ondernemingen schenken, dan is het van groot belang dat vertrouwd kan worden op een financiële verslaggeving die een getrouw beeld geeft van de financiële positie van de ondernemingen. Dit vertrouwen mag niet worden geschaad. Ondernemingen en beleggers hebben een eigen verantwoordelijkheid om goede financiële informatie te verschaffen respectievelijk te onderzoeken. De overheid is kaderstellend: het stellen van normen voor de jaarrekening, de publicatieverplichtingen en de inrichting van de rechtspersoon en het instellen van onafhankelijk toezicht op de certificerende functie van de accountant en op de externe financiële verslaggeving van beursgenoteerde ondernemingen (zie ook de beantwoording van de vragen 2en3). 7 In het kabinetsstandpunt «Evaluatie accountantswetgeving» (Kamerstukken II, , nr. 1) is ingegaan op de combinatie van controle- en advieswerk binnen één accountantsonderneming. In het kabinetsstandpunt is kenbaar gemaakt dat dit wettelijk gereguleerd dient te worden in die zin dat een accountant andere opdrachten bij een controlecliënt mag aanvaarden mits hij kan aantonen dat het risico van afhankelijkheid niet significant is. Een accountant zal bij aanvaarding van een controleopdracht een zogenaamde «onafhankelijkheidstoets» moeten uitvoeren waarbij hij een afweging maakt van de aanwezige onafhankelijkheidsrisico s en de maatregelen die zijn genomen om deze af te dekken. De toets wordt schriftelijk vastgelegd en in het dossier opgenomen zodat het voor derden (toezichthouder, tuchtrechter) te controleren valt of een zorgvuldige afweging is gemaakt. Met deze benadering sluit Nederland aan bij de op 16 mei 2002 gepubliceerde aanbeveling van de Europese Commissie «Statutory Auditors» Independence in the EU: A Set of Fundamental Principles» (2001/6492). In het hiervoor genoemde kabinetsstandpunt is voorts het voornemen geformuleerd dat in de Tweede Kamer, vergaderjaar , Aanhangsel 3365

4 accountantswetgeving twee specifieke verbodsbepalingen opgenomen worden die als strekking hebben dat 1) het opmaken van de jaarrekening (zogenaamde samenstellingsopdrachten) en 2) het verzorgen van de financiële administratie van een cliënt van het eigen accountantskantoor niet zijn toegestaan. Deze specifieke verbodsbepalingen zijn van toepassing bij de verplichte controles op grond van artikel 2:393 BW en de controles op grond van de Comptabiliteitswet, Gemeentewet en de Provinciewet. 8 In het hiervoor genoemde kabinetsstandpunt over de evaluatie van de accountantswetgeving is gesteld dat van een accountant verwacht mag worden dat deze over een objectieve en integere houding beschikt. Omdat de objectiviteit van een accountant door het maatschappelijk verkeer niet eenvoudig te controleren is, zijn er waarborgen voor de onafhankelijkheid nodig. Vanwege de cruciale rol voor de borging van het publieke belang behoeven de onpartijdigheidsen onafhankelijkheidsregels een wettelijk kader. Dit wettelijke kader bestaande uit de onafhankelijkheidstoets en verbodsbepalingen (zie het antwoord op vraag 7) dient te voorkomen dat accountants bij het verrichten van certificerende werkzaamheden, zich gevoelig tonen voor de belangen van cliënten. In de in mei 2002 gepubliceerde aanbeveling van de Europese Commissie «Statutory Auditors» Independence in the EU: A Set of Fundamental Principles» (2001/6492), staan criteria voor de tariefstelling bij controleopdrachten vermeld. Hierdoor wordt voorkomen dat accountants lage prijzen voor een controleopdracht compenseren met honoraria voor levering van overige diensten aan de cliënt. Zo dient de accountant aan te tonen dat het honorarium voor een controleopdracht toereikend is om voldoende tijd en gekwalificeerd personeel vrij te maken voor de uit te voeren taak en om alle standaarden voor de accountantscontrole, richtsnoeren en kwaliteitsbewakingsprocedures in acht te nemen. Hij dient eveneens te kunnen aantonen dat de toegewezen middelen ten minste gelijk zijn aan die welke zouden worden toegewezen aan andere werkzaamheden van vergelijkbare aard. Deze aanbevelingen van de Europese Commissie zullen zo spoedig mogelijk in de nieuwe wetgeving worden geïmplementeerd (zie ook antwoord op vraag 10 b). Schadeclaims uit hoofde van accountingfraude zijn niet uit te sluiten; de claimcultuur in Nederland is echter niet te vergelijken met die in de Verenigde Staten. 9 Het toezicht op de onafhankelijkheid van de accountant is momenteel een taak van de publieke NOvAA. Uit de evaluatie van de accountantswetgeving is de conclusie getrokken dat het toezicht op de onafhankelijkheid momenteel niet goed is gewaarborgd. In het kabinetsstandpunt over de evaluatie van de accountantswetgeving (Kamerstukken II, , nr. 1) is het voornemen neergelegd om een onafhankelijk toezichthouder (zelfstandig bestuursorgaan) in te stellen die toeziet op de naleving van de regelgeving (o.a. onafhankelijkheid) door certificeringbevoegde accountants. De Tweede Kamer heeft dit voornemen breed gesteund. Momenteel wordt naar aanleiding van de motie Van Baalen c.s. (Kamerstukken II, nr. 3) onderzocht of de toezichtstaak ondergebracht kan worden bij een bestaande onafhankelijke toezichthouder. De Tweede Kamer zal in het najaar een notitie ontvangen naar aanleiding van de motie Van Baalen c.s. 10 a. Het kabinet stelt prioriteit aan de introductie van publiek toezicht op de externe financiële verslaggeving van beursgenoteerde ondernemingen en streeft er naar rond de jaarwisseling een wetsvoorstel dienaangaande voor advies naar de Raad van State te kunnen sturen. b. In het kabinetsstandpunt «Evaluatie accountantswetgeving» is aangegeven dat de onpartijdigheidsen onafhankelijkheidsregels een dermate cruciale rol vervullen voor de borging van het publieke belang dat ze een wettelijk kader behoeven. Hierin wordt gestreefd naar aansluiting bij de op 16 mei 2002 gepubliceerde aanbeveling van de Europese Commissie «Statutory Auditors» Independence in the EU: A Set of Fundamental Principles» (2001/6492). Er zal zo spoedig mogelijk een wetsvoorstel aan de Tweede Kamer worden voorgelegd, waarin de onafhankelijkheid wordt geïmplementeerd. De NOvAA hebben recentelijk, en vooruitlopend op wettelijke verankering, een voorstel voor aanscherping van de onafhankelijkheidsregels aan hun leden voorgesteld, in lijn met de hiervoor genoemde aanbeveling van de Europese Commissie. Deze onafhankelijkheidsregels zullen, na goedkeuring door de leden van NIVRA en NOvAA, per 1 januari 2003 in werking treden. c. Er bestaat momenteel wel publiek toezicht op de accountants, uitgeoefend door de publieke NOvAA. Er bestaat nog geen onafhankelijk toezicht zoals door het kabinet wordt voorgestaan. Het toezicht op de herkenbaarheid, deskundigheid en onafhankelijkheid van de (certificeringbevoegde) accountants zal worden ondergebracht bij een zelfstandig bestuursorgaan. Momenteel worden gesprekken gevoerd met mogelijke toezichthouders waar de toezichtstaak ondergebracht zou kunnen worden. Zoals eerder door de Minister van Economische Zaken in het debat naar aanleiding van een algemeen overleg over de evaluatie van de Accountantswet op 26 maart 2002 in de Tweede Kamer is gemeld (Handelingen II, , nr. 60, pp ) zal, indien het niet mogelijk blijkt om de toezichtstaak bij een bestaande onafhankelijk toezichthouder onder te brengen, een apart zelfstandig bestuursorgaan worden opgericht. d. Diverse grote accountantskantoren hebben reeds zelf het initiatief genomen om de controle- en adviespoot van elkaar te splitsen. Bij de voorbereiding van de nieuwe accountantswet willen wij de mogelijk- en wenselijkheden van het juridisch en administratief scheiden van deze activiteiten van accountants binnen accountantskantoren nader bezien. De aanbeveling van de Tweede Kamer, vergaderjaar , Aanhangsel 3366

5 Europese Commissie bepleit een dergelijke scheiding overigens niet. e. Op dit moment oefenen NIVRA en NOvAA publiek toezicht uit. Het kabinet, en tevens de Tweede Kamer, is van mening dat dit toezicht op onafhankelijke wijze moet worden vormgegeven. Het kabinetsstandpunt «evaluatie accountantswetgeving» (Kamerstukken II, , nr. 1) richt zich op toezicht op de onafhankelijkheid, deskundigheid en herkenbaarheid van accountants voor zover het de publieke taakuitoefening van deze accountants betreft. De certificerende (controle)werkzaamheden van de jaarrekening zijn gedefinieerd als publieke taakuitoefening. Het toezicht betreft derhalve certificerende werkzaamheden van certificeringbevoegde accountants. Er wordt onderscheid gemaakt in werkzaamheden van de accountant (certificerende of overige werkzaamheden). f. Het voorstel van een Rijks Accountantsdienst ondersteunen wij niet. Kenmerk van de huidige markt is dat accountantskantoren vaak gespecialiseerde deskundigheid in huis hebben die aansluit op de complexe aard van de ondernemingen. Het zal zeer lastig zijn om een Rijks Accountantsdienst vorm te geven die kennis heeft van alle relevante bedrijfsprocessen. De markt is daartoe beter geëquipeerd. Daarnaast willen wij nog wijzen op de nieuwe onafhankelijkheidsvoorschriften, waarop in het antwoord op vraag 10b is ingegaan. Wij zijn van mening dat deze voorschriften een voldoende waarborging van een onafhankelijke controle van accountants op de financiële verslaggeving zullen bieden. Ten slotte zou Nederland met de oprichting van een Rijks Accountantsdienst uit de pas gaan lopen met het buitenland. Tweede Kamer, vergaderjaar , Aanhangsel 3367