Domino of zo... Onderzoek naar de implementatie van domino-effecten (art. 7 Brzo)

Transcriptie

1 . Domino of zo... Onderzoek naar de implementatie van domino-effecten (art. 7 Brzo)

2 Samenvatting Eind 2004, begin 2005 heeft de VROM-Inspectie een onderzoek uitgevoerd naar de wijze waarop het bevoegd gezag uitvoering heeft gegeven aan de aanwijzing van domino-inrichtingen. Dit is een verplichting uit het Besluit risico s zware ongevallen 1999 (Brzo), voortvloeiend uit de EU-richtlijn Seveso II. Domino-effecten doen zich voor als een incident bij het ene bedrijf een reactie bij een ander nabijgelegen bedrijf veroorzaakt, waardoor het effect van het incident mogelijk vergroot wordt. Het Ministerie van VROM heeft met het IPO en de VNG afgesproken dat de aanwijzingen vóór 1 januari 2004 zouden plaatsvinden. Een aantal provincies heeft de domino-aanwijzingen later gedaan en één provincie heeft pas in 2005 de aanwijzingen gedaan. De aanwijzingen zijn alle gedaan op basis van het specifiek hiervoor door het RIVM ontwikkelde Instrument Domino Effecten (IDE). Er zijn geen Brzo-inrichtingen aangetroffen die ten onrechte niet zijn aangewezen. Door het bevoegd gezag is aangegeven dat de aanwijzing van domino-inrichtingen onevenredig veel personele inzet kost ten opzichte van het beoogde effect. Na de aanwijzing als domino-inrichting door het bevoegd gezag blijkt dat bedrijven weinig activiteiten hebben ondernomen. Deze activiteiten beperken zich veelal tot het uitwisselen van informatie tussen bedrijven die binnen de invloedssfeer van de aangewezen inrichting liggen. Aanpassing van het preventiebeleid (PBZO), het Brzo-veiligheidsrapport (VR) en het interne noodplan heeft niet of nauwelijks plaatsgevonden. In veel gevallen is dat ook niet noodzakelijk, omdat de aanwijzing geen gevolg heeft voor de beoordeling van de risico s. Daar waar de domino-aanwijzing uitgaat van effecten naar andere bedrijven, hanteren de meeste bedrijven in hun veiligheidsbeleid een risicobenadering, waarbij ook de kans wordt meegerekend. Door de aangewezen domino-inrichtingen wordt gesteld dat de aanwijzing voor hen geen toegevoegde waarde heeft, omdat óf de domino-risico s reeds zijn meegewogen óf de betreffende risico s niet significant zijn. Gelet op de grote personele inzet voor vooral de overheid voor de toepassing van het huidige domino-instrumentarium en de beperkte meerwaarde ten opzichte van bestaande veiligheidsdocumenten van bedrijven moet sterk overwogen worden of mogelijk op een andere wijze aan artikel 8 van EU-richtlijn Seveso II kan worden voldaan dan thans met artikel 7 van het Brzo. Ministerie van VROM Domino of zo... Pagina 2/2

3 1 Doel van het project Aanleiding Doelstellingen Werkwijze 5 2 Domino in het Brzo Seveso II (artikel 8) Brzo (artikel 7) Rijksbeleid Instrumentarium Domino Effecten (IDE) Aanpak in andere EU-landen Conclusies 8 3 Onderzoeksresultaten Knelpunten in de wetgeving Bevoegd gezag Onderzoek naar aanwezigheid dominobedrijven Inventarisatie Tijdige aanwijzing Onderzoek naar juistheid aanwijzingen Handhaving Conclusies Bedrijven Wijze van onderzoek Informatie-uitwisseling Mate van implementatie Conclusies 13 4 Conclusies 14 5 Aanbevelingen 15 Bijlage 1 16 Bijlage 2 17 Bijlage 3 18 Ministerie van VROM Domino of zo... Pagina 3/3

4 1 Doel van het project 1.1 Aanleiding In 1999 is het Besluit risico s zware ongevallen 1999 (Brzo) 1 van kracht geworden. Hierin zijn regels opgenomen met betrekking tot onder meer het voorkomen van domino-effecten bij Brzobedrijven (artikel 7). Het gaat om een doorvertaling van artikel 8 van Seveso II, de EU-richtlijn betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken. Voornamelijk provincies, maar ook diverse gemeenten zijn belast met de uitvoering van de Brzoregelgeving. De VROM-Inspectie (VI) oefent hierop tweedelijns toezicht uit. De afgelopen jaren zijn door de VI diverse onderzoeken verricht in het kader van het tweedelijns toezicht op het bevoegd gezag in het kader van het Brzo. Hierbij is twijfel ontstaan over de effectiviteit en adequate uitvoering van voornoemd Brzo-onderdeel. Vóór 1 januari 2004 hadden overheden dominobedrijven in het kader van het Brzo moeten aanwijzen (Handreiking uitvoering Brzo 1999 voor overheden, mei 2000 en brief DGM van 17 oktober 2003/EV/ ). Een tweede aanleiding was het uiteenvallen van diverse Brzo-bedrijven in deelbedrijven. Dit kan leiden tot een extra dimensie bij het beoordelen of er domino-effecten op kunnen treden als bedoeld in het Brzo en het Instrument Domino Effecten (IDE) van het RIVM. Tegen de achtergrond van het bovenstaande heeft de VI een onderzoek uitgevoerd om het uitvoeringsniveau van het Brzo-onderdeel domino-effecten vast te stellen. 1.2 Doelstellingen Het hoofddoel van het onderzoek laat zich als volgt omschrijven. Het toetsen en bevorderen van de implementatie van het Brzo-onderdeel domino-effecten bij Brzo-bedrijven door het bevoegd gezag conform SEVESO II (art. 8) en Brzo 1999 (art. 7). Het primaire doel van het onderzoek maakt deel uit van het structuurgericht toezicht op provincies en gemeenten. Als secundair doel kan worden gezien een beleidsevaluatie van het onderdeel domino-effecten uit het Brzo, gericht op de effectiviteit van de regelgeving met het oog op de veiligheid rondom Brzo-inrichtingen als gevolg van die effecten. Als afgeleide doelen van het onderzoek kunnen worden genoemd: het bevorderen van een adequate uitvoering van het onderdeel domino-effecten uit het Brzo door het bevoegd gezag en daarmee door bedrijven; 1 Voor een volledige lijst van gebruikte afkortingen wordt verwezen naar bijlage 3. Ministerie van VROM Domino of zo... Pagina 4/4

5 het verkrijgen van inzicht in de doelmatigheid van het Brzo-instrument domino-effecten bij Brzo-bedrijven; het verkrijgen van inzicht in de veiligheidssituatie binnen en buiten VR-plichtige bedrijven tegen de achtergrond van mogelijk optredende domino-effecten. 1.3 Werkwijze Het onderzoek bestond uit twee fasen: - fase 1: bureaustudie van het huidige toegepaste beleid door het bevoegd gezag; - fase 2: studie naar de wijze waarop domino-effecten bij bedrijven zijn meegenomen in het intern noodplan, VR en veiligheidsbeheerssysteem (VBS). Met beide doelgroepen zijn interviews gehouden met een voornamelijk inventariserend karakter. De bedrijfsbezoeken waren geen integrale controle op Brzo- of Wet milieubeheer-aspecten. Het was een doelgericht onderzoek naar a. de wijze waarop door veroorzakende en ontvangende bedrijven informatie is uitgewisseld, alsmede waarop in beleid, noodplan en VR rekening is gehouden met domino-effecten; b. de implementatie van de onder a. aangetroffen noodzakelijke maatregelen. In het kader van fase 1 hebben zestien onderzoeken bij het bevoegd gezag plaatsgevonden. Daarnaast zijn in het kader van fase 2 acht bedrijven bezocht. Bij een domino-effect kan als gevolg van een incident met een drukgolf bij het ene bedrijf een tank bij een naburig bedrijf bezwijken en leiden tot een nog groter risico voor de omgeving. Ministerie van VROM Domino of zo... Pagina 5/5

6 2 Domino in het Brzo 2.1 Seveso II (artikel 8) In Richtlijn 96/82/EG van de Raad van de Europese Unie van 9 december 1996 betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken (Seveso II) luidt artikel 8 als volgt. De lidstaten dragen er zorg voor dat de bevoegde autoriteit aan de hand van de door de exploitant (...) verstrekte informatie bepaalt, voor welke inrichting of groepen inrichtingen de waarschijnlijkheid en de mogelijkheid of de gevolgen van een zwaar ongeval groter kunnen zijn ten gevolge van de ligging en de nabijheid van die inrichtingen en de aanwezigheid van gevaarlijke stoffen. 2.2 Brzo (artikel 7) Seveso II is in Nederland uitgewerkt in het Besluit risico s zware ongevallen 1999 (Brzo). Artikel 7 van dit besluit luidt: Het bevoegd gezag wijst (...) inrichtingen of groepen inrichtingen aan ten aanzien waarvan de risico s van een zwaar ongeval of de gevolgen daarvan ten gevolge van de ligging van die inrichtingen ten opzichte van elkaar en de aanwezigheid van gevaarlijke stoffen in die inrichtingen groter kunnen zijn dan op grond van de in die afzonderlijke inrichtingen aanwezige hoeveelheden kan worden verwacht. Het Brzo maakt met deze formulering een duidelijke afbakening van bedrijven: het gaat hier alleen nog om de Brzo-inrichtingen onderling. Niet-Brzo-bedrijven kunnen niet worden aangewezen als domino-bedrijf. Daar waar Seveso II spreekt over het bepalen van welke bedrijven een domino-effect kunnen veroorzaken, spreekt het Brzo over de aanwijzing van dergelijke bedrijven. Artikel 7, lid 3 brengt voor ieder bedrijf dat is aangewezen de volgende verplichtingen met zich mee: - uitwisseling van gegevens - tussen veroorzakende en ontvangende dominoinrichtingen - welke noodzakelijk zijn voor de beoordeling van het extra risico dat veroorzaakt wordt door een domino-effect ; - rekening houden met domino-effecten in het beleid ter voorkoming van zware ongevallen (Pbzo-document); - indien van toepassing, moet in het intern noodplan (art. 22 Brzo) en het VR (art. 10 Brzo) rekening worden gehouden met de aard en omvang van de risico s van een zwaar ongeval bij de naburige inrichtingen. Ministerie van VROM Domino of zo... Pagina 6/6

7 2.3 Rijksbeleid Specifiek over domino-aanwijzingen heeft de beleidsdirectie Externe Veiligheid van het Ministerie van VROM op 17 oktober 2003 de overheidsorganen die zijn belast met taken in dit kader, nader geïnformeerd over domino-aanwijzingen. Gesteld is dat mede als gevolg van het later gereed komen van het hierna te behandelen IDE de oorspronkelijke datum waarvoor volgens het Brzo de eerste aanwijzingen hadden moeten plaatsvinden (19 juli 2003), is uitgesteld tot eind Instrumentarium Domino Effecten (IDE) Door het RIVM is in mei 2003 het Instrumentarium Domino-effecten (IDE) uitgebracht. Dit instrument heeft tot doel de identificatie van domino-inrichtingen mogelijk te maken en te uniformeren. Het instrument is gebaseerd op het leggen van een verband tussen de mate van gevaarzetting door een veroorzakende inrichting en een voor domino-effecten kwetsbare inrichting (blootgestelde inrichting). Dit verband is bepaald door afstanden tussen de veroorzakende inrichting en de blootgestelde inrichting in beschouwing te nemen. Die afstanden zijn gebaseerd op fysische effecten die kunnen optreden, indien installaties bij de blootgestelde inrichting falen. De effecten die beschreven zijn, zijn uitsluitend beschreven met het oog op het falen van installaties en gebouwen. Toxische effectafstanden spelen in het IDE derhalve geen rol. Het IDE gaat bij het bepalen van effectsafstanden uit van zogenoemde vrije-veld-situaties. In werkelijkheid bevinden zich veelal andere gebouwen of objecten tussen de te beschermen risicovolle bedrijfsonderdelen, waardoor de effectsafstanden in werkelijkheid minder groot zullen zijn. Het IDE is een selectiemethodiek die berust op het gebruik van drie selectiestappen. Stap 1 Stap 2 Stap 3 Bepalen maximale afstand tussen twee Brzo-inrichtingen (maximaal 1600 meter). Bepalen insluitsysteem met de meest maximale domino-afstand van deze Brzoinrichtingen. Bepalen of binnen deze maximale domino-afstand insluitsystemen met gevaarlijke stoffen van de ontvangende inrichting(en) liggen. Indien ja: bedrijven aanwijzing. Het IDE is een generiek instrument dat geen rekening houdt met mogelijk afwijkende omstandigheden per inrichting. Hierdoor wordt geen maatwerk per bedrijf geleverd en kunnen niet-reële scenario s bepalen dat een bedrijf als domino-inrichting wordt aangewezen. Een verdere verfijning van het instrumentarium zou geleid hebben tot een ingewikkelder instrumentarium en daardoor meer administratieve lasten voor de uitvoerende overheid. 2.5 Aanpak in andere EU-landen Alle EU-landen hebben de plicht om het domino-instrument in hun eigen landelijke beleid op te nemen. In het kader van dit onderzoek is verkend hoe de ons omringende landen Groot- Brittannië, Duitsland en België het domino-instrument hanteren. Daaruit blijkt dat er een opmerkelijke diversiteit heerst. Die verschillen doen zich voor ten aanzien van een aantal aspecten. a. Werkingssfeer Het Nederlandse domino-beleid richt zich net als dat in de ons omringende landen uitsluitend tot de onderlinge beïnvloeding van bedrijven die onder het Brzo (de Seveso-richtlijn) vallen. De domino-instrumenten van bijvoorbeeld België 2 en Duitsland zijn echter ook geschikt voor het 2 Methodologie voor het identificeren en evalueren van domino-effecten. Faculté Polytechnique de Mons. Eerste druk september 1998 Ministerie van VROM Domino of zo... Pagina 7/7

8 (mede) toepassen op bedrijven die niet onder de richtlijn vallen maar wel degelijk aanleiding kunnen geven tot een domino-ongeval. De werkingssfeer is in Duitsland beperkt tot inrichtingen die op hetzelfde industrieterrein liggen. Verderweg gelegen inrichtingen kunnen buiten beschouwing blijven. In Duitsland wordt het domino-instrument nadrukkelijk gehanteerd bij het formuleren van veiligheidsbeleid in relatie met de huidige trend van uiteenvallen van chemische complexen waarbij de beheersverhoudingen complexer worden als gevolg van het afstoten van bedrijfsonderdelen die een functionele binding hebben en behouden met chemische installaties. b. Berekeningswijze Het Nederlandse IDE-instrument lijkt enigszins op het instrument zoals dat in Groot-Brittannië is ontwikkeld. De instrumenten in België en Duitsland hebben daarentegen een volledig verschillende ontstaansgeschiedenis en de resultaten zijn dus onderling niet te vergelijken. Het Nederlandse IDE-instrument maakt voor het berekenen van de gevaarsaspecten gebruik van een specifieke set van stofgegevens. De Belgische methode gebruikt een compleet andere set stofgegevens zodat ook ten aanzien van dit aspect de kans groot is dat de uitkomsten van de domino-berekeningen onderling - waarschijnlijk onbedoeld - zullen verschillen. De Nederlandse methode is nogal rigide in vergelijking met de Duitse regeling. In Duitsland moet men bij de aanwijzing uitdrukkelijk ook rekening houden met plaatselijke omstandigheden die de aanwijzing zowel in positieve als in negatieve zin kunnen beïnvloeden. De Belgische berekeningswijze lijkt overigens net als het Nederlandse IDE-instrument gecompliceerd. c. Aard van de domino-gevaren Het Nederlandse IDE-instrument neemt voor het inschatten van het gevaar op domino-effecten alleen thermische en mechanische effecten in beschouwing. Dat doet men in België ook. De in beschouwing te nemen bronnen van dergelijke effecten zijn in België echter groter. Ook gaswolkexplosies en stofexplosies moeten daar in de berekening worden betrokken. In Groot- Brittannië en in Duitsland bestaat ook de verplichting toxiciteitscenario s bij de veroorzakende bron in beschouwing te nemen. In Groot-Brittannië verplicht men tevens tot het in kaart brengen van domino-gevaren via vergiftiging van het (grond-)water. d. Effectafstanden Het Nederlandse IDE-instrument gaat er vanuit dat domino-effecten zich kunnen uitstrekken tot een afstand van 1600 meter. Dat betekent voor industrieterreinen dat vaak een breed scala aan omliggende bedrijven in de domino-systematiek moet worden betrokken. In België gaat men er vanuit dat domino-effecten zich slechts tot maximaal 1000 meter van de bron kunnen voordoen. In Groot-Brittannië werkt men met maximale domino-contouren van 1000 meter (voor toxische scenario s) respectievelijk 500 meter (voor scenario s voor brand, explosie en brokstukwerking). In Duitsland hanteert men als stelregel dat de effectafstand niet groter is dan 500 meter (voor een VR-plichtig bedrijf) respectievelijk 200 meter (voor een PBZO-bedrijf). 2.6 Conclusies In Nederland is gekozen voor een uitgebreide systematiek van bepaling en aanwijzing van domino-inrichtingen in het Brzo. Domino-artikel 7 uit het Brzo beperkt zich tot Brzo-inrichtingen onderling en gaat daarmee voorbij aan de aanwezigheid van niet-brzo-bedrijven binnen de effectafstanden waarbij wel degelijk domino-effecten kunnen optreden. EU-lidstaten hanteren verschillende methoden om domino-effecten vast te stellen. Er is geen sprake van een uniforme aanpak binnen EU-landen. Ministerie van VROM Domino of zo... Pagina 8/8

9 3 Onderzoeksresultaten 3.1 Knelpunten in de wetgeving De in het kader van dit onderzoek aangetroffen knelpunten binnen de wetgeving hebben betrekking op de doelmatigheid en de reikwijdte van het onderdeel domino in het Brzo. Het Brzo heeft in artikel 7 gekozen voor de bescherming van gevaarlijke opslagen of installaties tegen gevaren van buitenaf. Gedoeld wordt hier op insluitsystemen van andere Brzo-bedrijven in de omgeving van maximaal 1600 meter vanaf de terreingrens van de inrichting. Bekend is dat er eveneens interne domino-effecten kunnen optreden tussen opslagen en installaties binnen de inrichting zélf. Het Brzo kent geen expliciete verplichting om daarmee rekening te houden. Daarnaast bestaat het al eerder genoemde knelpunt dat domino-effecten volgens het Brzo slechts plaats kunnen vinden tussen Brzo-inrichtingen onderling. De aanwezigheid van niet-brzoplichtige inrichtingen, met bijvoorbeeld de opslag van gevaarlijke stoffen, in de onmiddellijke nabijheid van gevaarlijke insluitsystemen worden niet meegenomen in het huidige Brzo. Artikel 7, lid 3 bepaalt dat een bedrijf dat eenmaal is aangewezen als domino-inrichting gegevens moet uitwisselen met andere domino-inrichtingen, althans voorzover het om gegevens gaat die noodzakelijk zijn voor de beoordeling van de risico s van een zwaar ongeval of de gevolgen daarvan, indien deze groter kunnen zijn als gevolg van de nabijheid van die inrichtingen. De wijze waarop deze uitwisseling van gegevens plaatsvindt, is erg divers. Wettelijk gezien is er geen vormvereiste voor de gegevensuitwisseling. Volstaan kan worden met een simpel telefoontje naar de buren. Verder kent het Brzo een repressief karakter. Het gaat uit van de aanwezigheid van inrichtingen. Het preventief voorkomen van domino-effecten door gerichte afwegingen bij ruimtelijke ontwikkelingen maakt geen deel uit van de systematiek. In het Brzo is geen koppeling gemaakt tussen domino-effecten en rampenbestrijding. Ten behoeve van gemeentelijke Rampenplannen wordt per risicovol bedrijf een rampenbestrijdingsplan geëist. In deze bestrijdingsplannen wordt geen rekening gehouden met eventueel optredende domino-effecten van andere bedrijven. Tenslotte wordt door de huidige wettelijke regeling de werklast voor overheden als hoog ervaren ten opzichte van het uiteindelijke resultaat dat wordt bereikt wanneer een domino-aanwijzing heeft plaatsgevonden. Per Brzo-inrichting moeten de stappen uit het IDE worden doorlopen. In gebieden met veel Brzo-bedrijven dicht bij elkaar (bijvoorbeeld Rijnmond) heeft dit geleid tot een behoorlijke aanslag op de personele inzet. Ministerie van VROM Domino of zo... Pagina 9/9

10 3.2 Bevoegd gezag Onderzoek naar aanwezigheid dominobedrijven Er zijn zestien overheidsinstellingen (zie bijlage 1) bevraagd of zij als bevoegd gezag gestructureerd onderzoek hebben verricht naar de aanwezigheid van domino-bedrijven binnen hun grondgebied. Per provincie is het volgende aantal aanwijzingen gedaan. Provincie Aantal Brzo-bedrijven 3 Aantal domino-aanwijzingen Provincie Groningen 17 6 Provincie Friesland 9 0 Provincie Drenthe 2 0 Provincie Overijssel 14 0 Provincie Gelderland 26 0 Provincie Noord-Holland 22 4 (+1) 4 Provincie Utrecht 13 0 (+2) 4 Provincie Flevoland 2 0 Provincie Zuid-Holland 16 2 (+2) 4 Provincie Zuid-Holland (DCMR) Provincie Noord-Brabant (+Moerdijk) 53 7 (+7) 4 en 5 Provincie Limburg 20 2 Provincie Zeeland 22 4 Totaal Inventarisatie Onderzocht is of door het betrokken bestuursorgaan een notitie of document is vastgesteld dat een inventarisatie bevat van Brzo-bedrijven die al dan niet moeten worden aangewezen als domino-bedrijf. Daaruit is gebleken dat de helft van de bevraagde bestuursorganen een notitie heeft opgesteld waarin een inventarisatie is gemaakt van alle binnen hun ambtsgebied aanwezige domino-inrichtingen (zie bijlage 3). Bij de andere overheden bleken dermate weinig of zelfs geen domino-bedrijven aanwezig te zijn, dat kon worden volstaan met een toelichting in de aanwijzing zelf. Alle overheden hebben bij de inventarisatie gebruik gemaakt van het specifiek daarvoor ontwikkelde Instrumentarium Domino Effecten (IDE). In een enkel geval is van de IDE-methode afgeweken en heeft geen aanwijzing plaatsgevonden vanwege specifieke omstandigheden waarin het IDE niet voorziet RIVM-lijst, peiljaar 2003 Tussen haakje geplaatste aanwijzingen zijn verricht door gemeenten als bevoegd gezag. De formele aanwijzing heeft nog niet plaatsgevonden (peildatum 1 januari 2005). Ministerie van VROM Domino of zo... Pagina 10/10

11 3.2.3 Tijdige aanwijzing Vóór 1 januari 2004 hadden de betrokken overheden in het kader van het Brzo domino-bedrijven moeten aanwijzen (Handreiking uitvoering Brzo 1999 voor overheden, mei 2000 en brief DGM van 17 oktober 2003/EV/ ). De aanwijzingen (87) hebben plaatsgevonden: - in 2003 (tijdig) 7 % - in % - in % - onbekend 8 % Vastgesteld is dat de meeste aanwijzingen na de afgesproken datum hebben plaatsgevonden. Daarbij moet wel worden aangetekend dat het bevoegd gezag in veel gevallen eerst een conceptaanwijzing heeft verzonden om de bedrijven de mogelijkheid te geven om te reageren. Indien de conceptaanwijzingen mede in beschouwing worden genomen, heeft in ongeveer 70 % van de gevallen de aanwijzing tijdig plaatsgevonden. Van de zijde van de betrokken overheden is aangegeven dat de verlate aanwijzingen mede het gevolg zijn geweest van het niet tijdig beschikbaar komen van het toegezegde beleidsinstrumentarium (IDE) Onderzoek naar juistheid aanwijzingen Door de onderzochte bestuursorganen zijn alle Brzo-inrichtingen getoetst aan het 1600 metercriterium (stap 1) van het IDE. Indien er zich binnen deze 1600 meter omtrek van een bedrijf geen andere Brzo-inrichtingen bevinden, behoeft er geen domino-aanwijzing plaats te vinden. Indien er zich binnen deze afstand wel andere Brzo-inrichtingen bevinden, is stap 2 uit het IDE toegepast. Dat houdt in dat per insluitsysteem of installatie van een inrichting is beoordeeld wat de effectafstand is bij een loss of containment (LOC). Hieruit vloeit de maximale effectafstand van een inrichting voort, zijnde de maximale domino-afstand. Indien deze afstand kleiner is dan de geringste afstand tussen veroorzakend en ontvangend bedrijf, dan behoeft er geen domino-aanwijzing plaats te vinden. Indien dit wel het geval is, dan dient een nadere analyse plaats te vinden, stap 3 van het IDE. In deze laatste stap wordt geanalyseerd of er één of meerdere insluitsystemen met gevaarlijke stoffen kunnen falen als gevolg van het LOC-event van de veroorzakende inrichting. Indien dit het geval is, moeten op basis van het IDE zowel de veroorzakende als de ontvangende Brzo-inrichting worden aangewezen als domino-inrichting. Uit het door de VI uitgevoerde onderzoek naar de wijze van toepassing van deze selectiemethodiek is niet gebleken dat de systematiek onjuist is toegepast. De aanwijzingen lijken te stoelen op een juiste analyse. Per bevoegd gezag is tenminste één niet als domino-inrichting aangewezen Brzo-plichtig bedrijf binnen een afstand van 1600 meter van een ander Brzo-bedrijf geselecteerd en door de VI beoordeeld op de juistheid hiervan. Hierbij zijn geen bedrijven aangetroffen die ten onrechte niet als domino-bedrijf zijn aangewezen. Inhoudelijk zijn de aanwijzingsbrieven niet beoordeeld. Wel is geconstateerd dat door het benoemen van de insluitsystemen die een domino-effect kunnen veroorzaken, de bedrijven zich, waar het ging om informatie-uitwisseling, hebben beperkt tot louter die insluitsystemen. Er kunnen echter andere insluitsystemen aanwezig zijn die eveneens effecten kunnen hebben op naburige installaties of opslagen Handhaving Door vijf bestuursorganen is in beleid of in een werkinstructie vastgelegd dat bij de jaarlijkse Brzo-inspectie de domino-verplichtingen voor het bedrijf mede worden gecontroleerd en zonodig gehandhaafd. Bij de andere zes bestuursorganen waar aanwijzingen hebben plaatsgevonden, is dit niet schriftelijk vastgelegd. Bij geen van de acht bedrijven waar door de VROM-Inspectie een onderzoek is gedaan naar de uitvoering van de Brzo-verplichtingen na een domino-aanwijzing had het bevoegd gezag reeds Ministerie van VROM Domino of zo... Pagina 11/11

12 een controle uitgevoerd op naleving van die verplichtingen. In veel gevallen diende de eerste Brzo-inspectie ná de domino-aanwijzing nog plaats te vinden. Een gering aantal bestuursorganen heeft specifiek voor de controle op de Brzo-verplichtingen in relatie tot de domino-aanwijzing een uitvoeringsprogramma opgezet. De meeste bestuursorganen nemen de domino-controle echter op in de reguliere Brzoinspectieprogramma s. In een enkel geval heeft een bestuursorgaan handhavend opgetreden tegen een bedrijf dat zich niet hield aan de verplichtingen voortvloeiend uit een domino-aanwijzing Conclusies De meeste van de bijna negentig aanwijzingen hebben na de afgesproken datum (1 januari 2004) plaatsgevonden. Door de betrokken bestuursorganen zijn inventarisaties uitgevoerd en Brzo-inrichtingen beoordeeld aan de hand van het Instrumentarium Domino Effecten (IDE). Deze toetsing heeft op een juiste wijze plaatsgevonden. De controle en handhaving van de Brzo-verplichtingen bij bedrijven als gevolg van de domino-aanwijzingen moeten door de meeste bestuursorganen nog opgepakt worden. Het bepalen van en komen tot een domino-aanwijzing vergt een grote administratieve werklast voor de overheid. 3.3 Bedrijven Wijze van onderzoek Bij acht random gekozen bedrijven (zie bijlage 2) is onderzocht in hoeverre de aanwijzing tot domino-inrichting bij bedrijven heeft geleid tot (extra) activiteiten. Volgens artikel 7, lid 3 van het Brzo dient het bedrijf de volgende activiteiten uit te voeren: informatie-uitwisseling; implementatie in het preventiebeleid (PBZO); implementatie in het veiligheidsrapport (VR); implementatie in het intern noodplan. Hierna wordt aangegeven wat de bedrijven per onderscheiden verplichting aan activiteiten hebben uitgevoerd Informatie-uitwisseling Aangewezen domino-inrichtingen moeten op grond van artikel 7, lid 3 Brzo onderling gegevens uitwisselen die noodzakelijk zijn voor de beoordeling van het risico van domino-effecten. Zoals al aangegeven in paragraaf 2.5, geeft het Brzo geen nadere invulling aan de wijze van informatie-uitwisseling tussen veroorzakende en ontvangende bedrijven. Deze uitwisseling van gegevens blijkt in de praktijk dan ook op geheel verschillende wijze plaats te vinden. Bij alle onderzochte bedrijven heeft de informatie-uitwisseling in ieder geval schriftelijk plaatsgevonden, hoewel dit bij een enkel bedrijf pas meer dan een jaar na de aanwijzing heeft plaatsgevonden. Daarmee is voldaan aan de minimale wettelijke vereisten. Sommige bedrijven zijn verder gegaan en hebben gezamenlijk een informatiebijeenkomst georganiseerd voor alle veroorzakende en ontvangende bedrijven. Daarbij zijn zelfs enkele niet-aangewezen bedrijven uitgenodigd, waaronder ook enkele niet-brzo-plichtige bedrijven. Tijdens deze bijeenkomst zijn de door de overheid aangewezen scenario s besproken met alle bedrijven die binnen het effectgebied liggen van een insluitsysteem. Tijdens dergelijke bijeenkomsten is vooral gesproken over de wijze van communicatie tussen bedrijven in geval van calamiteiten. Door een enkel bedrijf is nader overleg gevoerd met de veroorzakende of ontvangende inrichting. Ministerie van VROM Domino of zo... Pagina 12/12

13 Geen van de bedrijven heeft overleg met een ander bedrijf gevoerd over de wijze waarop domino-effecten op elkaars insluitsystemen zouden kunnen worden voorkomen door het treffen van maatregelen, zoals het verplaatsen van insluitsystemen of het aanbrengen van aanvullende voorzieningen. De vraag moet overigens worden gesteld of de domino-aanwijzing heeft geleid tot nadere informatie-uitwisseling tussen bedrijven. De meeste bedrijven hebben aangegeven dat die informatie-uitwisseling reeds in een eerder stadium heeft plaatsgevonden. Voor de vorm is het nog eens gedaan om aan de verplichtingen uit het Brzo te voldoen. Door de bedrijven is dan ook aangegeven dat de toegevoegde waarde als zeer gering beschouwd werd beschouwd Mate van implementatie PBZO-document Op grond van artikel 7, lid 2 van het Brzo dient iedere aangewezen domino-inrichting in haar beleid ter voorkoming van zware ongevallen rekening te houden met de aard en de omvang van de risico s van een zwaar ongeval bij de naburige inrichtingen. Bij geen van de acht onderzochte bedrijven heeft de domino-aanwijzing geleid tot aanpassing van het veiligheidsbeleid van het bedrijf dat vast ligt in het PBZO-document. De meeste bedrijven hanteren een risicobenadering. De domino-aanwijzing gaat uit van een effectbenadering. Door de bedrijven is aangegeven dat door dit verschil in benadering de domino-aanwijzing geen verandering in het veiligheidsbeleid van het bedrijf teweeg zal brengen. Veiligheidsrapport (VR) In feite geldt hier dezelfde benadering als bij het PBZO-document. De domino-aanwijzingen hebben niet geleid tot aanpassing van bedrijfsprocessen. Daarmee hebben de aanwijzingen ook niet geleid tot andere uitgangspunten voor het VR. Geen van de onderzochte bedrijven heeft dan ook haar VR aangepast na de domino-aanwijzing. Noodplan Ook in het interne noodplan van het Brzo-bedrijf dient na een domino-aanwijzing rekening te worden gehouden met de effecten op naburige inrichtingen als gevolg van een zwaar ongeval. Bij alle acht onderzochte bedrijven heeft men te kennen gegeven dat dit reeds vóór de dominoaanwijzing in het noodplan was opgenomen. De aanwijzing heeft niet geleid tot aanpassing van het interne noodplan Conclusies Omdat de betreffende Brzo-inrichtingen reeds met de omliggende bedrijven informatie hadden uitgewisseld, heeft de extra uitwisseling na de domino-aanwijzing (artikel 7, lid 2 van het Brzo) geen toegevoegde waarde gehad. De aanwijzing heeft geen effect gehad op het veiligheidsbeleid, verwoord in het PBZOdocument, omdat bedrijven uitgaan van een risicobenadering en niet van een effectbenadering die bij de domino-aanwijzing is gehanteerd. Daardoor heeft de aanwijzing niet geleid tot het aanpassen van de bestaande veiligheidsrapporten. Omdat in de bestaande interne noodplannen al rekening werd gehouden met alarmering van naburige bedrijven, heeft de domino-aanwijzing geen effect gehad op deze noodplannen. De domino-aanwijzing heeft voor de bedrijven niet of nauwelijks een toegevoegde waarde gehad. Ministerie van VROM Domino of zo... Pagina 13/13

14 4 Conclusies Bevoegd gezag De meeste van de bijna negentig domino-aanwijzingen hebben na de afgesproken datum (1 januari 2004) plaatsgevonden. Door alle betrokken bestuursorganen zijn inventarisaties uitgevoerd en Brzo-inrichtingen beoordeeld aan de hand van het Instrumentarium Domino Effecten (IDE). Deze toetsing heeft op juiste wijze plaatsgevonden. De controle en handhaving van de Brzo-verplichtingen bij bedrijven als gevolg van de domino-aanwijzingen moet door de meeste bestuursorganen nog opgepakt worden. Bedrijven De aanwijzing heeft niet of nauwelijks effect gehad op de informatie-uitwisseling tussen bedrijven onderling, het veiligheidsbeleid van het aangewezen bedrijf, de bestaande veiligheidsrapporten en de bestaande interne noodplannen. De domino-aanwijzing heeft voor de bedrijven geen toegevoegde waarde gehad. Beleid EU-lidstaten hanteren verschillende methoden om domino-effecten vast te stellen. Er is geen sprake van een uniforme aanpak binnen EU-landen. In Nederland is gekozen voor een uitgebreide, tijdrovende systematiek van bepaling en aanwijzing van domino-inrichtingen in het Brzo. Domino-artikel 7 uit het Brzo negeert de mogelijkheid van de aanwezigheid van niet-brzobedrijven mét effectafstanden waarbinnen wel degelijk domino-effecten kunnen optreden bij Brzo-bedrijven. Het door het RIVM opgestelde Instrument Domino Effecten (IDE) is een generiek werkend systeem dat te weinig rekening houdt met specifieke omstandigheden per bedrijf. Het bepalen van en komen tot een domino-aanwijzing vergt een onevenredig grote administratieve werklast voor de betrokken overheden, met name gelet op het uiteindelijke (beperkte) effect ervan. Ministerie van VROM Domino of zo... Pagina 14/14

15 5 Aanbevelingen Bevoegd gezag: Naleving van de Brzo-verplichtingen door bedrijven als gevolg van de dominoaanwijzing structureel onderdeel laten uitmaken van VR-inspecties. VROM-Inspectie: Nader onderzoek uitvoeren naar: - de eventuele noodzaak om aanvullende veiligheidsmaatregelen te laten nemen naar aanleiding van domino-effecten; - het meewegen van interne en externe domino-effecten in QRA s. Beleidsdirectie (EV): Afwegen of de huidige Brzo-regeling (artikel 7) voldoende toevoegt aan de reeds bestaande wetten, regelingen, en richtlijnen. De huidige omslachtige en tijdrovende aanwijzingsprocedure omzetten in een praktische handreiking voor overheden. Onderzoeken hoe het Nederlandse dominobeleid kan worden geoptimaliseerd door middel van het overnemen van goede voorbeelden uit de andere EU-landen. Ministerie van VROM Domino of zo... Pagina 15/15

16 Bijlage 1 Lijst onderzochte overheden (fase 1) Nr. Bevoegd gezag Datum 1 Provincie Groningen 15 december Provincie Friesland 9 maart Provincie Drenthe 23 februari Provincie Overijssel 2 november Provincie Gelderland 2 september Provincie Noord-Holland 6 januari Provincie Utrecht 19 november Provincie Flevoland 22 november Provincie Zuid-Holland 2 december Provincie Noord-Brabant 19 januari Provincie Zeeland 7 december Provincie Limburg 11 januari Gewest Eemland 22 november Regionale Milieudienst West Brabant (Moerdijk) 27 januari DCMR Milieudienst Rijnmond 19 januari Gemeente Amsterdam 26 januari 2005 Lijst onderzochte bedrijven (fase 2) Nr. Bedrijf Datum 1 Akzo Nobel Base Chemicals BV, locatie Delfzijl 31augustus Akzo Nobel Base Chemicals BV, locatie Botlek, Rotterdam 17 maart Shell Nederland Chemie BV, Rotterdam-Hoogvliet 8 maart Shell Nederland Raffinaderij BV, Rotterdam-Hoogvliet 8 maart Resolution Nederland BV, Rotterdam-Hoogvliet 16 maart Odfjell Terminals (Rotterdam) BV, Rotterdam-Botlek 15 maart Dynea BV, Farmsum Delfzijl 6 december Shin Etsu PVC BV, locatie VCM Rotterdam-Botlek 17 maart 2005 Ministerie van VROM Domino of zo... Pagina 16/16

17 Bijlage 2 Inventarisatie domino-inrichtingen Nr. Bevoegd gezag Documentatie 1 Provincie Groningen Rapportage door extern adviesbureau opgesteld 2 Provincie Friesland Geen inventarisatie, maar ook niet aanwezig 3 Provincie Drenthe Inventarisatie uitgevoerd, in aanwijzingen vastgelegd 4 Provincie Overijssel Inventarisatie uitgevoerd, geen domino-inrichtingen 5 Provincie Gelderland Inventarisatie vastgelegd in brief aan VROM/EV 6 Provincie Noord-Holland Rapportage opgesteld over de gehele provincie 7 Provincie Utrecht Inventarisatie uitgevoerd, geen domino-inrichtingen 8 Provincie Flevoland Inventarisatie uitgevoerd, geen domino-inrichtingen 9 Provincie Zuid-Holland Inventarisatie uitgevoerd, in aanwijzingen vastgelegd 10 Provincie Noord-Brabant Rapportage opgesteld over de gehele provincie 11 Provincie Zeeland Rapportage opgesteld over de gehele provincie 12 Provincie Limburg Rapportage opgesteld over de gehele provincie 13 Gewest Eemland Overzichtsrapportage inventarisatie opgesteld 14 Reg. Milieudienst West Brabant (Moerdijk) Rapportage opgesteld voor de gehele regio 15 DCMR Milieudienst Rijnmond Rapportage opgesteld voor de gehele regio 16 Gemeente Amsterdam Inventarisatie uitgevoerd, geen domino-inrichtingen Ministerie van VROM Domino of zo... Pagina 17/17

18 Bijlage 3 Lijst van gebruikte afkortingen en begrippen Brzo Besluit risico s zware ongevallen 1999 DCMR DCMR Milieudienst Rijnmond IDE Instrumentarium Domino Effecten, RIVM mei 2003 IPO LOC Pbzo QRA RIVM VBS VI VR VROM Wm Interprovinciaal Overleg of LOC-event: Loss of containment (het vrijkomen van giftige en/of brandbare stoffen) Preventiebeleid zware ongevallen, als bedoeld in art. 5, lid 2 Brzo Quantitative Risk Analysis (Kwantitatieve Risico Analyse) Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Bilthoven Veiligheidsbeheerssysteem VROM-Inspectie Veiligheidsrapport, als bedoeld in artikel 10 Brzo Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer Wet milieubeheer Ministerie van VROM Domino of zo... Pagina 18/18