Het Europees Parlement op de bres voor een Europese Awb

Transcriptie

1 OBJETS TROUVÉS Het Europees Parlement op de bres voor een Europese Awb De Europese Ombudsman en het Europees Parlement maken zich al enige tijd sterk voor een Europese algemene wet bestuursrecht. De gedachte dat een dergelijke wet een meerwaarde zou kunnen betekenen voor de kwaliteit van het bestuur op EU-niveau was tot nu toe, wegens gebrek aan bevoegdheidsbasis in de verdragen, vooral academisch. 1 Met de komst van artikel 298 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) is dat echter veranderd. Met name de Engelstalige versie van deze bepaling ( the Union shall have the support of an open, efficient and independent European administration en the European Parliament and the Council (...) shall establish provisions to that end ) wijst duidelijk in de richting van een algemene codificatiebevoegdheid voor algemene beginselen van behoorlijk bestuur en hun uitwerking. Hoewel de Nederlandstalige versie van het Verdrag spreekt van een ambtenarenapparaat als vertaling van administration, in plaats van bijvoorbeeld bestuur, zijn er duidelijke aanwijzingen dat de bepaling in kwestie bedoeld is om een breed bereik te hebben. Zo is de bevoegdheid om regels te stellen omtrent het Europees ambtenaarschap al elders geregeld en kan bovendien artikel 298 VWEU in combinatie met artikel 14 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, waarin het recht op behoorlijk bestuur als een grondrecht wordt erkend, gelezen worden. Enige competence creep voor de goede zaak is het Europese project bovendien 1 Er gingen al wel langer stemmen op om art. 308 EG-Verdrag als bevoegdheidsbasis voor een Europese Awb te gebruiken, zie X. Yataganas, Delegation of Regulatory Authority in the European Union; The Relevance of the American Model of Independent Agencies (Jean Monnet Working Paper 3/ ), Jean Monnet Programme, New York University School of Law. RegelMaat 2013 (28) 2 135

2 nooit vreemd geweest. De roep om een Europese Awb is de afgelopen jaren dan ook steeds luider geworden. 2 Op 15 januari 2013 is een resolutie van het Europees Parlement met aanbevelingen aan de Commissie betreffende het bestuursprocesrecht van de Europese Unie aangenomen in Straatsburg. 3 De resolutie bevat suggesties voor de Europese Commissie omtrent de vorm die een dergelijke Europese Awb zou moeten aannemen (een verordening) en de doeleinden die de wet zou moeten dienen (het recht op behoorlijk bestuur waarborgen door middel van een open, efficiënte en onafhankelijke administratie). Het zou vooralsnog moeten gaan om codificatie van de elementaire beginselen die de instellingen en organen hanteren in hun relaties met de burger. Over de reikwijdte van de wet spreekt het Europees Parlement zich al wat concreter uit. Dat is ook logisch, omdat steeds duidelijk is geweest dat artikel 298 VWEU in ieder geval geen veelomvattende Awb mogelijk maakt. Een eventuele nieuwe verordening zou volgens het Parlement dan ook betrekking moeten hebben op het rechtstreekse bestuur en dus niet op uitvoering van Unierecht op lidstaatniveau. Meer specifiek zou een dergelijke Europese wet moeten gelden voor de instellingen, organen, bureaus en agentschappen van de Unie in hun betrekkingen met het publiek. Artikel 298 VWEU zou de verdragsbasis voor een Awb moeten vormen, ondersteund door artikel 225 VWEU en artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Ook de secundaire regelgeving omtrent de bescherming van persoonsgegevens en openbaarheid van bestuur 4 en de uitgebreide rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie, waarin een aantal algemene bestuursrechtelijke beginselen wordt erkend die steun vinden in de grondwettelijke tradities van de lidstaten worden aangehaald. Vervolgens is er 2 J. Ziller, Alternatives in Drafting an EU Administrative Procedure Law, november 2011; O.M. Puigpelat, Arguments in Favour of a General Codification of the Procedure Applicable to EU Administration, maart 2011; J. Ziller, Is a Law of Administrative Procedure for the Union Institutions Necessary? Introductory Remarks and Prospects, maart 2011; J. Ziller, Towards Restatements and Best Practice Guidelines on EU Administrative Procedural Law. Note to the European Parliament s Committee on Legal Affairs Working Group on EU Administrative Law, oktober 2010; ReNEUAL Steering Committee, Towards Restatements and Best Practice Guidelines on EU Administrative Procedural Law, maart 2010; al deze documenten zijn te verkrijgen via < S. Kadelbach, European Administrative Law and the Law of a Europeanized Administration, in: C. Joerges & R. Dehousse (red.), Good Governance in Europe s Integrated Market, Oxford: Oxford University Press 2003, p ;, Y.E. Schuurmans & W.J.M. Voermans, Towards a European Administrative Procedure Act, Review of European Administrative Law 2010, jrg. 2, nr. 2, p. 3-35; J.H. Jans, Naar een Europese Awb(?). Enkele opmerkingen over het slaan van piketpaaltjes, rechterlijke dialoog en harmonisatie via de achterdeur, in: T. Barkhuysen, W. den Ouden & J.E.M. Polak (red.), Bestuursrecht harmoniseren: 15 jaar Awb, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2010, p Europees Parlement, Resolutie 2012/2024(INI). 4 Verordening (EG) nr. 45/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2000 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de communautaire instellingen en organen en betreffende het vrije verkeer van die gegevens; Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie. 136 RegelMaat 2013 (28) 2

3 Het Europees Parlement op de bres voor een Europese Awb nog een aantal tertiaire bronnen waarin het Europees Parlement inspiratie vindt. Zo heeft het Parlement zelf in 2001 al eens een resolutie aangenomen over een door de Europese Ombudsman geïnitieerd onderzoek over bestuursprocesrechtelijke soft law (denk aan gedragscodes) 5 bij de verschillende Europese instellingen en organen. De Ombudsman heeft in datzelfde jaar de 27 bepalingen tellende Europese Code van Goed Administratief Gedrag ontworpen, waaraan het Parlement na amendering zijn goedkeuring heeft gegeven. 6 Deze code is vervolgens het moederdocument geworden waarop veel codes van afzonderlijke instellingen en organen gebaseerd zijn. Het Parlement heeft de Europese Commissie destijds ook al gevraagd met een voorstel te komen voor een wettelijke regeling van normen voor goed administratief gedrag, destijds nog op basis van artikel 308 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap. Dat voorstel is er nooit gekomen; reden voor het Parlement om, nu de huidige verdragstekst een duidelijkere juridische basis biedt, de lobby weer op te pakken. Het feit dat al zoveel regulering inzake goed bestuur op Unieniveau bestaat, zij het verspreid over tal van verschillende bronnen, neemt het Europees Parlement overigens mee in zijn standpunt dat de tijd rijp is voor codificatie van bestuursprocesrechtelijke regels en beginselen in ruime zin. De bestaande verschillen tussen de interne gedragscodes ziet men hierbij nog wel als een te overwinnen obstakel binnen de missie om voor alle Unie-instellingen dezelfde gedragscode voor behoorlijk bestuur te laten gelden. Hier staat tegenover dat volgens het Europees Parlement een aantal kernbeginselen van goed bestuur inmiddels ruime aanvaarding heeft gevonden in de lidstaten, 7 wat het bereiken van overeenstemming omtrent de inhoud van een Europese Awb wellicht zou vergemakkelijken. 8 Voor het overige is de motivering van de resolutie in sterke mate vanuit het perspectief van de Europese burger geformuleerd. Zo overweegt het Europees Parlement dat met de uitbreiding van de bevoegdheden van de Europese Unie burgers steeds vaker direct met het bestuur van de Europese Unie worden geconfronteerd en dat de bijbehorende procedurele rechten veelal ontbreken of niet afdwingbaar zijn. Verder pleit het Parlement voor een niet al te formele benadering: ongeacht of burgers een formele klacht indienen of gebruik maken van hun recht om een verzoekschrift in te dienen krachtens het Verdrag, zouden zij een hoge mate van 5 Voorbeelden zijn Besluit 2000/633/EG, ECSC, Euratom van de Commissie van 17 oktober 2000 tot wijziging van haar reglement van orde door toevoeging van een bestuurlijke gedragscode voor het personeel van de Commissie bij de contacten met het publiek en het besluit van de secretarisgeneraal van de Raad/hoge vertegenwoordiger voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid van 25 juni 2001 betreffende een code voor correct bestuurlijk gedrag van het secretariaat-generaal van de Raad van de Europese Unie en zijn personeel in de contacten die zij om professionele redenen met het publiek hebben. 6 Resolutie van 6 september 2001 over het speciaal verslag van de Europese Ombudsman aan het Europees Parlement naar aanleiding van het initiatiefonderzoek naar het bestaan, bij de verschillende instellingen en organen van de Gemeenschappen, van een code van goed administratief gedrag en de toegankelijkheid van die code voor het publiek. 7 Overweging O. 8 Het Europees Parlement verwijst ook naar een in opdracht van de Zweedse regering door het Zweedse Bureau voor openbaar bestuur verrichte studie over de beginselen van goed bestuur in de lidstaten van de Europese Unie. RegelMaat 2013 (28) 2 137

4 transparantie, efficiëntie, vlotte behandeling en ontvankelijkheid van de administratie van de Unie mogen verwachten en actief informatie moeten krijgen over beroepsmogelijkheden en andere openstaande middelen. Het ontbreken van een coherent en alomvattend stelsel van gecodificeerd bestuursrecht maakt het volgens het Europees Parlement momenteel moeilijk voor burgers om inzicht te krijgen in hun administratieve rechten op EU-niveau. Het Europees Parlement zet zwaar in op de te verwachten spillover -effecten van een Europese wet bestuursprocesrecht. Zo verwacht men een impact op corruptiebestrijding in verschillende landen en de convergentie binnen het nationale bestuursrecht. Als de Europese Unie het goede voorbeeld geeft door een strakke codificatie van regels voor goed bestuur en daarbij niet bang is voor wat innovatie, waarover straks meer, kan daar een positieve symboolwerking van uitgaan. Het Parlement sluit ook aan bij het al in de wetenschappelijke literatuur naar voren gebrachte argument dat codificatie het rechtsstatelijk bewustzijn binnen verschillende regionen van het Uniebestuur zou kunnen aanwakkeren. 9 Daarnaast ziet men in een Awb het antwoord op het dringende probleem van het gebrek aan vertrouwen onder de burgers, aangezien een dergelijke codificatie de Europese Unie kan helpen op de zorgen van burgers te reageren door snelle, duidelijke en zichtbare antwoorden te geven. Om hun vertrouwen in Europese instellingen terug te krijgen moeten burgers weten dat zij juridische instrumenten in handen hebben om de overheid te bevragen en uit te dagen. 10 Een bijzonder interessant element uit de resolutie in dit verband betreft de suggestie de invoering van een dienstbaarheidsbeginsel te overwegen. Dit beginsel zou inhouden dat het bestuur moet proberen de burger te begeleiden, te helpen en van dienst te zijn, te ondersteunen en vriendelijk en beleefd te bejegenen, en dus omslachtige en langdurige procedures moet vermijden. 11 Hoewel het wel eens opduikt in de zachte jurisprudentie van ombudsinstanties en wat steviger voet aan de grond heeft in Spanje, Finland en Zweden, behoort dit expliciet op gedrag van overheidsfunctionarissen gerichte beginsel duidelijk niet tot de kernbeginselen van goed bestuur die inmiddels ruime aanvaarding hebben gevonden in de lidstaten. Dat de resolutie sterk inzet op de invoering van dit beginsel laat duidelijk zien dat het vergroten van het vertrouwen van de burger de voornaamste inzet is van dit initiatief. Over het voorstel is ook een parlementaire impact assessment, European Added Value Assessment genaamd, uitgevoerd door de recentelijk opgerichte afdeling voor beoordeling op Europese meerwaarde van de Commissie juridische zaken, 9 Zie o.a. Kadelbach R. Belzer, Principles for an Effective Regulatory Impact Analysis Challenge Function, Horizons (Special Issue on 'Regulatory Strategy') 2009, jrg. 10, nr. 3, p Overweging M. 138 RegelMaat 2013 (28) 2

5 Het Europees Parlement op de bres voor een Europese Awb die Europarlementariërs ondersteunt bij effectbeoordeling van wetgeving. 12 De resultaten hiervan worden in de resolutie zelf samengevat als het ontbreken van financiële gevolgen, maar het document zelf bevat een gedetailleerde rechtsvergelijkende analyse van mogelijk te codificeren normen en beginselen in het licht van de ervaringen hiermee op lidstaatniveau. Hierin worden ook de Nederlandse ervaringen met codificatie van bestuursprocesrecht meegenomen: experience from The Netherlands shows that a general administrative law can have a strong harmonisation effect vis-a-vis the preparation of new administrative law and the application of administrative law 13. Het Europees Parlement overweegt daarnaast dat de Commissie, als zij het wetgevend optreden waarom in de resolutie wordt gevraagd, zou initiëren, nog een uitgebreide effectbeoordeling waarin inter alia de kosten van de administratieve procedures worden gekwantificeerd, 14 zou moeten uitvoeren. Deze laatste toevoeging wekt enige verbazing gezien het feit dat het Parlement claimt dat het vooral om codificatie van bestaande procedures zou gaan. Toch vormt deze resolutie een belangrijke stap in de richting van een Europese Awb omdat hiermee de bal en de bewijslast duidelijk bij de Commissie komen te liggen. Deze laatstgenoemde instelling heeft altijd volgehouden dat een Europese Awb niet nodig is. Er zou genoeg regulering op het gebied van goed bestuur bestaan en bovendien zou artikel 298 VWEU slechts een mogelijkheid en geen verplichting bieden, een redenering die de door het Europees Parlement aangesneden dimensie van positieve symboolpolitiek ontbeert. Stilletjes aan behoort het standpunt dat een bestuursprocesrechtelijke codificatie op EU-niveau geen meerwaarde heeft of niet opweegt tegen de kosten, echter steeds minder tot het mainstream gedachtegoed. Resoluties zoals die hierboven beschreven, spelen, hoewel geenszins juridisch bindend, wel vaker een belangrijke rol bij de geleidelijke internalisering van juridische veranderingen in Europa. 12 Beoordeling op Europese meerwaarde van een wet bestuursprocesrecht van de Europese Unie, voorgelegd op 6 november 2012 door de Unit voor beoordeling op Europese meerwaarde van de Commissie juridische zaken. Europees Parlement, Law of Administrative Procedure of the European Union, European Added Value Assessment, oktober < docs/2009_2014/documents/juri/dv/eav_lawofadminprocedure_/eav_lawofadminprocedure_ EN.pdf>. 13 Idem, p. III Overweging V. RegelMaat 2013 (28) 2 139