University of Groningen. Gemeentelijke fusies leiden niet tot minder samenwerking Allers, Maarten. Published in: Economisch Statistische Berichten

Transcriptie

1 University of Groningen Gemeentelijke fusies leiden niet tot minder samenwerking Allers, Maarten Published in: Economisch Statistische Berichten IMPORTANT NOTE: You are advised to consult the publisher's version (publisher's PDF) if you wish to cite from it. Please check the document version below. Document Version Final author's version (accepted by publisher, after peer review) Publication date: 2019 Link to publication in University of Groningen/UMCG research database Citation for published version (APA): Allers, M. (2019). Gemeentelijke fusies leiden niet tot minder samenwerking. Economisch Statistische Berichten, 104(4770), Copyright Other than for strictly personal use, it is not permitted to download or to forward/distribute the text or part of it without the consent of the author(s) and/or copyright holder(s), unless the work is under an open content license (like Creative Commons). Take-down policy If you believe that this document breaches copyright please contact us providing details, and we will remove access to the work immediately and investigate your claim. Downloaded from the University of Groningen/UMCG research database (Pure): For technical reasons the number of authors shown on this cover page is limited to 10 maximum. Download date:

2 Gemeentelijke fusies leiden niet tot minder samenwerking Gemeenten die willen opschalen kunnen, om bepaalde taken uit te voeren, met andere gemeenten samenwerken. Toch is er veel kritiek op gemeentelijke samenwerking, vooral wegens de beperkte democratische sturing. Fuseren wordt vaak gepresenteerd als alternatief voor samenwerking. Maar klopt dat eigenlijk wel? Maarten Allers, Directeur van het Centrum voor onderzoek van de economie van de lagere overheden (COELO) en hoogleraar aan de Rijksuniversiteit Groningen Een van de kernvragen uit de openbare financiën is welke overheidstaak aan welke bestuurslaag moet worden toevertrouwd. Volgens de fiscal federalism-literatuur is deze vraag eenvoudig te beantwoorden. Inkomensherverdeling en conjunctuurbeleid doe je nationaal, terwijl overheidsdiensten waar mogelijk decentraal worden aangeboden (Oates, 1999). De belangrijkste reden hiervoor is dat die diensten dan kunnen worden toegesneden op de plaatselijke wensen en behoeften. Door het bestuur dichter bij de mensen te brengen is maatwerk mogelijk in plaats van landelijke eenheidsworst. In Nederland is deze les ter harte genomen. De Gemeentewet bepaalt dat rijksoverheid of provincies alleen mogen doen wat niet op doelmatige en doeltreffende wijze door de gemeentebesturen kan worden gedaan. Dat is geen dode letter: het takenpakket van gemeenten wordt al jaren gestaag uitgebreid, vooral met persoonsgebonden diensten met een zorgkarakter. Een lastig probleem bij decentralisatie is echter dat overheidsvoorzieningen erg verschillen in hun ruimtelijke bereik. Veel taken die traditioneel door gemeenten worden uitgevoerd kunnen goed op het niveau van dorp of stad worden uitgevoerd. Maar lang niet alle gemeenten zijn groot genoeg om daarnaast ook alle nieuwe taken zelfstandig op zich te kunnen nemen. Dit dwingt hen tot samenwerking of fusie met andere gemeenten. Samenwerking of fusie Gemeenten werken vaak op diverse terreinen intensief samen met andere gemeenten, van bijstandverlening en jeugdzorg tot belastingheffing en ict. In 2005 verliep nog acht procent van de gemeentelijke uitgaven via samenwerking, nu meer dan twintig procent (figuur 1). Behalve om nieuwe taken te kunnen uitvoeren, doen zij dit ook om schaalvoordelen te benutten, al blijken die in de praktijk vaak lastig te realiseren (Allers en De Greef, 2018).

3 Figuur 1. Gemiddeld aandeel van de gemeentelijke uitgaven dat via samenwerking verloopt 25% 20% 15% 10% 5% 0% Bron: eigen berekeningen gebaseerd op gemeentelijke rekeningcijfers (zie kader 1) Een nadeel van deze samenwerkingsverbanden tussen gemeenten is dat zij zich veelal onttrekken aan democratische controle door de gemeenteraad. Gemeenteraadsleden hebben vaak weinig zicht op wat er binnen samenwerkingsverbanden wordt uitgevoerd, laat staan dat ze er wat over te zeggen hebben. Vertegenwoordigers van de deelnemende gemeenten die in het bestuur van samenwerkingsverbanden zitten, hebben als taak om de belangen van het samenwerkingsverband te behartigen, niet die van hun eigen gemeente. Bovendien zijn er aanwijzingen dat samenwerkingsverbanden minder kostenbewust zijn (Allers et al., 2015). Er is daarom veel kritiek op gemeentelijke samenwerking. Een andere manier om de gemeentelijke schaal te vergroten zijn fusies tussen gemeenten, ofwel gemeentelijke herindeling. Ook dat gebeurt veelvuldig (figuur 2). Van de ruim gemeenten die we in 1950 hadden zijn er in 2019 nog maar 355 over; in dit tempo doorgaand zou Nederland in 2051 nog maar één enkele gemeente tellen.

4 Figuur 2. Aantal gemeenten in Nederland en lineaire trendlijn Bron: CBS. Ook fusies kennen nadelen. Waar er bij samenwerking gericht kan worden gekozen welke taken worden opgeschaald, vergroten fusies de schaal van alle gemeentelijke taken, ook waar dit niet optimaal is. Bovendien verzwakt gemeentelijke herindeling de lokale democratie en maakt het inwoners minder tevreden over hun gemeente (Hansen, 2015; Lassen en Serritzlew, 2011; Van Houwelingen, 2017). In Nederland uit zich dit bijvoorbeeld in een blijvend lagere opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen na een herindeling (Gerritsen en Ter Weel, 2014). Desondanks wordt herindeling vaak gepresenteerd als een democratischer alternatief voor samenwerking. Voorkeur voor fusie In het regeerakkoord van het huidige kabinet staat dat gemeenten die teveel samenwerken bij essentiële taken moeten worden heringedeeld (Regeerakkoord, 2017). Kennelijk gaat het kabinet er stilzwijgend vanuit dat dat gemeentelijke fusies gepaard gaan met minder samenwerking. Maar dat hoeft niet zo te zijn. Als twee gemeenten die fuseren met nog diverse andere gemeenten samenwerken, dan zal die samenwerking gewoon blijven bestaan. Figuur 3 plot de mate waarin gemeenten samenwerken tegen de gemeenteomvang in inwoners. Samenwerking is hier gemeten in financiële termen: het percentage van de gemeentelijke uitgaven dat via samenwerking loopt. Doorgaans ligt dit tussen de tien en de veertig procent. Voor twee gemeenten, Montfoort en IJsselstein, ligt dit percentage zelfs boven de zeventig. Deze gemeenten hadden hun ambtelijk apparaat samengevoegd, maar zijn daar onlangs op teruggekomen. Dat is nog niet in figuur 3 te zien. De trendlijn in figuur 3 daalt, maar het verband tussen gemeentegrootte en samenwerking is erg zwak: de R 2 bedraagt slechts 0,03. Dit sluit aan bij Boogers et al. (2016), die op basis van tellingen van aantallen samenwerkingsverbanden geen verband vonden met gemeentegrootte. Ook middelgrote en grote gemeenten werken veel samen. De vier grootste gemeenten zijn buiten het plaatje

5 gehouden omdat de kleinere gemeenten anders visueel in het gedrang zouden komen. Maar ook de grote vier werken samen. Figuur 3. Aandeel van gemeentelijke uitgaven dat via samenwerking verloopt, % 70% 60% 50% R² = 0,03 40% 30% 20% 10% 0% Inwoners Bron: eigen berekeningen gebaseerd op gemeentelijke rekeningcijfers (zie kader 1) Samenwerking na fusie onveranderd Het lijkt dus niet zo te zijn dat grotere gemeenten minder samenwerken. Leiden fusies wel tot minder samenwerking? Als dat zo is dan heeft het Rijk hiermee een beleidsinstrument in handen om samenwerking te verminderen. Figuur 4 laat zien hoe de mate van samenwerking verloopt rond een gemeentelijke herindeling (jaar 0). Samenwerking wordt in deze figuur weergegeven als afwijking van het jaargemiddelde van alle gemeenten. Daarmee zijn deze cijfers gecorrigeerd voor de landelijke trend van toenemende samenwerking. De doorgetrokken lijn in figuur 4 laat zien dat uitgaven via samenwerking inderdaad sterk dalen in het jaar van herindeling. Maar in de jaren voor herindeling is de samenwerking juist gestegen. Dat is niet verwonderlijk. Gemeenten die weten dat ze binnenkort samengaan pakken alvast zaken samen op. Bezien over een langere periode heeft herindeling volgens deze grafiek geen effect op samenwerking. Doordat gegevens over samenwerking maar voor een beperkte periode beschikbaar zijn (voor 2005 tot en met 2016) vertegenwoordigen de punten in de doorgetrokken lijn van figuur 4 verschillende groepen gemeenten. Van gemeenten die in 2014 zijn heringedeeld weten we bijvoorbeeld alleen de mate van samenwerking tot twee jaar na herindeling (2016). Deze gemeenten worden dus niet meegenomen in het deel van de grafiek dat de periode van drie of meer jaar na herindeling beschrijft. Om na te gaan of dit tot een vertekend beeld leidt, is de gestreepte lijn in figuur 4 opgenomen. Die toont alleen gemeenten die in de jaren 2009 tot en met 2012 zijn ontstaan door herindeling, en gebruikt dus maar een klein deel van de dataset. Voor deze gemeenten zijn samenwerkingsgegevens beschikbaar voor de periode van vier jaar voor tot vier jaar na herindeling. Achter elk punt in de gestreepte lijn zit steeds dezelfde groep van 14 gemeenten. Beide lijnen tonen een vergelijkbaar beeld. Samenwerking neemt toe in de aanloop naar herindeling, en daalt dan weer

6 tot grofweg het oude niveau. Er zijn geen aanwijzingen dat herindeling de mate van samenwerking blijvend verandert. Figuur 4. Gemeentelijke uitgaven die via samenwerking verlopen voor en na fusie Afwijking van jaargemiddelde in procentpunt Heringedeeld sinds 1997 Heringedeeld in Jaren sinds herindeling Bron: eigen berekeningen op basis van CBS-cijfers (zie kader 1) Conclusie en discussie Hoewel gemeenten zowel via fusie als via samenwerking schaalvergroting kunnen bewerkstelligen, blijken deze instrumenten in de praktijk niet als alternatieven te worden ingezet. Fusies leiden niet tot minder samenwerking. Wellicht zullen fusies het aantal partners in samenwerkingsverbanden wel verkleinen, wat de besluitvorming misschien vergemakkelijkt. Maar herindeling is geen effectief beleidsinstrument voor een kabinet dat gemeentelijke samenwerking wil verminderen. Samenwerking blijft ook na een fusie kennelijk nodig. De almaar voortgaande trend van schaalvergroting in het binnenlands bestuur is een indirect maar logisch gevolg van het feit dat de overheid wel omvangrijke taken decentraliseert, maar niet zorgt voor een democratisch regiobestuur waaraan gemeenten deze taken kunnen overlaten. Een belangrijk deel van de taken die naar gemeenten toe zijn gekomen hebben immers een bovengemeentelijk bereik. Er lijkt daarom behoefte aan decentraal bestuur in de vorm van pakweg 20 tot 30 regio s. Als de huidige herindelingstrend doorzet komen we binnen afzienbare tijd vanzelf op dit aantal gemeenten uit. Gemeenten worden dan een soort provincies, die de taken van de bestaande provincies er uiteindelijk zo bij kunnen nemen. Deze trend is echter niet onontkoombaar. Als alternatief zouden we er bijvoorbeeld voor kunnen kiezen om gemeenten hun bestaande omvang te laten behouden, en voor taken met een bovengemeentelijk bereik democratisch bestuurde regio s in te richten. Soms kunnen die het territorium krijgen van de bestaande provincies in bijvoorbeeld Groningen, Fryslân en Zeeland zijn

7 al samenwerkingsverbanden van die omvang en soms kunnen provincies worden opgesplitst. Deze regio s pakken dan bovengemeentelijke dossiers als het sociaal domein en economische zaken op. Gemeenten blijven in dit scenario doen wat lokaal kan, zoals veel van de traditioneel gemeentelijke taken, en vormen een verbindend element in de samenleving. Zo kunnen de voordelen van een kleine schaal gecombineerd worden met die van een grote. Een dergelijke keuze levert een heel andere inrichting van het openbaar bestuur op. Door niet te kiezen, kiest het kabinet echter ook, voor het eerstgenoemde scenario, dat de gemeenten zoals wij die nu nog kennen feitelijk afschaft. Ook dit zou een expliciete keus moeten zijn. Een dergelijke ingrijpende stelselwijziging verdient immers een openlijke democratische afweging. In het kort Gemeenten samenvoegen leidt er niet toe dat zij minder samenwerken. Het huidige kabinetsbeleid leidt indirect tot een schaalvergroting in het binnenlands bestuur die het karakter van gemeenten sterk verandert. Een dergelijke ingrijpende stelselwijziging verdient een openlijke democratische afweging. Kader 1: Data Als bron voor figuur 3 zijn zogeheten iv3-gegevens gebruikt over de gemeentelijke rekeningen. Deze zijn door gemeenten aan het CBS geleverd en beschikbaar als open data via de website van het CBS. Om de vergelijkbaarheid te vergroten corrigeert het CBS deze gegevens waar nodig. Deze gecorrigeerde gegevens zijn gebruikt voor figuur 1 en figuur 4. Ze mogen niet worden gepubliceerd op een manier die tot afzonderlijke gemeenten is te herleiden. Daarom konden ze niet voor figuur 3 worden gebruikt. Tot samenwerkingsuitgaven rekenen we Inkomensoverdrachten aan overheid (niet-rijk) en Bestuurlijke samenwerking. Bij de totale uitgaven wordt Grondexploitatie buiten beschouwing gelaten. Literatuur Allers M.A., B. van Ommeren en J.B. Geertsema (2015) Gemeentelijke samenwerking, herindeling en de prijs van krediet. ESB, Allers, M.A. en J.A. de Greef (2018) Gemeentelijke samenwerking verlaagt uitgaven meestal niet. ESB, Boogers, M.J.G.J.A., P.J. Klok, S.A.H. Denters en M.P.T. Sanders (2016) Effecten van regionaal bestuur voor gemeenten, Enschede. Gerritsen, S. en B. ter Weel (2014) Beantwoording vragen opkomstpercentage en herindelingen. CPBnotitie.

8 Hansen, S.W. (2015) The democratic costs of size: How increasing size affects citizen satisfaction with local government. Political Studies, 63, Regeerakkoord (2017) Vertrouwen in de toekomst. Lassen, D.D. en S. Serritzlew (2011) Jurisdiction size and local democracy: Evidence on internal political efficacy from large-scale municipal reform. American Political Science Review, 105, Van Houwelingen, P. (2017) Political participation and municipal population size: A meta-study. Local Government Studies,