Tijdelijk ruimtegebruik: kansen en onmogelijkheden

Transcriptie

1 P. 440 Vincent Kompier en Margit Cevaal Tijdelijk ruimtegebruik: kansen en onmogelijkheden Prinzessinnengarten in Berlijn (foto: Vincent Kompier)

2 P. 441 Met de toenemende leegstand wordt de vraag naar tijdelijk ruimtegebruik groter. Berlijn kent een lange traditie in tijdelijk ruimtegebruik. Waar komt deze traditie vandaan, wat is de achterliggende reden en hoe wordt dit tijdelijk gebruik juridisch-planologisch geregeld? Naast deze vragen wordt in dit artikel gekeken waarom sommige tijdelijke projecten in Berlijn meer dan vijftien jaar duren en of Nederland wat kan leren van de manier waarop tijdelijk gebruik van ruimte in Berlijn gefaciliteerd wordt. Wat zijn de voorwaarden om tijdelijk ruimtegebruik in Nederland van de grond te laten komen? Het tijdelijk gebruik van grond en gebouwen kent in Berlijn een lange traditie. Direct na de Tweede Wereldoorlog werden grote delen van de stad tijdelijk voor andere functies gebruikt. Zo werd het stadspark Tiergarten als volkstuin gebruikt om de gebrekkige voedselvoorziening het hoofd te bieden. De afgelopen twee decennia heeft het tijdelijk ruimtegebruik, in het Duits zwischennutzung, een steeds sterkere positie in het stadsbeeld veroverd. Dit artikel gaat in op de achterliggende maatschappelijke vraag naar tijdelijk gebruik. Gekeken wordt welke juridische voorwaarden daarvoor in Berlijn gelden. Door de Nederlandse situatie naast die van Berlijn te leggen wordt onderzocht of en hoe het juridisch instrumentarium van Berlijn te vergelijken is met dat van Nederland en of er mogelijkheden zijn om het instrumentarium aan te passen waardoor tijdelijk gebruik makkelijker mogelijk wordt. De leegstand in Berlijn is groot. Schattingen lopen uiteen, maar ramen dat rond de tien procent van alle gebouwen structureel leegstaat, wat neerkomt op honderdduizend woningen en drie miljoen vierkante meter kantoren. Daarnaast zijn er nog vele ongebruikte kavels in de stad. Deze lege plekken worden in toenemende mate gebruikt om te zwischennutzen. Dat is het tijdelijk in gebruik nemen van leegstaande gebouwen of braakliggende kavels die de oorspronkelijke functie verloren hebben en wachten op het begin van een gepland of gewenst vervolggebruik. Het gaat hierbij vaak om een overgangsoplossing die geen (juridische) tijdsbegrenzing kent. Zo is de jugendstilspiegeltent van de Bar Jeder Vernunft, een Nederlands ontwerp uit 1912, sinds 1992 neergestreken op het parkeerdek van een halfgebruikte parkeergarage. Achterliggende reden Leegstand is vanzelfsprekend een fysieke voorwaarde voor zwischennutzung. Maar er is een andere, dieper liggende oorzaak te geven waarom dit zoveel voorkomt. Berlijn is als stad altijd sterk gebukt gegaan onder de vele stedenbouwkundige en planologische visies die door politiek en machthebbers zijn uitgevoerd. Deze visies zijn dikwijls maar ten dele uitgevoerd, wat een versnipperde en ongestructureerde stad heeft opgeleverd. De snelle politieke machtswisselingen met ieder een eigen ideologie hebben de leesbaarheid van de stad geen goed gedaan. Vooral in Oost-Berlijn is

3 P. 442 tussen 1949 en 1989 een stedenbouwkundig en maatschappelijk ideaalbeeld voor ogen gehouden, dat is terug te zien in de stad. Daar werd de neiging om één grote gelijke controleerbare maatschappij te creëren door de val van de muur in 1989 gelogenstraft. Het wegvallen van de staatsrepressie en de drang tot aanpassing aan de gemiddelde norm leverde een enorme creativiteit op. Iedereen was vrij en op zoek naar het nieuwe, het specifieke en het bijzondere. Waar de stad krampachtig probeerde met grootse visies het verscheurde Berlijn te helen, werd een onderstroom zichtbaar die zich niet (meer) liet vertellen hoe de stad er uit zou moeten zien. Michel de Certeau, de Franse filosoof, onderscheidt aan de ene kant strategische en aan de andere kant tactische manieren van omgaan met of het toe-eigenen van stedelijke omgevingen (Mommaas, 2010). De tactische manier van omgaan met de stad behelst de alledaagse toe-eigening, de rituelen, de niet helemaal volgens de officiële regels werkende manier van stadsontwikkelen. Daar staat de strategische manier van denken over de stad tegenover, waarbij gekeken wordt naar programma s, visies en plannen die ontwikkeld zijn vanuit een centrale (overheids)positie. Dit contrast tussen de tactische en strategische visie op de stad is in Berlijn sterk. Zo wordt in het Planwerk Innenstadt uit 1999 een poging gedaan om in het centrum van de stad de twee Berlijnen weer aan elkaar te smeden door de rooilijn van de straat weer centraal te stellen (Senatsverwaltung für Inneres, 1999). Dat leverde 1,7 miljoen vierkante meter voor circa woningen en twee miljoen vierkante meter bruto kantoorruimte op. De economische crisis waar Tempelhof in Berlijn (foto: Annemieke Hendriks)

4 P. 443 Berlijn sinds 1999 onder lijdt heeft tot gevolg dat deze kavels maar mondjesmaat worden volgebouwd. Daar staat tegenover dat het gebruik van de stad voor tijdelijke functies alleen maar is toegenomen. In het boek Urban Pioneers van Klaus Overmeyer uit 2007 wordt een 43-tal tijdelijke projecten beschreven, van stadsstrand via een golfterrein tot aan een interculturele planten- en bloementuin (Overmeyer, 2007). Aanvankelijk waren Berlijnse autoriteiten tegen tijdelijke initiatieven. Onduidelijk grondbezit en het fuseren van twee ruimtelijke ordeningssystemen heeft de eerste jaren na de Wende een juridisch en planologisch vacuüm veroorzaakt waar menig zwischennutzer gebruik van heeft weten te maken. De gemeentelijke overheid zag langzamerhand het nut en de noodzaak van zwischennutzen in. Sindsdien worden de positieve effecten onderkend. Kenmerkend is het hybride karakter van de ruimten; plekken waar verschillende gebruikers samenkomen en waar niet één (juridische) functie of gebruik voorop staat. Daardoor ontstaan nieuwe vormen van stedelijk leven, waarbij menging in functie en gebruik het basiskenmerk is. Hiermee gaat het in tegen de lang dominante strategische CIAM-functiescheidingsideologie. Er ontstaat een groter en diverser aanbod aan stedelijke activiteiten. Zo is Berlijn door het zwischennutzen veel meer een spiegel van de maatschappij geworden, in plaats van louter een plek van representatie van de machthebbers (Krzauzick, 2007). Tijdelijk ruimtegebruik In Nederland loopt de leegstand bij kantoren en bedrijven flink op. Onder kantoren bedraagt de leegstand vier miljoen vierkante meter (Zuidema & Van Elp, 2010). Door de toenemende leegstand is de behoefte aan tijdelijk ruimtegebruik de laatste jaren gegroeid. Het is steeds nadrukkelijker op de agenda komen te staan, onder meer via het project Tijdelijk Anders Bestemmen, een samenwerking tussen WINN (het waterinnovatieprogramma van Rijkswaterstaat en Deltares), InnovatieNetwerk, CURNET en Dura Vermeer (Smeenk, 2011). Hierbij staat het flexibel omgaan met tijd en ruimte centraal. Het wegnemen van juridisch-bestuurlijke, economische en technische belemmeringen en het door middel van pilots laten zien dat tijdelijk bestemmen werkt, zijn andere doelen. Dit programma is van waarde, omdat door gebrek aan kennis en ervaring tijdelijk beschikbare gronden nog lang niet altijd optimaal worden benut. Regelgeving in Berlijn In Duitsland is de Bauleitplanung het belangrijkste instrument voor de sturing en ordening van de stedenbouwkundige ontwikkeling in een gemeente. Dat komt in twee verschillende procedures naar voren die in het Baugesetzbuch (BauGB) zijn geregeld. Allereerst gaat het om een voorbereidende ruimtelijke planning in een Flächennutzungsplan die voor het gehele gemeentelijke gebied wordt opgesteld. Vervolgens worden voor deelgebieden van de gemeente Bebauungspläne opgesteld die bindend voor overheid en burger zijn. Tweede belangrijke sturingsmiddel in de ruimtelijke ordening is het Bauplanungsrecht dat deel uitmaakt van het öffentliche Baurecht en regels omvat omtrent kwaliteit en gebruik van de bodem. Het regelt de voorwaarden die aan een bouwplan worden gesteld. Doel is om een goede stedenbouwkundige ordening te verkrijgen. Het Bauplanungsrecht wordt

5 P. 444 nationaal geregeld en geldt voor elke gemeente in Duitsland. Elk van de zestien deelstaten in Duitsland heeft daarnaast nog zijn eigen Bauordnung. Dat maakt ook deel uit van het öffentliche Baurecht en omvat regels voor kavel en bebouwing, zoals ontsluiting, het soort gebruik, gemeenschappelijk terreinen, bescherming van de buren, vluchtwegen, et cetera. In Berlijn gelden voor het zwischennutzen de nationale sturingsmiddelen Bauleitplanung en Bauplanungsrecht tezamen met de Berliner Bauordnung. Een belangrijk moment voor het vereenvoudigen van zwischennutzung is de gewijzigde Berliner Bauordnung die op 1 februari 2006 in werking is getreden (Senatsverwaltung für Stadtentwicklung, 2007). Dat is een slotstuk van een hervormingsproject waarbij de Bauordnung is onderzocht op overbodige en tegenstrijdige regelgeving. Deregulering en vereenvoudiging bij het bouwen in Berlijn waren de hoofddoelen. De wijziging heeft geleid tot vermindering van toetsingen en vergunningsprocedures, deregulering en vereenvoudiging van de gestelde eisen aan gebouwen. Regelgeving in Nederland Het bestemmingsplan is het belangrijkste instrument waarmee de overheid kan sturen op het gebruik van de ruimte. Hierin kan zij activiteiten en bebouwing met een looptijd van minstens tien jaar vastleggen. Voor tijdelijk ruimtegebruik moet toestemming bij de gemeente worden aangevraagd. Tijdelijk bestemmen zonder bouwvergunning is alleen mogelijk bij een zeer klein aantal activiteiten, die eigenlijk altijd in de achtertuin worden toegepast. Er zijn verschillende planologisch-juridische instrumenten om tijdelijk gebruik mogelijk te maken. In de ruimtelijke ordening verstaat men onder tijdelijk niet langer dan vijf jaar. In de tijdelijke omgevingsvergunning (art lid 2 Wabo) staat dat wanneer initiatiefnemers verklaren dat hun activiteiten niet langer dan vijf jaren duren hen een tijdelijke omgevingsvergunning kan worden verleend (voor maximaal vijf jaar). Het bestemmingsplan hoeft hier niet voor te worden gewijzigd. Na afloop van de termijn dient de situatie weer met het bestemmingsplan in overeenstemming te worden gebracht. Voor de procedure geldt een beslistermijn van zes maanden. Voor een voorlopige bestemming kunnen tijdelijke voorzieningen mogelijk gemaakt worden (art. 3.2 Wro). Na afloop van de periode vervalt de voorlopige bestemming en treedt de onderliggende, definitieve bestemming in werking. De voorlopige bestemming moet altijd worden gecombineerd met een definitieve bestemming en kan alleen worden ingezet als onderdeel van een nieuw op te stellen bestemmingsplan met de gebruikelijke proceduretijd van 26 weken. Naast deze wettelijke mogelijkheden is er ook altijd nog de gedoogbeschikking. Deze kan afgegeven worden door het College van Burgemeester en Wethouders. De gebruiker mag hierdoor de gronden tijdelijk gebruiken voor een duidelijk omschreven doel, ook al is dat in strijd met de bestemming. Voor tijdelijke initiatieven die langer duren dan vijf jaar bestaan nog geen mogelijkheden. Deze vorm dient officieel geregeld te worden alsof het om een definitieve situatie gaat, daarvoor dient een nieuw bestemmingsplan opgesteld te worden. Die procedure duurt minimaal 26 weken. Het bestemmingsplan maakt het niet mogelijk om de duur van het tijdelijk gebruik te regelen. Mogelijkheid is om met de eigenaar van

6 P. 445 Tijdelijk muzieklaboratorium van Colin Benders (Kyteman) in Utrecht (foto: Arend Jonkman) de grond een overeenkomst, bijvoorbeeld een exploitatieovereenkomst, af te sluiten waarin de duur van het gebruik duidelijk is vastgelegd. Tijdelijk gebruik met een looptijd van meer dan tien jaar wordt wettelijk gezien als definitief gebruik. Daarom is het nodig om een nieuw planologisch regime vast te stellen voor de tijdelijke bestemming met een wijzigingsbevoegdheid naar de beoogde bestemming. Of er kan een dubbelbestemming worden opgenomen in het nieuwe planologische regime die de tijdelijke en de beoogde bestemming toelaat. De proceduretijd is minimaal 26 weken. Verschillen in tijd De vereenvoudiging van wetgeving in Berlijn heeft ertoe geleid dat het planologisch-juridisch eenvoudiger is geworden om zwischennutzung mogelijk te maken.

7 P. 446 In de meeste gevallen kost een wijziging van het bestemmingsplan te veel tijd en is niet geschikt om zwischennutzungen toe te laten. Daarom komt over het algemeen de ontheffing (op basis van 31 Abs. 2 Nr. 2 BauGB) in beeld. Volgens dit wetsartikel kunnen zwischennutzungen toegelaten worden als die qua tijd duidelijk begrensd zijn, na beëindiging in de oorspronkelijke toestand teruggebracht kunnen worden en de stedenbouwkundige omgeving niet onherroepelijk veranderen. Daarbij mogen de hoofdlijnen van de ordening niet door de geplande zwischennutzung aangetast worden. Deze vrijstelling van het geldende ordeningsrecht geldt alleen in gebieden waarvoor een bestemmingsplan van kracht is. Als te voorzien is dat de oorspronkelijk vastgestelde bestemming niet meer terugkeert, is vrijstelling niet mogelijk en moet de zwischennutzung in het Bebauungsplan worden opgenomen. Dat heeft een langere procedure tot gevolg, maar heeft als voordeel dat er geen maximale termijn van de vrijstelling genoemd wordt. In Nederland geldt wel een maximale duur van vijf jaar bij de juridisch-planologische instrumenten zoals de vergelijkbare tijdelijke omgevingsvergunning (art lid 2 Wabo). Daarnaast is de vrijstelling in Berlijn vrij snel te verkrijgen en is het dus geschikt voor zwischennutzungen op de korte termijn in al bestaande bouwwerken. In Nederland geldt daarentegen voor het verkrijgen van de tijdelijke omgevingsvergunning een proceduretijd van zes maanden. Blokkade opheffen Het is in het belang van publieke en private partijen dat tijdelijk gebruik juridisch goed geregeld wordt. Daarvoor bieden zowel de Duitse als Nederlandse regelgeving verschillende mogelijkheden. Opvallend verschil is echter de duur van de tijdelijkheid. In Berlijn zijn de juridischplanologische mogelijkheden voor tijdelijk gebruik ruimer dan in Nederland. De Nederlandse weten regelgeving kent geen geschikte instrumenten om tijdelijk gebruik langer dan vijf jaar toe te laten zonder dat een lange bestemmingsplanprocedure doorlopen moet worden. Daarnaast leidt de maximale termijn van vijf jaar voor tijdelijk gebruik ertoe dat bepaalde functies economisch niet rendabel zijn; de terugverdientijd is eenvoudigweg langer dan vijf jaar. Voor een deel is dat te verklaren vanuit de economische onderdruk in Berlijn, waardoor de druk om tijdelijke functies na maximaal vijf jaar te doen opheffen veel minder sterk is dan in Nederland. Zowel Nederland als Duitsland en Berlijn dienen om te gaan met de huidige economische crisis en de gevolgen die dit met zich meebrengt. Er blijft steeds minder geld beschikbaar voor de ruimtelijke ordening en de leegstand blijft toenemen. Allen hebben te maken met een onzekere planning en gaten in de stad. Doordat Berlijn al langer met tijdelijkheid te maken heeft zijn de juridische mogelijkheden voor tijdelijkheid eenvoudiger dan in Nederland. In Nederland staat tijdelijk gebruik feitelijk nog in de kinderschoenen en is de overheid eerder huiverig in plaats van hulpvaardig bij het stimuleren en toelaten van tijdelijk gebruik. Die relatieve onbekendheid met tijdelijk gebruik vormt een grote blokkade voor de vereenvoudiging van weten regelgeving. Angst voor verrommeling, het verlies van controle, het langer blijven zitten van de tijdelijke gebruiker, met een lange, kostbare en ingewikkelde onteigeningsprocedure tot gevolg, weerhoudt de overheid om actief in te zetten op tijdelijk gebruik. In

8 P. 447 dit opzicht vormt de Nederlandse wetgeving een blokkade voor de ontwikkeling van tijdelijk gebruik. Een verruiming van de termijn van vijf jaar zal al een flinke verbetering zijn om tijdelijk gebruik in Nederland te stimuleren, en om ondernemers over de streep te trekken tijdelijke maar terugverdienbare investeringen te plegen. Los van het verschil in juridisch kader laat Berlijn zien dat er meer redenen zijn om tijdelijk gebruik goed mogelijk te maken: het verrijkt de stad en maakt de stad meer van de burgers en trekt een bredere doelgroep aan. Zwischennutzung maakt de stad sociaal en economisch aantrekkelijker. Dit kan een leidraad vormen om de regelgeving in Nederland van sturend naar volgend om te buigen. Vincent Kompier werkt als freelance planoloog, onderzoeker en publicist in Berlijn en Amsterdam. Margit Cevaal doet op dit moment een masterstudie Stadt- und Regionalplanung aan de TU Berlin. Literatuur Krauzick, M. (2007) Zwischennutzung als Initiator einer neuen Berliner Identität?, Technische Universität Berlin, Berlijn Mommaas, H. (2010) Voorbij de branding: Over de strategische omgang met het alledaagse, A. Reijndorp & L. Reinders, De alledaagse en de geplande stad, over identiteit, plek en thuis, SUN Trancity, Amsterdam, p Overmeyer, K. (2004) Stadtentwicklung ohne Städtebau, Die Programmlose Stadt, Textsammlung ETH Zürich, Zürich Overmeyer, K. (2007) Berlin Urban Pioneers Berlin: Stadtentwicklung durch Zwischennutzung, Jovis Verlag GmbH, Berlijn Schmidt-Eichstaedt, G. (2008) Die Genehmigungsfähigkeit von Zwischennutzungen nach Bauplanungsrecht und nach Bauordnungsrecht, TU Berlin, Berlijn Senatsverwaltung für Inneres (1999) Planwerk Innenstadt, Amtsblatt für Berlin, jg. 49, nr. 41, p Senatsverwaltung für Stadtentwicklung (2007) Die Berliner Bauordnung, Senatsverwaltung für Stadtentwicklung, Berlijn Smeenk, I. (2011) Tijdelijk anders bestemmen; Handreiking voor juristen, Rijkswaterstaat, InnovatieNetwerk, Deltares en CURNET, Gouda Zuidema, M., M. van Elp (2010) Kantorenleegstand; Probleemanalyse en oplossingsrichtingen, EIB, Amsterdam Tijdelijk horeca-plus onderkomen van Hanneke s Boom sinds 1662 in Amsterdam (foto: Arend Jonkman)