GRONINGS KAMERVERHUURVERGUNNINGSSTELSEL

Transcriptie

1 WHITE PAPER GRONINGS KAMERVERHUURVERGUNNINGSSTELSEL BOUT ADVOCATEN Inleiding Vergunningstelsel legitiem, noodzakelijk en proportioneel? Onderwerp: introductie van een vergunningstelsel voor kamerverhuur- en kamerbemiddelingsbedrijven (art.x.2 lid 1 jo art.x.1 onder b APVG). Motief: verbetering van de kwaliteit van de particuliere kamerverhuurmarkt (aanpak malafide pandeigenaren en huisjesmelkers). Grondslag: art. 149 Gemeentewet (de algemene verordenende bevoegdheid van de raad). De vergunning geldt per pand. Aan de vergunning kunnen voorschriften worden verbonden in het belang van de bescherming van een goed woon- en huurklimaat van bewoners en omwonenden (art.x. 2 lid 2 APVG). Op grond daarvan heeft de gemeente aan de eerste tranche vergunningen een waslijst aan voorschriften gehangen. Deze zijn na kritiek ingetrokken. De intrekkings- en weigeringsgrond slecht verhuurderschap levert veel voer voor discussie op. Onder meer verwijst de gemeente in de toelichting naar zaken bij de huurcommissie en het hanteren van hoge huurprijzen. Overtreding kan leiden tot intrekking van de vergunning. Feitelijk komt dit neer op sluiting van het kamerverhuurbedrijf. Bestaande bevoegdheden gemeente inzake malafide pandeigenaren en huuroverlast De gemeente heeft een palet aan mogelijkheden om malafide pandeigenaren en huuroverlast aan te pakken De Wet Versterking handhavingsinstrumentarium, die in 2015 in werking is getreden, heeft de bevoegdheden van de gemeenten ter zake verruimd: een onderzoeksplicht ingevolge art. 1a lid 3 Woningwet, wijziging van de beheerovername, aanpassing artikel 17 Woningwet om sluitingen makkelijker te maken en de introductie van een bestuurlijke boete. Door Vols en Brouwer is onderzocht hoe daar in de praktijk door gemeenten mee om wordt gegaan. 1 Hun conclusie is dat nog niet alle instrumenten optimaal worden benut, zoals de bestuurlijke boete. Zij pleiten voor een betere facilitering door het Rijk bij de uitoefening van de gemeentelijke bevoegdheden o.a. door kennisdeling tussen gemeenten. Kortgezegd heeft de gemeente de volgende specifieke bevoegdheden: 1. bestuursrechtelijke handhaving van art. 1a Woningwet (zorgplicht; is een vangnetbepaling) en art. 1b Woningwet (verbod overtreding voorschriften Bouwbesluit). Vaak toegepast bij achterstallig of gebrekkig onderhoud, brandgevaar, hennepteelt, vervuiling of andere hinderlijkheden. Art. 92 Woningwet biedt de mogelijkheid van het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom. Art. 92a Woningwet bevat het nieuwe instrument van oplegging van een bestuurlijke boete. 1 De aanpak van malafide pandeigenaren & handhaving van de Woningwet, maart 2019

2 2. Strafrechtelijke handhaving Woningwet (overtreding van art. 1a en 1b is op grond van art. 1a onder 2 WED een economisch delict). Handhaving door middel van het stilleggen van de onderneming, een beroepsverbod verbeurdverklaring, ontnemen wederrechtelijk verkregen voordeel. 3. Sluiting obv art. 17 Woningwet. Gelden strenge eisen voor. 4. Intrekking Wabo vergunning ingevolge artikel 5.19 Wet algemene beplaingen omgevingsrecht (Wabo). De facto komt dit neer op een sluiting. Vaak gebruikt ipv art. 17 Woningwet omdat voor art Wabo minder strenge eisen gelden. Lid 4 bevat een koppeling met art. 3 van de Wet BIBOB. 5. beheerovername ingevolge art. 13b Woningwet 6. sluiting obv art. 13b Opiumwet 7. sluiting ogv art. 174a Gemeentewet 8. sluiting ingevolge een verordening gebaseerd op art. 174 Gemeentewet 9. handhaving ingevolge de Wet ruimtelijke ordening (Wro) (bestemmingsplan) 10. handhaving ingevolge de Huisvestingswet en de huisvestingsverordening (onttrekkings- en splitsingsvergunningen). 11. Bestuurlijke boete ingevolge de Huisvestingswet (bijv voor optreden tegen illegale pensions) 12. Wet BIBOB. In haar brief van 5 maart 2014 aan de Tweede Kamer inzake de wijziging van de Woningwet in verband met het versterken van het handhavingsinstrumentarium geeft de regering aan hoe na de wijziging van de Woningwet huisjesmelkers trapsgewijs kunnen worden aangepakt (escalatieladder). 2 Aanvankelijk wilde de regering in de Woningwet ook een verhuurverbod opnemen: bij herhaaldelijke overtreding van art. 1b Woningwet zou de pandeigenaar eerst één of meerdere panden moeten opknappen voordat hij een nieuwe huurovereenkomst met een huurder zou mogen aangaan. Die herhaaldelijke overtreding diende gepaard te gaan met een bedreiging van de leefbaarheid of een gevaar voor de gezondheid of veiligheid. Dit verhuurverbod stuitte op forse kritiek van geconsulteerde advocaten 3 en van de Raad van State 4. De opmerkingen en kritiekpunten zijn voor een deel ook relevant voor het verhuurdersvergunningstelsel dat de gemeente Groningen heeft ingevoerd. Het verhuurverbod uit het wetsvoorstel was enkel van toepassing op nieuwe huurovereenkomsten. Men vond dat het verhuurverbod niet kon worden ingevoerd voor bestaande huurovereenkomsten omdat dit een te zware ingreep zou vormen in de rechtsbetrekking tussen verhuurder en huurder. De Raad van State onderschreef dit. Consequentie daarvan was wel dat het verhuurverbod aan effectiviteit inboette. 5 Verder wees de Raad van State op het feit dat huurders van malafide huiseigenaren vaak wel op de hoogte zijn van misstanden maar wegens een gebrek aan alternatieven of financiële middelen berusten in hun lot. Een verhuurverbod zal zittende huurders er dan doorgaans niet toe bewegen hun huurcontract te beëindigen. Sluiting van het pand achtte de Raad van State ook geen aantrekkelijk perspectief omdat er in dat geval voor de huurders geen alternatieve huisvesting beschikbaar zal zijn. 2 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr Bijlage bij Kamerstuk, 33798, nr Tweede Kamer, vergaderjaar , 33798, nr Tweede Kamer, vergaderjaar , 33798, nr. 3, p. 9.

3 Vanuit de advocatuur werd voorts gewezen op het feit dat de voorwaarde van bedreiging van de leefbaarheid of een gevaar voor de gezondheid of veiligheid, vaag zijn en in de praktijk tot allerlei discussies en juridische procedures zullen leiden. Naar aanleiding van het advies van de Raad van State is het verhuurverbod geschrapt. Grenzen aan introductie nieuwe maatregelen door gemeente De introductie van nieuwe maatregelen (in dit geval een nieuw vergunningstelsel) komt pas aan bod indien niet kan worden volstaan met een adequate toepassing van bestaande wetgeving. 6 Daarnaast geldt een bovengrens. Deze is neergelegd in art. 121 Gemeentewet: De bevoegdheid tot het maken van gemeentelijke verordeningen blijft ten aanzien van het onderwerp waarin door wetten, algemene maatregelen van bestuur of provinciale verordeningen is voorzien, gehandhaafd, voor zover de verordeningen met die wetten, algemene maatregelen van bestuur en provinciale verordeningen niet in strijd zijn. Hierbij speelt de motieftheorie een rol. Dit houdt in dat in een posterieure verordening eenzelfde onderwerp mag worden geregeld als in de hogere regeling, indien sprake is van een ander doel (motief). In dat geval speelt art. 121 Gemeentewet niet. Uitzondering: wanneer sprake is van strijd met een grondrecht, doet het motief er niet toe en mag de lagere regeling niet voorzien in regeling van hetzelfde onderwerp als de hogere regeling. 7 Voor het overige heeft de gemeente aanvullende verordenende bevoegdheid. Een verordening mag een hogere regeling dus aanvullen (zelfde onderwerp, zelfde motief), tenzij de hogere regeling uitputtend is. Of dat zo is kan blijken uit de wettekst (vb: art. 7 Zondagswet, art Wm), of uit de parlementaire geschiedenis. Verder mag de lagere regeling niet in strijd zijn met de hogere regeling dan wel een goede werking daarvan doorkruisen (frustreren). Zie ABRvS 13 juli 2011, AB 2011, 250. Zie ook: ABRvS 2 november 2016, zaaknummer /1/A3, (Havenbeheerverordening versus Wabo). Daarnaast moet de gemeente zich bij het invoeren van nieuwe maatregelen (verordening) houden aan de ondergrens : verordeningen mogen niet in te sterke mate treden in de bijzondere belangen van de ingezetenen waardoor zij niet langer geacht kunnen worden in het belang van de gemeente te zijn. Er moet immers een publiek belang gediend zijn met de verordening (art. 149 Gemeentewet). Voorts moet steeds worden getoetst of sprake is van een beperking van grondrechten en zo ja, of de beperking noodzakelijk en proportioneel is. Tot slot mogen de maatregelen niet in strijd zijn met een ieder verbindende bepalingen van internationaal recht. 6 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 4, p Kamerstukken II 1988/89, , nr. 10, p. 188.

4 Opmerkingen over nieuwe vergunningstelsel voor verhuurders Tegen het vergunningstelsel kunnen de volgende bezwaren worden aangevoerd. 1. Het vergunningstelsel is ingevoerd terwijl de nieuwe bevoegdheden ingevolge de Wet Versterking handhavingsinstrumentarium nog niet volledig zijn benut. Vooral het instrument van de bestuurlijke boete ingevolge art. 92a Woningwet, waarvan een afschrikkende werking kan uitgaan, wordt volgens Vols en Brouwer weinig toegepast. De gemeente heeft een scala aan bestaande bevoegdheden om malafide pandeigenaren aan te pakken. Niet aangetoond is dat het huidige instrumentarium niet werkt en dat de introductie van nieuwe maatregelen noodzakelijk is. De gemeente zou veel meer kunnen doen aan de voorkant: er bovenop zitten bij malafide pandeigenaren door controles en (dwingende) waarschuwingen. Als dat niet helpt heeft de gemeente op grond van verschillende wetten de mogelijkheid een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang op te leggen. Sinds 2015 is daar de bestraffende sanctie van een bestuurlijke boete bijgekomen (art. 92a Woningwet). Ook de sluitingsmogelijkheden zijn verruimd. Zie de escalatieladder uit de brief van de regering van 5 maart 2014 aan de Tweede Kamer. Het scala aan overtredingen, waarop de gemeente het oog heeft, wordt afgedekt door bestaande wetgeving met bestaande sanctiebevoegdheden. Door daarnaast nog een verhuurdersvergunning te introduceren ontstaat er een onnodige stapeling van bevoegdheden en maatregelen gericht tegen pandeigenaren. Het vergunningstelsel voldoet niet aan de eis van subsidiariteit. 2. Het vergunningstelsel overschrijdt in relatie tot de Wet Versterking Handhavingsinstrumentarium de bovengrens van de verordenende bevoegdheid. De Wet versterking handhavingsinstrumentarium heeft de gemeente juist met het oog op de aanpak van malafide pandeigenaren extra bevoegdheden gegeven. Als gezegd wilde de regering aanvankelijk ook een verhuurverbod invoeren maar heeft zij daar uiteindelijk vanaf gezien. De wetgever heeft er ook niet voor gekozen om een vergunningstelsel voor verhuurders mogelijk te maken en daarvoor in de Gemeentewet een specifieke grondslag te creëren. Mijns inziens kan uit de parlementaire geschiedenis worden afgeleid dat de Wet Versterking handhavingsinstrumentarium, die specifiek gericht is op de aanpak van malafide pandeigenaren, voor dit onderwerp als een uitputtende regeling moet worden gezien. Voor zover een extra bevoegdheid in de vorm van een vergunningstelsel noodzakelijk zou zijn (of worden) geacht, is het de taak van de nationale wetgever om daarin te voorzien. 3. Het vergunningstelsel overschrijdt in relatie tot het Burgerlijk Wetboek de boven- en ondergrens van de verordenende bevoegdheid. Ons rechtssysteem gaat uit van contracteervrijheid (partijautonomie). Dat is een fundamenteel recht. De grenzen van de contracteervrijheid worden bepaald door het Burgerlijk Wetboek. Boek 7 bevat bijzondere, dwingendrechtelijke, bepalingen ter bescherming van de huurder. Deze vormen in feite een uitzondering op de contracteervrijheid. In die zin dient het BW voor het onderwerp huurbescherming als een uitputtende regeling te worden gezien. Er geldt voor de gemeente daarom geen aanvullende verordenende bevoegdheid voor dit onderwerp. Het vergunningstelsel (en met name de daaraan verbonden voorschriften) bevat echter wel regels

5 ten aanzien van dit onderwerp. Daarmee wordt de bovengrens van de verordenende bevoegdheid overschreden. De gemeente overschrijdt met de invoering van het vergunningstelsel op dit punt tevens de ondergrens van de verordenende bevoegdheid. De gemeente beoogt met dit stelsel een specifieke groep (studenten) te beschermen. De vraag is in hoeverre hier sprake is van een algemeen (openbaar) belang. Zaken als veiligheid, milieu, openbare orde, overlast etc spelen zich af in het publieke domein. Huurkwesties spelen zich af in het private domein: de verhouding tussen verhuurder en huurder. Is dat een openbaar belang? Verder interfereert het vergunningstelsel op ongeoorloofde wijze in de (bestaande) rechtsbetrekking tussen verhuurder en huurder. In het kader van het aanvankelijk door de regering voorgestelde verhuurverbod voor malafide pandeigenaren zouden bestaande huurovereenkomsten ongemoeid blijven omdat er anders zou worden ingegrepen in bestaande rechtsbetrekkingen. Het nieuwe vergunningstelsel van de gemeente Groningen doet dat echter wel. Zo kan de burgemeester aan bestaande kamerverhuurbedrijven de verhuurdersvergunning weigeren (art. x.6 lid 2). Verder bepaalt art. x.6 lid 3 dat de burgemeester aan de onttrekkingsvergunning, op de gronden van art. x.4, de in het eerste lid bedoelde werking kan ontnemen. Welke werking? De werking van de onttrekkingsvergunning? Daarover gaat de burgemeester niet, maar het college ingevolge de Huisvestingsverordening. Of is bedoeld het feit dat een rechtsgeldige onttrekkingsvergunning wordt geacht een verhuurdersvergunning te zijn (art. x.6 lid 1)? De bepaling is onduidelijk maar bedoelt in ieder geval de mogelijkheid te geven om in te grijpen in bestaande rechtsbetrekkingen. Datzelfde gebeurt als een bestaande verhuurdersvergunning wordt ingetrokken (art. x.4). Gevolg is dat verhuurder en zittende huurders niet meer kunnen voldoen aan hun contractuele verplichtingen jegens elkaar en dat de huurders op straat komen te staan zonder dat voor hen alternatieve huisvesting voorhanden is. Het vergunningstelsel interfereert dus in bestaande privaatrechtelijke rechtsbetrekkingen, iets wat door de wetgever in het kader van de Wet Versterking handhavingsinstrumentarium ontoelaatbaar werd geacht. Daarmee overschrijdt de gemeente de ondergrens van de verordenende bevoegdheid. 4. Het vergunningstelsel beoogt mede om (huur)overlast aan te pakken. De wetgever heeft daar al in voorzien met het per 1 juli 2017 ingevoerde art. 151d Gemeentewet dat de raad een verordenende bevoegdheid verleent ter zake van woonoverlast. De gemeente Groningen heeft hiervan gebruik gemaakt door middel van art. 2:49a APVG, dat bepaalt dat de burgemeester kan optreden tegen de gebruiker van het gebouw. Dit onderwerp is dus al geregeld. Tegen slecht gebruik en verloedering van het pand kan voorts worden opgetreden op basis van art. 1a en 1b Woningwet. Voor het overige is het gebruik van het gebouw een zaak tussen verhuurder en huurder. 5. De gemeente stelt met het vergunningstelsel ook ongewenste langdurige leegstand te willen aanpakken, maar daar voorziet de Leegstandwet in. 6. Grote vraagtekens kunnen worden gesteld bij de effectiviteit en doelmatigheid van het vergunningstelsel. Voor intrekking van een verhuurdersvergunning is de gemeente vooral aangewezen op meldingen afkomstig van huurders. Is het realistisch om te verwachten dat huurders misstanden melden als dat kan leiden tot intrekking van de vergunning waardoor zij op straat komen te staan?

6 Vergelijk wat de Raad van State hierover zei in het kader van de Wet Versterking handhavingsinstrumentarium. 8 Verder is het zeker bij grote studentenpanden niet ondenkbaar dat als een vergunning wordt ingetrokken, dit gebeurt tegen de wil van (een deel van) de huurders. In een procedure tegen de intrekking zijn de huurders dan ook belanghebbende. Dit kan leiden tot tegenstrijdige belangen: huurders die vóór intrekking zijn en huurders die tégen intrekking zijn omdat zij dan hun woonruimte verliezen. Voor de rechter wordt het een hele klus om de onderling tegenstrijdige belangen van de huurders af te wegen. De bestuurlijke boete op grond van art. 92a Woningwet is m.i. een veel effectiever instrument tegen malafide pandeigenaren dan intrekking van de verhuurdersvergunning die feitelijk neerkomt op sluiting van het pand voor studentenhuisvesting. Een bestuurlijke boete raakt de verhuurder direct in zijn portemonnee terwijl de huurders ongemoeid blijven. In een dergelijke procedure hoeft met hun belangen ook geen rekening te worden gehouden en zijn zij geen belanghebbende. Daarnaast zijn de weigerings- en intrekkingsgronden voer voor discussie. Wat wordt bijvoorbeeld verstaan onder slecht verhuurderschap als bedoeld in art. x.2 lid 4 onder a? In de verordening zelf wordt dit niet omschreven. In de toelichting op de verordening staat dat het hierbij gaat om alle gedragingen die kunnen worden aangemerkt als toerekenbare tekortkomingen in de huurovereenkomst. Of sprake is van een tekortkoming bepaalt de burgerlijke rechter, niet de gemeente. En wanneer is sprake van vrees voor ontoelaatbare hinder als genoemd in art. x.4 lid 1 onder d? Vergelijk de kritiek vanuit de advocatuur op het begrip bedreiging van de leefbaarheid of een gevaar voor de gezondheid of veiligheid in het kader van het wetsvoorstel Versterking handhavingsinstrumentarium. Dit soort vage begrippen leidt tot rechtsonzekerheid. Het vergunningstelsel zal leiden tot procedures, met een toename van de administratieve druk op de gemeente en extra belasting van het toch al overbelaste gerechtelijke apparaat tot gevolg. De mogelijkheid om een vergunning in te trekken is verstrekkend. Feitelijk komt dat neer op een sluiting wat verstrekkende (financiële) consequenties heeft voor de verhuurder (mislopen huurinkomsten, blijven zitten met een pand dat is ingericht op studentenhuisvesting) en voor de huurder. Het is zelfs mogelijk om, indien ter zake van één pand onregelmatigheden worden geconstateerd, ook vergunningen voor andere panden van verhuurder in te trekken. Dat gaat veel te ver. 7. De voorschriften die aan de eerste tranche vergunningen waren verbonden zijn vaag, onduidelijk, verstrekkend en irreëel. Zo is het in theorie mogelijk dat, als een verhuurder in privétijd naar een café in de Poelestraat gaat en daarna dronken naar zijn huis in Helpman loopt, de vergunning voor zijn pand aan de Kromme Elleboog wordt ingetrokken. In de praktijk zal de soep niet zo heet worden gegeten maar voorschriften aan een vergunning moeten duidelijk, eenduidig en transparant zijn zodat de vergunninghouder weet waar hij aan toe is. Bovendien dienen ze evenredig te zijn aan het beoogde doel. Ook de voorschriften verspreiden seksfoto, dronken voeren, aanzetten tot haat en discriminatie roepen vragen op. Wat bedoelt de gemeente hiermee en is daar in de praktijk van gebleken? 8 Tweede Kamer, vergaderjaar , 33798, nr. 4, p.3.

7 8. De voorschriften die aan de vergunning worden verbonden betreffen onderwerpen waarover het oordeel aan de rechter en/of de huurcommissie is voorbehouden. Het eerste deel van de voorschriften gaat over de contractuele verhouding tussen verhuurder en huurder. Over die zaken oordeelt de civiele rechter cq de huurcommissie. Het tweede deel van de voorschriften gaat over strafrechtelijke gedragingen. Daarover oordeelt de strafrechter. De gemeente behoort niet op de stoel van de rechter te gaan zitten. Bovendien wordt daarmee de presumptie van onschuld geweld aangedaan. 9. Het vergunningstelsel richt zich op studenten maar sluit niet uit dat een (groot) deel van de huurders geen student is. In die zin schiet het vergunningstelsel zijn doel voorbij. 10. Het vergunningstelsel beperkt het recht op vrijheid van arbeidskeuze zoals neergelegd in art. 19 lid 3 Grondwet en art. 16 Handvest EU. Een dergelijke beperking moet steunen op een specifieke wettelijke grondslag. Art. 149 Gemeentewet is dat niet. Daarnaast is de noodzakelijkheid van de beperking niet aangetoond en is niet voldaan aan het vereiste van proportionaliteit (zie ook punt 11). 11. De invoering van het vergunningstelsel leidt tot regulering van eigendom als bedoeld in art. 1 EP EVRM (zie ook art. 17 Handvest EU). Niet voldaan is aan de eis dat de beperking steunt op een specifieke wettelijke grondslag (art. 151a en 151d Gemeentewet zijn specifieke wettelijke grondslagen, art. 149 Gemeentewet is dat niet). Daarnaast moet de noodzaak worden aangetoond op basis van analyse en onderzoek. Dat vereist en deugdelijk onafhankelijk onderzoek naar de aard en omvang van de problematiek, een inventarisatie van de bestaande bevoegdheden, het gebruik daarvan en de noodzaak tot het treffen van extra maatregelen. Ik heb geen dergelijk onderzoek gezien. De gemeente verwijst naar onderzoek door Vols. Ik weet niet of dat hetzelfde onderzoek is dat op internet staat. Dat onderzoek gaat over de bestaande bevoegdheden en de wijze waarop gemeenten daarvan gebruik maken. Het zegt niets over de problematiek in Groningen en over de noodzaak van het invoeren van een vergunningstelsel. Misschien is er ander onderzoek dat wel over Groningen gaat. Bij de gemeente dient daarom te worden opgevraagd waarop zij zich baseert. 12. Het vergunningstelsel voldoet niet aan de eisen van de Dienstenrichtlijn (richtlijn 2006/123/EG). De dienstenrichtlijn is niet alleen van toepassing op grensoverschrijdende situaties, maar ook op (zuiver) interne situaties: zaken C-360/15 en C-31/16, zie ook (ECLI:NL:RVS:2016:75. De Dienstenrichtlijn verbiedt de invoering van vergunningstelsels (art. 9 lid 1 Dienstenrichtlijn), tenzij sprake is van - voor zover hier van belang een dwingende reden van algemeen belang (art. 9 lid 1 onder b Dienstenrichtlijn). Dit is gedefinieerd in art. 14 onder 8 van de Dienstenrichtlijn. Uit de toelichting op het vergunningstelsel wordt niet duidelijk waarom er sprake zou zijn van een dwingende reden van openbaar belang. Art. 10 van de Dienstenrichtlijn stelt criteria waaraan (de invoering van) een vergunningstelsel moet voldoen: noodzakelijk, evenredig, duidelijk en ondubbelzinnig, objectief, transparant en toegankelijk. Dat vereist een gedegen motivering en een deugdelijke onderbouwing door middel van analyse en onderzoek. Aan al deze eisen voldoet het vergunningstelsel met de voorschriften, niet. De noodzaak is evenmin aangetoond.

8 De weigerings- en intrekkingsgronden voldoen niet aan de eisen van duidelijkheid en transparantie. Hetzelfde geldt voor de voorschriften, die veel te ruim zijn en onevenredig zijn aan het beoogde doel Met het vergunningstelsel wordt een grote groep verhuurders geraakt. De gemeente stelt in de toelichting op het raadsvoorstel dat de meeste studenten naar tevredenheid wonen. Blijkbaar gaat het om slechts een klein aantal malafide verhuurders. Zoals hiervoor aangestipt: bestaat er onderzoek waarin aard en omvang van de problematiek in kaart is gebracht? Om hoeveel malafide pandeigenaren gaat het? Wat is hun aandeel in het geheel van studentenhuisvesting? De vraag rijst of het overgrote deel van de bonafide- verhuurders niet onevenredig zwaar wordt getroffen en of de gemeente met het vergunningstelsel niet schiet met een kanon op een mug. De gemeente stelt dat een verhuurdersvergunning niet op de bedrijfsvoering drukt, maar dat is als sprake is van slechts een klein percentage huisjesmelkers geen reden om voor de hele bedrijfstak een vergunningstelsel in te voeren, mede in het licht van de Dienstenrichtlijn, die uitgaat van het principe: nee, tenzij... Conclusie De doelen die de gemeente voor ogen staan met het vergunningstelsel worden reeds geregeld in andere wettelijke regelingen. De Wet Versterking handhavingsinstrumentarium bevat extra bevoegdheden om malafide pandeigenaren en huisjesmelkers aan te pakken. Had de wetgever verder willen gaan, dan had hij in de Gemeentewet wel een expliciete grondslag gecreëerd om een vergunningstelsel bij verordening in te voeren. In die zin kan de Wet Versterking Handhavingsinstrumentarium worden gezien als een uitputtende regeling op dit punt. Het burgerlijk Wetboek bevat een uitputtende regeling waar het betreft de contractuele verhouding tussen verhuurder en huurder. Buiten die uitputtende regeling geldt contractsvrijheid. Het vergunningstelsel overschrijdt dus (in meer opzichten) de bovengrens van de verordenende bevoegdheid. Daarnaast is niet gebleken dat het huidige instrumentarium (waarvan een deel pas vrij recentelijk is ingevoerd) onvoldoende effectief zou zijn. De effectiviteit en doeltreffendheid van de werking van de Wet handhavingsinstrumentarium dienen binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van de wet te worden geëvalueerd. 9 Het gaat niet aan daarop vooruit te lopen met weer extra maatregelen zoals de invoering van een vergunningplicht. Voorts overschrijdt het vergunningstelsel de ondergrens van de verordenende bevoegdheid omdat het in te sterke mate treedt in de bijzondere belangen van de ingezetenen (nl studenten) waardoor het niet geacht kan worden in het algemeen belang van de gemeente te zijn. Het stelsel grijpt te zwaar in de contractuele verhouding tussen verhuurder en huurder in. Het stelsel kan er toe leiden dat studenten op straat komen te staan terwijl voor hen geen alternatieve huisvesting voorhanden is. Dit in een stad die al kampt met een groot tekort aan studentenhuisvesting. Daarmee schiet het vergunningstelsel bovendien zijn doel voorbij. 9 Art. IV van de Wijzigingswet Woningwet (versterken handhavingsinstrumentarium).

9 Om overlast aan te kunnen pakken is in art. 151d Gemeentewet in 2017 een wettelijke grondslag gecreëerd om hiervoor in een verordening regels te stellen. Dat heeft de gemeente gedaan in art. 2:49a APVG. Dit onderwerp is dus al geregeld. Het vergunningstelsel maakt op ongeoorloofde wijze inbreuk op het recht op vrije arbeidskeuze (art. 19 lid 3 Grondwet, art. 16 Handvest EU en art. 2 EP EVRM). Ook maakt het vergunningstelsel op ongeoorloofde wijze inbreuk op het recht op een ongestoord genot van de eigendom (art. 1 EP EVRM). De vereiste specifieke wettelijke grondslag ontbreekt (art. 149 Gemeentewet is niet specifiek en volstaat niet), de noodzaak is niet overtuigend aangetoond en er is niet voldaan aan de eis van een fair balance. Bovendien strekt het middel veel verder dan het doel. Het vergunningstelsel voldoet daarnaast niet aan de eisen die de Dienstenrichtlijn stelt. De weigerings- en intrekkingsgronden zijn vaag en de voorschriften veel te verstrekkend. Het stelsel zal leiden tot discussies en procedures waarin ook de huurders belanghebbende zijn. Voorts betreffen de voorschriften onderwerpen waarover het oordeel aan resp. de burgerlijke rechter, de huurcommissie en de strafrechter is. MET MEDEWERKING VAN Bout Advocaten: mr A.A. (Bertil) Westers, westers@boutadvocaten.nl mr drs. C.S.G. (Constantijn) de Lange, delange@boutadvcaten.nl mr E.R.M. (Liesbeth) Holtz-Russel, holtz-russel@boutadvocaten.nl mr P.M.F. (Jolanda) Mulder, mulder@boutadvocaten.nl.