Het Belgisch Investeringsfonds voor Ontwikkelingslanden (BIO) onder de loep. 11.dossier. Ondernemen tegen armoede?

Transcriptie

1 Het Belgisch Investeringsfonds voor Ontwikkelingslanden (BIO) onder de loep. 11.dossier Ondernemen tegen armoede?

2 Inhoudstafel Lijst van afkortingen 2 Verklarende woordenlijst 3 Samenvatting 5 Voorwoord 4 1. Private actoren voor het publieke goed? Development Finance Institutions (DFI s) en ontwikkeling 7 2. The rise and rise van de Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden Een nieuwe actor in de Belgische ontwikkelingssamenwerking? 2.2. Hoe bereikt BIO haar doelstellingen? 2.3. BIO en good governance? 3. De indirecte weg: BIO en intermediaire fondsen 3.1. Hoe werken intermediaire fondsen? 3.2. BIO en intermediaire fondsen 3.3. Intermediaire fondsen: het kind en het badwater 4. Financing finance : BIO en financiële intermediairs 4.1. Microfinanciering: Mattheus revisited? 4.2. Financiële dienstverleners: creatief met geld 4.3. BIO en het bankwezen 5. Financing business: rechtstreekse steun aan ondernemingen 5.1. Hoe investeert BIO rechtstreeks in ondernemingen? 5.2. Kmo s: Hoe groot is klein? 5.3. Samen sterker? 6. Financing the climate: BIO en hernieuwbare energie 6.1. Is BIO s hernieuwbare energie ook schone energie? 6.2. Biobrandstoffen in Peru 6.3. Hernieuwbaar, noch schoon 7. Conclusies en aanbevelingen Aanvullende lectuur Colofon Redactie en onderzoek: Jan Van de Poel Met dank aan: Bogdan Vanden Berghe ( ), Diana Banuro (Alterfin), Els Hertogen ( ), Freya Rondelez ( ), Hugo Cauderé (directeur Alterfin), Jeroen Kwakkenbos (Eurodad), Johan Bastiaensen (IOB), Koen Detavernier ( ), Koen Warmenbol ( ), Kris Vanslambrouck ( ), Loïc de Cannière (Incofin), Sarah Lamote ( ) en landenkantoren en partners van Eindredactie: Marjan Cauwenberg Lay-out: Yichalal Foto voorpagina: VOPAK 1 Inhoudstafel

3 Lijst van afkortingen ADB: Asian Development Bank BIO: Belgisch Investeringsfonds voor Ontwikkelingslanden BMI: Belgische Maatschappij voor Internationale Investeringen CABEI: Central American Bank for Economic Integration COFIDES: Compañia Española de Financiación del Desarollo DFI: Development Finance Institution DEG: Deutsche Entwicklungs- und Investitionsgesellschaft EIB: Europese Investeringsbank EDFI: European Development Finance Institutions EFP: European Financing Partners FMO: Financieringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden FINNFUND: Finnish Fund for Industrial Cooperation GPR: Geschäftspolitisches Projektrating IFC: International Finance Corporation IFU: Industrialisation Fund for Developing Countries KMO: Kleine en Middelgrote Onderneming MFI: Micro Finance Institution Norfund: Norwegian Investment Fund for Developing Countries OeEB: Oestereichische Entwicklungsbank PROPARCO: Société de Promotion et de Participation pour la Coopération Economique SIFEM: Swiss Investment Fund for Emerging Markets SIMEST: Società Italiana per le Imprese all Estero SOFID: Sociedada para o Financiamento do Desenvolvimento SVP: Special Purpose Vehicle 2 Lijst van afkortingen

4 Verklarende woordenlijst DFI Development Finance Institutions (DFI s) zijn financieringsinstellingen, meestal opgericht door de overheid van een donorland en soms ook met een privépartner. DFI s geven vorm aan het beleid van de donorlanden om de private sector in ontwikkelingslanden te ondersteunen. Ze doen dat door participaties te nemen in aandelen of lenin gen te verstrekken. DFI s geven geen giften, al moeten hun interventies wel additioneel zijn. Dat wil zeggen dat ze financiering moeten bieden die andere banken of privé-investeerders niet willen geven. Ondertussen hebben de meeste Europese landen een eigen DFI. Op multilateraal vlak is er de International Finance Corporation van de Wereldbank. Debt finance Debt finance of schuldfinanciering is een ander woord voor lening. Het is een belangrijke manier voor ondernemingen om aan bijkomend kapitaal te geraken. Vooral in ontwikkelingslanden zijn leningen zeer duur of enkel beschikbaar voor korte termijn. DFI s bieden leningen aan dezelfde rentetarieven als de andere spelers op de markt, maar willen dat wel doen op een lange termijn (vaak meer dan 10 jaar) en met soepele afbetalingstermijnen (bijv. een grace period waarbij voor een bepaalde tijd geen aflossingen moeten gebeuren). Equity Equity betekent evenveel als kapitaal. Naast leningen kunnen ondernemingen ook aan extra middelen geraken door aandelen uit te schrijven. DFI s kunnen aandelen kopen van ondernemingen die ze willen ondersteunen. Ze worden dan mede-eigenaar van de onderneming en dragen dus mee het risico van de ondernemer. Bij equity finance ligt het risico dus hoger dan bij schuldfinanciering of leningen. Financiële intermediair Een financiële intermediair is in feite niets meer dan een tussenpersoon die de verbinding vormt tussen de vraag en het aanbod aan financiële producten. Meestal gaat het om een bank, maar het kan ook om andere instellingen gaan zoals beleggingsfondsen, verzekeringen, etc. DFI s kanaliseren veel middelen naar financiële intermediairs omdat ze 3 geloven dat die veel beter zijn in het verdelen van de middelen aan de ondernemingen die ze het meest nodig hebben. Daarom investeren DFI s hun middelen vooral via commerciële banken, microfinancieringsinstellingen, gespecialiseerde dienstverleners en zgn. private equity-fondsen. Intermediair fonds Een intermediair fonds of private equityfonds is een beleggingsfonds. Private equity-fondsen brengen het kapitaal samen van DFI s en andere privé-investeerders, om gezamenlijk in bepaalde bedrijven te investeren. De investeerders stellen een fondsbeheerder aan die op zoek gaat naar concrete ondernemingen. Voor investeerders bieden private equity-fondsen belangrijke voordelen: de risico s kunnen gedeeld worden, schaalvoordelen, efficiëntie. Keerzijde van de medaille is beperkte transparantie en controle door de individuele investeerder en probleem van belastingontwijking. Special Purpose Vehicle (SPV) Een special purpose vehicle (SPV) is een vennootschap die voor één bepaalde transactie word t opgericht. Op die manier kunnen investeerders het risico van die transactie isoleren en bepaalde wettelijke verplichtingen van het moederbedrijf omzeilen. SPV s worden meestal opgericht in zogenaamde belastingparadijzen om belastingneutraal ondernemen mogelijk te maken. Na de transactie wordt een SPV geliquideerd. Belastingparadijzen zijn speciaal uitgerust om SPV s te accommoderen via trustkantoren die het beheer van SPV s op zich nemen. Quasi-equity/Quasi-kapitaal Quasi-kapitaal is een complexe vorm van bedrijfsfinanciering en combineert elementen van equity en debt. Het gaat bijvoorbeeld om leningen waarbij aandelenopties aan een afgesproken prijs als tegenwaarde worden gevraagd of achtergestelde leningen waarbij de leninggever bij een eventueel failliet van de leningnemer helemaal als laatste zal worden uitbetaald. Het gaat dus om dure financieringsproducten met een hoog risico. Verklarende woordenlijst

5 Voorwoord Steeds meer wordt de private sector een belangrijke speler in ontwikkelingssamenwerking. Bij velen veroorzaakt dat een zeker onbehagen: Zijn bedrijven niet enkel uit op winst, vaak ten koste van armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling? Anderzijds dragen bedrijven en ondernemingen ook bij tot ontwikkeling. Ondernemingen zorgen voor jobs, voor mensen met een stabiel inkomen, voor overheden die zich kunnen versterken via bijkomende belastinginkomsten, De private sector is, ook in ontwikkelingslanden, zo divers dat de bijdrage ervan aan een duurzame ontwikkeling zeer sterk afhangt van de aard van de onderneming, de sector, de markt, etc. Steeds meer middelen voor ontwikkelingssamenwerking worden besteed aan de private sector in ontwikkelingslanden. In 2010 hadden de Europese Development Finance Institutions meer dan 21 miljard euro in portefeuille en groeiden a rato van 10% per jaar tussen 2001 en In navolging van de andere Europese landen creëerde België 10 jaar geleden een aparte instelling om te investeren in de private sector in het Zuiden, de Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden (BIO). Na 10 jaar vond het tijd om die instelling kritisch te evalueren vanuit één centrale vraag: Leveren haar investeringen echt een bijdrage tot armoedereductie en duurzame ontwikkeling? en BIO hebben een andere visie op ontwikkeling en de bijdrage daarin van de private sector. Voor is enkel economische groei geen synoniem voor ontwikkeling. Deze groei moet duurzaam zijn, kan niet zonder herverdeling en moet iedereen kansen geven op een waardig leven. Vanuit deze optiek hebben we BIO geëvalueerd en deze evaluatie werd geen hoera-verhaal. Kijk je echter enkel naar BIO vanuit de idee dat groei alleen volstaat, zal je tot andere conclusies komen. In deze evaluatie leggen we de focus op het falen van BIO, maar dat wil niet zeggen dat wij niet geloven in dergelijk instrument. Investeren in de private sector kan een goede piste zijn voor ontwikkeling, maar voor ons moet ontwikkeling de maat van alle dingen zijn en niet enkel de financiële opbrengsten. Deze evaluatie wil dan ook vooral BIO en de politieke verantwoordelijken inspireren dat het anders en beter kan en moet evalueerde de activiteiten en instrumenten volledig onafhankelijk. BIO gaf ons de gelegenheid een aantal documenten in te kijken en mensen te woord te staan binnen het bedrijf. Jammer genoeg kregen we niet alle gewenste informatie in handen vanwege de vertrouwelijkheid die BIO als onderneming moet respecteren. Het is de bedoeling op basis van onze bevindingen en aanbevelingen met BIO in dialoog te treden. Niet alleen met BIO, maar ook met onze politici. Want daar ligt de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor de hervorming van BIO tot een instelling die haar missie en opdracht helemaal waarmaakt. BIO is maar zo goed als haar aandeelhouders (de Belgische staat en dus wij allemaal) willen dat ze is. Bogdan Vanden Berghe 4 Voorwoord

6 Samenvatting Een half miljard euro uit ontwikkelingssamenwerking Met de oprichting van de Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden (BIO) in 2001 kreeg België, in navolging van de andere Europese landen, een development finance institution (DFI) dat voorziet in financiering voor private ondernemingen in ontwikkelingslanden. Het startkapitaal van 5 miljoen euro - bijeengebracht door de Belgische staat en de Belgische Maatschappij voor Internationale Investeringen (BMI) werd de volgende tien jaar aangevuld met meer dan een half miljard euro overheidsgeld uit het budget voor ontwikkelingssamenwerking.1 Met dat geld neemt BIO participaties in ondernemingen en verstrekt ze leningen tegen marktvoorwaarden, zowel indirect via fondsen en financiële intermediairs als direct in ondernemingen in het Zuiden. Daarbij verwacht de staat dat BIO ook een zeker rendement oplevert (ca. 5%). BIO moet haar investeringen en technische bijstand richten op kmo s en microfinancieringsinstellingen ter bevordering van een sterke private sector die de basis vormt van duurzame ontwikkeling en blijvende welvaart. BIO is zowel actief in de minst ontwikkelde landen, de lage inkomenslanden en middeninkomenslanden lagere schijf, met een bijzondere (maar geen exclusieve) focus op de partnerlanden van de Belgische bilaterale samenwerking. Na meer dan tien jaar vond de tijd gekomen voor een evaluatie van de instrumenten en activiteiten van BIO. Het rapport van de Bijzondere Evaluator voor Ontwikkelingssamenwerking uit 2008 gaf al een aantal waardevolle aanzetten voor een verbetering van de werking van BIO wilde daar een eigen evaluatie tegenover plaatsen die uitgaat van de visie op ontwikkeling en ontwikkelingssamenwerking van de Vlaamse Noord-Zuidbeweging focuste op alle facetten van de werking van BIO: het wettelijk kader en de politieke verwachtingen, de instrumenten, de geografische en sectorfocus, het beheer van BIO en het concrete investeringsbeleid in de verschillende sectoren waarin BIO actief is (financiële intermediairs, kmo s en infrastructuurprojecten). Tot slot trachtten we een aantal duidelijke verwachtingen en aanbevelingen te formuleren ten aanzien van de overheid en BIO zelf. De gegevens waarop dit rapport steunt, zijn afkomstig van een brede waaier aan bronnen. Vooreerst konden we beschikken over de portfoliogegevens die door BIO zelf werden aangeleverd. Voorts baseerden we ons op cijfers uit de jaarverslagen van BIO, jaarrekeningen gedeponeerd bij de Nationale Bank en de ODA-afrekening van DGD. In tweede instantie voerden we een reeks gesprekken met mensen van BIO (zowel personeel als leden van de Raad van Bestuur) en met verschillende specialisten inzake microfinanciering, intermediaire fondsen, private sector, etc. Tot slot verzamelden we informatie bij onze mensen en partners ter plaatse die elke dag in aanraking komen met de realisaties van BIO op het terrein. BIO in cijfers ,5 miljoen euro beschikbare middelen, bijna uitsluitend vanuit de overheid 33 50% eigendom van de Belgische staat en 50% van BMI miljoen euro netto verbintenissen miljoen euro uitstaande investeringen (uitbetalingen minus terugbetalingen) lopende projecten, meer dan 130 tot nog toe 33 gemiddeld rendement tussen 2007 en 2010 van 1,1% personeelsleden in In bijkomende jobs gecreëerd in het Zuiden. Kostprijs: euro per job miljoen euro winst in Meer dan 5 miljoen euro opbrengsten uit spaarmiddelen in Eind 2010 was BIO 478 miljoen euro bijkomende middelen toegekend en op de aangepaste begroting van 2011 was sprake van 125,5 miljoen euro bijkomende middelen. 5 Samenvatting

7 Financieel rendement ten koste van ontwikkelingsrendement? In België, zoals in andere donorlanden, neemt het belang van DFI s in ontwikkelingssamenwerking sterk toe. DFI s zouden een dubbel voordeel bieden: als katalysator voor ontwikkeling genereren ze tegelijk ook een financieel rendement voor de donor. Twee vliegen in één klap dus. Op basis van deze evaluatie van BIO stellen we echter vast dat het financieel rendement te vaak primeert op het ontwikkelingsrendement. Dat leidt ertoe dat de wettelijk vastgelegde basisprincipes die BIO bij de invulling van haar kernopdracht voor ogen moet houden, niet voldoende worden nageleefd vond voldoende aanwijzingen dat de principes van additionaliteit (financiering verstrekken waar de markt dat niet doet), duurzame ontwikkeling en lokale meerwaarde niet altijd zijn gegarandeerd. BIO moet volgens ondubbelzinnig en prioritair inzetten op ontwikkelingsrelevante investeringen. Het financieel rendement moet BIO vooral toelaten relevante investeringen te doen met een risico dat eigen is aan ontwikkelingssamenwerking. Uit onze analyse blijkt dat een financieel rendement van 5% waarschijnlijk te hoog is wil voorlopig geen cijfer plakken op wat dat financieel rendement dan wel moet zijn, maar wil wel dat het debat ten gronde wordt gevoerd. Ontwikkelingsrelevante en risicovolle investeringen kunnen met de instrumenten waar BIO vandaag over beschikt, mits een vernieuwd beleid. BIO drukt haar ontwikkelingsrendement graag uit in bijkomende jobs. Wij berekenden dat BIO euro moet investeren om één bijkomende arbeidsplaats te creëren. Bij dat rendement stellen we ons dan ook grote vragen. Inzake het instrument dat BIO hanteert om de ontwikkelingseffecten te meten, vraagt een aanpassing aan de verwachtingen op vlak van ontwikkelingsrendement en een sterkere nadruk op de kwalitatieve dimensies van duurzame ontwikkeling stelt bovendien vast dat het begrip duurzame ontwikkeling bij BIO sterk wordt ondermijnd door haar investeringen in weinig duurzame projecten in sectoren als de agro-industrie, fossiele brandstoffen, petrochemie, etc vraagt daarom bijkomende uitsluitingscriteria op basis van een coherente invulling van duurzaamheid. Good governance en transparantie? Ook op vlak van de eigen good governance en transparantie heeft BIO nog een parcours af te leggen. Uit onze evaluatie blijkt dat BIO beter kan op het vlak van efficiëntie. BIO moet sneller kunnen overgaan tot de daadwerkelijke besteding van de middelen en beter samenwerken met de andere actoren van de Belgische ontwikkelingssamenwerking, vooral met het oog op lokale verankering en zichtbaarheid. Op het vlak van transparantie eist dat BIO een meer open en heldere communicatie voert over alle begunstigden van haar investeringen en de concrete ontwikkelingseffecten. Bijzonder problematisch vindt het structureel gebruik van belastingparadijzen bij investeringen langs intermediaire fondsen. Daar eist een principiële houding van BIO en de Belgische overheid. BIO kan, samen met de andere Europese DFI s, nadenken over alternatieve indirecte investeringskanalen en moet indien nodig het aandeel van dat instrument afbouwen. De Belgische overheid moet vooral inzetten op een nieuw internationaal regime ter bestrijding van de nefaste praktijk van belastingontwijking langs belastingparadijzen. 6 Samenvatting

8 1. Private actoren voor het publieke goed? Development Finance Institutions (DFI s) en ontwikkeling Een bloeiende private sector in het Zuiden draagt onomstotelijk bij tot ontwikkeling en vereist de steun van de publieke sector. De private sector is gebaat bij sterke overheden die een stimulerende juridische en fysieke infrastructuur creëren. Bovendien zorgt een goede gezondheidszorg en degelijk onderwijs voor gezonde en geschoolde arbeidskrachten. Overheden zorgen daarnaast ook voor langetermijnfinanciering tegen voorspelbare voorwaarden die vaak niet beschikbaar is op private kapitaalmarkten. Historisch is dat de rol van openbare ontwikkelingsbanken die additioneel of aanvullend zijn aan private financiers. Die publieke ontwikkelingsbanken steken hun geld vooral in strategische sectoren in het kader van nationale ontwikkelingsplannen (infrastructuur, gezondheidszorg, onderwijs, etc.). Sectoren die uit de boot dreigen te vallen wanneer enkel de markt speelt. Sinds een aantal jaren voldoen dergelijke openbare ontwikkelingsbanken in het Zuiden echter niet meer aan de verwachtingen van het bedrijfsleven in het Zuiden en zien we een groeiende tendens om publieke hulpmiddelen te mixen met privékapitaal ( blending ). Een symptoom van die tendens is ook de sterke groei van zogenaamde Development Finance Institutions (DFI s). DFI s worden vaak door de donoroverheden opgezet om te investeren in de private sector in ontwikkelingslanden, zowel rechtstreeks in ondernemingen als onrechtstreeks via grote investeringsfondsen. Daarnaast promoten DFI s ook investeringen in ontwikkelingslanden door andere investeerders (pensioenfondsen, verzekeringsmaatschappijen, etc.). Daarbij gaat een voorkeur uit naar sectoren die volgens hen tegelijkertijd een financiële en een ontwikkelingsmeerwaarde bieden zoals de financiële sector, infrastructuur, kmo s, etc. De betekenis en het gewicht van dergelijke DFI s neemt steeds toe.2 Sinds 2001 groeide de portefeuille van de European Development Finance Institutions (EDFI s), de Europese vereniging van DFI s, jaarlijks met gemiddeld 10% tot een totale omvang van 21,7 miljard euro vandaag.3 Uit de vergelijkende tabel van de Europese DFI s (EDFI s) blijkt dat het Belgische BIO qua omvang tot de middenmoot van het Europese peloton behoort. Redelijk uniek is wel het aandeel van de overheidsinjecties waarvan BIO de afgelopen jaren kon genieten. BIO ontving 132% van haar portefeuille van de overheid, wat er op wijst dat BIO nog over aanzienlijke onbestede middelen DFI (land) Totale portefeuille (106, 2009) BIO (België) CDC (UK) Cofides (Spanje) DEG (Duitsland) Finnfund (Finland) FMO IFU (Denemarken) Norfund (Noorwegen) OeEB (Oostenrijk) Proparco (Frankrijk) Sifem (Zwitserland) Simest (Italië) Sofid (Portugal) Swedfund (Zweden) EDFI Overheidsinjecties (% portefeuille) Rendement in % ( ) Aandelen (%) in handen privé 1,1 11,10 4,4 2,5 8,5 6,1 7,5 5,4 10,1 7,6 / 4,2 / 1,6 6, < / Bron: Overgenomen uit: EDFI, The growing role of the development finance institutions in international development policy, Dalberg, , p De financieringsactiviteiten van deze multilaterale instellingen ten gunste van de private sector is sinds 1990 vertienvoudigd tot meer dan 40 miljard USD per jaar. (ActionAid/Bretton Woods Project/Christian Aid/ Eurodad/CRBM/TWN, Bottom Lines, better lives? Rethinking multilateral financing to the private sector in developing countries, March 2010, p.4.) Private actoren voor het publieke goed?

9 beschikt. Vooral de Scandinavische DFI s (Swedfund en Norfund) ontvingen in dezelfde periode ook aanzienlijke middelen van de overheid. Tot 2009 althans was het rendement van BIO het laagste van de EDFI s. Enerzijds is dat te wijten aan het feit dat BIO in vergelijking met de andere EDFI s een zeer jonge instelling is (opgericht in 2001). Anderzijds zal uit onze analyse blijken dat BIO ook met een efficiëntieprobleem kampt. Financieel rendement versus ontwikkelingsrendement? Nationale overheden kanaliseren vaak officiële hulpmiddelen (ODA) via DFI s met de verwachting dat DFI s interveniëren in sectoren en regio s waar de markt niet aanwezig is (de zogenaamde additionaliteit ). DFI s willen bovendien tegelijkertijd een financieel en een ontwikkelingsrendement halen. Zelf gaan ze ervan uit dat niet noodzakelijk sprake is van een trade-off. Volgens hen kunnen DFI s wel degelijk geld verdienen door te investeren in moeilijk bereikbare en risicovolle ondernemingen zoals kmo s in de minst ontwikkelde landen stelt zich grote vragen over hoe BIO dat uitgangspunt invult. Ons onderzoek focust zich enkel op BIO (en niet op de andere EDFI s) en toont hoe BIO vooral de nadruk legt op het financiële rendement, waardoor te weinig risico s worden genomen voor investeringen met een grote ontwikkelingsrelevantie (zie verder). Ook al ligt het werkelijke rendement van BIO als zeer jonge DFI laag, BIO gaat toch uit van een verwachting van meer dan 5% rendement. Volgens moet BIO het beoogde rendement herzien. Voor kunnen enkel de opbrengsten op vlak van ontwikkeling als referentie genomen worden om de werking van een DFI als BIO te evalueren. 8 Private actoren voor het publieke goed?

10 2. The rise and rise van de Belgische Investerings maatschappij voor Ontwikkelingslanden 2.1. Een nieuwe actor in de Belgische ontwikkelingssamenwerking? De missie van BIO De opdracht van de Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden (BIO) is het ondersteunen van een sterke privésector in de opkomende en ontwikkelingslanden om economische groei en duurzame ontwikkeling mogelijk te maken in het kader van de Millenniumdoelen Het ontstaan van BIO Het Belgisch Investeringsfonds voor Ontwikkelingslanden, kortweg BIO, werd opgericht in 2001 en vertaalde het politieke engagement van de paarsgroene regering Verhofdstadt I om te investeren in de private sector in het Zuiden. De overheid zou een aantal bestaande instellingen zoals de Belgische Maatschappij voor Internationale Investeringen (BMI)4 en de Nationale Dienst Delcredere (ONDD) 5 in de mogelijkheid stellen, via publieke en private kapitaalsverhoging, het nodige risicokapitaal te verstrekken voor (ook kleinere) privé-investeringen in niet-oesolanden.6 Samen met de creatie van jobs en inkomens was de ondersteuning van die sector een noodzakelijke voorwaarde voor een duurzame vermindering van armoede.7 Op 12 juli 2001 dienden Louis Michel (MR), Rik Daems (VLD) en Eddy Boutmans, respectievelijk minister van Buitenlandse Zaken, Overheidsbedrijven en staatssecretaris van Ontwikkelingssamenwerking, een wetsvoorstel in voor de oprichting van BIO.8 De regering verwees expliciet naar gelijkaardige instellingen binnen de Europese Unie en de OESO met name het Nederlandse FMO en Deense IFU - en vond het belangrijk te beschikken over een instrument dat in de meeste OESO-landen al langer bestond. De oprichting was dus ook sterk politiek gemotiveerd. Vanwege haar uitgebreide en aantoonbare ervaring met buitenlandse investeringen ging de Belgische overheid in zee met de BMI. De staat en de BMI brachten elk met een deelname van 50% - het maatschappelijk kapitaal van 5 miljoen euro bij elkaar. Omdat BMI zelf een voorbeeld is van een semipublieke vennootschap waarvan de staat de grootste aandeelhouder is (63%), betekent dit dat de staat voor meer dan 80% eigenaar is van BIO. De overheid zou op regelmatige basis middelen uit het budget voor ontwikkelingssamenwerking aan BIO toekennen. 4 BMI-SBI is een NV (63% eigendom van de Belgische staat en 37% van private investeerders zoals BNP Paribas - Fortis, ING en Electrabel) en biedt cofinanciering op middellange of lange termijn van buitenlandse investeringen door Belgische ondernemingen. BMI-SBI mag niet als actor van de Belgische ontwikkelingssamenwerking gezien worden omdat het de belangen van het Belgische bedrijfsleven voorop stelt, m.n. het versterken van de export en buitenlandse expansie van Belgische ondernemingen. Zie: 5 ONDD is de Belgische openbare kredietverzekeraar (of Export Credit Agency in het Engels) en verzekert bedrijven en banken tegen de politieke en commerciële risico s van investeringen in ontwikkelingslanden. Zie: 6 Regeerakkoord 1999, De Brug naar de 21ste eeuw, , Regeerakkoord.pdf 7 Boutmans, E., Beleidsnota ontwikkelingssamenwerking: Kwaliteit in solidariteit. Partnerschap voor duurzame ontwikkeling, Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers, Wetsontwerp tot oprichting van de Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden, Memorie van toelichting, 12 juli 2001, Doc / The rise and rise van BIO

11 Het wettelijk kader voor BIO Een eerste en belangrijkste element is de Wet tot oprichting van BIO van 3 november Deze wet bevat onder andere het maatschappelijk doel, de instrumenten, de geografische focus en de politieke verantwoordelijkheid van BIO (zie kader). Belangrijk is ook de bepaling dat de investeringsbeslissingen van BIO in overeenstemming moeten zijn met de criteria die in de Wet op de Internationale Samenwerking van 1999 staan. In de memorie van toelichting van de wet BIO werden een aantal bijkomende basisprincipes opgegeven waaraan BIO zich zou moeten houden bij de uitvoering van haar kernopdracht10: 33 Additionaliteit: BIO mag alleen financieringen verstrekken voor zover de markt daar niet of in onvoldoende mate in slaagt. Bovendien mogen investeringen van BIO niet leiden tot marktverstoring. 33 Katalysatorwerking: BIO moet optreden als hefboom om bijkomend kapitaal te mobiliseren. 33 Lokale meerwaarde: interventies van BIO mogen het buitenlandse bedrijfsleven niet bevoordelen boven het lokale bedrijfsleven. 33 Good governance : BIO moet de beginselen van goed beheer toepassen. 33 Duurzame ontwikkeling: BIO mag niet alleen economische rentabiliteit nastreven, maar moet ook belang hechten aan sociale en ecologische rentabiliteit. 33 Transparantie: BIO dient een voorbeeldwerking te hebben voor transparant, maatschappelijk en ethisch verantwoord ondernemen. Deze principes (alsook de missie van BIO) zijn volgens cruciaal als men over een instrument voor ontwikkeling wil spreken. We onderschrijven dan ook het belang ervan. Er is volgens echter een groot contrast tussen theorie en praktijk van deze principes (zie verder). 9 Wet tot oprichting van de Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden en tot wijziging van de wet van 21 december 1998 tot oprichting van de Belgisch Technische Coöperatie in de vorm van een vennootschap van publiek recht, 3 november Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers, Wetsontwerp tot oprichting van de Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden, Memorie van toelichting, 12 juli 2001, Doc /001, p. 5. De belangrijkste bepalingen in de Wet ter oprichting van BIO Het maatschappelijk doel van BIO: BIO moet investeren in de ontplooiing van bedrijven gevestigd in ontwikkelingslanden in het belang van de economische en sociale vooruitgang in die landen. De interventies moeten direct of indirect leiden tot duurzame productieve werkgelegenheid, rekening houdend met de fundamentele sociale rechten zoals gedefinieerd in de basisconventies van de Internationale Arbeidsorganisatie (vrijheid van vereniging1, verbod op dwangarbeid2, gelijkheid3, verbod op kinderarbeid4). 1 Freedom of Association and Protection of the Right to Organize Convention, 1948 (N 87), Right to Organize and Collective Bargaining Convention, 1949 (N 98) 2 Forced Labour Convention, 1930 (N 29), Abolition of Forced Labour Convention, 1957 (N 105) 3 Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 (N 111); Equal Remuneration Convention, 1951 (N 182) 4 Minimum Age Convention, 1973 (N 138); Worst Forms of Child Labour Convention, 1999 (N 182) 10 De instrumenten van BIO: BIO kan participaties nemen in ontwikkelings- en investeringsfondsen uitsluitend gericht op ontwikkelingslanden voor zover het doel van deze fondsen overeen stemt met het maatschappelijk doel van BIO. Hiertoe zal BIO, tegen marktconforme voorwaarden, kapitaalparticipaties in ondernemingen kunnen nemen en leningen kunnen verstrekken alsmede aanverwante vormen van bedrijfsfinanciering ter beschikking stellen. BIO is onder meer bevoegd om: (i) buitenlandse vennootschappen mee op te richten; (ii) rechtstreeks te participeren in het kapitaal van buitenlandse vennootschappen; (iii) achtergestelde leningen te verstrekken; (iv) middellange- en langetermijnleningen te verstrekken. (art. 3) Geografische focus: BIO mag zich uitsluitend richten op ondernemingen uit de minst ontwikkelde landen; landen met een laag inkomen en landen met een gemiddeld inkomen lagere schijf, zoals bepaald door OESODAC. (art. 3) verantwoordelijke voor ontwikkelingssamenwerking en begroting. Deze regeringsleden kunnen zich verzetten tegen elke beslissing die strijdig is met de wetten, de besluiten, de statuten en het algemeen belang. (art. 5) Ontwikkelingsrelevantie: de investerings beslissingen van BIO dienen in overeenstemming te zijn met de criteria bepaald in de wet van 25 mei 1999 betreffende de Belgische Internationale Samenwerking ( institutionele capaciteit en beheervermogen verhogen, economische en sociale impact, technische en financiële leefbaarheid, efficiëntie, gelijkheid manvrouw, leefmilieu). De verantwoordelijkheid daarvoor ligt bij de bevoegde ministers. (art. 8) Politieke verantwoordelijkheid: BIO staat onder toezicht van de politieke The rise and rise van BIO

12 De verwachtingen van de politiek ten aanzien van BIO De beleidsnota van toenmalig minister voor Ontwikkelingssamenwerking Marc Verwilghen (VLD) Ondernemen tegen armoede en voor ontwikkeling bevatte de basisprincipes voor ontwikkeling van de private sector in de strijd tegen de armoede.11 De redenering ging als volgt: armoedebestrijding kan enkel door economische groei die het best wordt bereikt via de private sector. De beleidsnota formuleerde een aantal doelstellingen en verwachtingen van de staat t.a.v. BIO: 33 BIO moet zich vanwege haar relatieve kleinschaligheid en beperkte capaciteit blijven focussen op financiering langs intermediaire structuren. 33 BIO kan gebruik maken van drie nieuwe instrumenten: een expertisefonds (voor technische assistentie, haalbaarheidsstudies, opleiding, etc.), het ondersteuningsfonds private sector ontwikkeling (achtergestelde leningen aan lokale ondernemingen tussen en euro op een termijn van 3 tot 12 jaar) en een lokaal muntfonds. De relevantie zou getoetst worden aan de hand van indicatoren door de attachés van ontwikkelingssamenwerking. 33 De focus ligt op kmo s in de prioritaire partnerlanden en een aantal bijkomende landen (Burkina Faso, Mauritanië, Tunesië en Egypte, Thailand, Cambodja, China en India, Cuba en Dominicaanse Republiek). 33 Een werkgroep waarin bedrijfsmiddens, de ngo s, DGD, BTC en BIO deel van zouden uitmaken, moest het private sectorbeleid evalueren. Van die werkgroep is in de praktijk echter nooit sprake geweest. In de strategienota van Charles Michel (MR) uit 2010 rond landbouw en voedselzekerheid werden volgende verwachtingen naar voren geschoven12: 33 BIO zou 50% van de middelen van de overheid investeren in de agro-industrie, met een voorkeur voor landbouw en voedingsgewassen. 33 Via de Athena-faciliteit, een samenwerking tussen BIO en het Centrum voor Ontwikkeling van het bedrijfsleven (COB), zou BIO leningen verstrekken aan zeer kleine maatschappijen en kmo s in de ACP-landen. In 2010 werd daar euro voor voorzien. Verboden terrein voor BIO In een aantal landen en sectoren mag BIO geen interventies doen. Ten eerste mag BIO niet investeren in activiteiten en instellingen die in strijd zijn met de wettelijke bepalingen of de goede zeden in België, het betreffende land of met internationale verdragen en overeenkomsten. Ook landen die betrokken zijn in een internationaal of binnenlands conflict moet BIO vermijden. In navolging van de andere DFI s heeft BIO de uitsluitingslijst van het IFC overgenomen die bepaalde sectoren en activiteiten uitsluit op basis van wettelijke of ethische overwegingen: productie en handel van wapens en munitie, alcoholische dranken, tabak, gokindustrie, handel in wilde diersoorten, radioactieve materialen, ongefixeerde asbestvezels, tropisch hout, farmaceutica die verboden zijn of voorwerp van internationale moratoriaen visserij met drijfnetten langer dan 2,5km.13 Het investeringscharter van BIO De verwachtingen van de overheid worden door BIO op een rijtje gezet in een zeven pagina tellend document; het Investeringscharter. Het charter bevat de belangrijkste bepalingen uit de wet-bio en de verschillende beleidsteksten en beheersovereenkomsten met de overheid. Het document beschrijft de kernopdracht van BIO en de investeringscriteria zoals aangegeven in de wet-bio, de gedragscode en basisbeginselen goedgekeurd door de ministerraad van 6 december 2000 en de memorie van toelichting van de wet-bio, de principes van ethisch en duurzaam ondernemen die BIO onderschreef in het kader van haar samenwerking met de andere Europese DFI s en een aantal richtlijnen met betrekking tot de promotie van good governance. 11 Beleidsnota Ondernemen tegen armoede en voor ontwikkeling, minister Marc Verwilghen, april Strategienota voor de sector landbouw en voedselzekerheid, Aangenomen door Minister van Ontwikkelingssamenwerking Charles Michel, 26 oktober 2010, strategienota_landbouw_voedselzekerheid_tcm pdf, p IFC Exclusion List, 11 The rise and rise van BIO

13 De relatie met BTC als uitvoerder van het Belgisch ontwikkelingsbeleid De overheid heeft BIO doelbewust los gekoppeld van BTC (het uitvoeringsagentschap van de Belgische bilaterale samenwerking) omdat de vereiste capaciteiten van beide instellingen ver uit elkaar zouden liggen. BTC moet over voldoende technologische kennis beschikken, terwijl BIO eerder bedrijfseconomische en financiële kennis nodig heeft. Die onderverdeling is eigenlijk kunstmatig en nefast voor de interne coherentie van het ontwikkelingsbeleid. Bij de oprichting had ook de Raad van State haar bedenkingen bij dat onderscheid. De Raad vroeg te voorzien dat BIO op BTC beroep zou kunnen doen wanneer technische assistentie en kennisoverdracht ter ondersteuning van investeringsbeslissingen nodig zijn. Dat principe werd in de praktijk altijd eerder minimalistisch ingevuld en het contact tussen BIO en BTC was minimaal en toevallig vraagt dat BIO en BTC nauwer en meer structureel samenwerken om de coherentie tussen het investeringsbeleid in de private sector en de uitvoering van de bilaterale samenwerking te verzekeren. In Denemarken bijvoorbeeld bestaat wel een duidelijke afstemming tussen IFU en het uitvoeringsagentschap Danida. Binnen het kader van een Programme of action for Denmark s support of business development in the developing countries worden de verschillende programma s tussen IFU en Danida afgestemd.14 Strikt genomen geen instrument van de Belgische ontwikkelingssamenwerking? 33 Ondanks het kader dat de opeenvolgende beleidsverantwoordelijken voor BIO hebben uitgezet, ziet BIO zichzelf vandaag niet als een instrument van de ontwikkelingssamenwerking. BIO heeft zich vooral ontwikkeld als financiële instelling. Het wettelijk kader voorziet nochtans duidelijk in de mogelijkheden van BIO om een rol te spelen als actor van ontwikkelingssamenwerking. BIO heeft dat potentieel echter nog niet voldoende benut. Enkel door zich als instrument van de Belgische ontwikkelingssamenwerking te ontwikkelen kan BIO haar huidige missie waarmaken. De spectaculaire groei van BIO Sinds haar oprichting ontving BIO meer dan 478 miljoen euro aan bijkomende middelen vanuit de overheid. Die middelen werden allemaal als officiële ontwikkelingshulp aangerekend bij het Development Assistance Committee van de OESO. Tussen 2001 en 2007 kende BIO een vlakke, continue groei (grafiek 1). Vanaf 2008 stegen de overheidsbijdragen spectaculair. In 2009 was BIO goed voor 8% van het totale ontwikkelingsbudget. De aangepaste begroting van 2011 voorzag nog in een bijkomende toelage van 125,5 miljoen euro. De begroting voor 2012 laat een daling van meer dan 24 miljoen euro t.o.v zien. Groei van BIO, % 300 7% 6% 250 5% 200 4% 150 3% 100 Netto verbintenissen Toelages (absoluut) 2% 50 0 Toelages (als % ODA) 1% % Bronnen: Jaarverslagen BIO, en Statistisch Jaarboek over de Belgische Officiële Ontwikkelingshulp, Evaluation: The Industrialization Fund for Developing Countries, Ministry of Foreign Affairs/Danida, 2004, p The rise and rise van BIO

14 Het lijk in de kast van het Instituut voor de Nationale Rekeningen In 2011 zag de overheid zich genoodzaakt een advies te vragen bij het Instituut voor de Nationale Rekeningen (INR) omdat Europa twijfelde of de middelen voor BIO effectief een belegging waren van de Belgische staat, dan wel een uitgave. Om dat te bepalen baseert het INR zich zowel op de realisaties van BIO in het verleden als de verwachtingen voor de toekomst, waarbij het rendement van de investering groter moet zijn dan de opbrengst van langlopende staatsobligaties (ca. 5%). Op basis van de voorbije realisaties liet het advies weinig twijfel: met een rendement van nog geen 2% kon BIO onmogelijk als belegging beschouwd worden. Het financieel plan van BIO voor de periode tussen 2011 en 2017 zet echter een rendementsverwachting voorop tussen 4,2 en 5,8%. Het INR kwam op basis hiervan tot het besluit dat er geen probleem is voor de overheid om haar uitgaven voor BIO als belegging te boeken conform de Europese regelgeving. Het betekent wel dat BIO de volgende jaren veel werk voor de boeg heeft om dat rendement te halen. Enerzijds is dat een logische evolutie omdat de opbrengsten van eerdere investeringen nu pas beginnen binnen te stromen. Anderzijds vrezen we toch voor een verdere verwatering van de risico s die BIO zal nemen om ook moeilijke, ontwikkelingsrelevante investeringen te doen vraagt dat de staat haar verwachting voor een financieel rendement bijstelt. De middelen van BIO moeten vooral een ontwikkelingsrendement behalen in functie van haar missie en kernopdracht. BIO mag niet op een kunstmatige wijze het budget voor ontwikkelingssamenwerking opblazen, maar moet goede investeringen doen in ontwikkeling. Voor mag daar een kost tegenover staan. Die spectaculaire groei was het rechtstreeks gevolg van de dubbelzinnige identiteit van BIO dat als instrument van ontwikkelingssamenwerking (ontvanger van ODA-middelen) eigenlijk geen instrument van ontwikkelingssamenwerking was (naar eigen zeggen). Volgens de regering en verantwoordelijke minister Michel deed BIO geen uitgaven, maar investeringen. Geld dat langs BIO passeerde genereerde ook opbrengsten en woog dus niet op de begroting. Dat gaf de minister de gelegenheid twee vliegen in één klap te vangen: het budget voor ontwikkelingssamenwerking sterk verhogen zonder dat het zou bijdragen aan de tekorten op de begroting Hoe bereikt BIO haar doelstellingen? De instrumenten BIO beschikt over twee instrumenten: equity en debt. Met equity bedoelen we het nemen van kapitaalparticipaties in ondernemingen of investeringsfondsen. Dat betekent dat BIO als aandeelhouder mede-eigenaar wordt van de onderneming en dus ook mee de risico s draagt. Met debt bedoelen we een participatie in de vorm van een lening. Daarbij richt BIO zich vooral op het verlenen van leningen op lange termijn tegen marktvoorwaarden. De additionaliteit heeft dus vooral betrekking op de termijn van de lening (10 à 12 jaar) en een eventuele grace period waarin niet moet worden afgelost. Daarnaast intervenieert BIO nog via zogenaamde quasi-equities, allerlei complexe vormen van financiering met zowel kenmerken van equity als debt (mezzanine financiering bijvoorbeeld dat een lening is met aandelen aan een afgesproken prijs als onderpand). De verhouding tussen equity en debt is een eerste manier waarop BIO haar risico probeert te spreiden. Hoe meer equity-investeringen in portefeuille, des te groter het risico. Wat dat betreft ligt BIO volledig in lijn met de andere EDFI s. Sinds kort kan BIO ook garanties verlenen, wat slechts een marginaal deel is van de totale interventies. Investeringsinstrumenten BIO 100 equity (%) debt (%) The rise and rise van BIO

15 Aandeel van de verschillende fondsen van BIO 100 5% 14% 80 0% 1% 1% 1% 1% 0% 16% 7% 12% 7% 1% 0% 0% EF SF TAF 60 KMO 40 79% 76% 79% LMF OF BIO beheert verschillende fondsen, waarvoor BIO middelen ontvangt van de overheid en met haar een overeenkomst afsluit voor de besteding daarvan: Instrument (fonds) Ontwikkelingsfonds (OF) Investeringsbedrag van 0,7 tot 10 miljoen euro <3 miljoen euro N/A Max. 50% van de kost Kmo-fonds* (KMOF) Lokale Munt Fonds (LMF) Studiefonds (SF) Case by case Technische Assistentiefonds (TAF) Doelgroep Zowel direct als indirect in kmo s, microfinanciering, infrastructuurprojecten Achtergestelde leningen voor kmo s, direct Faciliteit voor financiering (equity en debt) in plaatselijke valuta Op vraag van kmo s en promotoren, niet gekoppeld aan investeringen van BIO Capaciteitsversterking voor ondernemingen waarin BIO investeert * De bijzondere evaluator was in 2008 bijzonder kritisch over het kmo-fonds. Het vloeide voort uit een beleidskeuze van minister Verwilghen maar onderscheidde zich niet van het ontwikkelingsfonds, behalve in de kunstmatige drempel van 0,7 miljoen euro. Uit onze cijfers blijkt overigens dat investeringen onder 0,7 miljoen euro zeer zeldzaam en sinds 2009 de facto niet meer gebeuren. In de overeenkomst met de staat van 18 november 2008 werd het maximale investeringsbedrag opgetrokken tot 1 miljoen euro. Op 4 februari 2010 werd het plafond verhoogd tot 3 miljoen euro. De verschillende fondsen van BIO ondersteunen de verschillende sectoren en eindbegunstigden volgens een complexe wisselwerking: BIO nv OF Infrastructuur MFI s KMOF Intermediairen KMO KMO Banks NBFI s EF LMF TAF SF KMO Intermediaire Fondsen Het ontwikkelingsfonds is veruit het belangrijkste instrument met meer dan 75% van de totale portefeuille (grafiek 3). Het belang van het kmo-fonds is sterk toegenomen maar blijft relatief beperkt (12% in 2010). Het LMF wordt beduidend minder belangrijk, terwijl het aandeel van de technische assistentie, het studie- en expertisefonds vrijwel gelijk blijft. In verhouding tot de totale portefeuille blijft dat aandeel marginaal. Sinds 2008 werden het SF en TAF samengevoegd tot het Expertisefonds van BIO. BIO beschikt dus over diverse instrumenten die toelaten om haar missie te vervullen is echter niet overtuigd van het huidige belang dat aan de verschillende instrumenten wordt toegekend pleit voor een duidelijk beleid voor de verschillende instrumenten dat verder 14 The rise and rise van BIO

16 gaat dan de bepaling van een minimale en maximale omvang. Vanuit het perspectief van ontwikkelingsrelevantie, stelt voor sterker in te zetten op de financiering in lokale valuta (via een hervormd Lokaal Munt Fonds), een versterking van het technisch assistentiefonds gericht op de noden van minder ontwikkelde ondernemingen, een versterking van het expertisefonds binnen het instrumentarium van BIO, etc. De geografische focus BIO dient haar investeringen te realiseren in de minst ontwikkelde landen (MOL), landen met een laag inkomen en landen met een gemiddeld inkomen, lagere schijf. Minimum 35% moet gericht zijn op de MOL, met een bijzondere klemtoon op de prioriteitslanden van de Belgscihe internationale samenwerking. Uitgesloten zijn landen in een oorlogssituatie of verwikkeld in een gewapend conflict. Landen in wederopbouw na een conflict kunnen bevoorrechte aandacht krijgen. Naast die algemene geografische focus bestaan nog een aantal specifieke inspanningsverbintenissen per fonds: 33 Ontwikkelingsfonds: Sinds 2007 moet BIO minstens 50% van de bijkomende middelen investeren in de partnerlanden van de Belgische ontwikkelingssamenwerking. 10% van de bijkomende middelen moet in Centraal-Afrika (DRC, Rwanda en Burundi) geïnvesteerd worden en minimaal 35% in de minst ontwikkelde landen (MOL). 33 Kmo-fonds: Sinds 2008 moet 70% van de bijkomende middelen in Afrika besteed wordenen minimum 25 % in Centraal-Afrika.15 In 2010 bleek het behalen van die inspanningsverplichtingen voor het ontwikkelingsfonds nog veraf. Slechts 32% van de meer dan 166 miljoen euro uitstaande middelen van het OF en LMF werd geïnvesteerd in de partnerlanden van de Belgische ontwikkelingssamenwerking en slechts 4% in Centraal-Afrika. De minst ontwikkelde landen konden slechts op 19% van de middelen rekenen. De nadruk lag vooral op de middeninkomenslanden lagere schijf (59%). 9% van de investeringen gebeurde zelfs in middeninkomenslanden hogere schijf waarvoor BIO in principe geen mandaat heeft. Wat het (relatief beperkte) kmo-fonds betreft scoort BIO iets beter. 79% van de uitstaande portefeuille wordt gerealiseerd in de partnerlanden en meer dan 80% in Afrika. Enkel in Centraal-Afrika worden de doelstellingen niet gehaald met 21% van de uitstaande portefeuille.16 Maken we de rekening op basis van de totale portefeuille (netto verbintenissen of de ondertekende projecten minus de terugbetalingen plus de door de RvB goedgekeurde projecten) van BIO merken we dat de focus op de rijkere landen scherper is. Vooral in Congo en de minst ontwikkelde landen heeft BIO het moeilijk. Het aandeel van de minst ontwikkelde landen daalde tussen 2009 en 2010 zelfs van 26 naar 13%, terwijl het aandeel van de middeninkomenslanden, lagere schijf lichtjes steeg. In werkelijkheid is die trend nog meer uitgesproken omdat ook regionale investeringen vaak sterker aanwezig zijn in middeninkomenslanden. De onderinvestering van BIO in de minst ontwikkelde landen is ons inziens ook een aanwijzing voor het risico-averse en behoudsgezinde Geografische verdeling BIO-portefeuille volgens inkomensgroep (OESO-DAC) Regionaal 36% LMIC 46% LDC/LIC DRC 36% 39% 26% 3% % 2% 2010 Bron: Eigen berekeningen, gebaseerd op Jaarrekeningen van BIO nv. Landen werden ingedeeld volgens categorieën van DAC List of ODA Recipients, Effective for Reporting on 2009 and 2010 flows. 15 Investeringscharter Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden nv. 16 Verslag van de Raad van Bestuur aan de Algemene Vergadering van 12 mei 2011 Boekjaar 2010, Bijlage bij Jaarrekening The rise and rise van BIO

17 investeringsbeleid pleit ervoor dat BIO bijzondere inspanningen levert in MOL. Dat impliceert een groter risico en lagere rendementen door hogere transactie- en beheerskosten. De sectoriële focus Het investeringscharter vraagt BIO minstens 70% van haar middelen indirect te investeren. Indirecte investeringen vallen uit elkaar in deelnames aan intermediaire fondsen (private equity funds) en langs financiële intermediairs zoals microfinancieringsinstellingen, leasingbedrijven, factoring17 en banken. Voor 2010 realiseerde BIO bijna 90% van haar investeringen langs indirecte weg. In 2010 daalde dat aandeel enkel door de relatieve boom van infrastructuurprojecten. De rechtstreekse steun aan ondernemingen blijft beperkt tot minder dan 10% van de totale verbintenissen. BIO handelt in deze dus conform de opgelegde richtlijnen. Verdeling van portefeuille volgens kanaal 100 4% 10% % 73% Infrastructuur 21% Ondernemingen 7% Fondsen 36% Financiële intermediairs % % % 2010 Bron: Eigen berekeningen, gebaseerd op Jaarrekeningen van BIO BIO kan investeren in landbouw, visserij, agro-industrie, mijnbouw, industrie en dienstensector, inclusief de nutsector en het bank- en verzekeringswezen.18 Dat is een zeer ruim mandaat, maar in de praktijk ligt de nadruk sterk op de financiële sector en kmo s met aandacht voor nieuwe technologieën. Onderstaande grafiek geeft een beeld van de samenstelling van de portefeuille op basis van de uiteindelijke begunstigden van de investeringen. We merken een duidelijke 17 Bij factoring wordt de debiteurenportefeuille van een onderneming uitbesteed aan de factor. De factor zorgt voor de afhandeling van de debiteuren en ontvangt daarvoor meestal een percentage van de omzet. Factoring is dus eigenlijk niets meer dan het uitbesteden van het beheer van schuldenaars van een onderneming. 18 Investeringscharter Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden nv. De pijplijn van BIO De zoektocht van BIO naar investeringsdossiers is niet gestructureerd op basis van duidelijke procedures. Mogelijke klanten komen vanuit alle richtingen en raken via via bij BIO. In de sector van de microfinanciering is recent wel beterschap merkbaar. Zo neemt BIO actief deel aan ontmoetingen van MFI s en via partnerships met gespecialiseerde organisaties als Accion, Acces, etc vraagt BIO werk te maken van een gestructureerd selectiebeleid. Het beslissingsproces voor een investering gebeurt in fasen: (i) een screening van de ontvankelijkheid op basis van een uitgebreid businessplan (met een beschrijving van de producten, cliënten, concurrentie, 16 leveranciers, management, groei en rendement op middellange en lange termijn), (ii) een eerste interne beoordeling, (iii) een grondige analyse van juridische en financiële geloofwaardigheid met gepaste zorgvuldigheid in overeenstemming met internationale best practices, (iv) definitieve beslissing van de Raad van Bestuur op basis van het dossier. BIO werkt met twee categorieën: Categorie A-investeringen liggen onder een financiële drempel (vandaag 1 à 1,5 miljoen euro). In dat geval neemt het Investeringscomité de beslissing die door de Raad van Bestuur moet bevestigd worden. In het Investeringscomité zetelen naast de voorzitter en de regeringscommissarissen nog vijf leden van de RvB. Het comité wordt door de RvB aangeduid. Categorie B-investeringen liggen boven die drempel en behoren tot de bevoegdheid van de Raad van Bestuur1, (v) na goedkeuring van het project worden de fondsen vastgelegd, (vi) de onderhandelingen met de verschillende partijen worden opgestart en het definitieve contract wordt ondertekend. Dat proces kan oplopen tot drie jaar. Een verhoging van de efficiëntie is dus nodig om die pijplijn te verkorten. 1 BIO nv, Standing Rules of the Board of Directors, p. 9. The rise and rise van BIO

18 verschuiving van microfinancieringsinstellingen naar kmo s. Sinds 2010 neemt het belang van kmo s opnieuw af ten gunste van projectfinanciering in infrastructuurwerken. Infrastructuurwerken staan BIO toe binnen één dossier relatief grote bedragen te besteden wat ook de efficiëntie ten goede komt (omdat administratiekosten relatief lager zijn). Verdeling van portefeuille volgens bestemming % 5% % 21% 26% 18% 77% % % 2008 Infrastructuur Financiële intermediairs MFI's kmo's 34% 2010 Bron: Eigen berekeningen, gebaseerd op Jaarrekeningen van BIO nv. Hoe evalueert BIO haar effect op het vlak van ontwikkeling? Om de effecten van haar interventies te meten baseert BIO zich op een aantal indicatoren die naast de ontwikkelingsrelevantie vooral rekening houden met de financiële output en strategische rol van de investering. Sinds 2006 gebruikt BIO een instrument dat werd ontwikkeld door de Duitse DFI DEG; de Geschäftspolitisches Projektrating of Corporate Policy Project Rating (GPR). De GPR-analyse gebeurt ex ante, alvorens een investeringsdossier wordt goedgekeurd en geeft vooral een beeld van de verwachte ontwikkelingseffecten. Per sector kmo s, infrastructuur, financiële sector en beleggingsfondsen worden de effecten bepaald op basis van een aantal parameters. Een project krijgt een score op 550 punten: 150 punten voor winstgevendheid, 150 punten voor rendement op geïnvesteerd vermogen, 100 punten voor de strategische rol en 150 punten voor ontwikkelingsrelevantie. Ontwikkelingsrelevantie telt uiteindelijk slechts mee voor amper 30% van de totale score. De nadruk ligt dus zeer sterk op de financiële outputs van de investering. BIO s ontwikkelingsrapport: jobs, jobs en nog eens jobs De belangrijkste bijdrage van BIO is naar eigen zeggen de creatie van duurzame werkgelegenheid als garantie tegen armoede en voor ontwikkeling. BIO garandeert bovendien dat het om kwalitatieve tewerkstelling gaat waarbij de werknemers beter betaald worden dan in andere bedrijven in de sector in dat land. Tussen 2006 en 2010 ging BIO voor 265 miljoen euro nieuwe engagementen aan (goedgekeurde en ondertekende contracten). Daar stonden volgens BIO directe jobs tegenover, wat neerkomt op meer dan euro per arbeidsplaats.1 Dat cijfer moet echter bijgesteld worden omdat BIO alle arbeidsplaatsen binnen de begunstigde ondernemingen samen telt en geen duidelijke cijfers geeft over de bijkomende banen die een rechtstreeks gevolg zijn van de interventie. In haar meest recente Development Report probeert BIO toch een exacter cijfer te bepalen. In 2010 zou BIO bijkomende banen hebben gecreëerd. Een totale investering van meer dan 107 miljoen euro in 2010, betekent dat een bijkomende baan meer dan euro zou hebben gekost. De strategische indicatoren evalueren of de investering past in de geografische of sectorfocus van BIO.19 Voor ontwikkelingsrelevantie 1 GPR Ex-ante analysis of BIO new commitments, worden volgende indicatoren gebruikt: cresummary report for BIO, ; BIO atie van werkgelegenheid, generatie van Development Review 2010, March inkomen, toegang tot opleiding, verruiming van de markt, vrijwaren van het leefmilieu en gender. Beide scores - strategische rol en ontwikkelingsrelevantie - worden samen genomen. Het project krijgt dan een score op 250 punten en 19 Specifieke indicatoren: al dan niet LDC/LIC, al dan niet investering in Afrika/Centraal Afrika, al dan niet partnerland van de Belgische ontwikkelingssamenwerking, worden mensenrechten gerespecteerd, directe of indirecte investering, risicoprofiel van het land (op basis van informatie van ONDD), type financiering, rol van BIO binnen beheer, mobilisering van kapitaal door een derde partij(en). Zie: Response BIO voor , The rise and rise van BIO

19 wordt op basis daarvan ingedeeld in zes groepen.20 Projecten van groep 5 (tussen 100 en 80 punten) en groep 6 (<80 punten) worden niet uitgevoerd. Een dergelijke score is echter nog nooit voorgekomen. Projecten die slecht tot zeer slecht scoren op basis van ontwikkelingsindicatoren kunnen toch een aanvaardbare score krijgen zolang een zeker minimum wordt behaald. Het systeem laat dus gebuisde leerlingen voor een hoofdvak als ontwikkeling toch overgaan op basis van hun prestaties in bijvakken als financieel rendement en winstgevendheid. Dat blijkt zeer duidelijk uit een aantal voorbeelden van projecten die later in dit rapport aan bod komen. Die tonen aan dat het instrument niet voldoet, of dat onvoldoende rekening wordt gehouden met het resultaat. Bovendien legt het instrument te sterk de nadruk op financiële outputs en kwantitatieve aspecten ten koste van de kwaliteit (kwaliteit van de werkgelegenheid, impact op ongelijkheid, etc.). Voor moet ontwikkelingsrelevantie binnen dergelijke analyse absolute voorrang krijgen en zwaarder doorwegen dan criteria als rendement en winst. Bovendien moeten een aantal duidelijke criteria gedefinieerd worden die aanleiding geven tot uitsluiting van een project. Die criteria moeten zowel betrekking hebben op de sectoren (extractieve industrie en mijnbouw, fossiele brandstoffen, biobrandstoffen) als instrumenten (structurering van de investering langs belastingparadijzen) pleit dan ook voor een aanpassing van het bestaande GPRinstrument aan die voorwaarden. Het rapport van Bracking en Ganho (2011) van de universiteit van Manchester kan BIO tot inspiratie dienen BIO en good governance? BIO moet een katalyserende rol spelen bij het bevorderen van de principes van corporate governance.22 Zeer recent kreeg dat engagement nog vorm in de bekrachtiging, samen met 24 andere DFI s, van een Corporate Governance Development Framework.23 Binnen dat framework engageren de DFI s zich tot meer transparantie, accountability en goed bestuur. Een efficiënte werking Ook voor BIO moet operationele efficiëntie een bekommernis zijn. Efficiëntie kan geëvalueerd worden op basis van het volume investeringen per personeelslid. Vergeleken met een aantal andere DFI s ligt dat voor BIO relatief laag. Het Deense IFU beheert een portefeuille die bijna Goedgekeurde dossiers en personeel ,3 18, personeel dossiers 22, Bron: Jaarverslagen BIO, ; Jaarrekeningen BIO nv, > 160 punten: groep 1 ( zeer goed ), > 140 punten: groep 2 ( goed ), > 120 punten: groep 3 ( volledig toereikend ), >100 punten: groep 4 ( nog steeds toereikend ), > 80 punten groep 5 ( ontoereikend ), < 80 punten: groep 6 ( onvoldoende. 21 Bracking, S. & Ganho, A.S. (2011), Investing in Private Sector Development: What are the Returns? A review of development impact evaluation systems used by developed finance institutions in Europe, University of Manchester/Norwegian Church Aid, p Investeringscharter Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden nv. 23 Press Release: Leading Development Finance Institutions Launch Corporate Governance Framework to Support Emerging Markets, 2011 Annual Meetings World Bank Group and International Monetary Fund, Washington D.C., The rise and rise van BIO

20 het dubbele is van deze van BIO met ongeveer evenveel mensen. Norfund doet nog beter: een portefeuille die drie keer groter is met een gelijkaardige personeelsbezetting. De verhouding tussen nieuwe projecten en voltijdse equivalenten steeg sinds 2006 tot amper 1 (0,89 om precies te zijn). Dat is relatief laag vergeleken met andere EDFI s vraagt BIO een beleid te ontwikkelen om die efficiëntie te verhogen conform het niveau van een aantal benchmark-dfi s zoals Nordfund, IFU, etc.... Een efficiënt bestuur In principe zou de Raad van Bestuur van een organisatie als BIO bevoegdheden moeten delegeren naar een Directiecomité. Van de Raad van Bestuur verwacht men dat ze de grote strategische lijnen uitzet en toezicht houdt op het algemeen beleid, terwijl de operationele beslissingen bij een Directiecomité liggen, waarin niet noodzakelijk bestuursleden maar experts en mensen uit het management zetelen. Binnen BIO is wel een management committee waarin het kader de lopende zaken bestudeert en aanbevelingen voor de Raad van Bestuur formuleert. Daarnaast is enkel een investeringscomité aanwezig dat geen beslissingen kan nemen zonder dekking van de Raad van Bestuur.24 Van delegatie is dus geen sprake, terwijl dat de norm is binnen de andere EDFI s. Bovendien telt de Raad van Bestuur van BIO 14 leden wat, gezien de omvang van de activiteiten, relatief veel is vergeleken met de andere EDFI s. Zo hebben het Nederlandse FMO (met een portefeuille die bijna 20 keer groter is), het Franse Proparco (bijna 10 keer groter) en het qua omvang vergelijkbare Noorse Norfund en Finse Finnfund gekozen voor een slanke Raad van Bestuur met slechts zes leden. Een ruimere Raad van Bestuur kan daarentegen het voordeel bieden van een grotere representativiteit van de verschillende stakeholders. Dergelijke raad kan echter enkel succes hebben wanneer goede en sluitende afspraken zijn gemaakt over de rolverdeling tussen Raad van Bestuur, Directiecomité en eventuele andere beheersorganen pleit voor een aanpassing van de situatie aan die internationale norm. De aandeelhouders van BIO moeten het aantal bestuursleden en de leden aanwijzen via een transparante procedure op basis van een evenwicht tussen alle stakeholders van ontwikkelingssamenwerking (overheid, bedrijfsleven en maatschappelijk middenveld) en voldoende expertise, niet alleen op vlak van financieel beheer maar ook op vlak van ontwikkelingssamenwerking. Een conservatief risicobeleid? BIO dekt zich in tegen risico s door kredieten na het afsluiten van een contract meteen te blokkeren, terwijl de uitbetaling nog lang (soms jaren) op zich kan laten wachten. Dat geld wordt dan gedurende die tijd op een bankrekening geparkeerd waar het dus eigenlijk niets staat te doen.25 Uit onderstaande grafiek blijkt dat geldbeleggingen en liquide middelen (geld dat nog niet besteed is en dus op de spaarrekening staat) steeds meer dan 40% van BIO s balanstotaal Vlottende spaarmiddelen en vaste investeringen, financiele activa op de BIO-balans 100 vast vlottend Bron: Eigen berekeningen, gebaseerd op Balans BIO zoals gepubliceerd in Jaarverslagen BIO, Standing Rules of the Board of Directors. 25 De Raad van Bestuur van BIO legde volgende richtlijnen vast: 100% van het toegekende bedrag moet worden vastgelegd wanneer het contract is getekend, 100% van het toegekend bedrag van contracten die door de Raad van Bestuur officieel zijn goedgekeurd maar nog niet getekend, 66% van projecten die zich in de onderzoeksfase bevinden. 19 The rise and rise van BIO