Cover Page. The handle holds various files of this Leiden University dissertation

Transcriptie

1 Cover Page The handle holds various files of this Leiden University dissertation Author: Di Bella, L. Title: De toepassing van de vereisten van causaliteit, relativiteit en toerekening bij de onrechtmatige overheidsdaad Issue Date:

2 5 Het relativiteitsvereiste en de vergoeding van vermogensschade bij overheidsaansprakelijkheid Kritiek en voorstel voor een alternatief * 5.1 INLEIDING Hoofdstuk 4 gaat over de strenge invulling van het relativiteitsvereiste van de Hoge Raad in de arresten Duwbak Linda en Iraanse vluchtelinge. Ook is uiteen gezet waarom deze jurisprudentie leidt tot het onwenselijke resultaat dat de drempel voor overheidsaansprakelijkheid bij zaak- en vermogensschade het laagst ligt als de overheid een voorschrift schendt, dat de financiële belangen van burgers beschermt, en hoger wordt naarmate de (algemene) veiligheid meer in het geding is. 1 In dit hoofdstuk zal ik aantonen dat de huidige relativiteitsbenadering van de Hoge Raad bij de schending van publiekrechtelijke normen door de overheid niet tot voorspelbare en overtuigende uitspraken kan leiden, omdat deze geen rekening houdt met het feit dat het doel van publiekrechtelijke normen is de behartiging van het algemeen belang en daarmee afwijkt van het doel van privaatrechtelijke normen. Dit is in het kader van de toepassing van het relativiteitsvereiste een wezenlijk verschil. Bij de relativiteitsvraag speelt immers het doel van de geschonden norm een belangrijke rol. De nadruk ligt daarbij op het oordeel uit de arresten Duwbak Linda en Iraanse vluchtelinge dat geen recht op vergoeding van vermogensschade bestaat, terwijl het in deze arresten gaat om benadeelden die direct zijn betrokken bij de normschending door de overheid. Voor deze gevallen stel ik een alternatieve benadering voor. Op deze manier probeer ik een bijdrage te leveren aan het ontwikkelen van een meer algemene visie op de invulling van het relativiteitsvereiste bij schending van publiekrechtelijke normen door de overheid. In 5.2 komt aan de orde waarom de huidige benadering niet kan leiden tot overtuigende rechtspraak. De kern van mijn betoog is dat, vanwege de grote gemene deler van het algemeen belang bij de doelstelling van publiekrechtelijke normen, er naar mijn mening onvoldoende juridisch relevant verschil tussen het doel en de strekking van dergelijke normen bestaat om * Dit hoofdstuk is in 2013 als artikel gepubliceerd: L. Di Bella, Het relativiteitsvereiste en de vergoeding van vermogensschade bij overheidsaansprakelijkheid. Kritiek en voorstel voor alternatief, NJB 2013, 1390, p HR 7 mei 2004, NJ 2006, 281, m.nt. J. Hijma (Duwbak Linda) en HR 13 april 2007, AB 2008, 16, m.nt. G.A. van der Veen (Iraanse vluchtelinge).

3 148 Hoofdstuk 5 op grond van dit verschil te bepalen of al dan niet recht bestaat op de vergoeding van vermogensschade als de wetgever daarover zwijgt. Om dit aan te tonen maak ik een vergelijking tussen de genoemde uitspraken Duwbak Linda en Iraanse vluchtelinge en twee uitspraken over schadevergoeding bij onrechtmatige overheidsdaad van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, waarin de Afdeling de relativiteit wel aanwezig acht. In 5.3 besteed ik aandacht aan een recente uitspraak van het Europese Hof van Justitie over de toepassing van het relativiteitsvereiste bij schending van Unierecht door de overheid en betoog ik dat het in deze uitspraak gehanteerde criterium van het rechtstreekse economische gevolg een goede inspiratiebron kan zijn bij de invulling van het nationale relativiteitsvereiste. 2 Ten slotte bevat 5.4 de conclusie. 5.2 WAAROM DE HUIDIGE TOEPASSING VAN HET RELATIVITEITSVEREISTE DOOR DE HOGE RAAD NIET KAN LEIDEN TOT EEN OVERTUIGENDE EN VOORSPEL- BARE ONTWIKKELING VAN DE ONRECHTMATIGE OVERHEIDSDAAD Algemeen Het relativiteitsvereiste is verwoord in artikel 6:163 BW: Geen verplichting tot schadevergoeding bestaat, wanneer de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden. De vordering tot schadevergoeding moet worden afgewezen als de geschonden norm niet tot bescherming van de eiser strekt en wanneer de soort schade of de wijze waarop deze is ontstaan buiten het beschermingsbereik van de geschonden norm valt. In het arrest Duwbak Linda heeft de Hoge Raad aangegeven hoe de relativiteitsvraag dient te worden beantwoord: Bij de beantwoording van de vraag of is voldaan aan het in art. 6:163 BW neergelegde vereiste dat de geschonden norm strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde heeft geleden, komt het aan op het doel en de strekking van de geschonden norm, aan de hand waarvan moet worden onderzocht tot welke personen en tot welke schade en welke wijze van ontstaan van schade de daarmee beoogde bescherming zich uitstrekt. 3 Indien de gedaagde het relativiteitsverweer opwerpt, zal de rechter dus steeds op zoek moeten gaan naar het doel en de strekking van de geschonden norm. Aan de hand hiervan bepaalt hij vervolgens of aan het relativiteitsvereiste is 2 HvJ EU 14 maart 2013, AB 2013, 139, m.nt. R.J.G.M. Widdershoven (Jutta Leth/Oostenrijk). 3 HR 7 mei 2004, NJ 2006, 281, m.nt. J. Hijma (Duwbak Linda).

4 Het relativiteitsvereiste en de vergoeding van vermogensschade bij overheidsaansprakelijkheid 149 voldaan. Het is vaak niet eenvoudig om te onderzoeken of de schade, waarvan vergoeding wordt gevorderd, binnen het beschermingsbereik van de geschonden norm valt. De wetgever was zich van deze moeilijkheid bewust. Hij heeft daarom in de wetsgeschiedenis opgenomen dat terughoudendheid is geboden bij het afwijzen van een vordering wegens het ontbreken van relativiteit. 4 Bij schending van publiekrechtelijke normen door de overheid lijkt de Hoge Raad in de arresten Duwbak Linda en Iraanse vluchtelinge echter voor een minder terughoudende benadering te kiezen. In deze arresten wijst de Hoge Raad de tegen de overheid ingestelde vorderingen af, omdat volgens hem niet is voldaan aan het relativiteitsvereiste, terwijl het oordeel van het ontbreken van relativiteit niet voor de hand ligt. De Hoge Raad stelt naar mijn mening in deze zaken strengere eisen aan de aanwezigheid van relativiteit dan gebruikelijk. 5 In het arrest Duwbak Linda concludeert hij dat relativiteit ontbreekt, omdat uit de betrokken regelgeving en de toelichting daarop niet kan worden afgeleid dat deze mede strekken tot bescherming van het individuele vermogensbelang van derden. In deze zaak zonk een door de overheid onterecht goedgekeurde duwbak. Het schip, waaraan deze duwbak vastzat, zonk hierdoor ook. De eigenaar van dit schip heeft zaak- en vermogensschaden geleden. De door de overheid ondeugdelijk uitgevoerde keuring dient ter veiligheid van het scheepvaartverkeer. Het ging dus om benadeelden, die direct bij de normschending zijn betrokken. 6 Deze beperkte visie op het beschermingsbereik van een exclusief voor de overheid geldende publiekrechtelijke norm leidt tot problemen. Dit geldt niet alleen voor de betreffende concrete gevallen. Het raakt vooral de voorspelbaarheid en de logische ontwikkeling van het systeem van overheidsaansprakelijkheid wegens onrechtmatige daad. Ik licht dit toe Onvoldoende onderscheidend vermogen van het relativiteitsvereiste bij schending van exclusief voor de overheid geldende publiekrechtelijke normen De Hoge Raad In het arrest Iraanse vluchtelinge wijst de staatssecretaris de aanvraag van deze vluchtelinge tot toelating als vluchteling en verlening van de verblijfvergunning in eerste instantie af. Volgens de staatssecretaris bestaat geen gevaar voor vervolging in het eigen land als bedoeld in het Vluchtelingenverdrag en de Vreemdelingenwet. De Iraanse vluchtelinge vecht dit oordeel met succes aan. De afwijzing blijkt onterecht en de vluchtelinge krijgt, vijf jaar na de indiening 4 Parl. Gesch. Boek 6, p. 632, en Zie hierover uitgebreid hoofdstuk 4. 6 Niet direct betrokkenen bij de normschending zouden bijv. kunnen zijn afnemers van door het schip te vervoeren grondstoffen die vermogensschade lijden, omdat zij door het incident deze grondstoffen niet geleverd krijgen.

5 150 Hoofdstuk 5 van haar aanvraag, alsnog een verblijfsvergunning. Zij vordert vervolgens vergoeding van inkomensschade, omdat zij door het onrechtmatige besluit vijf jaar lang haar beroep als sterilisatieassistente niet heeft kunnen uitoefenen. De Hoge Raad overweegt dat de toelating tot vluchteling plaatsvindt om humanitaire redenen. De geschonden norm strekt naar zijn mening echter niet tot bescherming tegen de gevorderde inkomensschade. De Hoge Raad wijst de vordering af. Volgens de Hoge Raad is niet voldaan aan het relativiteitsvereiste. Hij motiveert deze beslissing als volgt: Op zichzelf is juist dat de toelating van een vluchteling tot Nederland de vluchteling in staat stelt hier te lande een nieuw bestaan op te bouwen. Anders dan het hof heeft geoordeeld, betekent dit echter niet dat de toelating als vluchteling ertoe strekt deze in staat te stellen inkomen (uit betaalde arbeid) te verwerven. Het recht op arbeid vloeit voort uit de toelating als vluchteling, en ontstaat pas nadat hij in Nederland als vluchteling is toegelaten. De toelating als vluchteling vindt plaats om humanitaire redenen, teneinde hem te beschermen tegen vervolging in het land van herkomst. Zij strekt niet tot bescherming van enig vermogensrechtelijk belang van de vluchteling In deze zaak is het vernietigde besluit wel onrechtmatig jegens de eiseres: aan haar is immers onterecht de vluchtelingenstatus onthouden. Toch wordt de vordering afgewezen wegens het ontbreken van relativiteit, omdat de geleden inkomensschade buiten het beschermingsbereik van de geschonden norm valt. De Hoge Raad voert ter onderbouwing van zijn relativiteitsstandpunt slechts aan dat de toelating als vluchteling plaatsvindt ter bescherming tegen vervolging in het land van herkomst. Dit is het primaire doel van het vreemdelingenrecht. De Hoge Raad beperkt zijn zoektocht naar het beschermingsbereik van het vreemdelingenrecht dus tot het doel hiervan. 7 Normaliter is bij de relativiteitsvraag niet alleen het doel, maar ook de bredere strekking van de geschonden norm van belang. Afwijzing van de vordering ligt in deze zaak ook niet voor de hand, omdat het recht op arbeid expliciet op meerdere plaatsen in de relevante rechtsgeschiedenis wordt genoemd. Advocaat-generaal Spier is daarom, in tegenstelling tot de Hoge Raad, van mening dat de geschonden norm wel strekt tot bescherming tegen de geleden inkomensschade. De opstelling van de Hoge Raad in het arrest Iraanse vluchtelinge zorgt dus voor een enger beschermingsbereik dan gebruikelijk en geeft geen blijk van de gebruikelijke terughoudendheid bij het afwijzen van een vordering wegens het ontbreken van relativiteit. De Afdeling In dit kader zijn van belang twee uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over het beschermingsbereik van publiekrechtelij- 7 Zie ook Lindenbergh 2007a, p

6 Het relativiteitsvereiste en de vergoeding van vermogensschade bij overheidsaansprakelijkheid 151 ke normen, die exclusief gelden voor de overheid. 8 In de eerste zaak gaat het om een bouwvergunning, die door het college van B&W van Ameland ten onrechte is verleend aan een concurrent van een benzinepomphouder. Deze bouwvergunning is onrechtmatig. De concurrerende benzinepomphouder lijdt hierdoor schade en vordert schadevergoeding van de gemeente Ameland. Hij baseert zijn vordering op schending van bepalingen uit de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Woningwet. Het college betwist de relativiteit. De Afdeling gaat hier niet in mee: Het bestemmingsplan en in dit verband het dwingende karakter van artikel 48 eerste lid, aanhef en onder b van de Woningwet, zoals dat artikel destijds luidde, strekken er mede toe rechtszekerheid te verschaffen aan genoemde belanghebbenden en beschermen mede tegen schade die wordt veroorzaakt door een onrechtmatige inbreuk daarop. 9 De tweede uitspraak ziet op schending van geluidvoorschriften op basis van de Wet milieubeheer. De geldende geluidsnormen worden door een bedrijf overtreden en het college van B&W van Nuth treedt ten onrechte niet handhavend op. Dit levert een onrechtmatige daad op. De verhuurder van een nabijgelegen woning lijdt schade wegens gederfde huurinkomsten, omdat zijn pand onverhuurbaar is geworden vanwege de geluidhinder. De gemeente Nuth verweert zich tegen de schadeclaim van de verhuurder met een beroep op het ontbreken van relativiteit. De Afdeling is het hier niet mee eens: De Afdeling overweegt voorts dat de Wet milieubeheer niet ziet op bescherming van louter economische belangen, maar op de bescherming van het milieu. In onderhavig geval, waar het gaat om geluidvoorschriften van het krachtens de Wet milieubeheer gestelde Besluit opslag- en transportbedrijven milieubeheer, betreft de bescherming van het milieu in het bijzonder de bescherming van de leefomgeving. De geluidvoorschriften strekken naar het oordeel van de Afdeling echter niet alleen tot bescherming tegen aantasting van het woongenot van omwonenden, maar ook van de daaruit voortvloeiende belangen, zoals die van de verhuurder. De huurprijs zal immers worden bepaald door het woon- en leefgenot van de bewoner. Hierbij is de leefomgeving een mede bepalende factor. Het door het college ingenomen standpunt dat deze bescherming slechts zou zien op huurders, is naar het oordeel van de Afdeling dan ook niet juist. Schending van de geluidnormen is derhalve ook jegens appellant onrechtmatig. In onderlinge samenhang geldt dit ook voor normen die zien op handhaving van de geluidvoorschriften en de normen die zien op het tijdig nemen van een besluit op een verzoek daartoe. Deze normen strekken, nu het gaat om aantasting van een met het woongenot van omwonenden 8 De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelt, net als de andere bestuursrechters, ook over schadeclaims tegen de overheid. De Afdeling past hierbij de vereisten van artikel 6:162 BW en dus ook het relativiteitsvereiste toe. 9 ABRvS 24 december 2008, AB 2009, 213, m.nt. B.P.M. van Ravels en A.M.L. Jansen. Over het bizarre verloop van deze zaak zie Damen 2009, p

7 152 Hoofdstuk 5 nauw samenhangend belang, mede tot bescherming tegen de door appellant gestelde vermogensrechtelijke schade bestaande uit gederfde huurinkomsten door het onverhuurbaar worden van zijn pand als gevolg van de veroorzaakte geluidhinder, zodat het relativiteitsvereiste aan vergoeding van deze gestelde schade niet in de weg staat. 10 Het lijkt erop dat de Afdeling in deze uitspraken een minder beperkende benadering van het beschermingsbereik van publiekrechtelijke normen hanteert dan de Hoge Raad in het arrest Iraanse vluchtelinge. Vergelijking van laatstgenoemd arrest met de twee besproken Afdelingsuitspraken laat goed zien tot welke afbakeningsproblemen een activistische toepassing van het relativiteitsvereiste leidt bij schending van publiekrechtelijke normen door de overheid. In het arrest Iraanse vluchtelinge bepaalt de Hoge Raad dat de toelating tot Nederland plaatsvindt om humanitaire redenen en (dus) niet strekt tot bescherming tegen vermogensschade. Het doorslaggevende argument om tot het ontbreken van relativiteit te komen, lijkt derhalve te zijn dat de geschonden norm slechts strekt ter verkrijging van het recht, waarvoor het in het leven is geroepen. Het beschermingsbereik reikt volgens de Hoge Raad niet verder dan het primaire doel dat met de regeling wordt beoogd. Vergoeding van vermogensschade is een brug te ver. Iedere publiekrechtelijke regeling is in het leven geroepen ter behartiging van een afzonderlijk vast te stellen algemeen belang. De redenering, die de Hoge Raad gebruikt om de schadeclaim van de Iraanse vluchtelinge af te wijzen, geldt dan ook voor (bijna) elk publiekrechtelijk voorschrift. 11 Publiekrechtelijke regelingen hebben immers altijd als primair doel behartiging van een algemeen belang. Bovendien is het bij besluitenaansprakelijkheid vaak zo dat de schade ontstaat, doordat het onrechtmatige besluit aan de belanghebbende onterecht een bepaald recht onthoudt. Ook als dit recht alsnog wordt verleend, kan vertragingsschade zijn geleden. Dit is naar de aard vermogensschade. Daarom kan ik op basis van de redenering in het Iraanse vluchtelinge-arrest niet begrijpen waarom het doel en de strekking van een publiekrechtelijke norm, die door de overheid wordt geschonden, in het ene geval wel en in het andere geval geen recht zou geven op vergoeding van vermogensschade. Naar mijn mening kan met even veel of even weinig recht worden beweerd dat een bouwvergunning slechts kan leiden 10 ABRvS 28 juli 2010, AB 2011, 240, m.nt. B.P.M. van Ravels. Ook het hof in Den Haag neemt aan dat de Wet milieubeheer ertoe kan strekken economische belangen te beschermen: Hof Den Haag 22 maart 2011, AB 2011, 245, m.nt. F.C.M.A. Michiels. 11 Dit geldt niet voor bepalingen, die expliciet zien op de financiële belangen van burgers. Dan is de kans groter dat de doelstelling mede een financieel karakter heeft. Zie ook HR 13 oktober 2006, NJ 2008, 527, m.nt. C.C. van Dam (Vie d Or). De beschreven toepassing van het relativiteitsvereiste bij schending van publiekrechtelijke normen leidt er dus toe dat sneller aansprakelijkheid voor zaak- of vermogensschade ontstaat als de overheid een financieel voorschrift schendt, dan als zij een voorschrift schendt dat een ander aspect van het algemeen belang beoogt te beschermen, zoals de veiligheid. Dit lijkt mij geen goede ontwikkeling. Zie ook hoofdstuk 2.

8 Het relativiteitsvereiste en de vergoeding van vermogensschade bij overheidsaansprakelijkheid 153 tot een recht op bouwen en een milieuvergunning slechts strekt ter bescherming van het milieu en geen recht geeft op vergoeding van vermogensschade. 12 Het verschil in uitkomst van de procedures kan naar mijn mening in ieder geval niet worden gerechtvaardigd door het gepretendeerde onderscheid in het doel en de strekking van de geschonden publiekrechtelijke normen. De Afdeling noemt rechtszekerheid om te verklaren waarom in de zaak over de Amelandse benzinepomphouder wel is voldaan aan het relativiteitsvereiste. Ook dit argument vind ik weinig onderscheidend: geldt immers niet voor elke publiekrechtelijke regeling dat de burger ervan uit mag gaan dat de overheid zich hieraan houdt? 13 Ik ga nog een stap verder. Het algemeen belang speelt een prominente rol bij de doelstelling van publiekrechtelijke regelingen. Vanwege deze grote gemene deler bestaat volgens mij over het algemeen onvoldoende juridisch relevant verschil tussen het doel en de strekking van publiekrechtelijke normen om op grond van dit verschil te bepalen of recht op vergoeding van vermogensschade van direct betrokkenen bestaat. Hier geldt het citaat van Bloembergen over een te ver gaande toepassing van de relativiteitsleer: Vroeg of laat komen wij op het punt, waarop interpretatie van de overtreden norm ons geen enkel licht kan verschaffen omtrent de vraag of de benadeelde ter zake van een bepaalde schade een vordering uit art toekomt. En als wij in zo n geval dan toch zeggen, dat uit de strekking van de overtreden norm volgt, dat aan de benadeelde wel of niet een vordering toekomt, dan kan men zulks moeilijk anders dan tovenarij noemen. 14 Uit het doel en de strekking van de geschonden norm afleiden dat (bijvoorbeeld) schending van de Vreemdelingenwet geen en schending van de Wet milieubeheer wel recht op vergoeding van vermogensschade kan opleveren, kan men, om met Bloembergen te spreken, moeilijk anders dan tovenarij noemen. Deze tovenarij staat naar mijn mening voorspelbare en overtuigende uitspraken over de onrechtmatige overheidsdaad in de weg. Een argument tegen dit standpunt zou nog kunnen zijn dat het appels en peren vergelijken is. Alle wetten, die in de uitspraken aan de orde komen, hebben immers een andere doelstelling. In die zin hebben het vreemdelingenrecht, de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Wet Milieubeheer weinig gemeen. Appels en peren zijn echter beide fruit. Op basis hiervan kan dus geen goed onderscheid tussen beide (fruit)soorten worden gemaakt. Een soortgelijke redenering gaat op voor publiekrechtelijke regelingen en hun 12 Overigens worden tegenwoordig zowel de bouwvergunning als de milieuvergunning op grond van de per 1 oktober 2010 ingevoerde Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) aangeduid met omgevingsvergunning. Ik gebruik de oude benamingen, omdat dit de voorbeelden sprekender maakt. 13 Zie ook Albers 2009; Damen 2009, p. 250 en Barkhuysen & Di Bella Bloembergen 1965, p. 172.

9 154 Hoofdstuk 5 gezamenlijke doelstelling van het algemeen belang. Nu het bij het relativiteitsvereiste gaat het om het doel en de strekking van de geschonden norm, kan volgens mij geen overtuigend onderscheid worden gemaakt tussen welke publiekrechtelijke regelingen wel en welke niet kunnen leiden tot vergoeding van vermogensschade van direct betrokkenen. Dit brengt mee dat een dergelijke afbakening van de omvang van de onrechtmatige overheidsdaad niet kan leiden tot een consistente en begrijpelijke ontwikkeling van het leerstuk van de onrechtmatige overheidsdaad. Ook zou mij tegengeworpen kunnen worden dat de wetgever, met deze jurisprudentie in het achterhoofd, bij toekomstige wetten mogelijk zelf in de wetsgeschiedenis zal opnemen of de geschonden norm strekt tot bescherming tegen (vermogens)schade. 15 Dit zou betekenen dat het geschetste probleem slechts van tijdelijke aard is. Een dergelijke ontwikkeling lijkt mij echter niet gewenst. Op deze manier zou de overheid immers de facto haar eigen immuniteit creëren. De grondslag van de onrechtmatige overheidsdaad is artikel 6:162 e.v. BW. De rechter kan op grond van artikel 6:163 BW bepalen dat het doel en de strekking van de geschonden inhoudelijke norm aan schadevergoeding in de weg staan. De wetgevende overheid kan naar mijn mening wel het gedrag van de uitvoerende overheid normeren door een inhoudelijke gedragsnorm te formuleren, dat kan niet anders, maar het lijkt mij niet juist als zij in het kader van de schadevergoedingsvraag zelf het beschermingsbereik van deze norm vastlegt. De burger kan ook niet zelf beslissen of zijn normschending leidt tot een verplichting tot schadevergoeding. In de huidige systematiek is dat een taak voor de rechter. Tevens kan het gebrek aan flexibiliteit, die een dergelijke benadering meebrengt, ertoe leiden dat het beschermingsbereik van een soortgelijke norm verschilt al naar gelang deze norm nationaal of Unierechtelijk van aard is. Indien het Europese Hof van Justitie beslist over het beschermingsbereik van een Unierechtelijke norm, dan is dit een minimumvereiste. De nationale rechter mag bij claims gegrond op de schending van deze Unierechtelijke norm geen invulling aan het relativiteitsvereiste geven, die leidt tot een voor de overheid minder vergaande aansprakelijkheid. 16 Dit zou dus kunnen betekenen dat bijvoorbeeld bij de schending van een nationale milieunorm geen recht op vergoeding van vermogensschade bestaat, omdat dit expliciet in de wetsgeschiedenis staat, terwijl vermogensschade wel binnen het beschermingsbereik van een soortgelijke norm uit het Unierecht valt. De vraag is of een dergelijk verschil wenselijk en/of te rechtvaardigen is. Dat een dergelijke situatie niet denkbeeldig is, blijkt uit het recente arrest Jutta Leth/Oostenrijk van het Europese Hof van Justitie. Dit arrest staat centraal in de volgende paragraaf. 15 Zie schild & De Jongh 2007, p Meijer 2007, p. 151.

10 Het relativiteitsvereiste en de vergoeding van vermogensschade bij overheidsaansprakelijkheid DE EUROPEESRECHTELIJKE BENADERING Ook het Unierecht kent een relativiteitsvereiste bij overheidsaansprakelijkheid wegens schending van Unierecht. Deze houdt in dat de geschonden regel rechten moet toekennen aan particulieren. 17 Over het algemeen wordt dit vereiste door het Hof van Justitie van de Europese Unie ruim uitgelegd en is het geen belemmering voor het aannemen van aansprakelijkheid. 18 Het vereiste is zoals gezegd een minimumvoorwaarde. De nationale rechter past het nationale aansprakelijkheidsrecht toe, als dit gunstiger is voor de burger. Het arrest Jutta Leth/Oostenrijk gaat over de vraag of de geleden vermogensschade binnen het beschermingsbereik van de geschonden milieunorm valt. Mevrouw Leth woont sinds 1997 vlakbij een luchthaven. De Oostenrijkse overheid heeft zonder milieueffectbeoordelingen uit te voeren vergunningen verleend voor verschillende projecten inzake de inrichting en de uitbreiding van de luchthaven en deze projecten ook uitgevoerd. Bij besluit van 21 augustus 2001 is door de overheid zelfs uitdrukkelijk vastgesteld dat voor de verdere inrichting en bepaalde uitbreidingen van de luchthaven geen milieueffectbeoordeling noodzakelijk is. Dit is in strijd met Richtlijn 85/337. Mevrouw Leth claimt vergoeding van zuivere vermogensschade door vermindering van de waarde van haar onroerend goed. Het Hof van Justitie stelt ten eerste vast dat de milieueffectbeoordeling, die verplicht is gesteld in de geschonden richtlijn, niet de beoordeling omvat van de effecten van het betreffende project op de waarde van materiële goederen. Dit staat volgens het Hof echter los van de vraag of recht bestaat op vergoeding van vermogensschade wegens schending van de verplichting tot het maken van een milieueffectrapportage. Eerder heeft het Hof geoordeeld dat een particulier zich kan beroepen op de geschonden verplichting uit de richtlijn tot het maken van een milieueffectrapportage. 19 Het Hof stelt zich vervolgens de vraag of deze verplichting tot doel heeft particulieren een recht te verlenen op vergoeding van vermogensschade indien geen milieueffectrapportage is gemaakt. Het doel van Richtlijn 17 Zie bijv. HvJ EG 8 oktober 1996, NJ 1997, 493 (Dillenkoffer). Zie hierover verder Meijer 2007, p Het Unierecht zoekt de beperking van de overheidsaansprakelijkheid niet in de relativiteit, maar in de vereisten van causaliteit en van een voldoende gekwalificeerde schending. Zie Widdershoven Hoofdstuk 3 gaat uitgebreid in op de (strenge) toepassing van het causaliteitsvereiste bij nationale overheidsaansprakelijkheid. Overigens is het arrest HvJ EG 12 oktober 2004, AB 2005, 17, m.nt. R.J.G.M. Widdershoven (Peter-Paul) een uitzondering op de ruime Europese uitleg van het relativiteitsvereiste. Dit arrest gaat over financieel toezicht. In het latere arrest HvJ EG 24 maart 2009, AB 2009, 229, m.nt. R.J.G.M. Widdershoven (Danske Slagterer) hanteert het Hof weer de gebruikelijke ruime uitleg van de relativiteitseis. De strikte uitleg in het arrest Peter-Paul lijkt daarmee sterk verbonden met de omstandigheden van het geval en de betreffende geschonden richtlijnen. Zie ook Widdershoven in zijn annotaties bij HvJ EG 24 maart 2009, AB 2009, 229 en HvJ EU 14 maart 2013, AB 2013, 139, m.nt. R.J.G.M. Widdershoven (Jutta Leth/Oostenrijk). 19 HvJ EG 7 januari 2004, AB 2004, 150, m.nt. A.J.C. de Moor-van Vugt (Wells).

11 156 Hoofdstuk 5 85/337 en het maken van een milieueffectrapportage is de bescherming van het milieu en de kwaliteit van het bestaan. Het Hof vervolgt: Bijgevolg valt de voorkoming van vermogensschade onder de beschermingsdoelstelling van Richtlijn 85/337 voor zover deze schade het rechtstreekse economische gevolg van de milieueffecten van een openbaar of particulier project is. Voor zover dergelijke economische schade het rechtstreekse gevolg van dergelijke effecten is, moet zij worden onderscheiden van economische schade die niet rechtstreeks voortspruit uit milieueffecten en dus niet valt onder de beschermingsdoelstelling van deze richtlijn, zoals onder meer bepaalde concurrentienadelen. Indien de nationale rechter moet oordelen over schadevergoeding wegens schending van deze Europese norm, dan is de geciteerde beschermingsdoelstelling van het rechtstreekse economische gevolg het minimum. Hij mag dus geen engere interpretatie van de beschermingsdoelstelling geven. Dit criterium is volgens mij breder inzetbaar en kan goed dienen als inspiratie bij het ontwikkelen van een meer voorspelbare beantwoording van de relativiteitsvraag als de wetsgeschiedenis daarover zwijgt. Als de parlementaire geschiedenis wel (contra-)indicaties bevat voor het aannemen van relativiteit, dan dienen deze leidend te zijn. Uitgangspunt is immers dat zo veel als mogelijk wordt aangesloten bij de gebruikelijke toepassing van de aansprakelijkheidsvereisten voor onrechtmatige daad en daarvan alleen wordt afgeweken als de bijzondere positie van de overheid daartoe noopt. Het beschermingsbereik van de geschonden publiekrechtelijke norm hangt (ook) met het criterium van het rechtstreekse economische gevolg af van de doelstelling van deze norm in het concrete geval. In het algemeen kan daarover weinig worden gezegd. Wel behoort vergoeding van vermogensschade van direct betrokkenen met dit criterium in de meeste gevallen (weer) tot de mogelijkheden. Vermogensschade valt binnen het beschermingsbereik van de norm als deze het rechtstreekse economische gevolg is van de aantasting van het doel van de geschonden norm. Ik probeer dit hierna concreter te maken. In de zaak Jutta Leth/Oostenrijk werd de waardedaling van haar onroerend goed (schade) door het Hof een rechtstreekse economische gevolg geacht van het niet beschermen van het milieu (doel van de geschonden norm) door het niet maken van een milieueffectrapportage (geschonden norm). In het arrest Duwbak Linda zou het er om gaan of de zaak- en vermogensschade, waarvan vergoeding wordt gevorderd, het rechtstreekse economische gevolg is van de aantasting van de veiligheid van het scheepvaartverkeer (doel van de geschonden norm) door het ondeugdelijk uitvoeren van de keuring van het schip (geschonden norm). Dit is naar mijn mening het geval, omdat het schade betreft van een partij van wie het schip is betrokken bij het scheepvaartongeval. Dit kan anders zijn voor door derden geleden stagnatieschade of concurrentieschade. In die gevallen is goed te verdedigen dat de schade niet het rechtstreekse economische gevolg is van de aantasting van de veiligheid van het scheepvaartverkeer en dus buiten het beschermingsbereik van de geschonden norm

12 Het relativiteitsvereiste en de vergoeding van vermogensschade bij overheidsaansprakelijkheid 157 valt. 20 Op deze manier kan de aansprakelijkheidslast van de overheid binnen de perken worden gehouden, terwijl de relativiteitsvraag op een meer voorspelbare wijze wordt beantwoord. Het criterium van het rechtstreekse economische gevolg is naar mijn mening goed hanteerbaar en brengt een logische uitwerking van de relativiteitsgedachte. Het Europese criterium biedt daarmee een objectief aanknopingspunt bij de vraag welke vermogensschade binnen het beschermingsbereik van de door de overheid geschonden publiekrechtelijke norm valt als de wetsgeschiedenis daarover zwijgt. Het sluit beter dan de huidige benadering van de Hoge Raad aan bij de gebruikelijke terughoudendheid bij de toepassing van het relativiteitsvereiste, die voortvloeit uit de wetsgeschiedenis van artikel 6:163 BW. 21 Ook komen de daadwerkelijke motieven van de relativiteitsbeslissing beter tot hun recht, omdat de rechter zich niet meer kan verschuilen achter een gepretendeerde opvatting van de wetgever. Het hanteren van een vast criterium zal bovendien leiden tot voorspelbaardere jurisprudentie over het relativiteitsvereiste bij de onrechtmatige overheidsdaad. Het Hof geeft in de uitspraak nog aan dat bepaalde concurrentienadelen niet vallen onder het rechtstreekse economische gevolg van de milieueffecten. Dat standpunt kan ik met betrekking tot normen ter bescherming van het milieu goed volgen. Het wil echter niet zeggen dat met het Europese criterium concurrentieschade als regel niet voor vergoeding in aanmerking komt. Vergoeding van concurrentienadeel bij schending van bepaalde bepalingen van het ruimtelijke ordeningsrecht blijft met dit criterium naar mijn mening tot de mogelijkheden behoren. 22 Voor de zaak van de Iraanse vluchtelinge geldt overigens dat de wetsgeschiedenis wel goede argumenten geeft voor de aanwezigheid van relativiteit, omdat (het belang van) het recht op arbeid op meerdere plaatsen uitdrukkelijk wordt genoemd. 23 De rechter dient de vordering dan om deze reden niet af te wijzen wegens het ontbreken van relativiteit. Aan het criterium van het rechtstreekse economische gevolg komt hij in dat geval niet toe, omdat de wetsgeschiedenis niet zwijgt over het onderwerp. 5.4 CONCLUSIE De arresten Duwbak Linda en Iraanse vluchtelinge geven blijk van een activistische toepassing van het relativiteitsvereiste als instrument om de omvang van de overheidsaansprakelijkheid in toom te houden. Mijn grootste bezwaar 20 Zie 4.7.1, noot Zie Zoals in ABRvS 24 december 2008, AB 2009, 213, m.nt. B.P.M. van Ravels en A.M.L. Jansen over de Amelandse benzinestations. Deze uitspraak wordt besproken in Zie

13 158 Hoofdstuk 5 tegen de doorslaggevende rol van het primaire doel van publiekrechtelijke regelingen in deze arresten is dat het algemeen belang een prominente rol speelt bij de doelstelling van alle publiekrechtelijke regelingen. Vanwege deze grote gemene deler bestaat er volgens mij over het algemeen onvoldoende juridisch relevant verschil tussen het doel en de strekking van publiekrechtelijke normen om op grond van dit verschil te bepalen of recht op vergoeding van vermogensschade van direct betrokkenen bestaat. In dit opzicht is er een gebrek aan onderscheidend vermogen tussen de publiekrechtelijke normen. De keuzes, die de rechtspraak op grond hiervan maakt, zullen daarom naar mijn mening willekeurig zijn en niet kunnen overtuigen. Deze rechtspraak kan niet leiden tot een consistente en begrijpelijke ontwikkeling van het leerstuk van de onrechtmatige overheidsdaad. Als de wetsgeschiedenis zwijgt, kan het criterium van het rechtstreekse economische gevolg naar mijn mening dienen als inspiratie bij het ontwikkelen van een beter voorspelbaar antwoord op de vraag of de door de overheid geschonden publiekrechtelijke norm kan leiden tot een vergoedingsplicht voor geleden vermogensschade.