Territoriale Impact binnen ESPON

Transcriptie

1 Territoriale Impact binnen ESPON Synthese van ESPON Projecten Projecten: Projects: TIPTAP, TIPTAP, ARTS, EATIA FOCI ESPON (European Observation Network on Territorial Development and Cohesion) Inhoud Overzicht van de ESPON-rapporten Gebruik van het concept Analyse van het concept Gevolgen voor het beleid Nederland Contact 1. Overzicht van de ESPON-rapporten TIPTAP Met behulp van een multicriteria analyse laat TIPTAP zien hoe effecten van Europees beleid gemeten kunnen worden op EU niveau. Het project heeft zowel de TENS als het GLB onder de loep genomen. TIPTAP website: ARTS ARTS ontwikkelde een methode waarbij het mogelijk is op EU niveau de effecten van (nieuw) EU beleid in kaart te brengen. De methode kan op allerlei beleidsterreinen worden toegepast. ARTS website: EATIA EATIA ontwikkelde een bottom up methode waarbij lidstaten zelf de mogelijke effecten van (nieuw) EU beleid kunnen inschatten. EATIA website:

2 2. Gebruik van het concept territoriale impact in ESPON Het is algemeen bekend dat EU beleid onverwachte gevolgen kan hebben. De gefragmenteerde en sectorale manier waarop beleid wordt voorbereid op EU niveau leidt vaak tot conflicten tussen beleidsdoelstellingen. Soms is het conflict alleen zichtbaar als de regelgeving samenkomt in een bepaald gebied. Voorbeelden van beleid met een eenduidige ruimtelijke component zijn onder andere Natura2000, de Kaderrichtlijn water, TENs en regiobeleid. EU beleid kan ook meer indirect impact op de ruimte hebben, zoals regels betreffende staatsteun en openbare aanbesteding (zie figuur 1). Over de jaren heen zijn er meerdere pleidooien geweest voor betere afstemming. Een manier om dit te doen is via een zogenaamde Territorial Impact Assessment (TIA). Deze moet in beeld brengen wat de mogelijke effecten van het voorgestelde beleid zou zijn in de verschillende regio s en de wisselwerking met andere beleidsvelden. Een dergelijke analyse wordt vermeld in onder andere het Europees Ruimtelijke Ontwikkelingsperspectief (EROP) uit 1999, de Territoriale Agenda uit 2007 en het Groenboek Territoriale Cohesie uit Het EROP heeft ervoor gepleit om TIAs uit te voeren voor grootschalige projecten op het gebied van transport, natuur en waterbeheer, vooral als deze nationale grenzen EU-beleid kan onverwachte gevolgen hebben overschrijden. Het plan van aanpak behorende bij het EROP pleitte voor het ontwikkelen van een gezamenlijke (EU brede) methode die sector overschrijdend is en indicatoren bevat over economie, milieu en cultuur voor het betreffende gebied. Dit vormt het uitgangspunt voor ESPONimpactonderzoek zoals TIPTAP, ARTS en EATIA. Om de effecten van EU beleid te meten heeft het TIPTAP project een kwantitatief model ontwikkeld en toegepast die gebruik maakt van een verscheidenheid aan indicatoren (bv. economische productie, bereikbaarheid, migratiestromen). Om de complexiteit van de resultaten te verminderen heeft het projectteam de modeluitkomsten in drie dimensies onderverdeeld: efficiency, kwaliteit en identiteit, hetgeen een zekere relatie heeft met de bekende categorieën economie, ecologie, maatschappij (zie figuur 2). Twee EU beleidsvelden zijn uitgewerkt in het TIPTAP project: Trans Europese Netwerken (TENs) en het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB). Voor de analyse van de TENs kon gebruik gemaakt worden van uitgebreide datasets, en daardoor kon het relatief nauwkeurig berekend worden. Voor de analyse van het GLB daarentegen was er weinig betrouwbare data voorhanden; deze moest door middel van expertinschattingen gemaakt worden. In beide gevallen zijn beleidsmakers en deskundigen gevraagd om gewichten te geven aan de variabelen, om zo beleidsvoorkeuren mee te kunnen nemen. Regio s waarin volgens de modelberekeningen aanzienlijke effecten zouden plaatsvinden zijn Figuur 1 : EU beleid met ruimtelijk impact Figuur 2: dimensies van territoriale impact 1

3 gemarkeerd met een vlaggetje. Zo wordt beleidsaandacht op deze regio s gevestigd, ook als de cumulatieve effecten bescheiden zijn (bijvoorbeeld in gevallen waar een hoge milieuverlies wordt gecompenseerd door hoge economische groei). De modelontwikkeling van TIPTAP wordt in het ARTS project voortgezet. Doel van dit project was om een generieke methode te ontwerpen waarmee het mogelijk is om een TIA uit te voeren voor elk willekeurig EUbeleid. Zo n methode zou geschikt zijn om nieuwe beleidsvoorstellen te toetsen op hun territoriale effecten. ARTS beschouwt territoriale effecten als een functie van twee factoren: blootstelling (d.w.z. of het beleidsvoorstel überhaupt betrekking heeft op het type regio) en gevoeligheid (d.w.z. de mate waarin de kenmerken van een regio de mogelijke effecten van het beleid zullen vergroten dan wel verminderen). Bijvoorbeeld, een nieuwe maatregel over veiligheid van kerncentrales zal alleen relevant zijn voor regio s met kerncentrales (blootstelling). In deze regio s zullen de economische effecten belangrijker zijn als de lokale economie in een hoge mate afhankelijk is van deze centrales dan wanneer deze slechts een beperkte deel van de lokale bedrijvigheid vertegenwoordigen (gevoeligheid). De benadering van ARTS wordt in figuur 3 weergegeven. ARTS heeft de kritiek dat TIAs vaak complex en onoverzichtelijk zijn gepareerd door een zogenaamde Quickscan te ontwikkelen. Met behulp van deze Quickscan is het mogelijk om een TIA uit te voeren samen met stakeholders in een workshop. De methode bestaat uit enkele stappen: 1. Brainstorm over mogelijke effecten van een bepaald beleidsvoorstel. De deelnemers brengen samen de verwachte oorzaak gevolgrelaties in kaart door deze interactief op papier te tekenen met pijlen. De relaties kunnen afhankelijk zijn van de implementatie of van omgevingsfactoren; in dat geval worden meerdere trajecten getekend. Het resulterende schema, de zgn. logische keten, legt de basis voor het invullen van de schema s in de volgende stappen (zie figuur 4). 2. Bepalen van blootstelling. In deze stap wordt bepaald welke (soorten) regio s te maken zullen hebben met het beleidsvoorstel. Er zitten verschillende (thans 11) regiotypes in het Quickscan model om uit te kiezen. Voor elke regiotype en traject wordt daarna een ruwe schatting gemaakt van de mate van invloed op allerlei (thans 41) indicatoren. Deze vindt plaats door het invullen van een formulier in de Quickscan. Soms geeft deze stap aanleiding om de logische keten uit stap 1 aan te passen. Deze stap kan versneld worden door minder regiotypes en trajecten te identificeren. Figuur 3 : onderdelen van territoriale impact Figuur 4 : voorbeeld van een logische keten Beleid Regio s Blootstelling Gevoeligheid 2 Impact

4 3. Impacts berekenen. Zodra alle data zijn ingevoerd kan het model gedraaid worden. Het berekent de territoriale impact voor elke regio in Europa voor alle indicatoren, rekening houdend met een in het model bepaald gevoeligheidsgewicht. De resultaten kunnen daarna eenvoudig op de kaart gezet worden. De Quickscanmethode heeft als belangrijk voordeel dat het mogelijk is om binnen enkele uren een TIA uit te voeren, waardoor de resultaten meteen op de kaart zichtbaar worden (zie figuur 5). Zo kunnen vreemde of onjuiste resultaten binnen één sessie aan de orde gesteld worden en (indien er tijd overblijft) eventueel gecorrigeerd worden. Een tweede voordeel is dat het Quickscanmodel geschreven is in Excel: dit maakt het laagdrempelig te gebruiken. Het model is te downloaden van de ESPON website. Een van de belangrijkste nadelen van het model is dat de uitkomsten sterk bepaald worden door de input gegeven door de deelnemers. De resultaten zijn dus vooral een weerspiegeling van eigen oordelen en bevatten dus weinig nieuw informatie. Om deze reden kan de Quickscan niet worden gezien als (een vervanging voor) een wetenschappelijke ex ante analyse. De belangrijkste meerwaarde ligt in het creëren van een ruimtelijk of territoriaal besef onder de deelnemers. Het EATIA project legt nog meer nadruk op de TIA mag niet leiden tot extra administratieve lasten stakeholders. De methode is zelfs mede door stakeholders ontworpen: het project is een zogenaamde gevraagd onderzoek waar onderzoekers en stakeholders samenwerken binnen een opdrachtnemeropdrachtgeversrelatie. In dit geval zijn de publieke partners Portugal, Slovenië en Groot Brittannië. Het is de bedoeling van de EATIA methode dat de stakeholders zelf de methode kunnen toepassen voor hun eigen landen of regio s. Deze methode maakt geen impactskaarten en er komen geen kwantitatieve modellen aan te pas. Het is een meer een stappenplan dat leidt tot inzicht over mogelijke effecten. Hierdoor wordt het mogelijk voor nationale beleidsmakers vroegtijdig te waarschuwen over mogelijke nadelige effecten van voorgesteld EU beleid. Omdat de methode ook toepasbaar moest zijn door de stakeholders zelf (nationale, regionale en lokale ambtenaren zonder specialistische kennis) was het zaak om haar zo eenvoudig en overzichtelijk mogelijk te houden. Net als ARTS, moest de methode overal toegepast kunnen worden: onafhankelijk van het soort EU beleid en de lokale omstandigheden. Daarnaast hebben de stakeholders benadrukt dat het niet de bedoeling was dat de methode uit zou groeien tot een verplichting zoals de milieueffectenrapportage: het moest vrijwillig blijven en geen extra lasten opleveren. Figuur 5: positieve (groen)en negatieve (rood) effecten van richtlijn over professionele kwalificaties 3

5 Ook de EATIA kent een aantal stappen: Verkenning (of een TIA nodig is) en voorbereiding (inschatten van inhoudelijke breedte en van de beleidsgebieden met de grootste impact). Deze stap wordt uitgevoerd door de nationale ministeries en ondersteund door de afdeling RO. Deze stap kan doorlopen worden met een workshop van een dagdeel. 2. Toets. Deze stap wordt door regionale en lokale RO diensten uitgevoerd, eventueel door bestaande m.e.r. of plan m.e.r. teams. Zij moeten gebieden identificeren die de grootste kans hebben om effecten te ondervinden, en deze vervolgens waarschuwen. 3. Evaluatie. Deze stap vindt plaats bij de nationale overheid op basis van de informatie uit de toets. De effecten worden afgewogen tegen (ruimtelijke) beleidsdoelstellingen. Analyse van territoriale impact: resultaten in ESPON Tijdens het eerste ESPON programma ( ) zijn een aantal studies verschenen die onder de noemer TIA geschaard konden worden. Het betreft onderzoeken naar de impact van het GLB, visserij, TENs, milieubeleid, regiobeleid en EU steun voor onderzoek en ontwikkeling. Een lijst van deze projecten en hun resultaten staat hier op de ESPON website. Het onderzoek naar de impact van het GLB laat de kracht van een TIA zien. Landbouw had indertijd de grootste budget van de Europese Unie (thans ingehaald door regiobeleid) maar er was geen duidelijk beeld over waar het geld naartoe ging. Het ESPON project heeft kaarten gemaakt van regio s met boeren die zeer afhankelijk zijn van het GLB en kaarten gemaakt van de intensiteit van investeringen. En wat blijkt? Bij de belangrijkste deel (in termen van investeringen) van het GLB gaat Figuur 6: procent GLB investering per FTE de meerderheid naar regio s in relatief welvarende, centrale gelegen lidstaten. Deze kaart was bijna het spiegelbeeld van de kaart gemaakt van een ander ESPON onderzoek over de ruimtelijk impact van het regiobeleid: daar wordt het geld 4

6 Note: scenarios for new and old member states is different vooral in perifere en arme regio s geïnvesteerd. Deze twee beleidsvelden hebben natuurlijk andere doelen, maar het is toch frappant hoe geografisch uiteenlopend de geldstromen blijken te zijn. De impactstudie over de TENs kan niet ongenoemd blijven.. Hieruit blijkt dat de geplande transportinfrastructuur leidt tot hogere economisch groei (in procent) in armere regio s dan in de rijkere: zo kan het beleid opgevat worden als progressief herverdelend en bevorderend voor territoriale cohesie. Echter: de absolute economisch groei was hoger in juist de rijkere regio s. Dit nuanceert het beeld van de TENs met betrekking tot territoriale cohesie. programma was het TIPTAP project. Binnen TIPTAP is de TIA methode niet alleen verder ontwikkeld, maar twee keer toegepast: op de GLB en de TENs. Dit wordt hier nader toegelicht. De GLB studie verkende de Figuur 8: territoriale invloed die impact GLB hervorming aanstaande hervormingen (namelijk bezuinigingen gepaard met een verschuiving van inkomstensteun naar plattelandsontwikkeling) zouden hebben op regionaal niveau. Volgens de modeluitkomsten zou deze verandering leiden tot een daling in economische productiviteit die het meest voelbaar zou zijn in zuidelijke Europa (met name in Griekenland). De toename in werkloosheid zou echter vooral in Oost Europa plaatsvinden. Nadelige impacts op landschap en plattelandsgemeenschappen zijn in Polen en enkele Mediterrane regio s te verwachten. Emigratie als gevolg van de hervorming van het GLB komt met name in In het programma wordt de methodeontwikkeling en toepassing van TIAs in beleidsimpactstudies voortgezet. Een van de eerste projecten van het 5 Figuur 7: territoriale impact TENs beleid

7 delen van Oost Europa en Spanje voor (zie figuur 8). Andere regio s hebben juist baat bij de hervormingen, vooral in Frankrijk, Spanje en de Verenigde Koningrijk door nieuwe ecologische landbouwprojecten en toerisme (vooral in berg en kustgebieden). Daarnaast verbetert de milieukwaliteit van alle EUregio s (dit was ook een belangrijk doel van de hervormingen), behalve wat onbedoelde milieuschade als gevolg van gebrekige grondbeheer. Over het geheel zijn de effecten per saldo positief volgens het TIPTAP project. Ook Nederland heeft er baat bij, vooral Drenthe. De regio s die het zwaarste te verduren krijgen liggen in de Europese periferie. Maar dat zijn juist regio s waar het economisch al minder voor de wind gaat. Over de impact van het beleid voor Trans Europese Netwerken (TENs) heeft het projectteam een aantal beleidsscenario s opgesteld die tegen een zogenaamde baselinescenario (huidige beleidskoers) zijn afgezet. De beleidsscenario s stelde hogere ambities voor infrastructuuraanleg en rekeningrijden. Over het algemeen leidt meer infrastructuur volgens het model tot hogere economische groei. Het baselinescenario had namelijk een lagere score op territoriale efficiency. Zuidoost Engeland (waaronder Londen) en Nederland hebben baat bij het TENs beleid. De modeluitkomsten duiden ook op het ontstaan van een nieuwe economische agglomeratie in Centraal Europa tussen Praag, Krakow, Boedapest en Wenen (zie figuur 7). 4. Beleidsimplicaties De ontwikkeling en toepassing van TIAmethoden is een belangrijk onderdeel van het ESPON programma. Op dit moment is er een debat gaande over de wenselijkheid om TIA te integreren in het beleidsproces om mogelijke Onvoldoende ruimtelijk besef in Impact Assessment nadelige neveneffecten vroegtijdig te signaleren of regio s te identificeren die onaanvaardbare effecten zullen ondervinden. Zoals verwoord in het EATIA project moet een TIA procedure vrijwillig blijven en weinig extra inspanningen in het beleidsproces betekenen, anders wordt de weerstand te groot. Het is maar de vraag hoe dit op EU niveau moet plaatsvinden. Op dit moment vindt een zogenaamde Impact Analysis uitgevoerd voor elk nieuw beleidsvoorstel door de betreffende dienst. Dit bestaat uit een reeks vragen over verwachte effecten. Over de jaren heen zijn er meer vragen opgenomen die ruimtelijk of territoriaal genoemd zouden kunnen worden. Dit maakt een aparte TIA procedure in principe overbodig. In de praktijk is echter sprake van weinig ruimtelijk besef bij het uitvoeren van de IA: de focus wordt meestal gericht op het halen van eigen doelstelling en er is minder oog voor neveneffecten en mogelijke ruimtelijke conflicten. Op dit moment is het uiterst onzeker of er een TIA procedure zal komen op EU niveau. Nederland heeft een traditie binnen de EU om te pleiten voor meer afstemming en heeft de ontwikkeling van TIA methoden door ESPON toegejuicht. Het is nog onduidelijk in hoeverre andere landen het enthousiasme van Nederland voor dit onderwerp delen. Voor een deel is de belangstelling van Nederland een gevolg van EU beleid dat in het verleden in conflict is gekomen met de eigen ruimtelijke ordening, zoals bij fijn stof. De EATIA procedure geven de lidstaten en regio s zelf de mogelijkheid om een TIA uit te voeren. Als dit tijdig gebeurt (dat wil zeggen voordat het voorstel in het zogenaamde co decision procedure is gekomen) kunnen zij de Europese Commissie waarschuwen voor onverwachte negatieve effecten. Dat zou kunnen leiden tot een aangepast en evenwichtiger beleidsvoorstel. 6

8 5. Nederland De ruimtelijke impact van EU beleid is een belangrijk onderwerp in Nederland. Er zijn veel beruchte voorbeelden te noemen van onverwachte en ongewenste impact op de ruimtelijke ordening. IJburg 2 en de Maasvlakte 2 zijn door conflict met EU beleid vertraagd, Natura2000 heeft delen van Nederland op slot gezet, staatsteunregels heeft de positie en rol van woningcorporaties voorgoed veranderd en regels omtrent openbare aanbesteding beïnvloeden binnenstedelijke gebiedsontwikkeling. Het meest beruchte voorbeeld is luchtkwaliteit, omdat de invoering ervan gepaard is gegaan met het schorsen van een groot aantal gebiedsontwikkelingsprojecten. Een TIA op EU niveau of zelfs op nationaal of regionaal niveau zou een manier zijn om mogelijke ongewenste effecten te voorkomen. 6. Contact ESPON is een Europees programma voor toegepaste wetenschap. Het ESPONprogramma wordt gefinancieerd door de Europese Commissie en een bijdrage van de lidstaten. Doel van ESPON is het Europees Cohesiebeleid te ondersteunen door kennis te leveren over Europese ruimtelijke structuren, trends, en beleidsimpacts. Hierdoor zijn vergelijkingen tussen steden en regio s in Europa mogelijk en wordt de territoriale diversiteit in Europa inzichtelijk gemaakt. CaDEC is een transnationaal project gericht op netwerking en communicatie van ESPON resultaten en activiteiten. De insteek van CaDEC is het gebruik van concepten als middel voor kennisoverdracht. Auteur: ESPON Contact Point Nederland Contact: David.Evers@pbl.nl download rapporten vind data in database gebruik de web-gis raadpleeg agenda Datum: 1 november