DE HORIZONTALE WERKING VAN HET HANDVEST VAN DE GRONDRECHTEN VAN DE EUROPESE UNIE ANNO 2014

Transcriptie

1 Artikelen DE HORIZONTALE WERKING VAN HET HANDVEST VAN DE GRONDRECHTEN VAN DE EUROPESE UNIE ANNO 2014 Rob van der Hulle Samenvatting Op 15 januari 2014 heeft het Hof van Justitie opnieuw een belangrijk arrest gewezen over het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie. In het AMS-arrest van die datum heeft het Hof duidelijk gemaakt dat het Handvest ook in een geschil tussen particulieren onderling van toepassing kan zijn. Wel geldt dat in een dergelijk geschil niet op iedere bepaling van het Handvest een beroep kan worden gedaan. Daarvoor is vereist dat een bepaling als zodanig volstaat om aan particulieren een subjectief recht te verlenen. Artikel 21, eerste lid, van het Handvest, waarin onder meer het beginsel van non-discriminatie op grond van leeftijd is neergelegd, is hier een voorbeeld van. Het Hof gaat in het AMSarrest echter volledig voorbij aan het in het Handvest gemaakte onderscheid tussen rechten en beginselen, en aan artikel 52, vijfde lid, daarvan. De betekenis van dit onderscheid en deze bepaling blijft hierdoor onduidelijk. Daarnaast blijft het de vraag welke andere bepalingen van het Handvest dan artikel 21, eerste lid, in geschillen tussen particulieren inroepbaar zijn. Trefwoorden Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, horizontale werking, algemene beginselen van het Unierecht, Mangold, Kücükdeveci, Dominguez. [art. 21 lid 1, 27, 31 lid 2, 51 lid 1, 52 lid 5 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie] Kluwer Navigator NTM-NJCMBull. 2014/39 1 Inleiding Het eind 2000 afgekondigde Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest), dat met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 een juridisch bindende status heeft gekregen, heeft al talloze pennen in beweging gebracht. Ook de rechtspraak daarover groeit gestaag. Eén van de op dit moment meest besproken en actuele onderwerpen betreft het toepassingsgebied van het Handvest. Op 15 januari 2014 heeft de Grote Kamer van het Hof van Justitie een belangrijk arrest hierover gewezen. In het AMS-arrest van die datum is de vraag aan de orde of het Handvest ook in geschillen tussen particulieren van toepassing kan zijn. 1 Kan het Handvest, met andere woorden, horizontale werking hebben? 2 Mr. drs. R. van der Hulle is jurist bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Deze bijdrage is op persoonlijke titel geschreven. 1 HvJ EU 15 januari 2014, zaak C-176/12, EHRC 2014, 70 (m.nt. De Mol), NJ 2014, 246 (m.nt. Mok), Common Market Law Review 2014, p (m.nt. Lazzerini). Zie ook over dit arrest H.C.F.J.A. de Waele, Horizontale werking van het EU-Grondrechtenhandvest: de kogel lijkt door de kerk, NTER 2014, p Een beroep op het Handvest in geschillen tussen particulieren is in ieder geval in Nederland niet uitzonderlijk, zie recent H. van Harten & H. Grootelaar, Doorwerking van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie in de Nederlandse rechtspraak: een kwantitatieve stand van zaken, NTM/NJCM-Bull. 2014, p NTM NJCM-Bull. jrg. 39 [2014], nr

2 Artikelen Van der Hulle Deze vraag, die door sommige auteurs ontkennend is beantwoord, raakt aan de veelbesproken arresten Mangold en Kücükdeveci. 3 In deze arresten heeft het Hof van Justitie overwogen dat het thans in artikel 21, eerste lid, van het Handvest neergelegde beginsel van non-discriminatie op grond van leeftijd een algemeen beginsel van het Unierecht vormt dat in geschillen tussen particulieren kan worden ingeroepen. Een voor de rechtspraktijk belangrijke vraag is in hoeverre ook andere in het Handvest opgenomen grondrechten in geschillen tussen particulieren inroepbaar zijn, in het bijzonder grondrechten die door het Hof van Justitie in het verleden niet als een algemeen beginsel van het Unierecht zijn aangemerkt. De in het AMS-arrest aan de orde zijnde problematiek raakt hiermee eveneens aan het in het Handvest gemaakte onderscheid tussen rechten en beginselen. Dit onderscheid vormt een belangrijk kenmerk van het Handvest. Uit artikel 51, eerste lid, tweede volzin, van het Handvest kan worden afgeleid dat rechten moeten worden geëerbiedigd en dat beginselen moeten worden nageleefd. Nergens in het Handvest is echter een definitie van rechten en beginselen gegeven. Evenmin zijn rechten en beginselen in afzonderlijke hoofdstukken opgenomen. De vraag of een bepaling van het Handvest een recht of een beginsel bevat, is daardoor niet altijd eenvoudig te beantwoorden. Het antwoord op deze vraag is echter niet onbelangrijk: in de literatuur wordt, onder verwijzing naar artikel 52, vijfde lid, van het Handvest, aangenomen dat aan een beginsel als zodanig geen subjectieve rechten kunnen worden ontleend, maar alleen aan de handelingen van de Europese instellingen en van de lidstaten die een beginsel uitwerken. 4 Het AMS-arrest raakt kortom aan belangrijke, principiële vragen over het Handvest. Naar dit arrest werd dan ook met veel belangstelling uitgekeken. In deze bijdrage zullen allereerst de feiten en het oordeel van het Hof worden beschreven. Vervolgens zal dit oordeel nader worden bezien in het licht van de hiervoor genoemde leerstukken en eerdere arresten van het Hof. 2 Het AMS-arrest van 15 januari Feiten en prejudiciële vragen Het AMS-arrest van 15 januari 2014 is gewezen naar aanleiding van prejudiciële vragen die zijn gesteld in een geschil tussen een Franse vakbond en een particuliere organisatie genaamd Association de médiation sociale. Deze organisatie, kortweg aangeduid als AMS, heeft acht werknemers in vaste dienst en houdt zich bezig met het ondersteunen van personen met een kwetsbare positie op de arbeidsmarkt. Zij doet dit door middel van arbeidsbemiddeling en het aanbieden van beroepsonderwijs. Met veel personen die zij deze ondersteuning biedt, ook wel 3 Zie respectievelijk HvJ EG (GK) 22 november 2005, zaak C-144/04, Jur. 2005, p. I-9981, AB 2006, 325 (m.nt. Verhoeven); HvJ EU (GK) 19 januari 2010, zaak C-555/07, Jur. 2010, p. I-365, AB 2010, 89 (m.nt. Van Eijken & Verhoeven). Zie voor een bespreking van deze arresten in het licht van eerdere rechtspraak M. de Mol, The Novel Approach of the CJEU on the Horizontal Direct Effect of the EU Principle of Non-Discrimination: (Unbridled) Expansionism of EU law?, Maastricht Journal of European and Comparative Law 2011, p M. de Mol, A. Pahladsingh & L.R. van Heijningen, Inroepbaarheid in rechte van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie: Toepassingsgebied en het onderscheid tussen rechten en beginselen, SEW 2012, p NTM NJCM-Bull. jrg. 39 [2014], nr. 5

3 Horizontale werking van het EU-Grondrechtenhandvest Artikelen gesubsidieerde werknemers genoemd, heeft AMS speciale overeenkomsten gesloten. 5 In juni 2011 werd AMS ervan op de hoogste gebracht dat de vakbond één van haar acht vaste werknemers had aangewezen als vertegenwoordiger van een binnen haar organisatie opgerichte vakbondsafdeling. AMS kon zich daar niet mee verenigen. Voor de rechter betoogde zij dat het aanwijzen van personeelsvertegenwoordigers en het instellen van een ondernemingsraad alleen is voorgeschreven vanaf elf respectievelijk vijftig werknemers. In dit verband wees AMS erop dat zij slechts acht werknemers in vaste dienst heeft en dat in de Franse wetgeving de Code du travail is bepaald dat gesubsidieerde werknemers bij het berekenen van het personeelsbestand niet worden meegeteld. De lagere Franse rechter betwijfelde of deze uitsluiting van gesubsidieerde werknemers van de berekening van het personeelsbestand van een onderneming in overeenstemming is met het van het Franse constitutionele recht deel uitmakende gelijkheidsbeginsel en besloot zich daarom tot het Franse Constitutionele Hof te wenden. In april 2011 oordeelde dit hof dat de in de Code du travail voorgeschreven wijze waarop het personeelsbestand moet worden berekend niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. 6 Omdat de lagere Franse rechter meende dat de uitsluiting van gesubsidieerde werknemers van die berekening wel in strijd is met het Unierecht, meer in het bijzonder met Richtlijn 2002/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2002 tot vaststelling van een algemeen kader betreffende de informatie en de raadpleging van de werknemers in de Europese Gemeenschap, besloot hij de betrokken wetgeving buiten toepassing te laten en de aanwijzing van een van de vaste werknemers van AMS als vertegenwoordiger van de vakbondsafdeling te bekrachtigen. 7 AMS stelde tegen dit oordeel beroep in bij het Franse Hof van Cassatie. Bij de beoordeling van dit beroep komt niet alleen artikel 3, eerste lid, van Richtlijn 2002/14 ter sprake, waarin is bepaald dat de lidstaten de wijze waarop het personeelsbestand van een onderneming wordt berekend nader mogen invullen, maar ook artikel 27 van het Handvest. Op grond van de laatstgenoemde bepaling moeten werknemers en hun vertegenwoordigers in de gevallen en onder de voorwaarden waarin het recht van de Unie en de nationale wetgevingen en praktijken voorzien de zekerheid hebben dat zij op passende niveaus tijdig worden geïnformeerd en geraadpleegd. Daarnaast wijst de Franse cassatierechter op een arrest van het Hof van Justitie van 18 januari Daarin staat een door de Franse regering ingevoerde regeling ter stimulering van de werkgelegenheid centraal die voorzag in een tijdelijke uitsluiting van een bepaalde groep werknemers van de berekening van het personeelsbestand. In het arrest van 18 januari 2007 heeft het Hof van Justitie deze tijdelijke uitsluiting in strijd met artikel 3, eerste lid, van de richtlijn verklaard. Toch was de Franse cassatierechter er nog niet helemaal van overtuigd dat dit oordeel ook voor de voorliggende zaak uitkomst bood. Daartoe achtte hij van belang dat de voorliggende zaak, anders dan de zaak die aan het arrest van 18 januari 2007 ten grondslag ligt, een geschil tussen particulieren betreft. De Chambre sociale van het Hof van Cassatie besloot daarom aan het Hof van Justitie de volgende prejudiciële vragen te stellen: kunnen artikel 27 van het Handvest en artikel 3, eerste lid, van Richtlijn 2002/14 waarin die bepaling is uitgewerkt in een geschil tussen particulieren 5 R.o Conseil constitutionnel 29 april 2012, nr QPC. 7 PbEG 2002, L 80/29. 8 HvJ EG 18 januari 2007, zaak C-385/05 (Confédération générale du travail e.a.), Jur. 2007, p. I-611. NTM NJCM-Bull. jrg. 39 [2014], nr

4 Artikelen Van der Hulle onderling worden ingeroepen en zo ja, kan de in de Code du travail neergelegde uitsluiting van gesubsidieerde werknemers van de berekening van het personeelsbestand wegens strijd met deze bepalingen buiten toepassing worden gelaten? Oordeel van het Hof Het Hof van Justitie gaat allereerst in op de vraag of de Franse wetgeving waarin is bepaald dat gesubsidieerde werknemers bij de berekening van het personeelsbestand niet worden meegeteld, verenigbaar is met het Unierecht. Onder verwijzing naar het genoemde arrest van 18 januari 2007 beantwoordt het Hof deze vraag ontkennend. Uit artikel 3, eerste lid, van Richtlijn 2002/14 volgt dat de lidstaten de wijze waarop het aantal werknemers wordt berekend nader mogen invullen, maar niet dat zij groepen werknemers van de berekening mogen uitsluiten. Volgens het Hof heeft de uitsluiting van gesubsidieerde werknemers tot gevolg dat sommige werkgevers worden ontheven van hun uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen en dat hun werknemers de bij de richtlijn toegekende rechten worden ontnomen. Daarmee zou afbreuk worden gedaan aan de nuttige werking van de richtlijn. De door de Franse regering aangevoerde reden voor de uitsluiting van gesubsidieerde werknemers van de berekening, kort gezegd het stimuleren van de werkgelegenheid, kan een andere uitleg van artikel 3, eerste lid, van de richtlijn niet rechtvaardigen. In dit verband wijst het Hof ook op artikel 11 van de richtlijn, waarin is bepaald dat de lidstaten alle nodige maatregelen moeten nemen om de daarin neergelegde rechten en de naleving van de daarin neergelegde verplichtingen te garanderen. Door een andere uitleg van artikel 3, eerste lid, van de richtlijn, zouden de lidstaten zich volgens het Hof aan deze duidelijke en precieze resultaatverplichting kunnen onttrekken. 10 Het Hof gaat vervolgens in op de vraag of de betrokken wetgeving wegens strijd met artikel 3, eerste lid, van Richtlijn 2002/14 buiten toepassing kan worden gelaten. Het Hof beantwoordt deze vraag ontkennend. Daartoe overweegt het dat deze bepaling weliswaar rechtstreekse werking heeft, nu de daaruit voortvloeiende verplichting om bij de berekening van het personeelsbestand alle werknemers te betrekken nauwkeurig en onvoorwaardelijk is, maar dat het vaste rechtspraak is dat bepalingen van een richtlijn in geschillen tussen particulieren onderling niet kunnen worden toegepast. 11 Vast staat dat richtlijnconforme uitlegging van de Code du travail evenmin mogelijk is. 12 Ook artikel 27 van het Handvest leidt er niet toe dat toepassing van artikel 3, eerste lid, van de richtlijn mogelijk is. Het Hof overweegt dat dit artikel pas zijn volle werking verkrijgt nadat het is uitgewerkt in Unierechtelijke en nationaalrechtelijke voorschriften. Uit de bewoordingen noch uit de bijbehorende toelichting kan volgens het Hof worden afgeleid dat het in artikel 3, eerste lid, van de richtlijn opgenomen verbod om groepen werknemers van de berekening van het personeelsbestand van een onderneming uit te sluiten in artikel 27 is vervat. 13 De voorliggende zaak wijkt in zoverre af van het in de inleiding genoemde en ook door de Franse cassatie- 9 Cour de cassation 11 april 2012, nr R.o R.o R.o. 38 & R.o NTM NJCM-Bull. jrg. 39 [2014], nr. 5

5 Horizontale werking van het EU-Grondrechtenhandvest Artikelen rechter aangehaalde Kücükdeveci-arrest. Net als in het Mangold-arrest, stond daarin een geschil tussen een werkgever en een werknemer centraal en overwoog het Hof dat het beginsel van non-discriminatie op grond van leeftijd een algemeen beginsel van het Unierecht vormt dat in geschillen tussen particulieren kan worden ingeroepen. Dit geldt ook voor de bepalingen van Richtlijn 2000/78/EG van de Raad van 27 november 2000 tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep die dat beginsel concretiseren. 14 Het Hof van Justitie aanvaardde hiermee een uitzondering op zijn vaste rechtspraak dat bepalingen van een richtlijn in geschillen tussen particulieren niet kunnen worden toegepast. In het AMS-arrest benadrukt het Hof dat het beginsel van non-discriminatie op grond van leeftijd als zodanig volstaat om aan particulieren een subjectief recht te verlenen. Omdat dit anders is bij artikel 27 van het Handvest, kan deze bepaling noch artikel 3, eerste lid, van Richtlijn 2002/14 in het voorliggende geschil worden ingeroepen. 15 Concreet betekent dit alles dat de Franse cassatierechter de in de Code du travail neergelegde uitsluiting van gesubsidieerde werknemers van de berekening van het personeelsbestand niet wegens strijd met artikel 27 van het Handvest en artikel 3, eerste lid, van Richtlijn 2002/14 buiten toepassing kan laten. Voor de vakbond resteert alleen de mogelijkheid, zo overweegt het Hof tot slot, om de overheid aansprakelijk te stellen voor als gevolg daarvan geleden schade De horizontale werking van het Handvest nader bezien 3.1 Artikel 51, eerste lid, van het Handvest In het AMS-arrest is zoals gezegd de vraag aan de orde of bepalingen van het Handvest ook in geschillen tussen particulieren van toepassing kunnen zijn. Zou het Handvest, met andere woorden, horizontale werking kunnen hebben? Sommige auteurs hebben een dergelijke werking van het Handvest problematisch geacht. 17 Daartoe hebben zij vooral gewezen op het eerste lid van artikel 51 van het Handvest. Uit de eerste volzin daarvan volgt dat het Handvest niet alleen is gericht tot de instellingen, organen en instanties van de Europese Unie, maar ook tot de lidstaten wanneer zij het Unierecht ten uitvoer brengen. Uit het feit dat particulieren in deze bepaling niet zijn genoemd, hebben de hiervoor bedoelde auteurs afgeleid dat het Handvest niet tot particulieren is gericht. Een particulier zou zich daarom tegenover een andere particulier in beginsel niet op een bepaling van het Handvest kunnen beroepen. 14 PbEG 2000, L 303/ R.o R.o Vgl. M. de Mol, Kücükdeveci: Mangold Revisited Horizontal Direct Effect of a General Principle of EU Law, European Constitutional Law Review 2010, p. 302; T. Nauta, De inroepbaarheid van het Handvest voor de Europese en nationale rechter, NTER 2012, p. 23; T. Barkhuysen & A.W. Bos, De betekenis van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie voor het bestuursrecht, JBplus 2011, p. 9; P.C. Vas Nunes, Kücükdeveci: een wake-up call, TAP 2010, p ; M. de Mol, Horizontal Direct Effect of Union Prohibitions of Discrimination, in: A.S. Hartkamp e.a. (eds.), The Influence of EU Law on National Private Law, Deventer: Kluwer 2014, p Vgl. ook par van de conclusie van advocaat-generaal Trstenjak voor het verderop in deze bijdrage te bespreken Dominguez-arrest, met verwijzingen in voetnoot 50. NTM NJCM-Bull. jrg. 39 [2014], nr

6 Artikelen Van der Hulle Advocaat-generaal Cruz Villalón heeft in zijn conclusie voor het AMS-arrest uitdrukkelijk stelling genomen tegen deze uitleg van artikel 51, eerste lid, van het Handvest. Naar zijn mening heeft deze bepaling alleen betrekking op de vraag wanneer de instellingen van de Europese Unie en de lidstaten aan het Handvest zijn gebonden. De tekst van artikel 51, eerste lid, noch de toelichting daarbij bieden volgens hem steun voor het standpunt dat Handvestbepalingen geen horizontale werking kunnen hebben. De advocaat-generaal voegt hieraan toe dat horizontale werking van grondrechten niet onbekend is in het Unierecht. Zo wordt algemeen aangenomen dat ook bepalingen over het vrije verkeer in geschillen tussen particulieren een rol kunnen spelen. 18 Uit het AMS-arrest kan worden afgeleid dat het Handvest ook volgens het Hof van Justitie horizontale werking zou kunnen hebben. Het Hof overweegt dat de in de rechtsorde van de Unie gewaarborgde grondrechten toepassing kunnen vinden in alle situaties die door het recht van de Unie worden beheerst. 19 Daarmee sluit het Hof aan bij het op 26 februari 2013 gewezen Åkerberg Fransson-arrest. 20 In dit veelbesproken arrest heeft het Hof zich in meer principiële zin uitgelaten over het toepassingsgebied van het Handvest, door het toepassingsgebied van het Handvest uitdrukkelijk gelijk te schakelen met dat van het Unierecht. 21 In het AMS-arrest stelt het Hof van Justitie vast dat het voorliggende geschil binnen het toepassingsgebied van het Unierecht valt, nu in de Code du travail uitvoering wordt gegeven aan Richtlijn 2002/14. Artikel 27 van het Handvest kan daarom als zodanig worden toegepast. 22 Hieruit volgt dat de aard van de voorliggende rechtsverhouding op zichzelf niet van belang is voor het antwoord op de vraag of het Handvest wel of niet van toepassing is. Bepalend daarvoor is of de voorliggende zaak binnen het toepassingsgebied van het Unierecht valt. Deze benadering is mijns inziens goed verdedigbaar. In de toelichting bij artikel 51, eerste lid, is weliswaar vermeld dat met deze bepaling wordt beoogd de werkingssfeer van het Handvest af te bakenen, maar de tekst van deze bepaling en de verdere toelichting wijzen erop dat hiermee vooral wordt gedoeld op de afbakening van het toepassingsgebied van het Handvest ten opzichte van de lidstaten. Zo wordt in de toelichting onder meer benadrukt dat het Handvest niet kan leiden tot een uitbreiding van de bevoegdheden en taken die aan de Europese Unie zijn verleend. 23 Aangenomen mag worden dat wanneer de opstellers van het Handvest daadwerkelijk met artikel 51, eerste lid, hebben beoogd horizontale werking van het Handvest uit te sluiten, zij dit in de toelichting in duidelijke bewoordingen kenbaar zouden hebben gemaakt Par van de conclusie. 19 R.o HvJ EU 26 februari 2013, zaak C-617/10, AB 2013/131 (m.nt. Widdershoven), JB 2013, 58 (m.nt. Veenbrink & De Waele), SEW 2013, p (m.nt. Janssens & Nordin), Common Market Law Review 2013, p (m.nt. Hancox). 21 Zie ook over dit arrest D. Sarmiento, Who s Afraid of the Charter? The European Court of Justice, National Courts and the New Framework of Fundamental Rights Protection in Europe, Common Market Law Review 2013, p ; B. van Bockel & P. Wattel, New Wine into Old Wineskins: The Scope of the Charter of Fundamental Rights of the EU after Åkerberg Fransson, European Law Review 2013, p ; M.A. Fierstra, Åkerberg Fransson: ruim toepassingsgebied van Handvest op handelingen van lidstaten, NTER 2013, p R.o PbEU 2007, C 303/ Zie ook L. Pech, Between Judicial Minimalism and Avoidance: The Court of Justice s Sidestepping of Fundamental Constitutional Issues in Römer and Dominguez, Common Market Law Review 2012, p NTM NJCM-Bull. jrg. 39 [2014], nr. 5

7 Horizontale werking van het EU-Grondrechtenhandvest Artikelen 3.2 De inroepbaarheid van Handvestbepalingen De toepasselijkheid van het Handvest betekent echter niet dat een particulier in een geschil met een andere particulier op elke bepaling daarvan een beroep zou kunnen doen. Daarvoor is vereist, zo maakt het AMS-arrest duidelijk, dat een bepaling van het Handvest als zodanig volstaat om aan particulieren een subjectief recht te verlenen. Bij de beoordeling of dit het geval is, moet worden gekeken naar de bewoordingen van de betrokken bepaling en naar de bijbehorende toelichting. 25 Op basis daarvan oordeelt het Hof van Justitie dat artikel 27 van het Handvest niet als zodanig volstaat om aan particulieren een subjectief recht te verlenen. Zoals beschreven, overweegt het Hof daartoe dat dit artikel pas zijn volle werking verkrijgt nadat het in Unierechtelijke en nationaalrechtelijke voorschriften nader is uitgewerkt. Volgens het Hof kan uit de bewoordingen noch de bijbehorende toelichting worden afgeleid dat het in artikel 3, eerste lid, van Richtlijn 2002/14 opgenomen verbod om groepen werknemers van de berekening van het personeelsbestand van een onderneming uit te sluiten in artikel 27 is vervat. Het Hof lijkt hierbij vooral het oog te hebben op de criteria die gelden bij de beoordeling of een Unierechtelijke bepaling rechtstreekse werking heeft, te weten dat een bepaling voldoende duidelijk en onvoorwaardelijk moet zijn geformuleerd. Een belangrijke vraag is of ook als vereiste geldt dat aan een bepaling van het Handvest een algemeen beginsel van het Unierecht ten grondslag ligt. De Mol heeft in haar noot onder het AMS-arrest deze vraag ontkennend beantwoord: zij leidt uit het arrest af dat niet van belang is of een in het Handvest opgenomen grondrecht eveneens een algemeen beginsel vormt. Daartoe wijst De Mol erop dat het Hof van Justitie zich niet heeft uitgelaten over de vraag of het in artikel 27 van het Handvest neergelegde recht van werknemers op raadpleging en informatie een algemeen beginsel van het Unierecht vormt. Een dergelijke kwalificatie ligt volgens haar ook niet voor de hand. 26 Hoewel deze door De Mol voorgestane uitleg zeker verdedigbaar is, zou ook kunnen verdedigd dat het AMS-arrest hierover geen volledig uitsluitsel biedt. Zoals beschreven, oordeelt het Hof van Justitie dat het thans in artikel 21, eerste lid, van het Handvest neergelegde beginsel van non-discriminatie op grond van leeftijd wel als zodanig volstaat om aan particulieren een subjectief recht te verlenen. Het Hof licht dit oordeel niet toe, door bijvoorbeeld te verwijzen naar de bewoordingen van artikel 21, eerste lid, en naar de daarbij behorende toelichting. Feit is wel dat het beginsel van non-discriminatie op grond van leeftijd, anders dan het in artikel 27 van het Handvest neergelegde recht voor werknemers op informatie en raadpleging, door het Hof als een algemeen beginsel is erkend. Gelet hierop valt niet uit te sluiten dat de omstandigheid dat een betrokken Handvestbepaling een weerslag vormt van een algemeen beginsel van het Unierecht wel degelijk van belang is. 27 Hoe dan ook zou dit alles kunnen worden gezien als een verduidelijking van de reeds eerder genoemde arresten Mangold en Kücükdeveci. Zoals beschreven, heeft het Hof van Justitie in deze arresten geoordeeld dat het thans in artikel 21, eerste lid, van het Handvest neergelegde beginsel 25 Zie ook Lazzerini 2014 (supra noot 1), p De Mol 2014a (supra noot 1), par. 5; De Mol 2014b (supra noot 17), p Zie over de betekenis van het Handvest bij het identificeren van algemene beginselen K. Lenaerts & J. A. Gutiérrez- Fons, The constitutional allocation of powers and general principles of EU law, Common Market Law Review 2010, p NTM NJCM-Bull. jrg. 39 [2014], nr

8 Artikelen Van der Hulle van non-discriminatie op grond van leeftijd een algemeen beginsel van het Unierecht vormt dat in een geschil tussen particulieren kan worden ingeroepen. Uit het AMS-arrest kan worden afgeleid dat ook andere thans in het Handvest opgenomen gronden in dergelijke geschillen inroepbaar kunnen zijn. Interessant is dat het Hof van eerdere gelegenheden om deze duidelijkheid te bieden geen gebruik heeft gemaakt. Het meest genoemde voorbeeld in dit verband is het arrest van het Hof in de zaak Dominguez. 28 Ook die zaak betrof een geschil tussen een werknemer en een werkgever. Anders dan in de arresten Mangold en Kücükdeveci, was daarin niet het beginsel van nondiscriminatie op grond van leeftijd aan de orde, maar het thans in artikel 31, tweede lid, van het Handvest neergelegde recht op jaarlijks betaald verlof, en de uitwerking daarvan in artikel 7 van Richtlijn 2003/88/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 november 2003 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd. 29 De werknemer betoogde dat de Franse Code du travail, voor zover daaruit volgde dat zij geen aanspraak kon maken op vakantiedagen over de periode waarin zij geen arbeid had verricht als gevolg van een ongeval, met deze Unierechtelijke bepalingen in strijd was. Een belangrijke vraag was of de door het Hof in de arresten Mangold en Kücükdeveci gevolgde benadering ook in de zaak Dominguez kon worden toegepast. Anders gezegd: konden het recht op jaarlijks betaald verlof en artikel 7 van Richtlijn 2003/88 door de werknemer tegenover haar werkgever worden ingeroepen? Hoewel hierover in de bij het Hof ingediende stukken en ter zitting uitvoerig is gediscussieerd, kan dit niet uit het arrest worden afgeleid. 30 Zonder aandacht te besteden aan de door hem in de arresten Mangold en Kücükdeveci gevolgde benadering, herhaalde het Hof in het Dominguez-arrest zijn vaste rechtspraak dat de bepalingen van een richtlijn in beginsel niet in geschillen tussen particulieren kunnen worden toegepast. 31 Daarbij liet het Hof wel doorschemeren dat de werkgever mogelijk kon worden aangemerkt als een overheidsorgaan, zodat van een dergelijk geschil wellicht helemaal geen sprake was. 32 Een interessante vraag is hoe het oordeel van het Hof zou luiden wanneer een vergelijkbare zaak aan hem zou worden voorgelegd en wel zonder meer duidelijk is dat het voorliggende geschil een geschil tussen particulieren betreft. Met het AMS-arrest in het achterhoofd dient in dat geval te worden beoordeeld of het in artikel 31, tweede lid, van het Handvest neergelegde recht op jaarlijks betaald verlof als zodanig volstaat om aan particulieren een subjectief recht te verlenen. Of dit het geval is, is zeer de vraag. 33 In dit verband kan worden opgemerkt dat artikel 31, tweede lid, van het Handvest in vergelijking met bijvoorbeeld artikel 27 dat in het AMS-arrest centraal staat, duidelijker en onvoorwaardelijker is geformuleerd: waar in artikel 27 staat dat werknemers de zekerheid moeten hebben dat zij onder nader uit te werken voorwaarden tijdig worden geïnformeerd en geraadpleegd, is in artikel 31, tweede lid, in duidelijke bewoordingen bepaald dat iedere werknemer recht heeft op jaarlijks betaald verlof. 28 HvJ EU (Grote Kamer) 24 januari 2012, zaak C-282/10, AB 2012, 48 (m.nt. Widdershoven). Zie over dit arrest E. Muir, The fundamental rights implications of EU legislation: Some constitutional challenges, Common Market Law Review 2014, p ; M. de Mol, Dominguez: A Deafening Silence, European Constitutional Law Review 2012, p PbEU 2003, L 299/9. 30 De Mol 2012 (supra noot 28) p R.o R.o Vgl. ook Lazzerini 2014 (supra noot 1), p NTM NJCM-Bull. jrg. 39 [2014], nr. 5

9 Horizontale werking van het EU-Grondrechtenhandvest Artikelen Hier staat echter tegenover dat niet is bepaald op hoeveel vakantiedagen een werknemer aanspraak kan maken. Daar komt bij dat het Hof het recht op jaarlijks betaald verlof weliswaar heeft erkend als een bijzonder belangrijk beginsel van het recht van de Unie, maar nimmer als een algemeen beginsel van het Unierecht. 34 Voorbeelden van in het Handvest opgenomen grondrechten die waarschijnlijk wel als zodanig volstaan om, net als het beginsel van non-discriminatie op grond van leeftijd, aan particulieren een subjectief recht te verlenen, zijn de eveneens in artikel 21, eerste lid, van het Handvest neergelegde discriminatieverboden op grond van geslacht, ras, godsdienst of overtuiging, handicap en seksuele gerichtheid. 35 Ook deze verboden vormen algemene beginselen van het Unierecht Het Mangold-mechanisme verduidelijkt Het AMS-arrest is ook voor een ander leerstuk een belangrijk arrest. Zoals beschreven, is het vaste rechtspraak van het Hof van Justitie dat de bepalingen van een richtlijn in beginsel geen horizontale werking hebben. Daaraan ligt ten grondslag dat richtlijnen tot de lidstaten zijn gericht en daarom op zichzelf geen verplichtingen voor particulieren in het leven kunnen roepen. 37 In de arresten Mangold en Kücükdeveci heeft het Hof hierop een belangrijke uitzondering aanvaard. Zoals gezegd staat in beide arresten een geschil tussen een werknemer en een werkgever centraal. Het Hof oordeelde dat de werknemer zich tegenover de werkgever op bepalingen van Richtlijn 2000/78 kon beroepen en dat de betrokken nationale wetgeving wegens strijd daarmee buiten toepassing moest worden gelaten. Daartoe achtte het Hof van belang dat de ingeroepen bepalingen het beginsel van non-discriminatie op grond van leeftijd concretiseren. Omdat op dit beginsel als zodanig een beroep kon worden gedaan, gold dit ook voor de bepalingen van Richtlijn 2000/78 die dit beginsel concretiseren. In de literatuur wordt in dit verband gesproken over het Mangold-mechanisme. 38 In de literatuur is deze door het Hof aanvaarde uitzondering kritisch benaderd. Een van de belangrijkste bezwaren houdt in dat deze uitzondering op gespannen voet staan met het rechtszekerheidsbeginsel omdat particulieren daardoor in de arresten Kücükdeveci en Mangold gaat het om de werkgever niet langer zonder meer op de nationale wetgeving mogen vertrouwen. Een particulier zal er voortaan rekening mee moeten houden dat zijn wederpartij ook bepalingen van een richtlijn kan inroepen R.o. 18. Vgl. A.G. Veldman, Het Europese grondrecht van jaarlijkse vakantie: voorwaarden bij ziekte en (horizontale) doorwerking, ArA 2012, p ; par van de conclusie van advocaat-generaal Trstenjak voor het Dominguez-arrest. 35 Vgl. H. de Waele & I. Kieft, De doorwerking van richtlijnen en algemene beginselen van EU-recht. De stand van zaken na het arrest Kücükdeveci, NTER 2010, p ; D.F. Berkhout, Discriminatie, directe werking van rechtsbeginselen en doorwerking van richtlijnen, ArA 2010, p De Mol 2014b (supra noot 17), p , met verdere verwijzingen. 37 HvJ EG 26 februari 1986, zaak C-152/84 (Marshall), Jur. 1986, p. I-723; HvJ EG 14 juli 1994, zaak C-91/92 (Faccini Dori), Jur. 1994, p. I-3325; HvJ EG (GK) 5 oktober 2004, gevoegde zaken C-397/01 tot en met C-403/01 (Pfeiffer), Jur. 2004, p. I De Waele & Kieft 2010 (supra noot 35), p Zie uitgebreider P. Craig, The legal effect of Directives: policy, rules and exceptions, European Law Review 2009, p NTM NJCM-Bull. jrg. 39 [2014], nr

10 Artikelen Van der Hulle Het Hof van Justitie lijkt echter niet onder de indruk van de in de literatuur aangevoerde bezwaren. Door in het AMS-arrest te onderzoeken of het voorliggende geschil vergelijkbaar is met de situatie die aan de orde is in de arresten Mangold en Kücükdeveci, heeft het Hof van Justitie duidelijk gemaakt dat het de in deze arresten gevolgde benadering nog steeds onderschrijft en dat het Mangold-mechanisme niet per definitie beperkt is tot de in artikel 21, eerste lid, van het Handvest opgenomen discriminatieverboden en bepalingen van Richtlijn 2000/ Toch denk ik niet dat het Hof hiermee de deur voor horizontale werking van richtlijnen wagenwijd open heeft gezet. 41 Het AMS-arrest maakt tegelijkertijd duidelijk dat het Mangold-mechanisme alleen kan worden toegepast wanneer het betrokken grondrecht als zodanig volstaat om aan particulieren een subjectief recht te verlenen. Voldoet het grondrecht niet aan dit vereiste, dan kan, zoals De Mol heeft gesteld, dit gebrek niet worden gerepareerd door het grondrecht te lezen in samenhang met een richtlijn Het onderscheid tussen rechten en beginselen 5.1 Bevat artikel 27 van het Handvest een beginsel? Het AMS-arrest raakt tot slot ook aan het in het Handvest gemaakte onderscheid tussen rechten en beginselen. Zoals beschreven, is dit onderscheid een belangrijk kenmerk van het Handvest. Uit de tweede volzin van artikel 51, eerste lid, van het Handvest kan worden afgeleid dat rechten moeten worden geëerbiedigd en dat beginselen moeten worden nageleefd. Onder verwijzing naar artikel 52, vijfde lid, van het Handvest, is in de literatuur aangenomen dat het verschil tussen rechten en beginselen bestaat uit het al dan niet creëren van subjectieve rechten. Zo zou alleen aan de op Europees en nationaal niveau vastgestelde handelingen die een beginsel uitwerken subjectieve rechten kunnen worden ontleend en niet aan een beginsel als zodanig. 43 Tegen deze achtergrond zou kunnen worden gesteld dat in de door het Franse Hof van Cassatie gestelde prejudiciële vraag of artikel 27 van het Handvest door de Franse vakbond kan worden ingeroepen, de vraag besloten ligt of dit artikel een recht of een beginsel bevat. Ook advocaat-generaal Cruz Villalón is hiervan uitgegaan. Volgens hem is voor het antwoord op de vraag of een Handvestbepaling een recht of beginsel bevat doorslaggevend of in een bepaling een opdracht voor de overheid is neergelegd of dat daarin een individuele rechtssituatie wordt omschreven. Alleen in dit laatste geval kan volgens de advocaat-generaal worden gesproken van een recht. 44 Dit standpunt lijkt overeen te komen met de hiervoor bedoelde literatuur. Nu volgens de advocaat-generaal in artikel 27 geen individuele rechtssituatie wordt omschreven, maar een opdracht is neergelegd voor de overheid om het recht van werknemers op informatie en raadpleging nader uit te werken en vorm te geven, meent hij dat deze bepaling een beginsel bevat. 45 \ 40 Zie ook De Waele 2014 (supra noot 1), p Vgl. De Waele & Kieft 2010 (supra noot 35), p R.o. 49; De Mol 2014a (supra noot 1), par De Mol, Pahladsingh & Van Heijningen 2012 (supra noot 4), p Par. 50 van de conclusie. 45 Par. 54 van de conclusie. 568 NTM NJCM-Bull. jrg. 39 [2014], nr. 5

11 Horizontale werking van het EU-Grondrechtenhandvest Artikelen Het oordeel van het Hof lijkt inhoudelijk hiermee overeen te komen. Zoals beschreven, maakt het Hof in het AMS-arrest duidelijk dat artikel 27 als zodanig geen subjectief recht aan particulieren toekent, maar dat het daarin neergelegde recht van werknemers op informatie en raadpleging pas zijn volle werking verkrijgt nadat het in Unierechtelijke en nationaalrechtelijke voorschriften is uitgewerkt. Opvallend is dat het Hof echter nalaat dit recht te kwalificeren als een beginsel, temeer nu, zoals zojuist gezegd, advocaat-generaal Cruz Villalón dit uitdrukkelijk wel heeft gedaan. Ook artikel 51, eerste lid, en artikel 52, vijfde lid, van het Handvest worden niet aangehaald. Het Hof lijkt hiermee de discussie over het in het Handvest gemaakte onderscheid tussen rechten en beginselen te hebben willen omzeilen. Het belang van dit onderscheid voor de toepassing van het Handvest in de praktijk blijft hierdoor echter onduidelijk Artikel 52, vijfde lid, van het Handvest Advocaat-generaal Cruz Villalón gaat in zijn conclusie voor het AMS-arrest uitgebreid in op artikel 52, vijfde lid, van het Handvest. Net zoals in de literatuur is aangenomen, is dit volgens hem het logische gevolg van de kwalificatie van het in artikel 27 van het Handvest neergelegde recht van werknemers op informatie en raadpleging als een beginsel. 47 In de eerste volzin van artikel 52, vijfde lid, is bepaald dat aan beginselen uitvoering kan worden gegeven door wetgevings- en uitvoeringshandelingen van de instellingen, organen en instanties van de Europese Unie en door handelingen van de lidstaten. In de tweede volzin staat dat de rechterlijke bevoegdheid ten aanzien van beginselen beperkt blijft tot de uitlegging van deze handelingen en de toetsing van de geldigheid daarvan. Volgens de advocaat-generaal is artikel 52, vijfde lid, een bijzonder complexe bepaling. 48 Wat de in de eerste volzin van deze bepaling bedoelde handelingen betreft, moet volgens hem een onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds de handelingen die de inhoud van een beginsel wezenlijk en rechtstreeks concretiseren, en anderzijds alle overige handelingen die een beginsel uitvoeren. 49 De advocaat-generaal meent dat uit de tweede volzin van artikel 52, vijfde lid, ondubbelzinnig kan worden afgeleid dat voor de rechter geen rechtstreeks beroep op een beginsel kan worden gedaan om een daarop gebaseerd subjectief recht uit te oefenen. 50 Dit is echter anders voor de zojuist bedoelde handelingen tot wezenlijke en rechtstreekse concretisering van een beginsel. Volgens de advocaat-generaal is artikel 3, eerste lid, van Richtlijn 2002/14 daar een voorbeeld van. 51 Naar zijn mening moeten dergelijke handelingen worden geacht een bestanddeel te vormen van het criterium aan de hand waarvan de geldigheid van alle overige handelingen die aan een beginsel uitvoering geven moet worden beoordeeld. De in de Code du travail opgenomen uitsluiting van gesubsidieerde werknemers van de berekening van het personeelsbestand valt volgens de advocaat-generaal binnen de laatstgenoemde categorie 46 Vgl. ook De Waele 2014 (supra noot 1), p ; Lazzerini 2014 (supra noot 1), p Zie par. 57 van de conclusie. 48 Ibid. 49 Par van de conclusie. 50 Par. 68 van de conclusie. 51 Par van de conclusie. NTM NJCM-Bull. jrg. 39 [2014], nr

12 Artikelen Van der Hulle handelingen en kan daarom worden getoetst aan artikel 3, eerste lid, van Richtlijn 2002/14, en wegens strijd met die bepaling buiten toepassing worden gelaten. 52 Volgens deze door advocaat-generaal Cruz Villalón voorgestane uitleg van artikel 52, vijfde lid, van het Handvest bevestigt deze bepaling niet alleen dat een particulier aan de in het Handvest opgenomen beginselen geen subjectieve rechten kan ontlenen, maar biedt deze bepaling ook een grondslag om nationale wetgeving te toetsen aan bepalingen van een richtlijn die, in de woorden van de advocaat-generaal, een in het Handvest opgenomen beginsel wezenlijk en rechtstreeks concretiseren. Daarmee zou een nieuwe uitzondering worden gemaakt op de al eerder beschreven vaste rechtspraak dat richtlijnen in beginsel geen horizontale werking hebben. De advocaat-generaal acht een dergelijke uitzondering aanvaardbaar. Daartoe wijst hij erop dat slechts een gering aantal bepalingen van richtlijnen kan worden aangemerkt als een wezenlijke en rechtstreekse concretisering van een beginsel. 53 Het is duidelijk dat het Hof van Justitie het standpunt van advocaat-generaal Cruz Villalón op dit punt niet heeft gevolgd: anders dan de advocaat-generaal, acht het Hof toetsing van de Code du travail aan artikel 3, eerste lid, van Richtlijn 2002/14 niet mogelijk. Daartoe zoekt het aansluiting bij de arresten Mangold en Kücükdeveci, en niet bij artikel 52, vijfde lid, van het Handvest. Zoals eerder is opgemerkt, is het Hof hierbij volledig voorbijgegaan aan het in het Handvest gemaakte onderscheid tussen rechten en beginselen. Dit is opmerkelijk, niet alleen omdat dit onderscheid een belangrijk kenmerk vormt van het Handvest, maar ook gelet op de conclusie van de advocaat-generaal Cruz Villalón. De door de advocaat-generaal voorgestane uitleg van artikel 52, vijfde lid, lijkt voor een groot deel overeen te komen met de uitleg die in de literatuur als zeer overtuigend is omschreven en lijkt de nuttige werking van de in het Handvest neergelegde beginselen te waarborgen. 54 Door de keuze van het Hof in het AMSarrest voor een andere benadering, blijft ook de betekenis van artikel 52, vijfde lid, van het Handvest vooralsnog onduidelijk. 6 Afronding In het op 15 januari 2014 gewezen AMS-arrest heeft de Grote Kamer van het Hof van Justitie duidelijk gemaakt dat het Handvest ook in een geschil tussen particulieren van toepassing kan zijn. Daarmee heeft het Hof afstand genomen van het door sommige auteurs ingenomen standpunt dat het Handvest, vooral gelet op artikel 51, eerste lid, daarvan, per definitie geen horizontale werking kan hebben. Wel geldt dat niet op elke bepaling van het Handvest in een geschil tussen particulieren een beroep zou kunnen worden gedaan. Daarvoor is vereist dat een bepaling van het Handvest als zodanig volstaat om aan particulieren een subjectief recht te verlenen. Bij de beoordeling of dit het geval is, moet in ieder geval worden gekeken naar de bewoordingen van de betrokken bepaling en naar de daarbij behorende toelichting. Op basis daarvan oordeelt het Hof in het AMS-arrest dat artikel 27 van het Handvest, waarin het recht van werknemers op informatie en raadpleging is neergelegd, niet als zodanig volstaat om aan particulieren een subjectief recht te verlenen. Volgens het Hof verkrijgt artikel 27 pas zijn volle 52 Par van de conclusie. 53 Par van de conclusie. 54 De Mol, Pahladsingh & Van Heijningen 2012 (supra noot 4), p NTM NJCM-Bull. jrg. 39 [2014], nr. 5

13 Horizontale werking van het EU-Grondrechtenhandvest Artikelen werking nadat het is uitgewerkt in Unierechtelijke en nationaalrechtelijke voorschriften. Het Hof lijkt in dit verband aansluiting te zoeken bij de criteria die gelden bij de beoordeling of een Unierechtelijke bepaling rechtstreekse werking heeft, te weten dat een bepaling voldoende duidelijk en onvoorwaardelijk moet zijn geformuleerd. Een belangrijke vraag is of hierbij ook als vereiste geldt dat aan de betrokken bepaling van het Handvest een algemeen beginsel van het Unierecht ten grondslag ligt. Sommige auteurs hebben deze vraag ontkennend beantwoord. Daartoe hebben zij erop gewezen dat het Hof in het AMS-arrest alleen kijkt naar de tekst van artikel 27 van het Handvest en de bijbehorende toelichting, zonder zich uit te laten over de vraag of het daarin opgenomen recht van werknemers op informatie en raadpleging een algemeen beginsel van het Unierecht vormt. Toch kan ook worden verdedigd dat het AMS-arrest hierover geen volledig uitsluitsel biedt. Het Hof overweegt dat het in artikel 21, eerste lid, van het Handvest opgenomen beginsel van non-discriminatie op grond van leeftijd wel als zodanig volstaat om aan particulieren een subjectief recht te verlenen. Het Hof licht dit oordeel echter niet toe. Feit is wel dat het beginsel van non-discriminatie op grond van leeftijd, anders dan het in artikel 27 neergelegde recht van werknemers op informatie en raadpleging, door het Hof als een algemeen beginsel van het Unierecht is erkend. Gelet hierop zou de omstandigheid dat een Handvestbepaling een uitdrukking vormt van een algemeen beginsel wel degelijk een rol kunnen spelen. Toekomstige rechtspraak zal hierover meer duidelijkheid moeten bieden, en daarmee ook over de vraag welke andere in het Handvest opgenomen grondrechten, net als het beginsel van non-discriminatie op grond van leeftijd, als zodanig volstaan om aan particulieren een subjectief recht te verlenen en daarom in geschillen tussen particulieren onderling inroepbaar zijn. Waarschijnlijk geldt dit in ieder geval voor de eveneens in artikel 21, eerste lid, van het Handvest neergelegde discriminatieverboden op grond van geslacht, ras, godsdienst of overtuiging, handicap en seksuele gerichtheid. Ook deze discriminatieverboden vormen algemene beginselen van het Unierecht. Wellicht dat het Hof toekomstige zaken ook durft aan te grijpen om zich uit te laten over het in het Handvest gemaakte onderscheid tussen rechten en beginselen, en, in het verlengde daarvan, artikel 52, vijfde lid, van het Handvest. Dat het Hof dit in het AMS-arrest niet heeft gedaan, kan opmerkelijk worden genoemd, niet alleen omdat dit onderscheid een van de belangrijkste kenmerken vormt van het Handvest, en om die reden in de literatuur uitvoerig is besproken, maar ook omdat advocaat-generaal Cruz Villalón in zijn conclusie voor het AMSarrest wel uitdrukkelijk is ingegaan op de betekenis van dit onderscheid en deze bepaling. Hoe dan ook moet de betekenis van het AMS-arrest voor de rechtspraktijk niet worden onderschat. Door te verduidelijken dat sommige bepalingen van het Handvest in geschillen tussen particulieren van toepassing kunnen zijn, heeft het Hof bevestigd dat het Handvest ook in het privaatrecht een rol zou kunnen spelen. Het AMS-arrest kan worden gezien als een opmaat voor belangrijke toekomstige rechtspraak hierover, waar ongetwijfeld met grote belangstelling naar zal worden uitgekeken. NTM NJCM-Bull. jrg. 39 [2014], nr