Doorwerking van het EU Handvest van de grondrechten in privaatrechtelijke rechtsverhoudingen

Transcriptie

1 annotatie Ars Aequi oktober Annotatie Doorwerking van het EU Handvest van de grondrechten in privaatrechtelijke rechtsverhoudingen Prof.mr. A.S. Hartkamp Hof van Justitie 15 januari 2014, ECLI:EU:C:2014:2, zaak C-176/12, (Association de Médiation Sociale (AMS)/Union locale des syndicats CGT en Laboubi), NJ 2014/246 met noot M.R. Mok 1 De casus De Association de Médiation Sociale (hierna AMS) is een vereniging die is betrokken bij het opzetten van voorzieningen voor sociale bemiddeling en het voorkomen van criminaliteit in de stad Marseille (Frankrijk). Zij bevordert tevens de herintegratie op de arbeidsmarkt van werklozen of van personen van wie de toegang tot een baan wordt gehinderd door sociale en beroepsmatige moeilijkheden. In dit verband biedt AMS hun de mogelijkheid om via een individueel loopbaanproject een beroepsopleiding in het domein van de sociale bemiddeling te volgen. Daartoe sluit AMS met deze personen werkbegeleidingsovereenkomsten, waarvoor zij subsidie van de overheid verkrijgt. In dit geding is van belang of die personen werknemers van AMS zijn. Dat is van belang in verband met de volgende regelingen: a Een Franse regeling in de Code du Travail (arbeidswetboek) bepaalt dat in bedrijfsvestigingen met ten minste vijftig werknemers een vakbondsvertegenwoordiger wordt aangesteld en een ondernemingsraad wordt samengesteld; alsmede (in art ) dat de personen waar het in casu om gaat (gesubsidieerde werknemers) niet tot het personeelsbestand worden gerekend; b Richtlijn 2002/14 heeft tot doel minimumvoorschriften vast te stellen met betrekking tot het recht van werknemers op informatie en raadpleging en definieert daartoe het begrip werknemer in artikel 2 sub d als een persoon die in de betrokken lidstaat op grond van het nationale arbeidsrecht en volgens de nationale praktijk bescherming geniet als werknemer ; c Artikel 27 EU Handvest van de grondrechten bepaalt dat werknemers en hun vertegenwoordigers in de gevallen en onder de voorwaarden waarin het recht van de Unie en de nationale wetgevingen en praktijken voorzien, de zekerheid (moeten) hebben, dat zij op passende niveaus tijdig worden geïnformeerd en geraadpleegd. Het geschil in deze zaak ontstaat als de vakbond Laboubi een gewone werknemer van AMS aanwijst als vertegenwoordiger van de binnen AMS opgerichte vakbondsafdeling. AMS komt tegen deze aanwijzing op en betoogt met een beroep op de Code du Travail dat zij slechts acht gewone werknemers heeft en dus het aantal van vijftig werknemers lang niet haalt; de personen met werkbegeleidingscontracten (ruim 120) mogen volgens haar niet worden meegeteld. De vakbond voert aan dat artikel L Code du Travail in strijd is met het Unierecht. 2 De prejudiciële vragen De Cour de Cassation stelt daarover prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie, en wel (i) of de Franse regel kan worden getoetst aan het grondrecht op informatie en raadpleging van werknemers neergelegd in art. 27 Handvest zoals gepreciseerd in de bepalingen van richtlijn 2002/14, en zo ja, (ii) of de regel daarmee in strijd moet worden geacht. Het Hof voegt de beide vragen samen en formuleert of art. 27 Handvest, alleen of gelezen in samenhang met de bepalingen van richtlijn 2002/14 aldus moet worden uitgelegd dat het kan worden ingeroepen in een geding

2 750 Ars Aequi oktober 2014 annotatie tussen particulieren teneinde een strijdige nationale bepaling ter uitvoering van de richtlijn buiten toepassing te laten. Het Hof beslist allereerst (punten 24-29) dat artikel Code du Travail in strijd is met artikel 2 sub d richtlijn, omdat de richtlijn niet een uitzondering voor een bepaalde groep werknemers (in casu gesubsidieerde werknemers) toelaat. De richtlijn eist dat alle werknemers in aanmerking worden genomen. Deze beslissing mondt niet uit in een dictum, omdat zij in de herformulering van het Hof niet het antwoord op een aparte prejudiciële vraag is. Het is duidelijk dat een beslissing over de strijdigheid, ook al is zij logisch niet nodig om tot de uitspraak te komen, nuttig is voor de nationale autoriteiten en rechtzoekenden, 1 en dat zij de discussie in het arrest over de toetsingsvraag verlevendigt. 3 De toetsing De rechtsoverwegingen van het Hof inzake de toetsingsvraag worden hier integraal weergegeven (30-51): 30 In de tweede plaats moet worden onderzocht of richtlijn 2002/14, en met name artikel 3, lid 1, ervan, voldoet aan de voorwaarden om rechtstreekse werking te hebben en, indien dit het geval is, of verweerders in het hoofdgeding zich daarop tegenover de AMS kunnen beroepen. 31 In dit verband moet in herinnering worden gebracht dat volgens vaste rechtspraak van het Hof in alle gevallen waarin de bepalingen van een richtlijn inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn, particulieren zich voor de nationale rechter op die bepalingen kunnen beroepen tegenover de staat, wanneer deze hetzij heeft verzuimd de richtlijn binnen de termijn in nationaal recht om te zetten, hetzij dit op onjuiste wijze heeft gedaan (zie arrest van 5 oktober 2004, Pfeiffer e.a., C 397/01 C 403/01, Jurispr. blz. I 8835, punt 103 en aldaar aangehaalde rechtspraak). 32 In casu bepaalt artikel 3, lid 1, van richtlijn 2002/14 dat het aan de lidstaten staat te bepalen op welke wijze de minimumaantallen van werknemers worden berekend. 33 Hoewel artikel 3, lid 1, van richtlijn 2002/14 de lidstaten een zekere beoordelingsmarge laat bij de vaststelling van de noodzakelijke maatregelen ter uitvoering van deze richtlijn, neemt dit niet weg dat de in dat artikel vastgelegde verplichting om alle werknemers in aanmerking te nemen nauwkeurig en onvoorwaardelijk is. 34 Zoals ook is benadrukt in punt 24 van het onderhavige arrest, heeft het Hof immers reeds geoordeeld dat, aangezien richtlijn 2002/14 bepaalt welke personen bij deze berekening in aanmerking moeten worden genomen, het de lidstaten niet is toegestaan een bepaalde categorie van personen die oorspronkelijk voor deze berekening in aanmerking kwam daarvan uit te sluiten. Hoewel deze richtlijn de lidstaten niet voorschrijft op welke wijze zij de werknemers die binnen de werkingssfeer ervan vallen bij de berekening van de minimumaantallen werknemers moeten meetellen, schrijft zij wel voor dat zij deze werknemers moeten meetellen (zie arrest Confédération générale du travail e.a., punt 34). 35 Gelet op deze rechtspraak over artikel 3, lid 1, van richtlijn 2002/14 (zie arrest Confédération générale du travail e.a., punt 40), volgt hieruit dat deze bepaling aan alle voorwaarden voor rechtstreekse werking voldoet. 36 In herinnering moet echter worden gebracht dat volgens vaste rechtspraak zelfs een duidelijke, nauwkeurig omschreven en onvoorwaardelijke bepaling van een richtlijn die tot doel heeft particulieren rechten te verlenen of hun verplichtingen op te leggen, niet als zodanig kan worden toegepast in gedingen tussen uitsluitend particulieren (zie reeds aangehaald arrest Pfeiffer e.a., punt 109, en arrest van 19 januari 2010, Kücükdeveci, C 555/07, Jurispr. blz. I 365, punt 46). 37 In dit verband is in punt 13 van het onderhavige arrest vastgesteld dat de AMS een privaatrechtelijke vereniging is, ook al heeft zij een sociale doelstelling. Daaruit volgt dat, wegens de rechtsvorm van de AMS, verweerders in het hoofdgeding zich tegenover deze vereniging niet kunnen beroepen op de bepalingen van richtlijn 2002/14 als zodanig (zie in die zin arrest van 24 januari 2012, Dominguez, C 282/10, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 42). 38 Het Hof heeft echter geoordeeld dat een nationale rechter die uitspraak moet doen in een geding tussen uitsluitend particulieren, bij de toepassing van de ter uitvoering van de verplichtingen van de richtlijn vastgestelde nationale bepalingen het gehele nationale recht in beschouwing moet nemen en dit zoveel mogelijk in het licht van de bewoordingen en van de doelstelling van deze richtlijn moet uitleggen om tot een oplossing te komen die in overeenstemming is met het daarmee beoogde doel (zie arrest van 4 juli 2006, Adeneler e.a., C 212/04, Jurispr. blz. I 6057, punt 111, alsmede reeds aangehaalde arresten Pfeiffer, punt 119, en Dominguez, punt 27). 39 Het Hof heeft echter gepreciseerd dat voor dit beginsel van conforme uitlegging van het nationale recht bepaalde beperkingen gelden. Aldus wordt de verplichting van de nationale rechter om bij de uitlegging en de toepassing van de relevante bepalingen van zijn nationale recht te verwijzen naar de inhoud van een richtlijn begrensd door de algemene rechtsbeginselen en kan zij niet dienen als grondslag voor een uitlegging contra legem van het nationale recht (zie arrest van 15 april 2008, Impact, C 268/06, Jurispr. blz. I 2483, punt 100, en reeds aangehaald arrest Dominguez, punt 25). 40 In het hoofdgeding blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de Cour de cassation voor een dergelijke beperking staat, zodat artikel L van de code du travail niet kan worden uitgelegd op een wijze die strookt met richtlijn 2002/ In deze omstandigheden moet in de derde plaats worden nagegaan of de situatie in het hoofdgeding vergelijkbaar is met die in de zaak die tot het reeds aangehaalde arrest Kücükdeveci heeft geleid, zodat artikel 27 van het Handvest, alleen of gelezen in samenhang met de bepalingen van richtlijn 2002/14, kan worden ingeroepen in een geding tussen particulieren om in voorkomend geval de niet met deze richtlijn overeenstemmende nationale bepaling buiten toepassing te laten. 42 In verband met artikel 27 van het Handvest als zodanig moet in herinnering worden gebracht dat uit vaste rechtspraak volgt dat de in de rechtsorde van de Unie gewaarborgde grondrechten toepassing kunnen vinden in alle situaties die door het recht van de Unie worden beheerst (zie arrest van 26 februari 2013, Åkerberg Fransson, C 617/10, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 19). 43 Aangezien de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling richtlijn 2002/14 uitvoert, kan artikel 27 van het Handvest dus in het hoofdgeding worden toegepast. 44 Tevens moet worden vastgesteld dat artikel 27 van het Handvest, met als opschrift Het recht op informatie en raadpleging van de werknemers binnen de onderneming, bepaalt dat de werknemers, in de gevallen en onder de voorwaarden waarin het recht van de Unie 1 Men denke aan de mogelijkheid van een schadevergoedingsvordering gebaseerd op de Francovich-aansprakelijkheid, die het Hof in punt 50 aanstipt.

3 annotatie Ars Aequi oktober en de nationale wetgevingen en praktijken voorzien, de zekerheid moeten hebben dat zij op verschillende niveaus worden geïnformeerd en geraadpleegd. 45 Uit de bewoordingen van artikel 27 van het Handvest blijkt dus duidelijk dat dit artikel pas zijn volle werking verkrijgt nadat het nader is bepaald in Unierechtelijke en nationaalrechtelijke voorschriften. 46 Het tot de lidstaten gerichte verbod in artikel 3, lid 1, van richtlijn 2002/14 om bij de berekening van het personeelsbestand van de onderneming een bepaalde categorie van personen die oorspronkelijk voor deze berekening in aanmerking kwam, daarvan uit te sluiten, kan echter, als rechtstreeks toepasselijk rechtsvoorschrift, noch uit de bewoordingen van artikel 27 van het Handvest, noch uit de toelichtingen bij dit artikel worden afgeleid. 47 In dit verband moet worden opgemerkt dat de omstandigheden in het hoofdgeding verschillen van die welke aanleiding hebben gegeven tot het arrest Kücükdeveci, aangezien het in laatstgenoemd arrest aan de orde zijnde beginsel van non-discriminatie op grond van leeftijd, neergelegd in artikel 21, lid 1, van het Handvest, op zich volstaat om aan particulieren een subjectief recht te verlenen waarop als zodanig een beroep kan worden gedaan. 48 Bijgevolg kan in een geding als het onderhavige artikel 27 van het Handvest niet als zodanig worden ingeroepen om tot de slotsom te komen dat de niet met richtlijn 2002/14 overeenstemmende nationale bepaling buiten toepassing moet worden gelaten. 49 Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan indien artikel 27 van het Handvest wordt gelezen in samenhang met de bepalingen van richtlijn 2002/14. Aangezien dit artikel op zich immers niet volstaat om aan particulieren een recht te verlenen dat zij als zodanig kunnen inroepen, geldt dit tevens voor een dergelijke lezing in samenhang. 50 De partij die is benadeeld doordat het nationale recht niet met het recht van de Unie strookt, kan zich echter beroepen op de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest van 19 november 1991, Francovich e.a. (C 6/90 en C 9/90, Jurispr. blz. I 5357), om in voorkomend geval vergoeding van de geleden schade te verkrijgen (zie reeds aangehaald arrest Dominguez, punt 43). 51 Uit het voorgaande volgt dat artikel 27 van het Handvest, alleen of gelezen in samenhang met de bepalingen van richtlijn 2002/14, aldus moet worden uitgelegd dat dit artikel van het Handvest, wanneer een nationale bepaling ter uitvoering van deze richtlijn, zoals artikel L van de code du travail, onverenigbaar is met het recht van de Unie, niet kan worden ingeroepen in een geding tussen particulieren teneinde die nationale bepaling buiten toepassing te laten. 4 Geen toetsing aan de richtlijn in horizontale verhoudingen Het Hof besteedt aandacht aan de richtlijn, aan artikel 27 Handvest en aan de combinatie van beide. De redenering bevat de volgende componenten. Eerst de richtlijn. Het Hof stelt vast dat de betrokken richtlijnbepaling zich leent voor directe werking. Het voorschrift dat bij de implementering van de verplichting van de lidstaten tot waarborging van het recht op informatie en raadpleging alle binnen een onderneming werkzame werknemers in aanmerking moeten worden genomen, is onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig om tegenover een lidstaat te worden ingeroepen (punten 30-35). Echter, AMS is niet een overheidsinstantie maar een privaatrechtelijke vereniging en zij kan ook niet met een overheidsinstelling gelijk worden gesteld, omdat zij geen overheidsgezag uitoefent; een sociale doelstelling en het ontvangen van subsidie zijn daartoe niet voldoende. Zij is dus in de Europeesrechtelijke terminologie een particulier en daarop stuit het beroep van de vakbond op strijdigheid van de nationale regeling met de richtlijn af. Het is immers vaste rechtspraak van het Hof dat, zoals het Hof het in zijn recente rechtspraak en ook in dit arrest (punt 36) formuleert, zelfs een duidelijke, nauwkeurig omschreven en onvoorwaardelijke bepaling van een richtlijn die tot doel heeft particulieren rechten te verlenen of hun verplichtingen op te leggen, niet als zodanig kan worden toegepast in gedingen tussen uitsluitend particulieren. Deze formulering omvat twee verschillende gevallen: zij betekent dat een richtlijn noch rechten en verplichtingen kan creëren in verhoudingen tussen particulieren, noch door particulieren kan worden ingeroepen ter toetsing van een nationale wetsbepaling aan een richtlijn, aldus dat indien de strijdigheid wordt vastgesteld de nationale bepaling buiten toepassing moet worden gelaten. 2 In casu is het tweede geval aan de orde: in een geding tussen particulieren kan niet worden bereikt dat de rechter op vordering van de eiser bepaalt dat de nationale wetsbepaling jegens hem buiten toepassing moet worden gelaten. Zoals eerder werd opgemerkt (zie nr. 2) sluit dat niet uit dat de rechter in deze situatie uitspreekt dat de desbetreffende wetsbepaling in strijd is met de richtlijn. 5 Directe en indirecte horizontale werking Ter verduidelijking nog deze opmerking over de beide zojuist genoemde gevallen. Het is vanuit privaatrechtelijk oogpunt van belang het verschil tussen beide gevallen goed te onderkennen. In het eerste geval gaat het om de vraag of een regel van Unierecht rechtstreeks doorwerkt in een rechtsverhouding tussen particulieren, aldus dat hij leidt tot het ontstaan, de wijziging of het tenietgaan van rechten en verplichtingen. Dat kan bijvoorbeeld tot gevolg hebben dat een overeenkomst wordt aangevuld, dat een contract of contractueel beding nietig is, dat een gedraging een onrechtmatige daad oplevert omdat zij in strijd is met een regel van Unierecht of dat een vordering uit onverschuldigde betaling ontstaat. In het tweede geval is dat anders: indien de rechter oordeelt dat een nationale regel in strijd is met een direct werkende regel van Unierecht en dus niet mag worden toegepast, betekent dat niet dat de Europese regel zelf rechtstreeks doorwerkt in de rechtsverhouding en haar inhoud mede bepaalt. Wat het gevolg is van het oordeel dat de nationale bepaling niet mag worden toegepast, en met name welke regels dan op de rechtsverhouding van toepassing zijn, wordt niet door dat oordeel bepaald. 2 Zie Asser/Hartkamp 3-I* 2011/156.

4 752 Ars Aequi oktober 2014 annotatie In de Europeesrechtelijke terminologie, die is afgestemd op de constitutionele verhouding binnen de EU tussen hogere en lagere regels, worden beide vragen gebracht onder de noemer directe werking en wordt, indien het om verhoudingen tussen particulieren ( horizontale verhoudingen ) gaat, gesproken van directe horizontale werking. Richtlijnbepalingen hebben in deze terminologie geen directe horizontale werking hetgeen dus duidt op het ontbreken van beide genoemde werkingen. Vanuit privaatrechtelijk oogpunt, waarbij het gaat om het vaststellen van de inhoud en rechtsgevolgen van een rechtsverhouding, is het beter tussen beide gevallen terminologisch te onderscheiden, bijvoorbeeld door in het eerste geval (de Europese regel creëert zelf rechten en verplichtingen tussen particulieren) te spreken van directe horizontale werking, en in het tweede geval (een nationale regel wordt getoetst aan een Europese ter beoordeling van zijn rechtmatigheid) van indirecte horizontale werking. 3 Bij richtlijnen is er geen onderscheid (beide horizontale werkingen ontbreken), maar dat ligt anders bij andere bepalingen (en algemene beginselen) van Unierecht. Zo hebben veel bepalingen van het EU-Werkingsverdrag (VWEU), in het bijzonder de verkeersvrijheden en discriminatieverboden, directe werking in de zin dat daaraan onverschillig of dat gebeurt in een horizontale of een verticale processuele context nationale wetsbepalingen kunnen worden getoetst, maar is het niet van al deze bepalingen zeker of zij ook horizontale werking hebben in de zin dat zij rechtstreeks inwerken op rechtsverhoudingen tussen particulieren. Zoals wij hieronder in nr. 7 en 8 zullen zien is dit onderscheid ook bij algemene beginselen van Unierecht en bij bepalingen van het Handvest relevant. 4 6 Richtlijnconforme interpretatie in casu mogelijk? Nadat het Hof heeft vastgesteld dat de richtlijn zich wel leent voor directe werking, maar deze werking niet kan hebben in de onderhavige verhouding omdat het om een rechtsverhouding tussen particulieren gaat, herinnert het aan de verplichting tot richtlijnconforme interpretatie. 5 Daartoe moet de nationale rechter niet alleen de implementatiewetgeving maar het gehele nationale recht in beschouwing nemen en dit zoveel mogelijk in het licht van de bewoordingen en van de doelstelling van deze richtlijn uitleggen. Wel gelden daarbij bepaalde beperkingen: de verplichting van de nationale rechter wordt begrensd door de algemene rechtsbeginselen en zij kan niet dienen als grondslag voor een uitlegging contra legem van het nationale recht. Deze rechtsoverwegingen (38-39) zijn standaard en vragen op zich geen commentaar in een privaatrechtelijk georiënteerde annotatie. Wel wijs ik op de constatering van het Hof (punt 40), dat uit de verwijzingsbeslis sing blijkt dat de Cour de Cassation in casu voor een dergelijke beperking staat, zodat artikel L van de Code du Travail niet kan worden uitgelegd op een wijze die strookt met richtlijn 2002/14. Aangezien de Cour de Cassation zich daarover niet heeft uitgelaten 6 is die constatering enigszins opvallend, omdat het nu eenmaal niet de taak van het Hof van Justitie is om het nationale recht uit te leggen. Het enkele feit dat de nationale rechter een prejudiciële vraag stelt is voor dat oordeel onvoldoende. Trouwens, de nationale rechter kan na de beslissing van het Hof van Justitie tot het inzicht komen dat zijn nationale recht de mogelijkheid biedt tot richtlijnconforme interpretatie, hoewel hij daar wellicht aanvankelijk anders over dacht. 7 Aardig is dat in een eerdere Franse zaak, waarin eveneens arbeidsrecht en grondrechten aan de orde waren, 8 de Cour de Cassation zelf had aangegeven voor een dergelijke beperking te staan, en het Hof haar toen de suggestie aan de hand deed eens een andere bepaling van de Code du Travail te bekijken die wellicht een richtlijnconforme interpretatie wél zou toelaten. 7 Toetsing aan het Handvest in casu niet mogelijk Dan artikel 27 Handvest. Aangezien het in deze zaak gaat om een nationale wetsbepaling die strekt tot implementatie van een richtlijn is het Handvest van toepassing. Artikel 51 lid 1 Handvest bepaalt immers dat de bepalingen van het Handvest zijn gericht tot (de Unie-instellingen, alsmede tot) de lidstaten wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. 9 Dat betekent dat de nationale wetsbepaling aan het Handvest kan worden getoetst, mits het gaat om een bepaling van het Handvest die directe werking heeft. Het Hof oordeelt (anders dan de A-G) dat dit in casu niet het geval is, hetgeen het afleidt uit de formulering van artikel 27 Handvest: nu het artikel bepaalt 3 Opmerking verdient dat deze terminologie ook wordt gebruikt in de nationale grondrechtendiscussie om de effecten van grondrechten op privaatrechtelijke verhoudingen te beschrijven. Soms wordt zij ook gebruikt in de context van het EU-recht; zie F.M. Besselink, The Protection of Fundamental Rights post-lisbon. The Interaction between the EU Charter of Fundamental Rights, the European Convention on Human Rights (ECHR) and National Constitutions, in Reports of the FIDE Congress Tallinn 2012, Vol. 1, p. 17: Direct horizontal effect entails the application of the fundamental right as it is codified in public law sources in all its elements and aspects to the relationship between private parties. 4 Zie over deze kwestie, die terminologisch van aard lijkt maar wezenlijk is voor een goed begrip van de materieelrechtelijke verhoudingen, Asser/ Hartkamp 3-I* 2011/12 e.v., en A.S. Hartkamp, Horizontal Effects (or Effects in Relationships between individuals ) of EU law, in A.S. Hartkamp, C.H. Sieburgh, L.A.D. Keus, J.S. Kortmann & M.H. Wissink (eds), The Influence of EU Law on National Private Law (Vol. I), Kluwer 2014, p. 57 e.v. Aldaar worden ook verschillende verschijningsvormen van indirecte horizontale werking onderscheiden. 5 In punt 50 wordt daaraan nog de evenzeer gebruikelijke verwijzing naar de Francovichaansprakelijkheid toegevoegd, die is bedoeld voor gevallen waarin een partij is benadeeld doordat het nationale recht niet met het Unierecht strookt. 6 Zie Arrêt no du 11 Avril 2012, ( Vgl. ook de conclusie van A-G Cruz Villalón, punten Zie voor een sprekend voorbeeld de zaak die heeft geleid tot HvJ 15 november 2007, C-404/06, ECLI: EU: C: 2008: 231, Quelle AG/Bundesverband der Verbraucherzentralen, waarover Asser/Hartkamp 3-I* 2011/ HvJ 24 januari 2012, C-282/10, ECLI: EU: C: 2012: 33, Maribel Dominguez/Centre Informatique du Centre Ouest Atlantique, punten 26 en 29. Zie daarover mijn opmerkingen in WPNR 2013/6991. Deze zaak komt hierna in nr. 8 nog even ter sprake. 9 Zie over de toepasselijkheid van het Handvest principieel Hof van Justitie 26 februari 2013, C-617/10, ECLI: EU: C: 2013: 105, Åkerberg Fransson.

5 annotatie Ars Aequi oktober dat de werknemers de zekerheid moeten hebben dat zij op verschillende niveaus worden geïnformeerd en geraadpleegd in de gevallen en onder de voorwaarden waarin het recht van de Unie en de nationale wetgevingen en praktijken voorzien, blijkt dat het artikel pas zijn volle werking verkrijgt nadat het nader is bepaald in Unierechtelijke en nationaalrechtelijke voorschriften. Dat de eerder vermelde richtlijnbepaling (volgens welke bij de implementering van de verplichting van de lidstaten tot waarborging van het recht op informatie en raadpleging alle binnen een onderneming werkzame werknemers in aanmerking moeten worden genomen) zich wel leent voor directe werking verandert hieraan niets, omdat die verplichting niet uit het Handvest kan worden afgeleid. In dit verband gaat het Hof in op de bekende zaak Kücükdeveci, die tezamen met de zaak Mangold, waarvan zij de bevestiging was, tot veel ophef en discussie heeft geleid. 10 In die zaken heeft het Hof van Justitie een algemeen beginsel van Unierecht aanvaard dat zich verzet tegen discriminatie naar leeftijd en daaraan Duitse wetsbepalingen getoetst; zulks ondanks het feit dat richtlijn 2000/78, die uitvoering geeft aan artikel 13 EG resp. artikel 19 VWEU (een bepaling die zelf geen directe werking heeft omdat zij een instructie geeft aan de EU-wetgever), zich niet voor toepassing leende omdat het om een verhouding tussen particulieren ging. Veel schrijvers hebben betoogd dat het Hof hier in feite toch horizontale werking verleende aan de richtlijn. Deze zienswijze is onjuist. Het Hof onderscheidde in punt 19 van het arrest Kücükdeveci uitdrukkelijk tussen toetsing aan het primaire Unierecht (in casu het algemene beginsel van Unierecht) en toetsing aan de richtlijn, en ging over tot het eerste (zie punten 27, 32 en 42, alsmede het dictum onder 1). Aanvaard moet immers worden dat algemene beginselen van Unierecht (anders dan richtlijnen) ook in rechtsverhoudingen tussen particulieren als toetssteen kunnen dienen voor de op de rechtsverhouding toepasselijke regels, zodat daaraan nationale wetsbepalingen kunnen worden getoetst. Dat geldt ook als een richtlijn die uitwerking geeft aan het desbetreffende beginsel relevant is voor de vraag of de casus met voldoende duidelijkheid onder het Unierecht en derhalve onder de werking van het beginsel valt. Beide zaken speelden vóór de inwerkingtreding van het Handvest. Na die inwerkingtreding moet in beginsel hetzelfde worden aangenomen voor de bepalingen van het Handvest, zoals artikel 21, waarin het discriminatieverbod is neergelegd. Reeds in het arrest Kücükdeveci (punt 22) trekt het Hof deze parallel. Het Hof merkt hierover thans op (punt 47) dat de omstandigheden in deze zaak verschillen van die welke aanleiding hebben gegeven tot het arrest Kücükdeveci, aangezien het in laatstgenoemd arrest aan de orde zijnde beginsel van non-discriminatie op grond van leeftijd, neergelegd in artikel 21 lid 1 van het Handvest, op zich volstaat om aan particulieren een subjectief recht te verlenen waarop als zodanig een beroep kan worden gedaan. Voor het in deze zaak aan de orde zijnde artikel 27 Handvest geldt dit, zoals hierboven vermeld, niet, omdat het Hof dat artikel onvoldoende concreet achtte. Dat wordt, aldus het Hof, niet anders als men dat artikel in samenhang leest met de bepalingen van richtlijn 2002/14: aangezien artikel 27 op zich niet volstaat om aan particulieren een recht te verlenen dat zij als zodanig kunnen inroepen, geldt dit tevens voor een dergelijke lezing in samenhang (punt 49). Dit is in al haar beknoptheid een duidelijke en sluitende redenering. 8 Slotopmerkingen Het nieuwe in deze uitspraak is dat het Hof van Justitie artikel 27 Handvest aldus uitlegt dat het zich niet leent voor rechtmatigheidstoetsing van nationale wetsbepalingen. Anders dan wel in de literatuur is opgemerkt betekent dat niet dat artikel 27 een bepaling is die niet een recht verleent, maar alleen een beginsel bevat. 11 Die observatie is om twee redenen onjuist. Ook indien een bepaling rechten verleent kan daaraan niet altijd worden getoetst (namelijk niet indien zij niet onvoorwaardelijk of voldoende nauwkeurig is); en uit het Handvest (zie art. 52 lid 5) zélf vloeit voort dat ook beginselen als grondslag voor rechtmatigheidstoetsing kunnen dienen. Sommige commentaren wekken de indruk dat het arrest zeer belangrijk is omdat het Hof daarin de horizontale werking van het EU-Handvest zou hebben erkend. 12 Dat bewijst hoe belangrijk het is om ter vermijding van verwarring te onderscheiden tussen verschillende vormen van horizontale werking, in het bijzonder die welke hierboven in nr. 5 werden behandeld. Dat handelingen van de Unie en van lidstaten (voor zover zij het Unierecht ten uitvoer brengen) aan het Handvest kunnen worden getoetst is vanzelfsprekend, en er is geen enkele reden om daarover anders te denken als het om procedures tussen particulieren gaat. 13 Zolang het Hof algemene beginselen van Unierecht hanteert om grondrechtelijke bescherming te bieden, heeft het daaraan ook in het verleden al in hori- 10 HvJ EG 22 november 2005, C-144/04, ECLI: EU: C: 2005: 709, Mangold/Helm; HvJ 19 januari 2010, C-555/07, ECLI: EU: C: 2010: 21, Seda Kücükdeveci/Swedex. Zie hierover Asser/Hartkamp 3-I, nr. 144, 147 en 159, en voorts Lazzerini, CMLR 2014, p. 907 e.v., met vindplaatsen. 11 Zie voor dit onderscheid art. 52 lid 5 Handvest. Het Handvest noch de toelichting daarop geven nauwkeurig aan welke bepalingen rechten dan wel beginselen bevatten. De toelichting merkt op dat beginselen geen aanleiding (geven) tot directe eisen tot het nemen van positieve maatregelen door de instellingen van de Unie of de overheden van de lidstaten. Gedacht zal zijn aan de zogenoemde sociale grondrechten. De bepalingen mogen wel worden gebruikt voor interpretatie en voor toetsing van wetgevingshandelingen van de Unie en van de lidstaten indien zij het recht van de Unie tot uitvoering brengen. 12 Zie De Waele, Horizontale werking van het EU-Grondrechtenhandvest: de kogel lijkt door de kerk, NTER 2014, p. 158 e.v. 13 Zeer juist de hierboven vermelde uitspraak van de Cour de Cassation: Attendu qu il est de jurisprudence constante que les droits fondamentaux de l Union européenne peuvent être invoqués dans un litige entre particuliers aux fins de vérifier le respect par les institutions de l Union et les Etats membres, lorsqu ils mettent en oeuvre le droit de l Union, de ces mêmes droits fondamentaux ; que les articles 51 et 52 de la Charte ne comportent aucune limitation de l invocation des dispositions de la Charte, que celles-ci contiennent des principes ou des droits, aux litiges de nature horizontale, pas plus que les Explications ad article 51 et ad article 52

6 754 Ars Aequi oktober 2014 annotatie zontale verhoudingen getoetst en dat zal het dus in de toekomst doen aan Handvestbepalingen. Trouwens, de door het Handvest geregelde rechten en beginselen blijven voor een groot deel, misschien wel alle, algemene beginselen van Unierecht. 14 De inwerkingtreding van het Handvest is immers niet bedoeld om de bestaande rechtsbescherming te verminderen. Een heel andere vraag is of bepalingen van het Handvest ook directe horizontale werking kunnen hebben in de in nr. 5 bedoelde zin, dus of zij rechtstreeks kunnen doorwerken in een verhouding tussen particulieren, aldus dat zij tussen hen rechten en verplichtingen doen ontstaan, wijzigen of tenietdoen. Over die vraag bevat het arrest geen uitspraak, althans geen expliciete, evenmin als het reeds genoemde arrest Dominguez, maar interessant is dat de advocaten-generaal in beide zaken, Trstenjak en Cruz Villalón, daarover in verschillende zin stelling heb- ben genomen ten overvloede, omdat de materie niet aan de orde was. 15 Op deze materie hoop ik binnenkort op een andere plaats in te gaan. 9 Conclusie De conclusie is dat het arrest voor het eerst uitleg geeft aan artikel 27 Handvest; dat het bevestigt dat toetsing van wetgevingshandelingen aan het Handvest ook in verhoudingen tussen particulieren mogelijk is; dat deze toetsing los staat van de problematiek van de horizontale werking van richtlijnen (waarover het geen nieuws biedt); dat het geen informatie bevat over het onderscheid tussen rechten en beginselen als geregeld in het Handvest; en dat het niet ingaat op de mogelijkheid van directe horizontale werking van Handvestbepalingen of van algemene beginselen van Unierecht. 14 Zie art. 6 lid 3 VEU in verbinding met art. 52 lid 3 Handvest. Op de verhouding tussen beide kan hier niet worden ingegaan. Ik wijs er alleen op dat het Hof blijft spreken van grondrechten of andere algemene beginselen van Unierecht ; zie HvJ 27 maart 2014, C-314/12, ECLI: EU: C: 2014: 192, UPC Telekabel/Constantin Film Verleih, punt A-G Trstenjak leidt in haar conclusie bij Dominguez (zie noot 8), punt 80 e.v., uit art. 51 lid 1 Handvest (inhoudend dat de bepalingen van het Handvest zijn gericht tot de instellingen van de Unie, alsmede tot de lidstaten, maar uitsluitend indien deze het recht van de Unie ten uitvoer brengen) af dat het Handvest geen rechtstreekse horizontale werking in rechtsverhouding tussen particulieren kan hebben. A-G Cruz Villalón bestrijdt deze opvatting in zijn conclusie voor AMS, punt 28 e.v.