Speciaal verslag nr. 7/2009 betreffende het beheer van de ontwikkelings- en

Transcriptie

1 1 RAAD VA DE EUROPESE U IE Brussel, 7 juli 2009 (09.07) (OR. en) 11860/09 FI 248 TRA S 278 MAR 102 AVIATIO 101 CAB 29 RECH 227 I GEKOME DOCUME T van: de heer Vítor CALDEIRA, voorzitter van de Rekenkamer ingekomen: 1 juli 2009 aan: de heer Karel SCHWARZENBERG, voorzitter van de Raad van de Europese Unie Betreft: Speciaal verslag nr. 7/2009 betreffende het beheer van de ontwikkelings- en valideringsfase van het Galileo-programma, vergezeld van de antwoorden van de Commissie Mijnheer de voorzitter, Hierbij doe ik u in alle officiële talen van de Europese Gemeenschappen een exemplaar toekomen van Speciaal verslag nr. 7/2009 betreffende het beheer van de ontwikkelings- en valideringsfase van het Galileo-programma. Dit speciaal verslag, dat binnenkort zal worden bekendgemaakt, is op 14 mei 2009 door de Rekenkamer aangenomen en gaat vergezeld van de antwoorden van de Commissie, die op 3 februari 2009 op de hoogte was gesteld van de voorlopige bevindingen. (Beleefdheidsformule) (w.g.) Vítor CALDEIRA Bijlage: Speciaal verslag nr. 7/2009 betreffende het beheer van de ontwikkelings- en valideringsfase van het Galileo-programma, vergezeld van de antwoorden van de Commissie 11860/09 cle/gra/dm 1 DG G II L

2 1 ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF EUROOPA KONTROLLIKODA ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕ ΡΙO EUROPEAN COURT OF AUDITORS COUR DES COMPTES EUROPÉENNE CÚIRT INIÚCHÓIRÍ NA HEORPA CORTE DEI CONTI EUROPEA EIROPAS REVĪZIJAS PALĀTA EUROPOS AUDITO RŪMAI EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK IL-QORTI EWROPEA TA L-AWDITURI EUROPESE REKENKAMER EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN Speciaal verslag nr. 7/2009 (uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, EG) Het beheer van de ontwikkelings- en valideringsfase van het Galileo-programma vergezeld van de antwoorden van de Commissie 12, RUE ALCIDE DE GASPERI TELEPHONE (+352) euraud@eca.europa.eu L LUXEMBOURG TELEFAX (+352) INTERNET:

3 2 INHOUD Paragraaf Gebruikte afkortingen Samenvatting I - XII Inleiding 1-2 De geschiedenis van Galileo 3-29 De beginjaren (vóór 1999) 3-8 Ontwerp ( ) 9-12 Ontwikkeling en validering ten tijde van de GOG ( ) Ontwikkeling en validering na de GOG (sinds 2006) Reikwijdte en aanpak van de controle Opmerkingen Concessieonderhandelingen mislukt Vertraging en budgetoverschrijding bij technologische ontwikkelingsactiviteiten Beperkt nut van OTO-activiteiten Integratie van EGNOS slechts gedeeltelijk geslaagd Ontoereikend openbaar bestuur Conclusies en aanbevelingen Bijlage I - Het Europese Ruimteagentschap Bijlage II - Feiten, cijfers en voorbeelden met betrekking tot EGNOS Bijlage III - Internationale samenwerking inzake Galileo Bijlage IV - Door de ERK gehanteerde criteria voor de beoordeling van het beheer van het Galileo-concessieproces door de publieke sector, vergezeld van een samenvatting van de beoordeling Bijlage V - Lijst van in dit verslag gebruikte termen Antwoorden van de Commissie

4 3 GEBRUIKTE AFKORTINGEN ARTES BBP CNES CS EG EGNOS EOIG ESA GCC GCS GIOVE GMS GNSS GOG GPS GSA GSTB GTI HoT Advanced Research in Telecommunications Systems (geavanceerd onderzoek naar telecommunicatiesystemen) Bruto binnenlands product Centre National d'etudes Spatiales (Frans ruimtevaartagentschap) Commercial Service (commerciële dienst) Europese Gemeenschappen European Geostationary Navigation Overlay Service (Europees systeem voor navigatie door geostationaire bedekking) EGNOS Operator and Infrastructure Group (EGNOS operator- en infrastructuurgroep) European Space Agency (Europees Ruimteagentschap) Galileo Control Centre (Galileo-controlecentrum) Ground Control Segment (controlecentrumsegment) Galileo In-Orbit Validation Element (Galileo-element voor validering in een baan om de aarde) Ground Mission Segment (grondstationsegment) Global Navigation Satellite System (wereldwijd satellietnavigatiesysteem) Gemeenschappelijke onderneming Galileo Global Positioning System (wereldwijd plaatsbepalingssysteem) European GNSS Supervisory Authority (Toezichtautoriteit voor het Europees GNSS) Galileo System Test Bed (proefbank voor het Galileo-systeem) Gezamenlijk technologie-initiatief Heads of Terms (belangrijkste contractvoorwaarden)

5 4 INTOSAI International Organisation of Supreme Audit Institutions (Internationale Organisatie van Hoge Controle-instanties) IOV KP6 NRSCC OPP OS OTO PB-Nav PFI PRS PwC SAR SESAR SoL TEN-T In-Orbit-Validation (validering in een baan rond de aarde) Zesde kaderprogramma van de Europese Gemeenschap voor activiteiten op het gebied van onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie, ter bevordering van de totstandbrenging van de Europese onderzoeksruimte en van innovatie ( ) National Remote Sensing Centre of China (nationaal centrum voor teledetectie van China) Openbaar/particulier partnerschap Open Service (open dienst) Onderzoek en technologische ontwikkeling Programme Board on Satellite Navigation (Programmaraad voor satellietnavigatie) Private finance initiative (initiatief om tot particuliere financiering over te gaan) Public Regulated Service (publiek gereguleerde dienst) PricewaterhouseCoopers Search and Rescue (opsporing en redding) Single European Sky ATM Research (Europees luchtverkeersbeveiligingssysteem) Safety of Life (dienst beveiliging van mensenlevens) Trans-Europees vervoersnetwerk

6 5 SAMENVATTING I. De aanzet tot de programma's EGNOS en Galileo werd in het midden van de jaren '90 gegeven met als doel de opzet van een Europees wereldwijd satellietnavigatiesysteem (GNSS). EGNOS is een regionaal satellietaugmentatiesysteem voor Europa dat de signalen afkomstig van bestaande satellietnavigatiesystemen zoals het GPS verbetert. Galileo wordt momenteel ontwikkeld als Europa's wereldwijde satellietnavigatiesysteem. II. Om de ontwikkelings- en valideringsfase van het Galileo-programma te beheren, richtten de Europese Commissie en het Europese Ruimteagentschap (ESA) een daarvoor bestemde structuur op, de Gemeenschappelijke onderneming Galileo (GOG), die van september 2003 tot eind 2006 operationeel was. In 2007 werden de activiteiten van de GOG overgedragen aan de Toezichtautoriteit voor het Europees GNSS, een communautair agentschap. III. Het Galileo-programma was in menig opzicht het eerste in zijn soort: het was de eerste nauwe samenwerking tussen het ESA en de Commissie bij zo'n groot ruimteprogramma, het eerste op Europees niveau beheerde industriële programma en de eerste keer dat de Commissie zou deelnemen in een openbaar/particulier partnerschap. IV. De onderhandelingen met de particuliere sector over een concessieovereenkomst liepen begin 2007 vast en het Parlement en de Raad besloten om het programma in het najaar van 2007 te heroriënteren. De technologische ontwikkeling is vijf jaar vertraagd. Eind 2008 zijn er nog geen operationele satellieten gelanceerd en de kostenramingen voor de ontwikkelings- en valideringsfase zijn bijna verdubbeld van 1,1 tot 2,1 miljard euro. Bij de controle door de Rekenkamer van de ontwikkelings- en valideringsfase van het Galileo-programma werd onderzocht: i) aan welke factoren het mislukken van het concessieproces is toe te schrijven; ii) aan welke factoren de gerapporteerde vertragingen en kostenoverschrijdingen bij de technologische ontwikkeling zijn toe te rekenen; iii) in hoeverre de uitgaven voor onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten ten goede zijn gekomen aan het Galileo-programma; iv) hoe goed de GOG het EGNOS-programma geïntegreerd heeft in Galileo;

7 6 v) of het Galileo-programma adequaat werd bestuurd. V. De Rekenkamer kwam tot de conclusie dat het beheer van de ontwikkelings- en valideringsfase ontoereikend was. Het Galileo-programma kampte op verschillende niveaus met problemen: i) de GOG was geen sterke programmabeheerder en er was geen ander orgaan waaraan deze rol werd toebedeeld. De GOG haalde de meeste van haar doelstellingen niet; dit was echter te wijten aan factoren waarop de GOG meestal geen invloed had; ii) het programma ontbeerde een sterke strategische leider en toezichthouder: de Commissie gaf niet proactief leiding aan het programma, zodat het stuurloos was; iii) omdat de lidstaten uiteenlopende verwachtingen hadden van het programma, traden zij op in het belang van hun nationale industrieën en vertraagden zij de besluitvorming. De compromissen leidden tot uitvoeringsproblemen, vertragingen en uiteindelijk tot kostenoverschrijdingen. VI. Het OPP was ontoereikend voorbereid en ontworpen. Daardoor was de GOG verplicht, onderhandelingen te voeren over een OPP dat onrealistisch was. VII. De taak van de GOG om toezicht te houden op de technologische ontwikkelingsactiviteiten werd ernstig belemmerd door bestuurskwesties, een onvolledig budget, vertragingen en de industriële organisatie van de ontwikkelings- en valideringsfase. VIII. Discontinuïteit, de ongeschiktheid van het Zesde Kaderprogramma (KP6) voor het financieren van marktontwikkelingsactiviteiten, het ontbreken van een brede aanpak op het gebied van marktontwikkeling en vertragingen verklaren het beperkte nut van de OTO-resultaten van Galileo. IX. De integratie van EGNOS in Galileo was geen onverdeeld succes omdat het mandaat van de GOG onduidelijk was, het besluit om EGNOS te betrekken bij de concessieonderhandelingen de verwezenlijking van het EGNOS-programma vertraagde, het institutionele kader van EGNOS onduidelijk was en de GOG weinig moeite deed voor de marktontwikkeling ten behoeve van EGNOS.

8 7 X. Het programma werd ontoereikend bestuurd. De rolverdeling tussen de entiteiten die betrokken zijn bij de ontwikkelings- en valideringsfase (EU- en ESA-lidstaten, Commissie, GOG en ESA) was niet duidelijk omschreven. De Commissie toonde geen adequaat leiderschap bij de ontwikkeling en het beheer van Galileo. XI. Wil de medio 2007 doorgevoerde heroriëntering van de programma's EGNOS en Galileo slagen, dan moet de Commissie haar beheer van de programma's aanzienlijk versterken. Dit verslag bevat een aantal aanbevelingen die erop gericht zijn de Commissie in die taak te ondersteunen. XII. Mocht ten slotte de EU besluiten om aan andere grote infrastructuurprogramma's te beginnen, dan moet de Commissie zich ervan verzekeren dat zij toegang heeft tot de benodigde beheersinstrumenten.

9 8 INLEIDING 1. Dit controleverslag handelt over de betrokkenheid van de Europese Unie bij satellietnavigatie in de periode De satellietnavigatiestrategie van de Europese Unie bestaat uit twee programma's: EGNOS 1 en Galileo. a) EGNOS is een regionaal systeem voor Europa dat de door de bestaande satellietnavigatiesystemen 2 uitgezonden signalen monitort en corrigeert door de nauwkeurigheid ervan te verbeteren en de betrouwbaarheid ervan te beoordelen. b) Momenteel wordt aan Galileo gewerkt als Europa's wereldwijde satellietnavigatiesysteem (GNSS). Het is de Europese pendant van het Amerikaanse GPS en een gemeenschappelijk initiatief van de Europese Commissie en het Europees Ruimteagentschap (ESA) (zie bijlage I). DE GESCHIEDENIS VAN GALILEO De beginjaren (vóór 1999) 3. De geschiedenis van Galileo begon in 1994, toen de Europese Commissie voorstelde, Europa te betrekken bij satellietnavigatie 3. Op basis van dit voorstel verzocht de Raad van de Europese Unie de Commissie in december 1994 om de nodige activiteiten te ontplooien De oorspronkelijke strategie van de Commissie voor de ontwikkeling van een GNSS bestond uit twee fasen. De eerste (GNSS-1) diende om een aanvulling op de bestaande GPS- en GLONASS-systemen te ontwikkelen. Deze fase, bekend als EGNOS, omvat drie European Geostationary Navigation Overlay Service (Europees systeem voor navigatie door geostationaire bedekking). GPS (Global Positioning System (Wereldwijd plaatsbepalingssysteem)), een door het Amerikaanse ministerie van defensie ontwikkeld en beheerd GNSS; GLONASS, een door de voormalige Sovjet-Unie ontwikkeld GNSS dat nu voor de regering van de Russische Federatie wordt beheerd door haar ruimtetroepen. COM(94) Satellietnavigatiediensten: een Europese benadering. Resolutie van de Raad van 19 december 1994 betreffende de Europese bijdrage aan de ontwikkeling van een wereldwijd satellietnavigatiesysteem (GNSS).

10 9 transponders op geostationaire satellieten en een netwerk van heel Europa bestrijkende grondstations, die worden gebruikt om de nauwkeurigheid van GPS en GLONASS te verbeteren (zie voetnoot 2) en om de betrouwbaarheid van hun signalen te beoordelen. 5. EGNOS werd in 1994 eerst uitgevoerd als een ESA-programma met diverse financieringsbronnen (ESA-lidstaten, de Europese Commissie, Eurocontrol en een aantal nationale burgerluchtvaartdienstverleners en andere organisaties 5 ). Het was oorspronkelijk bedoeld als demonstratiemodel, maar in de loop der tijd werd besloten het om te vormen tot een 'preoperationeel' en vervolgens operationeel programma (zie ook bijlage II). 6. De tweede fase (GNSS-2) bestond erin een wereldwijd civiel satellietnavigatiesysteem op te zetten, bekend als Galileo. Dit zal uiteindelijk bestaan uit 30 satellieten op een vaste hoogte van ongeveer km en een netwerk van grondstations, en het zal vijf niveaus van dienstverlening leveren (zie tekstvak 1). Tekstvak 1 - De vijf Galileo-diensten De "open dienst" (Open Service, OS) zal kosteloos zijn voor de gebruiker en zal plaats- en tijdsbepalingsprestaties bieden die concurrerend zijn met andere GNSS-systemen. "Dienst beveiliging van mensenlevens" (Safety of Life, SoL) zal verbeterde prestaties leveren (waaronder een integriteitsfunctie, d.w.z. een tijdige waarschuwing voor verminderde nauwkeurigheid) en certificering verzorgen, en zal met een dienstverleningsgarantie worden aangeboden aan de veiligheidskritische vervoerssector, zoals de lucht- en zeevaart. De "commerciële dienst" (Commercial Service, CS) zal toegang verschaffen tot twee extra (gecodeerde) signalen om een hogere gegevensverwerkingscapaciteit mogelijk te maken en gebruikers in staat te stellen de nauwkeurigheid te verbeteren. De "overheidsdienst" (Public Regulated Service, PRS) zal een plaats- en tijdsbepaling bieden aan specifieke gebruikers die een grote continuïteit in de dienstverlening nodig hebben (bijv. hulpdiensten, veiligheidsdiensten en het leger), met gecontroleerde toegang. 5 Verenigd in de EGNOS Operator and Infrastructure Group (EOIG).

11 10 Ten slotte zal Galileo met zijn "opsporings- en reddingsdienst" (Search And Rescue, SAR) bijdragen tot het internationale satellietsysteem voor opsporing en redding (Cospas-Sarsat). Galileo-satellieten zullen in staat zijn om signalen op te vangen van noodbakens op schepen, aan boord van vliegtuigen of gedragen door personen, en deze terug te sturen naar nationale reddingscentra, die zo de precieze locatie van een ongeval kunnen vaststellen. 7. De drijfveren voor de oprichting van Galileo waren van drieërlei aard: a) politiek (Galileo geeft een signaal dat Europa in staat is een onafhankelijk GNSS op te zetten); b) economisch (Galileo werd commercieel levensvatbaar geacht en werd onderbouwd met prognoses van aanzienlijke economische en sociale voordelen); c) technologisch (Galileo moest het meest geavanceerde beschikbare navigatiesysteem worden). 8. Het Galileo-programma was vanaf het begin verdeeld in vier fasen (zie tabel 1): a) technisch ontwerp; b) ontwikkeling en validering; c) stationering; d) commerciële exploitatie.

12 11 Ontwerp ( ) 9. Het Galileo-programma ging van start in 1999, toen de Raad groen licht gaf voor de ontwerpfase 6. In deze fase verrichtte zowel de Commissie als het ESA technische studies, voorontwikkelingen en haalbaarheidsstudies. Financiering uit de begroting van de Europese Gemeenschap werd hoofdzakelijk toegekend via het vierde en het vijfde kaderprogramma voor onderzoek en ontwikkeling 7. De middelen van het ESA werden toegekend via zijn GalileoSat-programma. 10. In november presenteerde de Commissie de resultaten van de ontwerpfase aan het Europees Parlement en de Raad. Deze bevatten concrete voorstellen met betrekking tot het ontwerp van het systeem, de economische en financiële aspecten en de beheersstructuur ervan. Het volgende tijdschema werd vastgesteld voor de volgende fasen van het Galileo-programma (zie ook tabel 1): a) de ontwikkelings- en valideringsfase zou van 2001 tot 2005 lopen; b) de stationeringsfase zou lopen van 2006 tot 2007; c) de commerciële exploitatiefase zou van start gaan in Volgens de planning in de mededeling zou EGNOS in 2003 operationeel worden Resolutie van de Raad van 19 juli 1999 inzake de rol van Europa bij de ontwikkeling van een nieuwe generatie van satellietnavigatiediensten - Galileo - Ontwerpfase. Besluit nr. 1110/94/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 april 1994 betreffende het vierde kaderprogramma van de Europese Gemeenschap van communautaire werkzaamheden op het gebied van onderzoek, technische ontwikkeling en demonstratie ( ) (PB L 126 van , blz. 1); Besluit nr. 182/1999/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 december 1998 betreffende het vijfde kaderprogramma van de Europese Gemeenschap voor activiteiten op het gebied van onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie ( ) (PB L 26 van , blz. 1). COM(2000) 750 van 22 november Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over Galileo.

13 12 Tabel 1 - De in november 2000 geplande fasen van het Galileo-programma Fasen en voornaamste doelstellingen Ontwerpfase Technische activiteiten Technische studies Voorontwikkelingen op technologisch gebied Andere activiteiten Voorbereiding van de beheersstructuren voor de volgende fase Haalbaarheidsstudies vanuit juridisch oogpunt en het oogpunt van bedrijfsontwikkeling Internationale overeenkomsten Oorspronkelijke Beheersstructuur 1 planning Europese Commissie en het ESA afzonderlijk plus coördinatie via een raad van beheer voor het programma (Programme Management Board, PMB), het Galileo-programmabureau (Galileo Programme Office, GPO) en de tussentijdse structuur ter ondersteuning van Galileo (Galileo Interim Support Structure, GISS) 1 Ontwikkelings- en valideringsfase Technische activiteiten Gedetailleerde specificatie van ruimte-, grond- en gebruikerssegmenten Ontwikkeling en vervaardiging van prototypes van satellieten en het minimumgrondsegment Validering van het systeem in een baan om de aarde Andere activiteiten Onderzoekssubsidies (KP6) Ontwikkeling bedrijfsplan Onderhandelingen over concessie Integratie van EGNOS Internationale overeenkomsten Stationeringsfase Technische activiteiten Assemblage en lancering van satellieten Aanleg van het gehele grondsegment Andere activiteiten Bedrijfsontwikkeling Commerciële exploitatiefase Technische activiteiten Vervanging van satellieten Exploitatie van de centra Onderhoud Andere activiteiten Commerciële activiteiten Europese Commissie en het ESA via de GOG Toezichtautoriteit voor het Europees GNSS (GSA) + concessiehouder Toezichtautoriteit voor het Europees GNSS (GSA) + concessiehouder De wijzigingen in de Galileo-beheersstructuur die worden voorgesteld in recente (2007) mededelingen van de Commissie en resoluties van de Raad zijn niet verwerkt in deze tabel.

14 De Commissie stelde in dezelfde mededeling dat "op grond van de resultaten van de kosten-batenanalyses GALILEO rendabel is en zo aantrekkelijk dat vanaf 2007 overheidsfinancieringen in de vorm van subsidies niet langer nodig zijn". Het Galileo-systeem zou in totaal 3,3 miljard euro kosten (zie tabel 2 voor een gedetailleerde uitsplitsing). De Commissie achtte het OPP "een wezenlijk element voor het welslagen van het GALILEO-programma". In de mededeling werd ook op de dringende noodzaak gewezen van het nemen van een politiek besluit over de voortzetting van het programma op de Europese Raad van Nice in december Zoals de Raad van de Europese Unie had verzocht in zijn Resolutie van 5 april 2001, had de Commissie een aantal studies verricht naar een bedrijfsplan voor Galileo. In deze studies werd een 'concessie'-model van OPP aanbevolen 9. De Raad bevestigde de keuze voor een concessie ter financiering van de stationerings- en exploitatiefasen van het Galileo-programma en stemde er in maart 2002 mee in "te streven naar een verhouding van ten hoogste 1/3 voor de Gemeenschapsbegroting en ten minste 2/3 voor de particuliere sector" voor de stationeringsfase. Ontwikkeling en validering ten tijde van de GOG ( ) Doel 13. Uit technisch oogpunt bestond de ontwikkelings- en valideringsfase uit de technologische ontwikkeling van een deel van het systeem - een eerste kernconstellatie van twee experimentele en vier operationele satellieten, het bijbehorende grondsegment en proefgebruikerssegmenten, die validering mogelijk maken door testen in een baan om de aarde en aan de grond (ook genoemd In-Orbit-Validation (IOV)). Het ESA was verantwoordelijk voor de uitvoering van deze technologische-ontwikkelingsactiviteiten via zijn GalileoSat-programma. 14. Naast de technologische ontwikkeling richtte de Commissie zich tijdens de ontwikkelings- en valideringsfase op andere activiteiten die de kloof tussen het systeem en de toekomstige gebruikers ervan moesten dichten, teneinde de achtereenvolgende fasen van het programma voor te bereiden door middel van bedrijfsontwikkeling en het bijeenbrengen van middelen. Vroegtijdige ontwikkeling van gebruikerssegmenten werd 9 Een OPP van het type DBFO (design - build - finance - operate) waarbij de particuliere partij de kosten terugverdient met gebruiksheffingen of beschikbaarheidsbetalingen.

15 14 essentieel geacht om bij de daaropvolgende ingebruikname van het Galileo-systeem directe inkomsten te genereren. Daarom richtte de Commissie zich op betrokkenheid van de particuliere sector via een OPP. Daarnaast lag de nadruk op het financieren van OTO-activiteiten via het zesde kaderprogramma voor onderzoek (KP6) 10 om zowel technologische ontwikkeling als bedrijfsontwikkeling te ondersteunen, en op het gebruik van EGNOS als een programma dat de markt vast voorbereidt op Galileo. EGNOS zal soortgelijke regionale diensten verlenen als drie van de vijf toekomstige Galileo-diensten, OS, SoL en SAR (zie tekstvak 1). De gemeenschappelijke onderneming Galileo - het beheersinstrument voor de ontwikkelings- en valideringsfase 15. De ontwikkelings- en valideringsfase zou worden beheerd door de GOG, een daarvoor bestemde structuur, opgezet door de Commissie en het ESA na goedkeuring van de Raad van de Europese Unie en de ESA-Raad. Het besluit van de eerstgenoemde Raad om volop door te gaan met de ontwikkeling en validering werd pas in maart genomen, 15 maanden later dan verwacht. Deze vertraging was veroorzaakt door de langdurige onderhandelingen tussen de EU-lidstaten over het gebruik van het systeem voor militaire doeleinden, en de financiering van en deelname aan het programma door de particuliere sector. De officiële toestemming van de ESA-Raad voor de ontwikkeling en validering werd verder vertraagd tot mei Dit werd veroorzaakt door de langdurige discussies tussen de ESA-lidstaten over hun industriële deelname in het programma. De GOG werd opgericht bij een verordening van de EG in mei , haar oprichtingsakte werd getekend in juni 2003 en zij werd operationeel in september Besluit nr. 1513/2002/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2002 betreffende het zesde kaderprogramma van de Europese Gemeenschap voor activiteiten op het gebied van onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie, ter bevordering van de totstandbrenging van de Europese onderzoeksruimte en van innovatie ( ) (PB L 232 van , blz. 1). Voorlopige goedkeuring voor een aantal activiteiten werd in april 2001 gegeven. Verordening (EG) nr. 876/2002 van de Raad van 21 mei 2002 tot oprichting van de gemeenschappelijke onderneming Galileo (PB L 138 van , blz. 1). Artikel 171 van het EG-Verdrag: "De Gemeenschap kan gemeenschappelijke ondernemingen of andere structuren in het leven roepen die noodzakelijk zijn voor de goede uitvoering van programma's voor communautair onderzoek en communautaire technologische ontwikkeling en demonstratie."

16 De belangrijkste reden voor de oprichting van de GOG was de behoefte aan een coördinatieplatform tussen het ESA en de Commissie. Er waren verscheidene andere redenen 14, zoals de noodzaak om het programma via één enkele entiteit te beheren en het vermogen om particuliere middelen aan te trekken voor ontwikkeling en validering. Hoewel de particuliere sector door het ondertekenen van een memorandum van overeenstemming aangaf bereid te zijn om tot 200 miljoen euro bij te dragen aan de ontwikkelings- en valideringsfase 15, is dit voornemen nooit tot uitvoering gebracht. 17. Krachtens haar statuten moest de GOG: a) toezicht houden op alle Galileo-programma-activiteiten die waren gepland voor de ontwikkelings- en valideringsfase; b) alle noodzakelijke aanpassingen verrichten om rekening te houden met de ontwikkelingen die zich in de loop van de ontwikkelings- en valideringsfase voordoen; c) de stationeringsfase en de exploitatiefase voorbereiden. 18. De hoofdtaken van de GOG waren ingevolge haar statuten: a) beheer van een aanbestedingsprocedure, resulterend in het sluiten van een concessieovereenkomst; b) toezicht houden op technologische ontwikkelingsprojecten van het ESA; c) opzet en beheer van onderzoeksprojecten; d) integratie van EGNOS in Galileo Verordening (EG) nr. 876/2002; Conclusies van de Europese Raad van maart 2001; COM(2001) 336 van 20 juni Voorstel voor een Verordening van de Raad tot oprichting van een gemeenschappelijke onderneming Galileo. Overweging 13 van Verordening (EG) nr. 876/2002.

17 In het begin bestond de GOG alleen uit haar twee oprichtende leden, het ESA en de Europese Commissie. Het nationale teledetectiecentrum van China (National Remote Sensing Centre of China, NRSCC) werd in oktober 2004 lid van de GOG, in september 2005 gevolgd door het Israëlische bedrijf MATIMOP (zie ook bijlage III). De beheersstructuur van de GOG is weergegeven in figuur 2. Financiering 20. Tijdens de ontwikkelings- en valideringsfase liepen de EU-middelen (uit TEN-T 16 en KP6) via de GOG, terwijl het ESA Galileo medefinancierde via zijn programma's GalileoSat en ARTES (figuur 1). Tussen 1999 en 2007 is in totaal een bedrag van 1,94 miljard euro aan Galileo toegewezen. 16 Verordening (EG) nr. 2236/95 van de Raad van 18 september 1995 tot vaststelling van de algemene regels voor het verlenen van financiële bijstand van de Gemeenschap op het gebied van transeuropese netwerken (PB L 228 van , blz. 1); Beschikking nr. 1692/96/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 juli 1996 betreffende communautaire richtsnoeren voor de ontwikkeling van een transeuropees vervoersnet (PB L 228 van , blz. 1), zoals gewijzigd bij Beschikking nr. 1346/2001/EG (PB L 185 van , blz. 1).

18 17 Figuur 1 - Ontwikkelings- en valideringsfase van Galileo - Financieringsstromen ( ) 1 ESA-lidstaten 902 miljoen Europese Commissie 946 miljoen Overige 92 miljoen GalileoSat ARTES 852 mio GalileoSat 50 mio 196 mio TEN-T 750 mio Gemeenschappelijke onderneming Galileo 892 miljoen 668 mio TEN-T KP6 92 mio NRSCC MATIMOP België Europees Ruimteagentschap miljoen mio Infrastructuurontwikkeling miljoen 110 mio OTO KP6 110 miljoen 114 mio Werkzaamheden en activiteiten van de GOG 114 miljoen 1 De Chinese en Israëlische bijdragen bestonden uit een bijdrage aan het basisvermogen van de GOG (respectievelijk 5 miljoen en 4 miljoen euro) en een bijdrage die moest worden gebruikt om de activiteiten van hun eigen nationale industrieën te financieren (via contracten met het ESA). Deze laatste werd niet volledig ter beschikking gesteld. Bron: schatting van de ERK. Voortgang 21. In oktober 2004 zond de Commissie een mededeling over de voortgang van het programma aan het Parlement en de Raad 17. Deze mededeling effende de weg voor een vergadering van de Transportraad in december 2004, waarop werd besloten om over te gaan tot de stationeringsfase van het programma. De Commissie legde geen bijgesteld tijdschema voor. Op dat moment had de technologische ontwikkeling een vertraging opgelopen van ongeveer drie jaar. 17 COM(2004) 636 def. Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad - Overgang op de stationerings- en de exploitatiefase van het Europees programma voor radionavigatie per satelliet.

19 Volgens de mededeling had de GOG "de selectieprocedure voor een toekomstige concessiehouder afgerond". De selectiefase voor de concessie was evenwel juist verlengd tot eind januari Bovendien selecteerde de GOG in februari 2005 geen voorkeursgegadigde uit twee kandidaat-consortia 18. In plaats daarvan stelden de inschrijvers voor om op te gaan in een gefuseerd consortium, waarmee de GOG in juni 2005 instemde, en deden zij een gezamenlijk bod. 23. Tussen juli en december 2005 waren zowel de concessieonderhandelingen als de technologische ontwikkelingsactiviteiten geblokkeerd door toedoen van een aantal lidstaten. De meningsverschillen tussen de lidstaten betroffen met name de samenstelling van het gefuseerde consortium, dat een bod moest doen voor de concessieovereenkomst en de locatie van de activiteitencentra van het systeem, zijn grondinfrastructuur en hoofdkantoor. Door bemiddeling 19 werd er in december 2005 overeenstemming bereikt. De feitelijke onderhandelingen met het gefuseerde consortium begonnen in januari Op 28 december 2005 werd de eerste experimentele satelliet, GIOVE-A genaamd, met succes gelanceerd; hiermee werd de toegang tot de door de Internationale Telecommunicatie Unie aan Galileo toegekende frequenties gewaarborgd De consortia Eurely en inavsat. Een derde voorgeselecteerd consortium, geleid door Eutelsat, trok zich in de zomer 2004 terug uit de selectiefase. In oktober 2005 stelde de vice-voorzitter van de Europese Commissie een voormalig Europees Commissaris als bemiddelaar aan - Persbericht IP/05/1345.

20 In juni bracht de Commissie een bijgesteld tijdschema voor Galileo uit 21. De ontwikkelings- en valideringsfase zou nu tot begin 2009 duren, en de stationering zou plaatsvinden in 2009 en 2010 (een verschuiving van drie jaar ten opzichte van de oorspronkelijke planning). Deze mededeling betekende ook een stijging in de begroting voor de ontwikkelings- en valideringsfase tot 1,5 miljard euro (400 miljoen euro meer dan de oorspronkelijke begroting). Over de concessieonderhandelingen zei de Commissie dat gebleken is dat de concessieoplossing "het meest aangepast aan het specifieke karakter van het programma. [ ] Vóór eind 2006 zullen de ontvangsten- en kostenramingen alsmede de bijdrage van de publieke sector worden vastgesteld. Bovendien zal het financiële plan worden geconsolideerd en zullen de voornaamste contractclausules worden geredigeerd." 26. In november 2006 parafeerden de onderhandelaars van de GOG en het gefuseerde consortium de belangrijkste contractvoorwaarden Hot, Heads of Terms v.1 van het OPP Galileo, het eerste ontwerp van een contractueel niet-verbindende verklaring. Dit was het document waarmee de GOG een concessieovereenkomst het dichtst benaderde. Ontwikkeling en validering na de GOG (sinds 2006) 27. De GOG was eind 2006 van mening dat zij haar hoofdtaken met succes had volbracht 22. De GOG werd eind december 2006 ontbonden 23 en haar activiteiten werden overgedragen aan de Toezichtautoriteit voor het Europees GNSS (GSA), die in juli 2004 was opgericht om de openbare belangen met betrekking tot de Europese GNSS-programma's te behartigen en daarvoor als regelgevende instantie op te treden COM(2006) 272 van 7 juni Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad - Stand van zaken betreffende het programma Galileo. De eerste keer dat de Commissie dit schema publiceerde was in de 'noot voor de redactie' van Persbericht IP/05/1345 van 25 oktober Persbericht van GOG van 30 november Volgende stap in het Galileo-programma - overdracht van het beheer van de gemeenschappelijke onderneming Galileo aan de Toezichtautoriteit voor het Europees GNSS. Verordening (EG) nr. 1942/2006 van de Raad van 12 december 2006 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1321/2004 inzake de beheersstructuren van de Europese programma's voor radionavigatie per satelliet (PB L 367 van , blz. 18); Verordening (EG) nr. 1943/2006 van de Raad van 12 december 2006 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 876/2002 tot oprichting van de gemeenschappelijke onderneming Galileo (PB L 367 van , blz. 21).

21 20 gedurende de stationerings- en exploitatiefase van het programma Galileo 24. Door deze overdracht van activiteiten veranderde de rol van de GSA, hetgeen niet was voorzien bij haar oprichting. 28. De concessieonderhandelingen met het gefuseerde consortium liepen begin 2007 vast. In een mededeling van mei erkende de Europese Commissie dat EGNOS en Galileo te maken hadden met veel vertragingen (vijf jaar ten opzichte van het oorspronkelijke tijdschema) en kostenoverschrijdingen. In 2007 besloot de Raad van de Europese Unie 26 tot heroriëntering van het programma: de stationering zou nu in 2013 gereed zijn, volledig gefinancierd worden uit de Gemeenschapsbegroting (zie tabel 2), en het ESA zou de rol van afgevaardigd inkoper krijgen. Het Europees Parlement en de Raad stelden op basis hiervan een verordening vast betreffende de voortzetting van de uitvoering van de GNSS-programma's 27. Op 1 juli 2008 publiceerde de Commissie een oproep tot het indienen van blijken van belangstelling voor de aankoop van infrastructuur voor het Galileo-systeem, en wel in zes rubrieken (systeemondersteuning, grondstationsegment, grondbesturingssegment, ruimtesegment (satellieten), lanceerraketten en werking). Na een voorselectie van geschikte kandidaten werden er eind 2008 preliminaire voorstellen ontvangen. Het proces waarbij een concurrentiegerichte dialoog wordt gevoerd, wordt naar verwachting in de loop van 2009 afgerond Verordening (EG) nr. 1321/2004 van de Raad van 12 juli 2004 inzake de beheersstructuren van de Europese programma's voor radionavigatie per satelliet (PB L 246 van , blz. 1). Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad - Galileo op een tweesprong: de uitvoering van de Europese GNSS-programma's, SEC(2007) 624, 16 mei Resoluties en conclusies van de Raad van 6-8 juni, 1-2 oktober en november Verordening (EG) nr. 683/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 9 juli 2008 betreffende de voortzetting van de uitvoering van de Europese programma's voor navigatie per satelliet (Egnos en Galileo) (PB L 196 van , blz. 1).

22 21 Tabel 2 - Kostenramingen van Galileo Oorspronkelijke kostenraming in miljoen euro (COM(2000) 750) Bijgewerkte kostenraming in miljoen euro (COM(2007) 261 en ESA-documenten) Ontwerpfase Ontwikkelings- en valideringsfase Stationering Totaal (waarvan miljoen te dragen door de overheidssector) (geheel te dragen door de overheidssector) 2 1 De jaarlijkse exploitatiekosten, inclusief de vervanging van de satellieten, werden geraamd op 220 miljoen euro. 2 Beschikbaarheidsbetalingen (vast deel) voor exploitatiekosten, onderhoud en debetrente voor de reconstitutie van het kapitaal tot 2030 worden geraamd op miljoen euro. 29. In haar mededeling van mei 2007 analyseerde de Commissie het mislukken van de concessieonderhandelingen uitvoerig. Dit document was erop gericht de weg vrij te maken voor een heroriëntering van het programma. In dat licht verschaft het een niet-uitputtend overzicht van de redenen voor de mislukking. Er wordt ingegaan op het feit dat de veronderstellingen van de Commissie over het tijdschema, de begroting en de overdracht van het marktrisico en ontwerprisico "wellicht te optimistisch [zijn] geweest". De mededeling behandelt ook onderwerpen zoals bestuur door de overheid en de particuliere sector en het feit dat nationale belangen van de lidstaten de overhand hadden gekregen op de strategische langetermijndoelstellingen van het programma. Er wordt echter niet ingegaan op kwesties als de voorbereiding van het OPP (inclusief timing en vakkennis) en rapportage, welke factoren hierna in dit verslag worden uitgewerkt.

23 22 REIKWIJDTE EN AANPAK VAN DE CONTROLE 30. De Rekenkamer verrichtte een controle van het beheer van de ontwikkelings- en valideringsfase van Galileo door te onderzoeken: a) aan welke factoren het mislukken van het concessieproces is toe te schrijven; b) aan welke factoren de gerapporteerde vertragingen en kostenoverschrijdingen bij de technologische ontwikkeling zijn toe te rekenen; c) in hoeverre de uitgaven voor onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten ten goede zijn gekomen aan het Galileo-programma; d) hoe goed de GOG het EGNOS-programma geïntegreerd heeft in Galileo; e) of het Galileo-programma adequaat werd bestuurd. 31. De controle betrof de periode waarin de GOG de ontwikkelings- en valideringsfase beheerde (september december 2006) en was met name gericht op haar mandaat, haar oprichtingsproces en het beheer van haar taken. De controlewerkzaamheden werden uitgevoerd in 2007 en De Rekenkamer volgde de ontwikkeling van het programma, waaronder de heroriëntering ervan, tot eind De Rekenkamer verzamelde controle-informatie aan de hand van controles van stukken en gesprekken bij de GOG, de Commissie en het ESA, en door het voeren van gesprekken met andere betrokkenen, zoals vertegenwoordigers van lidstaten, de GSA (Toezichtautoriteit voor het Europees GNSS), begunstigden van onderzoeksprojecten, vertegenwoordigers van de Europese ruimtevaartindustrie, bedrijven die hadden ingeschreven op de concessie en door de GOG ingehuurde adviseurs. 33. Om de kwaliteit van het beheer van de activiteiten op het gebied van onderzoek en ontwikkeling door de GOG te beoordelen, voerde de Rekenkamer een enquête uit onder 482 begunstigden van een of meer onderzoeksprojecten die werden gefinancierd in het kader van de thematische prioriteit "Lucht- en ruimtevaart" van KP6.

24 23 OPMERKINGEN 34. De volgende controlebevindingen hebben betrekking op de verschillende taken van de GOG in de ontwikkelings- en valideringsfase (paragrafen 35-65) en op kwesties met betrekking tot het overheidsbestuur (paragrafen 66-74). In elke sectie worden de doelstellingen van de GOG gedetailleerd beschreven en als ijkpunt gebruikt om haar resultaten aan af te meten. Vervolgens gaat de Rekenkamer na waarom de GOG de meeste van haar doelstellingen niet heeft gehaald. Waar dit relevant was, werd ervaring met bestaande programma's, projecten of organisaties als ijkpunt gehanteerd. In andere gevallen werden algemeen aanvaarde beginselen voor projectbeheer gebruikt. Met name voor de paragrafen heeft de Rekenkamer ook een reeks controlecriteria gehanteerd die zijn afgeleid uit de beste praktijken bij het oprichten van OPP's 28 (zie bijlage IV voor een gedetailleerd overzicht van deze analyse). Concessieonderhandelingen mislukt Doelstelling 35. De belangrijkste taak van de GOG was, een OPP te bedingen waarbij de particuliere sector in partnerschap met de Europese Commissie zou investeren in het opzetten en gebruiken van de Galileo-infrastructuur. Aanvankelijk was bepaald dat vóór eind 2004 een concessiehouder (te weten de betrokken particuliere ondernemingen) zou worden aangewezen, dat de GOG de onderhandelingen in 2005 zou afronden en dat de GSA tegen eind 2005 een concessieovereenkomst zou gunnen. Resultaten 36. Zoals gepland heeft de GOG het concessieproces gefaseerd opgestart (voorselectie, selectie, onderhandelingen). Zij heeft in april 2004 een eerste pakket aanbestedingsdocumenten uitgebracht, waarna zij een procedure van concurrentiegerichte dialoog organiseerde en de inschrijvers een ontwerp-concessieovereenkomst en beoordelingscriteria verstrekte. 28 INTOSAI-richtsnoeren over de beste praktijk voor de controle van publiek-private financiering en concessies (herzien) - november 2007.

25 De GOG was niet in staat een voorkeursgegadigde te selecteren in oktober 2004, en evenmin na de verlenging van de selectiefase in februari De onderhandelingen gingen pas in januari 2006 van start, nadat de inschrijvers zich hadden verenigd in één consortium. 38. De termijn voor de gunning van de concessieovereenkomst werd tweemaal uitgesteld, van december 2005 tot december 2006, en vervolgens tot december Begin 2007 besloten de Commissie en de GSA de onderhandelingen te staken. Oorzaken van de mislukking 39. Het OPP was ontoereikend voorbereid en ontworpen. Daardoor was de GOG verplicht, onderhandelingen te voeren over een OPP dat onrealistisch was. Voorbereiding 40. Er is aanzienlijke ervaring met OPP-projecten opgedaan in de lidstaten en derde landen. De ervaring leert dat de beste praktijken de volgende elementen omvatten: a) een behoorlijke voorbereiding: de publieke sector moet de vereisten van het project duidelijk omschrijven, nagaan welke capaciteiten de particuliere sector heeft, de potentiële voordelen evalueren, alternatieve manieren onderzoeken om in zijn behoeften te voorzien, de adequate verdeling van het risico onderzoeken, bekijken of een en ander betaalbaar en waarschijnlijk kosteneffectief is, en een 'business case' uiteenzetten. Voordat voor een bepaald soort OPP wordt gekozen, moet een adequate risicobeoordeling plaatsvinden; b) voldoende tijd: de ervaring van andere organisaties 29 leert dat het vaststellen van een degelijke aanpak van OPP en van de standpunten van de publieke sector ruim een jaar in beslag neemt, zelfs in het geval van OPP-projecten die minder complex zijn dan Galileo; c) adequate beheermiddelen: het beheer van een OPP-project vraagt om een speciaal team dat de juiste vaardigheden in huis heeft en bijtijds is samengesteld; d) handhaving van doeltreffende mededinging; 29 OPP-/PFI-praktijken in het VK.

26 25 e) regelmatig bekijken van een lopend OPP-project om te waarborgen dat de besteding van het geld daaraan nog steeds optimaal is. 41. Een aantal van deze beste praktijken werden door de Commissie tijdens de voorbereidende fase van het Galileo-OPP niet in acht genomen 30 : a) een behoorlijke voorbereiding. Ondanks het feit dat zij diverse studies had laten uitvoeren, verrichtte de Commissie geen onderzoek naar de traditionele openbare aanbesteding, en een vergelijking met de overheidssector werd nooit opgezet 31. Bovendien bekeek de Commissie niet vooraf hoe het risico op realistische wijze zou kunnen worden gespreid over de publieke en particuliere sector, in welke fase van het project of op welk onderdeel van de activiteiten van Galileo een OPP de grootste kans van slagen heeft, of wat de relatieve voordelen van verschillende OPP-modellen waren 32. De Commissie deed een - door de Raad aangenomen - voorstel voor OPP voor de stationerings- en exploitatiefase van Galileo om een politieke consensus te bereiken. Nadat de Commissie de argumenten voor investeringen door de publieke of de particuliere sector aan de hand van verschillende studies had onderzocht, koos de Commissie voor een 'concessie' voor het OPP (zie paragraaf 12). In de documentatie van de Commissie werden de kenmerken van een concessie omschreven, maar dit gebeurde aan de hand van argumenten op basis van algemene stellingen, en niet van een specifiek op Galileo gerichte redenering, en voor de aanbesteding werd een In bijlage IV wordt een gedetailleerd overzicht gegeven van de criteria die worden toegepast voor de controle van het beheer door de publieke sector van het concessieproces van Galileo, alsmede een samenvatting van de beoordeling van elk criterium. Een vergelijking met de overheidssector is een schatting van de kosten van het project indien klassieke aanbestedingsmethoden waren gevolgd. Deze wordt gebruikt om te helpen vaststellen of particuliere financiering een betere kosteneffectiviteit biedt dan klassieke aanbesteding. Slechts het joint venture-model en het concessiemodel werden onderzocht.

27 26 ambitieus tijdschema voorgesteld. Hoewel verschillende van de risico's en problemen die zouden moeten worden ondervangen, in de voorbereidende fase werden onderkend 33, stelde de Commissie niet duidelijk vast welke invloed deze op de haalbaarheid van de transactie zouden kunnen hebben of hoe de publieke sector deze op doeltreffende wijze zou kunnen aanpakken; b) voldoende tijd: gezien het ambitieuze tijdschema, dat voorzag in rapportage aan de Vervoerraad in december 2004, liet de Commissie de GOG niet voldoende tijd 34 om tot een aanpak van concessies te komen. Verschillende inschrijvers toonden zich ook bezorgd dat het aan tijd ontbrak om een geloofwaardig bedrijfsplan uit te werken in het kader van de procedure van de concurrentiegerichte dialoog. Bijgevolg werden in de oorspronkelijke stukken van de GOG bij de aanbestedingen geen specifieke doelstellingen vastgesteld. Met name werd niet ingegaan op de meeste moeilijkheden die inherent zijn aan het concessiemodel. Dit leidde tot inschrijvingen door het bedrijfsleven die geen vaste prijzen of toezeggingen bevatten, en voorzien waren van voorwaarden en punten van voorbehoud, zodanig dat zij onvoldoende grondslag voor vergelijking en evaluatie boden. Om dezelfde reden had de GOG geen degelijke evaluatiecriteria voor een vergelijkende evaluatie van ingediende inschrijvingen. De eerste duidelijke stellingname van de publieke sector op een aantal punten die van belang zijn voor Galileo, betrof de 'contractvoorwaarden' die eind 2006 met de inschrijvers waren overeengekomen; c) adequate beheermiddelen: de GOG was een nieuwe organisatie, met een nieuwe juridische opzet, een nieuw samengesteld team, een nieuw hoofd en geen in het verleden opgedane ervaring met onderhandelingen over concessies. Er werd pas een beroep op externe adviseurs gedaan in september 2004 (d.w.z. na het uitbrengen van aanbestedingsdocumentatie en de beginfase van de concurrentiegerichte dialoog); d) instandhouding van de concurrentie: vanaf het najaar van 2004 waren er twee concurrerende industriële consortia. Zij stelden in mei 2005 voor, de krachten te Er werd op diverse knelpunten voor een OPP gewezen, zoals onzekere inkomsten (marktrisico), technologische risico's, onderlinge afhankelijkheid tussen ontwikkelings- en stationeringsfasen (ontwerprisico), en industriële concentratie in de ruimtevaartindustrie. De GOG heeft nog geen acht maanden nadat zij operationeel werd, een eerste pakket aanbestedingsdocumenten uitgebracht.

28 27 bundelen om één enkele offerte in te dienen. De GOG stemde in met deze fusie op bepaalde voorwaarden 35, en in de hoop dat dit een hogere kosteneffectiviteit zou opleveren. Bij gebreke van een vergelijking met de overheidssector ging elk concurrentie-element in de procedure verloren; e) regelmatige inspectie: de publieke sector moet een lopend OPP-project regelmatig bekijken om te waarborgen dat het kosteneffectief blijft. Hoewel in de verslagen van de GOG ter evaluatie van de concessie op diverse risico's en problemen werd gewezen 36, was haar voortgangsrapportage over het programma al te positief. In haar regelmatig afgegeven officiële verklaringen heeft zij nooit vraagtekens gezet bij de haalbaarheid van de concessie, maar slechts de termijn voor de gunning van de overeenkomst elk jaar telkens met nog eens twaalf maanden uitgesteld. Bijgevolg hadden lidstaten die vertrouwden op de GOG, niet voldoende informatie om corrigerende maatregelen te eisen (zie ook paragraaf 74, onder f)). Het gekozen OPP-model 42. De keuze voor een OPP in de vorm van een concessie werd door de Commissie voorgesteld en door de Raad vastgesteld bij wijze van politieke consensus tussen de lidstaten. Deze OPP-concessie, gebaseerd op een kostenverdeling van ten hoogste een Inachtneming van EU-wetgeving inzake openbare aanbestedingen en mededinging, een strak tijdschema, aanzienlijke verbeteringen van inschrijvingen ten opzichte van de eerdere individuele offertes en het feit dat het gefuseerde consortium zich houdt aan een gemeenschappelijke, passende juridische structuur. Evaluatieverslagen van oktober 2004, februari 2005 en juni 2005.

29 28 derde publieke bijdragen en ten minste twee derde particuliere bijdragen die de GOG moest bedingen, verschilde in diverse opzichten aanzienlijk van enig ander destijds bestaand OPP 37 : a) Galileo kent een hoog technologisch risico. Het omvat een constellatie van 30 satellieten die in een middelhoge baan om de aarde zijn gebracht, met nieuwe componenten (zoals een nieuw soort atoomklokken) die tot op heden niet in de ruimte zijn getest; b) het is moeilijk te voorspellen hoeveel inkomsten zullen worden gegenereerd, aangezien de GPS-signalen vrij beschikbaar zijn. Er moet nog een exploitatiemodel worden vastgesteld; c) de Galileo-concessie had volgens plan moeten ingaan nadat, en niet voordat het systeem werd ontworpen en de infrastructuur gedeeltelijk werd ontwikkeld door de publieke sector. Hoewel het Galileo-OPP de concessie van het type DBFO (design - build - finance - operate) dicht benaderde, verschilde het Galileo-OPP daar toch sterk van in die zin dat van een particuliere concessiehouder werd verwacht dat deze zich verbindt tot het bouwen, financieren en besturen van een nieuw systeem dat door de publieke sector was opgezet en overgedragen (tekstvak 2). Tekstvak 2 - De voornaamste risico's van de concessie De drie voornaamste factoren die de concessieonderhandelingen belemmerden, waren de overdracht van de publieke naar de particuliere sector van het marktrisico en het ontwerprisico, en de wettelijke-aansprakelijkheidsregeling. Om het marktrisico over te dragen was het vertrouwen nodig dat de marktopbrengst kan worden verkregen conform een overeengekomen basisscenario voor marktontwikkeling. De marktonzekerheid, het vooruitzicht dat de ontvangsten in de verre toekomst liggen en de belangrijke rol die voor de publieke sector in de marktontwikkeling wordt voorzien, maken dat dit risico moeilijk kan worden overgedragen aan de particuliere sector. 37 Traditionele OPP-infrastructuurprojecten hebben bijv. betrekking op tunnels en wegen. Het best hiermee te vergelijken OPP, Paradigm / Skynet (telecommunicatiesysteem van de Britse defensie), verschilt echter in veel opzichten van Galileo: zij kent een lager technologisch risico, het Britse ministerie van defensie geldt als betrouwbare basisinkomstenbron, een overzicht van de reeds geleverde prestaties is beschikbaar en het project wordt aangestuurd door één enkele sponsor die over ervaring met OPP beschikt (Brits ministerie van defensie).