de heer Jordi AYET PUIGARNAU, directeur, namens de secretarisgeneraal van de Europese Commissie

Transcriptie

1 Raad van de Europese Unie Brussel, 30 november 2016 (OR. en) 15047/16 TRANS 469 DAPIX 221 ENFOPOL 445 BEGELEIDENDE NOTA van: ingekomen: 30 november 2016 aan: Nr. Comdoc.: Betreft: de heer Jordi AYET PUIGARNAU, directeur, namens de secretarisgeneraal van de Europese Commissie de heer Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, secretaris-generaal van de Raad van de Europese Unie COM(2016) 744 final VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD over de toepassing van Richtlijn (EU) 2015/413 ter facilitering van de grensoverschrijdende uitwisseling van informatie over verkeersveiligheidsgerelateerde verkeersovertredingen Hierbij gaat voor de delegaties document COM(2016) 744 final. Bijlage: COM(2016) 744 final 15047/16 hh DG E 2A NL

2 EUROPESE COMMISSIE Brussel, COM(2016) 744 final VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD over de toepassing van Richtlijn (EU) 2015/413 ter facilitering van de grensoverschrijdende uitwisseling van informatie over verkeersveiligheidsgerelateerde verkeersovertredingen NL NL

3 Inhoudsopgave 1. INLEIDING ACHTERGROND MOGELIJKE UITBREIDING VAN DE WERKINGSSFEER VAN DE RICHTLIJN GRENSOVERSCHRIJDENDE UITWISSELING EFFECT VAN DE RICHTLIJN GRENSOVERSCHRIJDENDE UITWISSELING OP DE VERKEERSVEILIGHEID GEAUTOMATISEERDE HANDHAVING VAN DE VERKEERSREGELS AFHANDELINGSPROCEDURES INGEVAL VAN NIET-BETALING VAN EEN GELDBOETE MOGELIJKE HARMONISATIE VAN DE VERKEERSREGELS TENUITVOERLEGGING VAN DE UITWISSELING VAN GEGEVENS UIT KENTEKENREGISTERS CONCLUSIES

4 1. INLEIDING Krachtens artikel 11 van Richtlijn 2015/413/EU ter facilitering van de grensoverschrijdende uitwisseling van informatie over verkeersveiligheidsgerelateerde verkeersovertredingen 1 (de "richtlijn grensoverschrijdende uitwisseling"), is de Commissie verplicht specifieke aspecten van de toepassing van deze richtlijn door de lidstaten te beoordelen en uiterlijk op 7 november 2016 een verslag hierover in te dienen bij het Europees Parlement en de Raad. Met het onderhavige verslag, dat is onderbouwd door een externe evaluatiestudie 2, wordt aan deze verplichting voldaan. In het begeleidende werkdocument van de diensten 3 wordt verder onderzocht of de richtlijn grensoverschrijdende uitwisseling: effectief en efficiënt is om de verkeersveiligheid te verbeteren en de grensoverschrijdende tenuitvoerlegging van sancties voor verkeersovertredingen te vergemakkelijken; relevant is voor de vastgestelde behoeften; samenhangend is, zowel intern als met ander EU-beleid; een toegevoegde waarde biedt op EU-niveau; duurzame gevolgen heeft. Er moet echter op worden gewezen dat deze evaluatie is uitgevoerd op een ogenblik dat de meeste lidstaten de richtlijn nog geen 18 maanden hebben toegepast, wat niet volstaat om voldoende gegevens en ander bewijsmateriaal te vergaren om de effecten van de richtlijn volledig en goed te kunnen beoordelen. De beschikbare gegevens en bewijzen kunnen echter al een aantal nuttige eerste indicatoren bevatten met betrekking tot aspecten van de werking en gevolgen van de richtlijn. 2. ACHTERGROND Richtlijn 2011/82/EU ter facilitering van de grensoverschrijdende uitwisseling van informatie over verkeersveiligheidsgerelateerde verkeersovertredingen 4 is vastgesteld op basis van artikel 87, lid 2, VWEU, d.w.z. de rechtsgrondslag politiële samenwerking die het VK, Denemarken en Ierland de mogelijkheid bood om de richtlijn niet toe te passen. Het Europees Hof van Justitie heeft in zijn arrest van 6 mei 2014 in zaak C-43/12 5 Richtlijn 2011/82/EU nietig verklaard omdat ze niet mocht worden vastgesteld op basis van de rechtsgrondslag politiële samenwerking, maar moest worden vastgesteld op basis van de rechtsgrondslag 1 Richtlijn 2015/413/EU ter facilitering van de grensoverschrijdende uitwisseling van informatie over verkeersveiligheidsgerelateerde verkeersovertredingen (PB L 68 van , blz. 9) 2 Evaluatiestudie over de toepassing van Richtlijn 2011/82/EU ter facilitering van de grensoverschrijdende uitwisseling van informatie over verkeersveiligheidsgerelateerde verkeersovertredingen, Grimaldi (2016) Werkdocument van de diensten van de Commissie over de evaluatie van grensoverschrijdende informatie over verkeersovertredingen, SWD (2016) Richtlijn 2011/82/EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2011 ter facilitering van de grensoverschrijdende uitwisseling van informatie over verkeersveiligheidsgerelateerde verkeersovertredingen, PB L 288 van , blz

5 vervoer, zoals oorspronkelijk voorgesteld door de Commissie (artikel 71, lid 1, onder c), van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, thans artikel 91 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie). Het arrest handhaafde de gevolgen van Richtlijn 2011/82/EU voor een periode van hoogstens 12 maanden, te rekenen vanaf de dag waarop het arrest is gegeven. De nieuwe Richtlijn 2015/413/EU is in maart 2015 vastgesteld op basis van de gewijzigde rechtsgrondslag, zonder enige wijziging van de inhoud van de nietig verklaarde richtlijn, en geldt voor alle lidstaten. Deze richtlijn grensoverschrijdende uitwisseling beoogt een hoge mate van bescherming voor alle weggebruikers te waarborgen door de grensoverschrijdende uitwisseling van informatie over verkeersveiligheidsgerelateerde verkeersovertredingen en daardoor ook de toepassing van sancties te vergemakkelijken, wanneer die overtredingen worden begaan met een voertuig dat is ingeschreven in een andere lidstaat dan die waar de overtreding heeft plaatsgevonden. De richtlijn grensoverschrijdende uitwisseling voorziet in het gebruik van een elektronisch informatiesysteem dat EU-lidstaten de mogelijkheid biedt om op geautomatiseerde wijze gegevens uit kentekenregisters op te vragen om de eigenaar/houder van het voertuig waarmee een verkeersovertreding is begaan, te identificeren. De richtlijn schrijft voor dat elke lidstaat een nationaal contactpunt moet aanwijzen dat erop moet toezien dat de nationale contactpunten van andere lidstaten gegevens uit het informatiesysteem kunnen opvragen aan de hand van het volledige kenteken van het voertuig in kwestie (artikel 4). Alle persoonsgegevens moeten worden verwerkt overeenkomstig Richtlijn 95/46/EG betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (artikel 7) 6. Zodra de eigenaar/houder van het voertuig of de persoon die ervan verdacht wordt een verkeersveiligheidsgerelateerde verkeersovertreding te hebben begaan, is geïdentificeerd, beslist de lidstaat waar de overtreding is begaan of een afhandelingsprocedure wordt opgestart. In de richtlijn grensoverschrijdende uitwisseling is gespecificeerd hoe de overtreding moet worden meegedeeld aan de betrokkene; de richtlijn bevat ook een (facultatief) model van de brief die moet worden verstuurd. Deze brief moet worden geschreven in dezelfde taal als het inschrijvingsdocument van het voertuig of in één van de officiële talen van de lidstaat waar het voertuig is ingeschreven. De afhandelingsprocedure voor de grensoverschrijdende handhaving van sancties voor verkeersovertredingen bestaat uit de volgende stappen: 1) De overtreding wordt vastgesteld. 2) De elementen van de inbreuk worden vastgesteld. 3) De eigenaar, de houder of de bestuurder van het voertuig wordt geïdentificeerd. 4) Het bewijsmateriaal wordt verzameld. 5) Wanneer de lidstaat waar de overtreding is begaan, besluit een afhandelingsprocedure op te starten, bezorgt de politie of een andere bevoegde autoriteit een boete/kennisgevingsbrief aan de vermoedelijke overtreder. 6) De vermoedelijke overtreder betaalt de boete (of identificeert de feitelijke overtreder en dan wordt stap 5 herhaald, of hij tekent beroep aan). 6 PB L 281 van , blz

6 7) Als de boete niet wordt betaald en de lidstaat waarin de overtreding is begaan, beslist om een afhandelingsprocedure op te starten, nemen de administratieve of strafrechtelijke rechtbanken van de lidstaat een definitieve beslissing. 8) De lidstaat waaraan de beslissing wordt toegezonden, erkent (mogelijkerwijs) de beslissing en dwingt de sanctie af. De richtlijn grensoverschrijdende uitwisseling speelt alleen een essentiële rol in stappen 3 en 5. Gevallen waarin de overtreder weigert een geldboete te betalen, kunnen onder Kaderbesluit 2005/214/JHA van de Raad inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op geldelijke sancties vallen MOGELIJKE UITBREIDING VAN DE WERKINGSSFEER VAN DE RICHTLIJN GRENSOVERSCHRIJDENDE UITWISSELING De werkingssfeer van de richtlijn grensoverschrijdende uitwisseling kan als passend worden beschouwd omdat zij betrekking heeft op de acht belangrijkste verkeersveiligheidsgerelateerde verkeersovertredingen. Overtredingen zoals te hoge snelheid, het niet dragen van de veiligheidsgordel, het rijden onder invloed van alcohol en het gebruik van communicatieapparatuur (afleiding) vormen een ernstige bedreiging voor de verkeersveiligheid en worden vaak begaan door buitenlandse bestuurders. De behoefte aan een systeem voor de uitwisseling van elektronische informatie is echter minder uitgesproken als het voertuig tot stilstand moet worden gebracht om de overtreding vast te stellen, aangezien de dader dan ter plaatse wordt geïdentificeerd 8. Dit is het geval voor rijden onder invloed van alcohol of drugs, omdat de bestuurder in dat geval een alcohol- of drugstest moet ondergaan. Het wordt echter passend geacht om rijden onder invloed van alcohol of drugs binnen de werkingssfeer van de richtlijn te houden, gezien de specifieke doelstelling om de burgers bewust te maken van de verkeersregels en de toepasselijkheid van de sancties in de lidstaten. Sommige belanghebbenden, met inbegrip van de autoriteiten van lidstaten, zijn er voorstander van de werkingssfeer van de richtlijn grensoverschrijdende uitwisseling uit te breiden met andere overtredingen, zoals: onvoldoende afstand houden tot de voorligger; gevaarlijke inhaalmanoeuvres; illegaal of gevaarlijk parkeren (dit kan in principe automatisch worden vastgesteld, maar in veel lidstaten gebeurt dat niet); overtredingen met betrekking tot tolgelden, wat de grensoverschrijdende handhaving van sancties wegens niet-betaling van tol zou vergemakkelijken, vooral wanneer gebruik wordt gemaakt van microgolf- of satelliettolheffingssystemen 9. Het kan nuttig zijn te overwegen om overtredingen als onvoldoende afstand houden tot de voorligger, gevaarlijke inhaalmanoeuvres en gevaarlijk parkeren op te nemen in de werkingssfeer van de richtlijn, als gevolg van het toegenomen gebruik van automatische controleapparatuur. Het toevoegen van overtredingen met betrekking tot tolgelden leidt echter tot problemen met de interne en externe samenhang van de richtlijn, aangezien heffingen op gebruik van wegen onder een andere vervoersrechtsgrondslag vallen dan verkeersveiligheid, en als hoofddoel hebben concurrentieverstoring tussen vervoersondernemingen in de lidstaten te voorkomen. Dit geldt ook voor illegaal parkeren, dat verband houdt met niet-betaling van 7 PB L 76 van , blz Sommige belanghebbenden hebben aangehaald dat de uitwisseling van gegevens uit kentekenregisters in dergelijke gevallen nuttig kan zijn om de gegevens in het register te verifiëren en eventueel te corrigeren. Dit is echter niet voorzien in het kader van de richtlijn grensoverschrijdende uitwisseling. 9 Dit kan ook van belang zijn voor de elektronische vignetsystemen voor personenauto s die worden gebruikt in Hongarije en Slowakije. 5

7 gemeentelijke heffingen en belastingen, en voor de schending van gemeentelijke voorschriften die niet gerelateerd zijn aan de verkeersveiligheid. 4. EFFECT VAN DE RICHTLIJN GRENSOVERSCHRIJDENDE UITWISSELING OP DE VERKEERSVEILIGHEID De richtlijn grensoverschrijdende uitwisseling zal de autoriteiten van de lidstaten naar verwachting in staat stellen buitenlandse overtreders beter te identificeren en niet-ingezeten weggebruikers bewuster te maken van de verkeersregels die in andere lidstaten gelden. Dit moet een afschrikkend effect hebben op niet-ingezeten weggebruikers, wat tot een betere naleving van de regels moet leiden. Meer respect voor de regels, d.w.z. beter gedrag en minder overtredingen, moet leiden tot een daling van het aantal verkeersdoden en ongevallen met dodelijke afloop. Er is geen informatie beschikbaar over de kennis van de verkeersregels in andere lidstaten. Slechts weinig weggebruikers hebben gereageerd op de openbare raadpleging die de Commissie heeft gehouden; het is dan ook niet mogelijk conclusies te trekken over de informatie over de geldende verkeersregels die volgens artikel 8 van de richtlijn grensoverschrijdende uitwisseling moet worden verstrekt. Het is trouwens onmogelijk om redelijke conclusies te trekken over het mogelijke effect van de richtlijn grensoverschrijdende uitwisseling op de mate waarin de burgers zich bewust zijn van de regels die in andere lidstaten gelden omdat er geen theoretisch kader bestaat om het effect van bewustmakingsmaatregelen op het gedrag van weggebruikers te beoordelen. Niettemin wordt algemeen erkend dat weggebruikers beter bewust moeten worden gemaakt van de regels om de naleving te verbeteren. Het effect van de richtlijn grensoverschrijdende uitwisseling op de verkeersveiligheid hangt in grote mate af van het vermogen om de identificatie van buitenlandse overtreders te verbeteren. Zoals nader beschreven in punt 8, is het aantal onderzochte verkeersovertredingen door niet-ingezetenen in de lidstaten die de richtlijn hebben toegepast, bijna verviervoudigd tussen 2013 en Er is echter nog steeds ruimte om het gebruik van het elektronische systeem voor informatie-uitwisseling te verbeteren, hetgeen in het belang is van de verkeersveiligheid. Zoals uiteengezet in punt 6 zijn tijdens de evaluatie ook problemen aan het licht gekomen die afbreuk doen aan de doeltreffendheid van sancties voor verkeersovertredingen: ongeveer de helft van de sancties kon niet worden afgedwongen. Dit ondermijnt waarschijnlijk de afschrikkende werking van de richtlijn grensoverschrijdende uitwisseling, waarvan verwacht werd dat ze de naleving van de verkeersregels door buitenlandse weggebruikers zou verbeteren. Er zijn ook algemene factoren, zoals technische storingen in voertuigen, de veiligheidsapparatuur van voertuigen, de weginfrastructuur, reacties in noodsituaties ten gevolge van een ongeval, de economische ontwikkeling en de gevolgen ervan voor het verkeersvolume, het weer en de klimaatverandering, de toename van zwakke weggebruikers zoals fietsers, handhavingspraktijken en de hoeveelheid automatische controleapparatuur, het gebruik van communicatiemiddelen, het gedrag van weggebruikers en de gevolgen van andere EU-wetgeving op het gebied van de verkeersveiligheid 10 die tracht verandering te brengen in de huidige situatie, namelijk de vaststelling dat het aantal verkeersslachtoffers niet aanzienlijk is gedaald sinds Zoals aangegeven in de tussentijdse evaluatie van de Strategische beleidsoriëntaties inzake de verkeersveiligheid voor de periode

8 Dit blijkt ook uit de tendensen op het gebied van verkeersovertredingen in de lidstaten: de gegevens over verkeersovertredingen door zowel ingezetenen als niet-ingezetenen in de periode , die door 13 lidstaten zijn verstrekt 11, wijzen niet op een duidelijk verband tussen de richtlijn grensoverschrijdende uitwisseling en de naleving van verkeersregels door niet-ingezeten weggebruikers. Hetzelfde geldt voor het percentage verkeersdoden en ongevallen met dodelijke afloop waarbij niet-ingezetenen zijn betrokken in vergelijking met het totale aantal verkeersdoden en ongevallen met dodelijke afloop 12, zodat het onmogelijk is het effect van de richtlijn op dit gebied duidelijk aan te tonen. 5. GEAUTOMATISEERDE HANDHAVING VAN DE VERKEERSREGELS De evaluatie bracht geen grensoverschrijdende zaken aan het licht waarin bewijsmateriaal dat door automatische controleapparatuur was verzameld, werd geweigerd of niet werd erkend omdat de apparatuur onbetrouwbaar was. Naarmate de richtlijn grensoverschrijdende uitwisseling verder ten uitvoer wordt gelegd, stijgt echter de kans dat dit gebeurt. Geharmoniseerde normen op EU-niveau, typegoedkeuringsprocedures en periodieke controles van automatische controleapparatuur (bv. ijking van apparatuur) 13 kunnen de betrouwbaarheid van de apparatuur vergroten. De automatische vaststelling van snelheidsovertredingen gebeurt op uiteenlopende manieren in de lidstaten (voor andere verkeersovertredingen bestaan er in de praktijk geen automatische detectiemethoden). In sommige lidstaten is het mogelijk om snelheidsovertredingen niet alleen vast te stellen door de snelheid op een bepaald punt, maar ook door de gemiddelde snelheid op een traject te meten. In andere lidstaten stuit de invoering van trajectcontrole op juridische en praktische obstakels (bv. hogere kosten). Zolang er geen bewijs is van een significant effect op de verkeersveiligheid of de grensoverschrijdende handhaving van sancties, zou de harmonisatie van de detectiemethoden in dit stadium worden beschouwd als een ongerechtvaardigde inmenging in de handhavingskeuzes van de lidstaten. Algemeen wordt erkend dat de uitwisseling en toepassing van goede handhavingspraktijken, inclusief de uitrol 14 en het gebruik van automatische controleapparatuur, een positief effect kan hebben op de verkeersveiligheid. De bijlage bij dit verslag bevat een voorbeeld van goede 11 Oostenrijk, België, Estland, Frankrijk, Hongarije, Kroatië, Letland, Litouwen, Nederland, Polen, Slovenië, Slowakije en Zweden hebben informatie over verkeersovertredingen verstrekt. Alleen België, Estland, Frankrijk, Hongarije, Letland, Nederland, Polen en Slowakije hebben in het kader van de richtlijn grensoverschrijdende uitwisseling informatie verstrekt over het aantal overtredingen waar buitenlandse voertuigen bij betrokken waren voor alle overtredingen van de verkeerswetgeving, per type overtreding. 12 CARE-gegevensbankhttp://ec.europa.eu/transport/road_safety/specialist/statistics/index_en.htm. 13 Volgens arresten van Italiaanse rechtbanken moet de controleapparatuur voor het opsporen van overtredingen minstens eenmaal per jaar worden getest (zie bijv. arrest nr. 186 van de "Corte Costituzionale" van 18 juni 2015). In Spanje heeft de administratieve rechtbank van Madrid vastgesteld dat een geldboete alleen geldig is als zij vergezeld gaat van een document dat aantoont dat de detectieapparatuur betrouwbaar is en in overeenstemming is met de relevante Spaanse regels (Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nr. 23 de Madrid februari 2013). In het Verenigd Koninkrijk heeft de Brighton Magistrates Court in december 2008 geoordeeld dat de bewijzen voor een snelheidsovertreding niet betrouwbaar waren omdat de camera niet voldeed aan de voorwaarden die zijn bepaald in de 1988 Road Traffic Offenders Act, met name Section 20(4), omdat het toestel niet was goedgekeurd door de Secretary of State. Sommige lidstaten (bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Polen) passen gedetailleerde voorschriften toe betreffende de technische parameters en het gebruik van snelheidscamera's, maar andere (bijvoorbeeld Italië) beschikken niet over dergelijke regels. 14 De handhavingspraktijken kunnen gebaseerd zijn op specifieke beginselen, zoals de eis dat de controleapparatuur met borden moet worden aangegeven voor de bestuurders, zoals beslist door de Italiaanse rechterlijke instanties (Corte di cassazione (Hooggerechtshof)), in arrest nummer 680 van 13 januari

9 praktijken voor doeltreffende geautomatiseerde handhaving van de verkeersregels, gebaseerd op de informatie die de lidstaten in het kader van de evaluatiestudie hebben verstrekt. De praktijken hebben betrekking op alle verkeersovertredingen die automatisch kunnen worden gedetecteerd. 6. AFHANDELINGSPROCEDURES INGEVAL VAN NIET-BETALING VAN EEN GELDBOETE De afhandelingsprocedures in geval van niet-betaling van een geldboete wegens overtredingen van de verkeerswetgeving moeten berusten op gemeenschappelijke criteria. Deze criteria moeten de door het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens erkende grondrechten en beginselen eerbiedigen, zoals de bescherming van persoonsgegevens, het recht op een eerlijk proces, het vermoeden van onschuld en het recht van verdediging. Het aanzienlijke potentieel van de richtlijn grensoverschrijdende uitwisseling om de verkeersveiligheid te verbeteren, kan verder worden geoptimaliseerd. Momenteel wordt ongeveer 50 % van de verkeersovertredingen door niet-ingezetenen niet succesvol vervolgd omdat de volgende problemen met de handhavingsketen niet aan bod komen in de richtlijn: de lidstaten bieden elkaar onvoldoende bijstand en werken niet genoeg samen bij het onderzoek naar inbreuken op de verkeerswetgeving na de uitwisseling van gegevens uit kentekenregisters, zoals uiteengezet in punt 8; of de besluiten van de lidstaten in geval van niet-betaling van een geldboete voor deze overtredingen vallen vaak niet onder Kaderbesluit 2005/214/JHA van de Raad. Bovendien is het aantal wederzijds erkende besluiten die onder het kaderbesluit vallen en betrekking hebben op geldboetes voor verkeersovertredingen zeer gering. Slechts 0 tot 1 % van alle geldboetes die niet vrijwillig worden betaald, kan met succes worden afgedwongen 15. Alleen Duitsland (het ministerie van Justitie) heeft gedetailleerde informatie verstrekt over inkomende en uitgaande verzoeken tot erkenning van beslissingen betreffende geldboetes wegens inbreuken op de verkeerswetgeving (bijv. in de periode heeft Duitsland beslissingen genomen met betrekking tot verkeersovertredingen door niet-ingezetenen, waarvan 43 % niet ten uitvoer werd gelegd). Klaarblijkelijk zijn de procedures van het Kaderbesluit niet toegesneden op de huidige situatie waarin miljoenen geldboetes voor vastgestelde verkeersovertredingen moeten worden afgedwongen; deze procedures vormen derhalve geen passende aanvulling op de uitwisseling van informatie in het kader van de richtlijn grensoverschrijdende uitwisseling. De positieve gevolgen van de richtlijn voor de verkeersveiligheid, door het afschrikkend effect van sancties voor geconstateerde inbreuken op de verkeerswetgeving, is nog niet voelbaar. Zelfs als dit effect voelbaar wordt, bestaat het risico dat het niet duurzaam is omdat de sancties niet worden afgedwongen. Kaderbesluit 2005/214/JHA van de Raad is een instrument voor wederzijdse erkenning dat bedoeld is voor alle soorten strafbare feiten. Het is niet de bedoeling dat het wordt toegepast op veel voorkomende verkeersovertredingen (meestal kleine administratieve inbreuken). Uit de evaluatiestudie blijkt dat de belangrijkste juridische belemmering voor de succesvolle toepassing van het Kaderbesluit verband houdt met verschillen in de normatieve kwalificatie 15 Indien 100 % van de geconstateerde overtredingen zou worden onderzocht, zou het kunnen dat de geldboetes voor ongeveer 5 miljoen verkeersovertredingen door niet-ingezetenen per jaar (zie punt 8) niet vrijwillig worden betaald. Het moet worden opgemerkt dat er geen informatie bestaat over het aantal geldboetes voor verkeersovertredingen die niet kunnen worden afgedwongen wegens gebrek aan wederzijdse bijstand en samenwerking tussen de lidstaten. 8

10 van verkeersovertredingen in de lidstaten (strafrechtelijk of administratief) en het effect daarvan op de nationale procedures en rechten van vermoedelijke overtreders. Momenteel kunnen de besluiten van de lidstaten over financiële sancties alleen worden erkend als de verkeersovertredingen als strafrechtelijke overtredingen worden beschouwd of als ze worden onderzocht volgens een procedure die vergelijkbaar is met een strafprocedure. Ondanks recente interpretatie door het Europees Hof van Justitie 16 bestaat er nog steeds juridische onzekerheid die het moeilijk maakt voor de administratieve instanties van de lidstaten om na te gaan of de rechters van andere lidstaten kunnen worden gekwalificeerd als strafrechtelijke rechtbanken of administratieve rechtbanken die verkeersovertredingen onderzoeken volgens een procedure die vergelijkbaar is met een strafprocedure. De meeste belanghebbenden die ervaring hebben met de toepassing van Kaderbesluit 2005/214/JHA van de Raad hebben benadrukt dat de elektronische toezending van beslissingen en certificaten betreffende geldboetes aan de uitvoerende lidstaat het meest geschikte middel is om te zorgen voor effectieve grensoverschrijdende handhaving van geldboetes voor verkeersovertredingen. In 2008 heeft de Commissie een evaluatieverslag over het Kaderbesluit gepubliceerd 17 ; momenteel werkt zij samen met deskundigen uit verschillende lidstaten aan het ontwerp van gestandaardiseerde formulieren om de procedure voor grensoverschrijdende handhaving van geldboetes op grond van het Kaderbesluit te vereenvoudigen. 7. MOGELIJKE HARMONISATIE VAN DE VERKEERSREGELS In de externe evaluatiestudie werd de vraag van een mogelijke harmonisatie van de verkeersregels beoordeeld vanuit het perspectief van de verbetering van de effectiviteit van de richtlijn grensoverschrijdende uitwisseling en de effectieve grensoverschrijdende handhaving van sancties. Sommige belanghebbenden voerden aan dat er behoefte is aan een dergelijke harmonisatie, maar uit de analyse blijkt dat de harmonisatie van de verkeersregels op EU-niveau geen voorwaarde is voor de doeltreffende handhaving van de verkeersregels en niet nodig is om de effectiviteit van de richtlijn grensoverschrijdende uitwisseling te verbeteren. 8. TENUITVOERLEGGING VAN DE UITWISSELING VAN GEGEVENS UIT KENTEKENREGISTERS In artikel 4, lid 4, van de richtlijn grensoverschrijdende uitwisseling is als volgt bepaald: "De lidstaten nemen alle nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de uitwisseling van informatie via interoperabele elektronische middelen plaatsvindt, zonder uitwisseling van gegevens uit andere databanken die niet voor de toepassing van deze richtlijn worden gebruikt. Zij zorgen ervoor dat een dergelijke uitwisseling van informatie op een kosteneffectieve en veilige manier verloopt. De lidstaten waarborgen de beveiliging en bescherming van de verstrekte gegevens door zoveel mogelijk gebruik te maken van bestaande softwaretoepassingen zoals die welke in artikel 15 van Besluit 2008/616/JBZ Zie de zaak Baláž (C-60/12) Verslag COM(2008) 888 def. van van de Commissie op grond van artikel 20 van Kaderbesluit 2005/214/JBZ van de Raad van 24 februari 2005 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op geldelijke sancties. 18 Besluit 2008/616/JBZ van de Raad van 23 juni 2008 betreffende de uitvoering van Besluit 2008/615/JBZ, PB L 210 van De besluiten hebben tot doel de uitwisseling van informatie tussen de autoriteiten die belast zijn met de preventie en opsporing ter zake van ernstige strafbare feiten, te verbeteren. Zij bevatten 9

11 wordt genoemd, alsmede gewijzigde versies van die softwaretoepassingen, in overeenstemming met bijlage I bij deze richtlijn en de punten 2 en 3 van hoofdstuk 3 van de bijlage bij Besluit 2008/616/JBZ. De gewijzigde versies van de softwaretoepassingen voorzien zowel in een online-uitwisselingswijze in realtime als in een uitwisselingswijze met gegroepeerde gegevens; deze laatste methode moet toelaten dat meerdere verzoeken of antwoorden in één bericht kunnen worden uitgewisseld." Zoals vastgesteld in artikel 6 van de nietig verklaarde Richtlijn 2011/82/EU moesten de lidstaten uiterlijk op 7 november 2014 een voorlopig verslag indienen bij de Commissie. Uiterlijk op 6 mei 2016 en vervolgens om de twee jaar moesten de lidstaten ook uitgebreid verslag (over de toepassing van de uitwisseling van gegevens uit kentekenregisters) indienen. Aangezien de inhoud van het voorlopige verslag niet werd gespecificeerd, heeft de Commissie de lidstaten verzocht de informatie te verstrekken die vereist is voor het algemeen verslag, met name het aantal automatische zoekopdrachten uitgevoerd door de lidstaat waarin de overtreding plaatsvond (rapporterende lidstaat), gericht aan het nationale contactpunt van de lidstaat van registratie (uitgaande opzoekingen). De Commissie heeft de lidstaten voorts ook verzocht statistieken te verstrekken over de overtredingen die onder de richtlijn grensoverschrijdende uitwisseling vallen, met inbegrip van de overtredingen door buitenlandse voertuigen/niet-ingezetenen. Eind 2014 had de Commissie alleen van Oostenrijk, Bulgarije, Estland, Finland en Hongarije een voorlopig verslag ontvangen. Alle andere lidstaten (met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken) hebben hun verslagen tegen de zomer van 2015 ingediend, nadat de Commissie een precontentieuze procedure tegen hen had ingeleid. In het algemeen was de Commissie van mening dat de gerapporteerde gegevens niet volledig genoeg waren en dat de ontvangen informatie moest worden aangevuld aan de hand van onderzoeken en deskresearch. De bepaling betreffende het uitgebreide verslag werd behouden in artikel 6 van de nieuwe Richtlijn 2015/413/EU, omdat de oorspronkelijke omzettingsdatum van november 2013 voorafging aan de nietigverklaring en het mogelijk was dat de lidstaten al begonnen waren met de tenuitvoerlegging van de richtlijn. Tegen 1 juni 2016 had de Commissie verslagen ontvangen van Oostenrijk, Tsjechië, Duitsland, Estland, Letland, Litouwen, Roemenië en Slovenië. In de externe evaluatiestudie wordt het totale aantal geconstateerde overtredingen dat onder de richtlijn grensoverschrijdende uitwisseling valt en begaan is door niet-ingezetenen en buitenlandse voertuigen in de EU geschat op 10 miljoen in 2014 (de lidstaten die gegevens hebben ingediend voor in 2014 hebben ongeveer 5 miljoen buitenlandse overtreders gedetecteerd), op een totaal van ongeveer 200 miljoen onder de richtlijn grensoverschrijdende uitwisseling vallende verkeersovertredingen (door ingezetenen en niet-ingezetenen) die konden worden gedetecteerd in In overeenstemming met artikel 4, lid 4, van de richtlijn grensoverschrijdende uitwisseling, maken de lidstaten gebruik van EUCARIS 19, het elektronisch informatiesysteem voor de uitwisseling van gegevens uit kentekenregisters, d.w.z. de EUCARIS-softwaretoepassing als bedoeld in artikel 15 van Besluit 2008/616/JBZ van de Raad Uit de gegevens die zijn ontvangen van de lidstaten die het systeem actief gebruiken, d.w.z. die uitgaande opzoekingen hebben uitgevoerd (opzoekingen naar aanleiding van op hun grondgebied begane bepalingen betreffende: geautomatiseerde toegang tot DNA-profielen, vingerafdrukken en gegevens uit kentekenregisters; de verstrekking van gegevens in verband met belangrijke evenementen; de verstrekking van informatie ter voorkoming van terrorisme; andere maatregelen voor de intensivering van de grensoverschrijdende politiële samenwerking. 19 Europees voertuig- en rijbewijsinformatiesysteem (EUCARIS) 10

12 overtredingen), blijkt dat ongeveer 2 miljoen uitgaande opzoekingen zijn verricht in Dit wijst erop dat de helft van het totale aantal overtredingen die zijn begaan door nietingezetenen werd onderzocht aan de hand van een opzoeking in het systeem. Dit cijfer wordt als laag beschouwd aangezien het potentieel van het systeem veel groter is. Elke geconstateerde overtreding moet gewoonlijk door de politie worden onderzocht en de doelstelling moet zijn om gevolg te geven aan alle automatisch gedetecteerde overtredingen (op voorwaarde dat alle elementen van de overtreding zijn vastgesteld). Uit de externe evaluatiestudie blijkt dat 18 van de 28 lidstaten in 2015 op het systeem waren aangesloten. In november 2016 was de richtlijn grensoverschrijdende uitwisseling echter nog steeds niet volledig ten uitvoer gelegd: slechts 23 van de 28 lidstaten waren op het systeem aangesloten 20. EUCARIS draagt aanzienlijk bij tot de doeltreffende grensoverschrijdende handhaving van verkeersregels, hoewel uitgaande opzoekingen niet altijd succesvol zijn. Rekening houdend met het totale aantal mislukte opzoekingen 21 die zijn uitgevoerd door België, Frankrijk, Kroatië, Hongarije, Nederland en Polen (de lidstaten die informatie hebben verstrekt aan het einde van de evaluatie in februari 2016), in vergelijking met het totale aantal uitgaande opzoekingen in , had 7,43 % van de opzoekingen geen resultaat (niet noodzakelijkerwijs ten gevolge van de werking van EUCARIS). Dit percentage is relatief laag. EUCARIS voldoet ook aan de beveiligingsvoorschriften van artikel 4 en de bepalingen inzake gegevensbescherming van artikel 7 van de richtlijn grensoverschrijdende uitwisseling. Er wordt op gewezen dat, voordat EUCARIS ten uitvoer werd gelegd, de lidstaten verkeersovertredingen door niet-ingezetenen slechts occasioneel onderzochten, op basis van wederzijdse overeenkomsten waarbij de uitwisseling van gegevens uit kentekenregisters meestal op papier gebeurde. De geautomatiseerde online-uitwisseling van gegevens uit kentekenregisters via EUCARIS, waarbij de nodige informatie bijna onmiddellijk wordt verstrekt, heeft een positief effect gehad op de grensoverschrijdende handhaving van sancties: het aantal onderzochte verkeersovertredingen door niet-ingezetenen (uitgaande opzoekingen) is bijna verviervoudigd tussen en 2015, hoewel slechts enkele lidstaten de richtlijn grensoverschrijdende uitwisseling actief hebben toegepast in die periode. 9. CONCLUSIES De richtlijn grensoverschrijdende uitwisseling is een doeltreffend instrument met een aanzienlijk potentieel om de verkeersveiligheid te verbeteren door de identificatie van nietingezeten overtreders mogelijk te maken via een elektronisch informatiesysteem en door de burgers bewuster te maken van de verkeersregels en de toepasselijkheid van sancties in de lidstaten. De richtlijn voorziet in de geautomatiseerde online uitwisseling van gegevens uit kentekenregisters in alle lidstaten, wat niet het geval was in de bestaande bilaterale of multilaterale overeenkomsten. 20 Het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken hebben een afwijking verkregen en hoeven de richtlijn grensoverschrijdende uitwisseling pas uiterlijk op 6 mei 2017 om te zetten. 21 Een opzoeking is "mislukt" als geen toegang kan worden verkregen tot de gewenste gegevens in de geraadpleegde gegevensbank(en) van een lidstaat, waardoor een lidstaat een niet-ingezeten overtreder niet kan identificeren. 22 Naar schatting werden vóór 2013 ongeveer verkeersovertredingen per jaar onderzocht in de EU, op basis van bilaterale en multilaterale overeenkomsten. Volledige informatie is echter niet beschikbaar. Dit betekent dat de richtlijn grensoverschrijdende uitwisseling er mogelijk toe geleid heeft dat het aantal onderzochte verkeersovertredingen in 2014 meer dan verdubbeld was. 11

13 Het elektronische informatiesysteem dat zorgt voor de snelle, veilige en vertrouwelijke uitwisseling van gegevens uit kentekenregisters is doeltreffend; het heeft een positief effect gehad op de grensoverschrijdende handhaving van sancties: in de lidstaten die de richtlijn hebben toegepast, is het aantal onderzochte verkeersovertredingen door niet-ingezetenen bijna verviervoudigd tussen 2013 en Het volledige potentieel van het systeem is echter niet benut. In november 2016 waren 23 van de 28 lidstaten aangesloten op het systeem. In 2015 werd ongeveer 50 % van alle vastgestelde verkeersovertredingen door niet-ingezetenen niet onderzocht. Het is duidelijk dat de lidstaten het potentieel van het systeem beter moeten benutten door verkeersovertredingen door nietingezetenen actiever te onderzoeken. Het is ook mogelijk dat de handhaving van de sancties voor onderzochte verkeersovertredingen door niet-ingezetenen moet worden versterkt. Bijna 50 % van de sancties wordt momenteel niet afgedwongen wegens gebrek aan wederzijdse bijstand en samenwerking tussen de lidstaten bij het onderzoeken van verkeersovertredingen na de uitwisseling van gegevens uit kentekenregisters of omdat gerechtelijke besluiten van de lidstaten in geval van niet-betaling van een geldboete voor dergelijke overtredingen vaak niet onder Kaderbesluit 2005/214/JBZ van de Raad vallen. Als gevolg van het toegenomen gebruik van automatische controleapparatuur kan het zinvol zijn extra verkeersveiligheidsgerelateerde overtredingen op te nemen in het toepassingsgebied van de richtlijn grensoverschrijdende uitwisseling, zoals onvoldoende afstand houden tot de voorligger, gevaarlijke inhaalmanoeuvres en gevaarlijk parkeren. Het potentieel van de richtlijn grensoverschrijdende uitwisseling optimaal benutten door nietingezeten weggebruikers beter de geldende verkeersregels te doen naleven, zou een holistische benadering vragen waarbij synergieën worden gecreëerd met andere instrumenten, namelijk die welke verband houden met de wederzijdse bijstand en samenwerking tussen lidstaten bij het onderzoeken van verkeersovertredingen en met de wederzijdse erkenning van geldboetes. 12