15. Is de Nationale Fraude Autoriteit een haalbare innovatie?

Transcriptie

1 15. Is de Nationale Fraude Autoriteit een haalbare innovatie? Geplaatst op :10:28 De optimale aanpak van financieel-economische criminaliteit is nog niet gevonden. Als dit al mogelijk is. Wel worden continu innovaties uitgedacht en ingevoerd. Vanuit de Tweede Kamer is het initiatievoorstel gedaan om een Nationale Fraude Autoriteit op te richten. Dit naar het Britse voorbeeld van de National Fraud Authority. Een interessante gedachte. Wordt hiermee de kloof tussen de feitelijke en gewenste situatie geslagen? En wat zou dit instituut voor de strafrechtpraktijk kunnen betekenen? Als deze ontwikkeling relevant kan zijn, is het dan niet handig tijdig wensen en verwachtingen kenbaar te maken? 1. Inleiding De bestrijding van financieel-economische criminaliteit heeft sinds het verschijnen van het rapport- Van Bijsterveld 1 en het rapport-van Traa 2 niet aan belangstelling ingeboet. Integendeel, het onderwerp staat nog steeds hoog op de maatschappelijke en politieke agenda. Financieeleconomische criminaliteit komt in verschillende gedaanten voor: fraude, niet-integer gedrag en specifieke vormen van crimineel gedrag. Ook wordt er onderscheid gemaakt naar bijvoorbeeld het al dan niet georganiseerd zijn van de financieel-economische criminaliteit en tussen horizontale en verticale fraude. Voor de ernst en belangstelling voor het fenomeen maken deze indelingen weinig uit: financieeleconomische criminaliteit wordt als uiterst onwenselijk bestempeld en stevig optreden van de overheid wordt verlangd. Bezien we de discussies in de Tweede Kamer over dit onderwerp over de afgelopen decennia, dan valt op dat de kloof tussen de wenselijke situatie en de feitelijke situatie groot is. Het lijkt erop dat er twijfels blijven over de effectiviteit van de aanpak. 3 Dit kan liggen aan bijvoorbeeld de organisatie van de aanpak, het instrumentarium of perceptieverschillen. Ten aanzien van de organisatie van de aanpak heeft Westra 4 aan de hand van het pentarationaliteitenmodel 5 laten zien dat er grenzen zijn aan het sturend vermogen van de overheid op het terrein van de fraudebestrijding. Met dit model kunnen ook perceptieverschillen worden geduid en begrepen. Ten aanzien van het instrumentarium illustreert Bakker 6 dat de aanpak van financieel-economische criminaliteit dient te evolueren met veranderingen in de criminaliteit. Dit vraagt inzicht in het risicodenken binnen de handhavings-, toezichts- en opsporingsorganisaties. Om de kloof te overbruggen, is het noodzakelijk om te innoveren. Dat is niet alleen belangrijk voor de effectiviteit van de aanpak in de huidige situatie, maar ook om (tijdig) te kunnen anticiperen op veranderingen in de modus operandi van criminelen en de criminaliteit op zich. Effectiviteit is essentieel voor de legitimiteit van het overheidsoptreden. In voorliggend artikel gaan we nader in op innovaties in de handhavingsketen. Daarbij gaan we dieper in op het voorstel dat vanuit de Tweede Kamer 7 is gedaan om een Nationale Fraude Autoriteit op te richten. Is dit een innovatieve stap in de goede richting om de gesignaleerde kloof (deels) te overbruggen? En wat kan dit betekenen voor de strafrechtpraktijk? 2. Innovaties Innovaties in de handhaving, toezicht en opsporing vinden met enige regelmaat plaats. Steeds met het oogmerk de overheidstaak beter uit te voeren en daarmee recht te doen aan maatschappelijke gevoelens met betrekking tot rechtshandhaving, rechtvaardigheid en rechtszekerheid. Dat het innoveren niet vanzelf gaat, heeft Bakker in zijn eerdergenoemde studie naar de handhavingsketen en het tegengaan van financieel-economische criminaliteit beschreven. Daarbij gaat hij terug naar het verschijnen van het rapport van de Parlementaire Commissie Van Traa in 1996 om vervolgens te analyseren of er innovaties zijn te onderkennen. Deze blijken er in de afgelopen twee decennia zeker te zijn geweest. Hij signaleert trends in de innovaties, en wel een drietal: 1. van tactisch naar strategisch financieel rechercheren; 2. informatiegedreven handhaving; 3. van autonoom-repressief naar integraal-preventief denken.

2 Deze trends zijn (deels) volgtijdelijk. Ze zijn ook te begrijpen door de dominantie van de invalshoek, die de trend inhoud en betekenis geeft. De eerste trend wordt sterk bepaald door de criminologisch/juridische invalshoek, de tweede door de sociologische invalshoek en de derde door de bestuurlijke invalshoek. Omdat Bakker ook vooruit wil kijken, verwacht hij (p. 225) een vierde trend die gericht is op regie. Deze trend kent volgens hem een multidisciplinaire invalshoek. Om adequaat regie te kunnen voeren, kan niet één rationaliteit dominant zijn. In het algemeen gesproken kunnen innovaties op verschillende wijzen ontstaan en al dan niet worden opgepakt. Te denken valt aan: innovaties kunnen uit de organisatie zelf voortkomen; innovaties kunnen in een samenwerkingsverband (bijvoorbeeld de strafrechtelijke keten of het Platform Bijzondere Opsporingsdiensten) worden geïnitieerd en al dan niet gezamenlijk worden ontwikkeld; innovaties kunnen vanuit de omgeving van de organisatie (of een samenwerkingsverband) worden geïnitieerd en in de organisatie (of een samenwerkingsverband) worden ontwikkeld; innovaties kunnen vanuit de omgeving worden voorgesteld en in de organisatie (of een samenwerkingsverband) worden ontwikkeld. Zonder hier diep op het innoveren als fenomeen in te willen gaan, is het goed te onderkennen dat innoveren niet vanzelf gaat. De leiding/het management van de organisatie en innovatoren vervullen als direct betrokken actoren een essentiële rol. Innovatoren kunnen belangrijke innovaties uitdenken. Echter, als de leiding hier geen of onvoldoende oog voor heeft, is de kans zeer groot dat de innovatie op de plank blijft liggen. De leiding zal twee beslissingen moeten nemen: de innovatie laten ontwikkelen zodanig dat het toepasbaar wordt en de voorwaarden scheppen voor implementatie in de organisatie. De kracht van de innovatie wordt groter naarmate deze tijdig wordt ontwikkeld en in de organisatie geïmplementeerd. Een bijzondere vorm van innovatie is die, die vanuit de omgeving is geïnitieerd en door de organisatie verder moeten worden ontwikkeld. Daarbij kan worden gedacht aan voorstellen vanuit de Tweede Kamer. Deze voorstellen kunnen voortkomen uit out of the box -denken. Maar het is ook mogelijk dat er een verschil van inzicht bestaat tussen regering en Tweede Kamer over gewenste ontwikkelingen dan wel dat door de Kamer knelpunten in de uitvoering worden geconstateerd en een voorgestelde innovatie hier verandering in zou kunnen brengen. Een recent voorbeeld van het laatste is het initiatiefvoorstel een Nationale Fraude Autoriteit 8 in te stellen. Dit voorstel bevindt zich (begin 2015) in de fase van parlementaire behandeling. Los van de uitkomst zijn de gedachten achter dit voorstel interessant genoeg om nader te bestuderen. 3. Aanloop tot de Nationale Fraude Autoriteit In juni 2014 wordt door het Tweede Kamerlid Gesthuizen9 de Initiatiefnota Naar een Nationale Fraude Autoriteit ingediend. De zorg over de effectiviteit van de aanpak van fraude is groot. Daarbij wordt geen onderscheid gemaakt tussen horizontale en verticale fraude: De stelling dat de aanpak van fraude, in de brede zin van het woord, achterblijft bij hetgeen we mogen verwachten en wenselijk achten staat dan ook als een huis. Dat komt niet in de laatste plaats door de versnippering van kennis en informatie, onvoldoende zicht op (omvang van de) verschijningsvormen en het ontbreken van een gecoördineerde integrale aanpak. Reeds eerder had een werkgroep uit de vaste Kamercommissie voor Justitie 10 in haar onderzoek naar (de aanpak van) de georganiseerde criminaliteit onder meer geconstateerd dat er schotten zitten in de informatie-uitwisseling tussen de betrokken handhavings- en opsporingsorganisaties. Voor een effectieve rechtshandhaving is het bestaan van die schotten een ernstig probleem. De werkgroep komt met de oplossing een landelijke coördinator fraude en integriteit aan te stellen bij het functioneel parket van het Openbaar Ministerie ( OM ). Deze wens van de Tweede Kamer wordt

3 op 5 november 2009 ondersteund met het aannemen van een motie 11, waarin wordt gevraagd de betreffende functionaris te voorzien van voldoende bevoegdheden. Over het gebrek aan doorzettingsmacht van de door de regering aangestelde functionaris heeft de Kamer gezien het dictum duidelijk haar twijfels. De belangrijkste elementen uit het dictum zijn: overwegende, dat de regering nu een landelijk coördinator georganiseerde en financieeleconomische criminaliteit bij het Openbaar Ministerie aanstelt, maar aan deze landelijk coördinator geen formele doorzettingsmacht toekent om dwingend een oplossing te bewerkstelligen; van mening, dat voor een effectieve bestrijding van fraude en georganiseerde misdaad van belang is dat de landelijk coördinator juist wel over doorzettingsmacht beschikt om knelpunten niet alleen te bespreken, maar ook op te lossen en landelijk het overzicht te behouden hoe fraude wordt aangepakt en welke prioriteiten daarbij worden gesteld; verzoekt de regering ervoor te zorgen dat de landelijk coördinator georganiseerde en financieeleconomische criminaliteit voldoende bevoegdheden krijgt om oplossingen te bewerkstelligen en door te pakken.' 4. Opkomst en ondergang Landelijk Coördinator Op 1 oktober 2013 stuurt de minister van Veiligheid en Justitie 12 een brief over ontwikkelingen in de aanpak van de georganiseerde criminaliteit naar de Tweede Kamer met enkele rapportages, waaronder een evaluatie van de Landelijk Coördinator Verwevenheid boven- & onderwereld. De minister spreekt geruststellende woorden in zijn brief en constateert dat de geïntegreerde aanpak steeds verder vorm krijgt. Dit geldt ook voor de bestuurlijke aanpak (p. 2): We zijn op de goede weg, maar het moet nog beter: de samenwerking moet zich dieper wortelen en verankeren in de verschillende organisaties, en de operationele resultaten moeten verder stijgen om het gewenste effect te bereiken. De minister kondigt aan dat in de komende tijd sprake is van een verdere intensivering van de geïntegreerde en bestuurlijke aanpak. Een pagina verder komt al een cruciale relativering: (...) kan met recht worden gesteld dat de aanpak van georganiseerde en ondermijnende criminaliteit een topprioriteit is van politie en OM. Dat laat onverlet dat deze criminaliteit hen voor een grote uitdaging stelt. Niet voor niets geven politie en OM aan dat de inspanningen van hun partners in de geïntegreerde aanpak, zoals het bestuur en de Belastingdienst, van groot belang zijn. Alleen door een gezamenlijk optreden door een georganiseerde overheid, kan de georganiseerde criminaliteit effectief worden teruggedrongen. Op dit vlak zijn nog de nodige stappen te zetten. Omdat de georganiseerde criminaliteit sterk financieel gedreven is, is het bijzonder dat er niets wordt gemeld over de strategische samenwerking met de Belastingdienst. De organisatie bij uitstek met een systematisch opgebouwde informatiepositie van financiële gegevens. Of zijn hier nog de nodige stappen te zetten? En verder, op basis van de evaluatie van de Landelijk Coördinator, geeft de minister aan dat hij het eens is met de coördinator (...) dat het een absolute noodzaak is dat de geïntegreerde aanpak van georganiseerde en ondermijnende criminaliteit verder wordt geborgd en geprofessionaliseerd. We zijn wel degelijk op de goede weg, maar de samenwerking moet zich dieper wortelen en verankeren in de betrokken organisaties. Om de geïntegreerde aanpak daadwerkelijk onderdeel uit te laten maken van de primaire processen van deze organisaties is een lange adem nodig. Het betreft immers een fundamentele wijziging in de manier van werken en denken van medewerkers van die organisaties. Het lijkt er op dat nodige stappen weleens een eufemisme kan zijn. Het is dan goed om te belichten wat de Landelijk Coördinator er zelf van vindt. Deze constateert in zijn evaluatie dat er vijf typen problemen en knelpunten zijn die de effectiviteit van een gezamenlijke aanpak beïnvloeden: a. problemen van technische aard als bijvoorbeeld het huren van passend gebouw en kunnen inzetten van een geldhond; b. problemen van institutionele aard, welke voortkomen uit verschillen in waardeoriëntaties van de samenwerkende organisaties. Deze waardeoriëntaties zijn gerelateerd aan belangen/doelen van en prioriteitstellingen binnen organisaties. Er wordt geconstateerd dat de Belastingdienst en de

4 inspectie van het Ministerie van I&M minder (of andere) informatie en capaciteit ter beschikking willen stellen dan het OM zou wensen. Dat juist de inzet van de capaciteit van het OM (aantal, kwaliteit en continuïteit) vaak een punt van overleg is, blijft in deze evaluatie buiten beeld. Een ander voorbeeld zit in de opzet van de RIEC s 13, een essentieel samenwerkingsverband. Er is sprake van cofinanciering van ministerie en gemeenten. De Landelijk Coördinator signaleert dat hierdoor de RIEC s elk jaar met de pet rond te gaan om de gemeentelijk bijdrage binnen te krijgen. Dit is volgens hem niet bevorderlijk voor een goed functionerend RIEC. Een derde en nog treffender beeld van de institutionele problemen biedt de volgende passage uit de evaluatie, die aansluit bij de eerder door Westra 14 gesignaleerde bestuurlijke of institutionele onmacht. Het is opvallend dat deze passage niet leidt tot aanbevelingen of het verder problematiseren van dit knelpunt. De LC ontwaart dat de dominante beleidstheorie binnen de wereld van opsporing & vervolging is: samenwerking levert meer op (1 + 1 = 3). Deze beleidstheorie ligt bijvoorbeeld ten grondslag aan het programma afpakken, wat een waardevolle ambitie is in het breed willen aanpakken van FINEC-criminaliteit. Deze beleidstheorie klopt, blijkt bij navraag, ten dele. Ware het niet dat één noodzakelijke randvoorwaarde soms ontbreekt: de in de horizontale samenwerking afgesproken doelen, dienen niet te interfereren met de doelen van de verticale kolommen van de deelnemende partijen. Soms ontbreekt de synergie tussen verticale doelen en horizontale ambities bij een enkele partner bij voorbaat; in zo n geval komt een horizontaal samenwerkingsverband moeizaam van de grond. Daarnaast blijkt dat gedurende het proces van samenwerken er schuring kan ontstaan tussen horizontale ambities en verticale afrekenmechanismen. (p. 14); c. problemen van juridische aard waardoor informatieuitwisseling tussen de samenwerkende organisaties wordt belemmerd. Overigens wel een voorbeeld, waarbij aan dit probleem kon worden tegemoetgekomen: het Financieel Expertise Centrum ( FEC ) ten tijde van de positionering onder het ministerie van Financiën.15 In bepaalde situaties valt niet uit te sluiten dat achter deze problemen van juridische aard ook institutionele overwegingen een belangrijke rol hebben gespeeld; d. problemen van cognitieve aard als gevolg van verschillen in kennis. Door het bestaan van (formele) barrières om kennis uit te wisselen, kan het handelingsperspectief van de afzonderlijke organisaties minder optimaal zijn. Dit geldt met name voor samenwerkingsverbanden met nietoverheidsorganisaties. Als voorbeeld wordt verwezen naar de samenwerking met brancheorganisaties. Gezien de dagdagelijkse praktijk van de coördinatie binnen de keten staat in de evaluatie een opmerkelijk citaat: Dé markt is volgens een andere logica georganiseerd dan dé overheid. Stereotypisch gesteld: de overheid poogt één lijn te trekken in de wijze waarop het problemen adresseert en diverse diensten willen problemen in gezamenlijkheid aanpakken. En hoewel goed samenwerken altijd een opgave blijkt, geldt één overheid wel als richtinggevend ideaal. Dé markt daarentegen is georganiseerd rondom de principes van de variëteit, competitie en het verschil. (p. 15/16) Dit wordt versterkt door de vaststelling in de volgende paragraaf: Aan samenwerking gaat echter altijd de (bestuurlijke) wil tot samenwerking vooraf. Deze (bestuurlijke) wil tot samenwerken inzake het gezamenlijk aanpakken van criminele samenwerkingsverbanden en ondermijnende criminaliteit lijkt (accentuering RW/GB) vaak, zo heeft de LC waargenomen, in toenemende mate aanwezig, zij het dat partners volgens verschillende belangen in diverse samenwerkingsvormen & -verbanden opereren. (p. 16). Het is duidelijk dat de samenwerking nog verre van optimaal is; e. problemen van adaptieve aard, waarmee wordt gedoeld op organisatorische barrières om snel en op de gewenste wijze te veranderen. De beschrijving van de gesignaleerde problemen en knelpunten laat zien dat een aantal fundamentele vraagstukken rond bevoegdheden/verantwoordelijkheden, coördinatie/sturing, informatie-uitwisseling en een eenduidig overheidsoptreden nog steeds actueel is. Samenwerken kan beduidend minder effectief worden als er sprake is van verschillende belangen, informatiebehoeften en machtsposities. 16 Deze fundamentele vraagstukken worden niet benoemd.

5 De Landelijk Coördinator formuleert acht aanbevelingen, die zijn ingegeven door gesignaleerde problemen en knelpunten en niet door een conceptueel beeld van de gewenste situatie: 1. andere verantwoordingsstructuur RIEC s; 2. organiseer een andere soort verdeelmechanisme in programma afpakken; 3. bijzondere samenwerkverbanden: naast resultaatverplichting ook afnemersverplichtingen; 4. geen systeemverantwoordelijkheid, denk in keurmerken; 5. overweeg een landelijke kaderwet; 6. organiseer empirisch zicht op surplus effect van een programmatische aanpak; 7. denk tevens volgens het variëteitsbeginsel náást het spiegelcriterium; 8. organiseer (meer) professionaliteit in de terugkoppelsystemen richting brancheorganisaties. Tot slot adviseert de Landelijk Coördinator om deze rol voort te zetten als speciale rapporteur. Immers, de met de motie gevraagde doorzettingsmacht heeft de Landelijk Coördinator nooit bezeten en dit is, binnen het kader van de ministeriële verantwoordelijkheid, ook onmogelijk en onwenselijk (..). Treffend is de constatering: Ten aanzien van institutionele problemen is de meerwaarde eveneens beperkt. Zoals reeds gesteld: de overheid is samengesteld uit een complex van concurrerende belangen, die niet verdwijnen door ze te constateren. (p. 27) De minister constateert in zijn begeleidende brief (p. 6) dat, zoals eerder gemeld, er vooruitgang is geboekt en dat de rol van de Landelijk Coördinator niet wordt gecontinueerd. De staande structuren dienen de opgedane inzichten te incorporeren. De minister vat de acht aanbevelingen in de kern samen tot de noodzaak van een verdere borging en professionalisering van de werkwijze bij de geïntegreerde aanpak. Op de gesignaleerde problemen en knelpunten wordt niet ingegaan, laat staan op de onderliggende vraagstukken. 5. Het voorstel Nationale Fraude Autoriteit Het is duidelijk dat niet alle leden van de Tweede Kamer overtuigd zijn van zienswijze van de minister en voldoende vertrouwen hebben in de voorgestane werkwijze. De Initiatiefnota Naar een Nationale Fraude Autoriteit is daarvan een bewijs. Ook het schriftelijk verslag van de vaste commissie voor Veiligheid en Justitie 17 weerspiegelt twijfels over de effectiviteit van de aanpak van financieel-economische criminaliteit en de inzet van kennis en ervaring. In vervolg op het debat in de Tweede Kamer over Nederland Fraudeland 18 op 10 maart 2004 (verzoek SP) wordt op 15 mei 2014 het debat Fraude in Nederland gevoerd. Tijdens dit debat wordt door de SP de Initiatiefnota ingediend. Tussen de voorstellen in 2004 en die uit 2014 zit een lijn: het verbeteren van het functioneren van de keten en werkwijzen plus het instellen van een onafhankelijk wetenschappelijk bureau wordt vervangen door een overkoepelende Fraude Autoriteit. Ofwel, het vertrouwen dat de afzonderlijke organisaties de gesignaleerde (coördinatie)problemen en knelpunten zelf kunnen oplossen, is afgenomen. Een structuuroplossing wordt voorgestaan. Pheijffer 19 ziet in 2004 interessante gedachten in de voorstellen, maar plaatst ook enkele kanttekeningen. Bijvoorbeeld bij het positioneren van het wetenschappelijk instituut onder de Tweede Kamer: en dient het nu te gaan om een kennisinstituut, onderzoeksbureau of een soort opsporingsinstantie?. Hij is positief over het onafhankelijke karakter van dit instituut, dus los van de beleidsministeries, opsporingsinstanties en andere betrokken organisaties. De in de Initiatiefnota voorgestelde Nationale Fraude Autoriteit valt te kenschetsen als, indachtig de opmerking van Pheijffer, een kennisinstituut en een onderzoeksbureau met beleidsadviserende bevoegdheden met betrekking tot de fraudebestrijding (handhaving, toezicht, opsporing). De positionering van de Autoriteit is ook helder: onder het ministerie van Veiligheid en Justitie om daarmee de nauwe samenwerking met het OM te kunnen borgen. In het nieuwe instituut zouden de bestaande Fraudehelpdesk en het Steunpunt Acquisitiefraude ook onderdak moeten vinden, zodat de daarbinnen opgebouwde kennis en ervaring een plaats krijgen en niet verloren gaan.

6 In de nota wordt een aantal taken en doelen omschreven. Deze opsomming is volgens de indienster niet uitputtend. In de kern komen de werkzaamheden van de Nationale Fraude Autoriteit neer op een vijftal taken: 1. opbouwen van een informatie- en kennispositie over financieel-economische criminaliteit (zoals aard, omvang, tendensen, verschuivingen) en hierover rapportages opstellen; 2. signaleren van knelpunten in fraudebestrijding en adviseren over prioriteiten; 3. adviseren van beleid met betrekking tot. wet- en regelgeving; 4. stimuleren van samenwerking; 5. bieden van hulp en steun aan slachtoffers. Uit de verdere beschrijving blijkt de Nationale Fraude Autoriteit een brede reikwijdte te hebben. De Autoriteit is sectoroverstijgend en zorgt voor samenhang tussen alle ministeries. De Autoriteit richt zich op zowel repressie als preventie. De Autoriteit krijgt doorzettingsmacht en voldoende bevoegdheden om de genoemde taken adequaat uit te kunnen voeren. 20 De Autoriteit ontvangt een vast (onderzoeks)budget om gevraagd dan wel ongevraagd onderzoeken uit te voeren naar fraude. De kennisopbouw geschiedt systematisch, zodat de huidige versnipperde kennispositie van de overheid teniet wordt gedaan. Er worden periodiek en onafhankelijk rapportages voor de Tweede Kamer opgesteld. De opzet van de Nationale Fraude Autoriteit is afgeleid van de National Fraud Authority in Engeland. Een instituut dat met de jaarlijkse frauderapportages 21 erg succesvol was in het bieden van informatie over soorten fraude en de (bekende) economische schade. Het bood een overallinzicht in fraude en fraudemechanismen en overheidsacties. Ook hier geldt de restrictie dat de NFA niet over informatie beschikte van onbekende fraude (dark number-problematiek 22 ). Het bij elkaar brengen van een nationaal overzicht en inzicht was cruciaal om zicht te hebben op de (bekende) ernst en omvang om vervolgens prioriteiten in de handhaving, toezicht en opsporing te kunnen bepalen. Op 2 december 2013 meldt de Engelse minister van Binnenlandse Zaken aan het Parlement dat de NFA op 31 maart 2014 zal opgegaan in de National Crime Agency, de politie van Londen, Binnenlandse Zaken en Cabinet Office. The closure of the National Fraud Authority was designed to strengthen the Government s fight against economic crime by concentrating effort into law enforcement bodies and improving the fraud reporting and analysis service. The changes would further support the National Crime Agency s role in leading the fight against serious and organised crime Beoordeling van het voorstel Nationale Fraude Autoriteit Bij de beoordeling van het initiatiefvoorstel om een Nationale Fraude Autoriteit op te richten, is het goed zowel te kijken naar de wenselijkheid als haalbaarheid van dit instituut. Daarbij beredenerend vanuit het doel de kloof tussen de gewenste en feitelijke bestrijding van financieeleconomische criminaliteit te verminderen. Belichten we de wenselijkheid, dan is het belangrijk onderscheid te maken tussen de invalshoek van de Tweede Kamer, de betrokken beleidsministeries, de betreffende handhavings-, toezichts- en opsporingsorganisaties en de burgers. Indicatief zou het volgende beeld kunnen worden geschetst: Wanneer we de vijf taken langslopen (kennis-/informatieopbouw; knelpunten en prioriteiten; beleidsadvisering; samenwerking en slachtofferhulp), dan is het uit oogpunt van optimale politieke besluitvorming niet vreemd om zeker de eerste vier taken zo te beleggen dat men er zeker van kan zijn dat de coördinatie van de uitvoering op één plaats geschiedt. De jaarlijkse frauderapportages van de Britse NFA waren in het licht van kennis-/informatieopbouw daarom ook zo aantrekkelijk. Ten aanzien van het onderkennen van knelpunten in de fraudebestrijding, het

7 voorstellen van prioriteiten alsmede het doen van beleidsadvisering en het versterken van samenwerking is het voor de Tweede Kamer plezierig wanneer één instituut dit hier uitvoert en hier dus op aanspreekbaar is. Voor de beleidsministeries en uitvoerende organisaties in handhaving, toezicht en opsporing ligt de situatie anders. De belangentegenstellingen en machtsposities zullen van invloed zijn of men positief (+) of negatief (-) staat tegenover deze taken te beleggen bij een Nationale Fraude Autoriteit. Om hier zicht op te krijgen, is het cruciaal om dit te doordenken vanuit met name de juridische, economische en politieke rationaliteit. In het schema is indicatief een eerste beoordeling weergegeven. Sterke ministeries zullen voorzichtig zijn om afhankelijk te willen worden van de informatie- en kennispositie van een instituut, waar men niet over gaat. Dat kan ongewenste sturing opleveren. Zeker wanneer er knelpunten worden gesignaleerd of prioriteiten worden voorgesteld. Ministeries met een minder stevige positie op dit terrein en ten opzichte van andere ministeries, kunnen juist hun relatieve zwakke positie versterken door gebruik te maken van informatie en adviezen van een Nationale Fraude Autoriteit. Eenzelfde redenering kan worden gehanteerd bij de beoordeling vanuit de uitvoerende organisaties. Dit wordt ook duidelijk in het schema. Ten aanzien van de taak van het versterken van mogelijke samenwerking tussen organisaties wordt verwacht dat dit in het algemeen positief zal worden benaderd. De vijfde taak is zo anders, dat het stellig de vraag is of het wenselijk is om deze bij dit instituut onder te brengen. Er kunnen ongewenste relaties worden gelegd tussen bijvoorbeeld het definiëren van prioriteiten en de effecten voor toekomstige slachtoffers. Hoewel in veel publicaties over de bestrijding van financieel-economische criminaliteit de aandacht vooral is gericht op de plegers en de handhavers, is het goed om hier ook de burgers in de scope mee te nemen. De maatschappelijke afkeuring van fraude is groot. 24 Te verwachten valt dat burgers de komst van de Nationale Fraude Autoriteit zullen toejuichen en ambtelijke of bestuurlijke weerstand niet zullen begrijpen, hetgeen de legitimiteit van het overheidsoptreden kan schaden. Met het belichten van de wenselijkheid is de haalbaarheid impliciet ook al aan de orde geweest. De evaluatie van de Nationaal Coördinator en de brief van de minister van Veiligheid en Justitie zijn tekenend voor de genoemde belangentegenstellingen en dilemma s rond machtsposities. De voorgestelde positionering van de Nationale Fraude Autoriteit onder het ministerie van Veiligheid en Justitie zal niet het probleem oplossen van de noodzaak om gegevens van de Belastingdienst te kunnen verkrijgen. Dit wordt versterkt door de verschuiving in de benadering van het OM om het strafrecht in te zetten als optimum remedium in plaats van ultimum remedium. Ofwel, het OM kijkt eerder naar de kenmerken van de verdachte om op te treden dan de handhavingsstrategie op bepaalde beleidsterreinen met het strafrecht te ondersteunen (handhavingspiramide 25 ). De verschuiving van de benadering, en daarmee de richtinggevende rol van het OM, lijkt samen te gaan met de wens om meer handhavende organisaties bestuursrechtelijke instrumenten te verstrekken. Dit maakt het totale handhavingspalet nog onoverzichtelijker en moeilijker te toetsen op maatschappelijke effectiviteit. Dit maakt de politieke en wellicht ook economische wenselijkheid van de Nationale Fraude Autoriteit groter. Het is interessant om nader te analyseren waarom de Britse NFA is opgesplitst en in de bestaande structuren is opgenomen. Mogelijk heeft dat ook te maken met belangentegenstellingen en machtsposities. Een dergelijke analyse kan helpen hiervan te leren voor de Nederlandse situatie, zonder en met een Nationale Fraude Autoriteit. Te succesvol zijn, kan de continuïteit van een organisatie onder druk zetten, zoals we in Nederland hebben gezien met het FEC. Bakker 26 zien hoe deze innovatie door de combinatie van 1. de politiek/bestuurlijke druk om de integriteit van de financiële sector te versterken met 2. het niet-vrijblijvend doorbreken van barrières in de informatie-uitwisseling tussen de betreffende (tien) handhavings-, toezichts- en opsporingsorganisaties en 3. de ministeriële verantwoordelijkheid uiterst effectief bleek te zijn. In 2004 werd het FEC op verzoek van deelnemende organisaties ontkoppeld van de ministeries en opgenomen in de bestaande structuur van één van de deelnemende organisaties. Het FEC laat

8 verdween vervolgens uit beeld; er werden geen rapporten meer gepubliceerd en geen jaarverslagen naar de Tweede Kamer en media gestuurd. Was het te effectief geweest? Nader onderzoek zou hierover duidelijkheid kunnen bieden. 7. De strafrechtpraktijk? Wat zou de Nederlandse strafrechtpraktijk nu beter kunnen worden van de komst van een Nationale Fraude Autoriteit? De indienster van het wetsvoorstel rept hier niet over. Het wetsvoorstel is, zoals uit het voorgaande duidelijk blijkt, vooral gericht op het verbeteren van het functioneren van de strafrechtelijke keten. Toch is het goed om hier bij stil te staan. Immers, de Nationale Fraude Autoriteit beoogt een maatschappelijk belang na te streven. Welke kansen zijn er mogelijk te onderkennen voor de strafrechtpraktijk? We zetten aan de hand van de eerder beschreven taken van het instituut een paar gedachten op een rij. Kennis- en informatiepositie. In het licht van de rechtseenheid en rechtsgelijkheid kan met de komst van de Nationale Fraude Autoriteit een belangrijke impuls worden gegeven aan de transparantie. Te denken valt aan het opbouwen van meer geaggregeerde informatie over de strafmaat bij de betreffende feiten en omstandigheden van het specifieke fraudedelict. Deze informatie zal al zeer waarschijnlijk nodig zijn voor bestuurlijke informatie aan de Tweede Kamer over ontwikkelingen in de strafmaat. Hetzelfde geldt voor de vraag van cliënten naar doorlooptijden. Nu zijn deze gegevens te halen uit de jaarcijfers van de gerechten. Maar veelal zullen ervaringscijfers de basis vormen voor het antwoord aan de cliënt. Een Nationale Fraude Autoriteit zal een informatie- en kennispositie opbouwen waarin geanonimiseerde informatie uit en over casuïstiek essentieel zal zijn. Daarmee zouden ook advocaten kunnen putten uit een valide bron. Knelpunten. De Nationale Fraude Autoriteit wordt geacht knelpunten te signaleren en hierover te adviseren. Waarom zouden vanuit de strafrechtprakrijk geen signalen worden ingebracht en worden aangeboden om mee te denken bij het definiëren van oplossingsrichtingen? Het zou bijzonder zijn als dit niet zou worden gedaan en er geen mogelijkheden hiertoe zouden worden geboden. Beleidsadvisering voor wet- en regelgeving. Het valt te verwachten dat de Nationale Fraude Autoriteit een belangrijke rol kan gaan vervullen bij de beleidsadvisering. Dan is het niet alleen van belang input te verkrijgen uit de strafrechtelijke keten, ofwel van de toezichts-, handhavings- en opsporingsorganisaties en de rechtspraak, maar juist ook van bijvoorbeeld de advocatuur, het notariaat en de accountancy. De Nationale Fraude Autoriteit biedt een kans om al deze informatie evenwichtig aan elkaar te relateren. Stimuleren van samenwerking. Ook dit is een kans om waar mogelijk en wenselijk mee te denken en samen te werken. Hulp en steun aan slachtoffers. Zoals eerder aangegeven, ligt het niet voor de hand om deze taak bij de Nationale Fraude Autoriteit te beleggen. Een bijdrage vanuit bijvoorbeeld de advocatuur onderstreept het risico van rolconflicten en dergelijke. De komst van de Nationale Fraude Autoriteit biedt aldus kansen voor de strafrechtpraktijk. Als dit breed wordt gedragen, gaat het erom dit helder te definiëren en in te brengen in de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel. Dan kan dit worden meegenomen in de totale afweging en besluitvorming. Het vraagt wel coördinatie om tijdig met betrekking tot de parlementaire behandeling en op de juiste wijze de beoogde betrokkenheid onder de aandacht te brengen. Conclusie: gezien het maatschappelijke belang dat met de Nationale Fraude Autoriteit wordt nagestreefd, is het niet vreemd dat de betrokkenheid van de strafrechtpraktijk wordt meegenomen bij de opzet en werkwijze van de Nationale Fraude Autoriteit. 8. Conclusie

9 In het voorgaande is de Nationale Fraude Autoriteit als mogelijk innovatieve gedachte vanuit de Tweede Kamer belicht. Dit initiatiefvoorstel past bij de wens van de Tweede Kamer om te kunnen beschikken over een eenduidiger beeld van de aanpak van financieel-economische criminaliteit, de voorkomende knelpunten en mogelijke prioriteitstellingen. Deze wenselijkheid zou vanuit de beleidsministeries en betrokken uitvoerende organisaties met betrekking tot handhaving, toezicht en opsporing wel anders kunnen worden gezien. Dan zouden institutionele belangen en machtsposities een ander beeld kunnen opleveren, hetgeen direct duidelijk maakt dat dit effect zal hebben op de haalbaarheid van het voorstel. Het is opmerkelijk dat dit aspect niet in het voorstel is meegenomen. De knelpunten en problemen uit de evaluatie van de Landelijk Coördinator zijn niet verrassend en passen in een structureel dilemma van de kloof tussen sturend vermogen en sturingsambitie op het terrein van de fraudebestrijding. De reactie van de minister lijkt de kloof vooral virtueel smaller te maken. Het idee van de Nationale Fraude Autoriteit zou daarentegen een forse innovatie betekenen. Om de haalbaarheid van het voorstel te vergroten, is het noodzakelijk om het genoemde dilemma te overwinnen. Lering trekkend uit het voorgaande betoog zouden de volgende aanpassingen in overweging kunnen worden genomen: begin klein (taken 1 en 2) op een beperkt aandachtsgebied binnen eenduidige lijnen van de ministeriële verantwoordelijkheid (financiële criminaliteit + fiscale fraude) (Financiën); maak het materie-inhoudelijke ministerie (i.c. ministerie van Financiën) én het ministerie van Justitie en Veiligheid gezamenlijk verantwoordelijk; evalueer na twee à drie jaar de gang van zaken en beslis dan om het takenpakket (taken 3 en 4) uit te breiden. Doordenk tevens wat wenselijk en haalbaar is met betrekking tot het uitbreiden van het aandachtsgebied; betrek ook de strafrechtpraktijk bij de opzet en werkwijze van de Nationale Fraude Autoriteit. 9. Tot slot Innovaties zijn niet alleen in de private sector noodzakelijk voor de vooruitgang 27, ook in de publieke sector zijn innovaties noodzakelijk om in te kunnen spelen op veranderende omstandigheden. Dat geldt niet in de laatste plaats voor de bestrijding van financieel-economische criminaliteit. Daar zullen criminelen er alles aan doen om hun handelen uit het zicht van handhaving, toezicht en opsporing te houden. De maatschappelijke en politieke druk om technische, institutionele en juridische problemen te overwinnen, vraagt indringend om vernieuwing. De Nationale Fraude Autoriteit is een mogelijke innovatie, die het doordenken waard is. Deze innovatie biedt ook kansen voor een steviger rol van de strafrechtpraktijk, zowel in de praktijk als op bestuurlijk niveau. Over de auteurs Dr. R.L.N. Westra is gepromoveerd op sturing in/van de fraudebestrijding en dr. mr. Bakker op innovaties in de handhavingsketen. Beiden hebben jarenlang gewerkt op het terrein van de handhaving, toezicht en opsporing van financieel-economische criminaliteit. Dr. Westra is onder meer leidinggevende bij de FIOD en lid van het bestuur van het Gerechtshof Arnhem geweest en adviseert nu besturen en directies. Dr. mr. Bakker is onder meer leidinggevende bij de FIOD en Douane en directeur bij de ACM geweest en is nu voorzitter RvB van het COA. Voetnoten 1 Commissie-Van Bijsterveld, Verslag van een onderzoek naar de aard en omvang van belastingfraude, Commissie-Van Traa, Inzake opsporing, SDu, De invoering Wet verruiming mogelijkheden bestrijding financieeleconomische criminaliteit per 1

10 januari 2015 is vooral gericht op het versterken van de instrumenten. Het biedt geen institutioneel kader, zoals met de Nationale Fraude Autoriteit wordt beoogd. 4 Westra, R.L.N., Fiscale fraudebestrijding; grenzen aan sturing, Pantheon, Met dit model wordt inzichtelijk gemaakt dat er een natuurlijk spanningsveld bestaat tussen de juridische, economische, politieke, sociaalpsychologische en wetenschappelijke rationaliteit. Dit spanningsveld is zichtbaar in het handelen van en binnen het openbaar bestuur. 6 Bakker, G.J.C.M., Post-Van Traa: Innovaties in de handhavingsketen gericht op de beteugeling van financieel-economische criminaliteit, Boom, Gesthuizen, S.M.J.G., Naar een Nationale Fraude Autoriteit (NAF), Tweede Kamer , , nr. 1 en 2. 8 Gesthuizen, S.M.J.G., Naar een Nationale Fraude Autoriteit (NFA), Tweede Kamer , , nr. 2, p Gesthuizen, S.M.J.G., Naar een Nationale Fraude Autoriteit (NFA), Tweede Kamer , , nr. 1 en Werkgroep Verwevenheid onder- en bovenwereld (Commissie Joldersma), rapport Verwevenheid van de bovenwereld met de onderwereld, Tweede Kamer , , nr Tweede Kamer , , nr Brief minister van Justitie en Veiligheid over Bestrijding georganiseerde criminaliteit en Rapportage Landelijk Coördinator Verwevenheid boven- & onderwereld, Tweede Kamer , , nr RIEC = Regionaal Informatie en ExpertiseCentrum. 14 Westra, R.L.N., Fiscale fraudebestrijding; grenzen aan sturing, Pantheon, 2006, p Westra, R.L.N., Integriteit financiële sector in dynamisch perspectief, in: Fraudebestrijdings Jaarboek 2002, Samsom, Scharpf, F.W., Interorganizational policy studies: issues, concepts and perspectives, in: Hanf, K. en F.W. Scharpf (eds), Interorganizational policy making, limits to coordination and central control, Sage, Inbreng verslag van een schriftelijk overleg n.a.v. de Initiatiefnota Naar een Nationale Fraude Autoriteit (Tweede Kamer , nr. 2), Tweede Kamer , 2014D Handelingen Tweede Kamer , nr. 56, p Pheijffer, M., Het debat Nederland: Fraudeland?, TOS Bij de uitwerking zal moeten blijken hoe dit zich verhoudt tot de (bestaande) bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de huidige ketenpartners. 21 De laatste versie: National fraud Authority, Annual Fraud Indicator Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Doelmatigheid van rechtsvervolging (nr. W35), National Fraud Authority, Annual Report and Accounts , p Brief minister-president over de Publieke moraal, Tweede Kamer , nr Bunt, H.G. van de, J.G. van Erp en C.G. van Wingerde, Hoe stevig is de piramide van Braithwaite?, Tijdschrift voor Criminologie, 2007, nr. 4, p Bakker, G.J.C.M., Post-Van Traa: Innovaties in de handhavingsketen gericht op de beteugeling van financieel-economische criminaliteit, Boom, 2014, p Hamel, G., Wat er nu toe doet, Spectrum, 2012; Gaspersz, J., Dagelijks innoveren, Idea Seeding Books, See more at: