Aan de leden van Provinciale Staten Nr.: 2004-13.951/23/A.7, EZ Groningen, 3 juni 2004 Behandeld door : J.H. Rietman Telefoonnummer : (050) 316 4367 Antwoord op : Bijlage : Onderwerp : splitsing energiebedrijven Geachte dames en heren, Zoals u waarschijnlijk bekend is, hebben wij in ons Bestuursprogramma 2003-2007 uitgesproken het aandelenbelang van de provincie Groningen in het energiebedrijf Essent zo snel mogelijk te willen vervreemden binnen de kaders van de geldende wetgeving, daarbij te streven naar een zo hoog mogelijke opbrengst en vervolgens een deel daarvan te willen afzonderen ten behoeve van de financiering van de provinciale bijdrage in de aanleg van de Zuiderzeelijn. Ondanks de geplande afronding van de liberalisering van de energiemarkt per 1 juli a.s., kan dit voornemen tot dusver echter niet in praktijk worden gebracht, omdat de vigerende wetgeving een privatisering van de Nederlandse energiebedrijven momenteel niet toelaat. Achtergrond daarvan vormden de politieke verdeeldheid en de voortdurende discussies terzake van rijkswege met betrekking tot de gewenste toekomstige structuur van de landelijke energiesector en de positie daarin van de transport- en distributienetten voor gas en stroom. De hierdoor ontstane patstelling lijkt echter onlangs te zijn doorbroken bij de verschijning van een brief van de minister van Economische Zaken aan de Tweede Kamer, waarin de visie van het Kabinet op een en ander en de consequenties daarvan voor de mogelijkheden tot privatisering van de betrokken bedrijven, worden aangegeven. Hierna informeren wij u nader over de hoofdlijnen van deze visie en de mogelijke juridische en financiële gevolgen daarvan voor onze provincie. Wij wijzen u er echter op dat over een aantal belangrijke uitwerkingsaspecten van de kabinetsplannen nog geen volledige duidelijkheid bestaat. 1. De brief van de minister van Economische Zaken. Op 31 maart jl. heeft minister Brinkhorst de visie van het Kabinet op de toekomstige structuur van de Nederlandse energiesector bekendgemaakt. In zijn brief geeft de minister o.a. aan het onvermijdelijk te achten dat de Nederlandse energiebedrijven op den duur deel uitmaken van internationale ondernemingen die elkaar beconcurreren op een Europese markt, waar z.i. een verdergaand proces van consolidatie en schaalvergroting zal plaatsvinden. In dat verband wordt
in de brief verder opgemerkt dat het Kabinet ook geen voorstander is van de ontwikkeling (bijv. middels fusie van enkele van de bestaande Nederlandse energiebedrijven) van een "nationale kampioen" op de energiemarkt. Een dergelijke ontwikkeling is de afgelopen tijd o.a. bepleit door de sector zelf, maar is tot dusver steeds geblokkeerd door de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa). Verwacht wordt echter dat deze blokkades kunnen worden opgeheven na de voltooiing van de marktliberalisering op Europees niveau i.v.m. de internationale dimensie die het mededingingsbeleid dan zal hebben verkregen. Mede gezien de overtuiging van het Kabinet dat er door de liberalisering van de energiemarkten op termijn geen plaats meer is voor zelfstandige Nederlandse bedrijven, is minister Brinkhorst van plan bij wet een volledige splitsing van de bestaande energiebedrijven op te leggen die uiterlijk per 1 januari 2007 gerealiseerd dient te zijn. De minister hoopt daarmee te voorkomen dat ook de netwerken uiteindelijk in buitenlandse handen zullen geraken en is van oordeel dat de consumenten uiteindelijk beter af zullen zijn wanneer in elk geval de distributienetten een geheel onafhankelijke positie krijgen, omdat dit de beste garanties zou bieden voor de bevordering van daadwerkelijke concurrentie bij de levering van gas en stroom. De minister meent namelijk dat de bestaande Nederlandse energiebedrijven vanwege de eigendom en exploitatie van de bedoelde netwerken, een concurrentievoordeel hebben ten opzichte van eventuele nieuwe toetreders tot de energiemarkt die niet beschikken over een dergelijke stabiele en substantiële bron van inkomsten. Ten aanzien van de verdere uitwerking van een en ander en de mogelijkheden tot vervreemding van de aandelenbelangen van de huidige eigenaren van de energiebedrijven, stelt de minister het volgende voor: 1. Volledige verzelfstandiging van de netwerkbedrijven (die momenteel als dochterbedrijven opereren binnen de betreffende holdings) door de energiebedrijven te verplichten de aandelen daarvan over te dragen aan de huidige provinciale en gemeentelijke aandeelhouders van de holdings. In ons geval betekent dit concreet dat uiterlijk per 1 januari 2007 de provincie Groningen een aandelenbelang krijgt van ca. 6% in de regionale netwerkbedrijven van Essent en een aandelenbelang van ca. 6% houdt in de rest van de holding Essent. Onder deze holding vallen daarna alleen nog de dochterbedrijven die zich bezighouden met de levering van gas en stroom, de produktie van elektriciteit en de activiteiten op het gebied van milieu en kabelcom. 2. De bedoelde regionale netwerkbedrijven omvatten niet alleen de ondergrondse distributienetten, maar ook ca. 60% van de bovengrondse hoogspanningsnetten (de landelijke netbeheerder Tennet is alleen eigenaar van de 220/380 kv-leidingen). De minister stelt voor de beheersbevoegden van Tennet uit te breiden tot de 110/150 kv-netten en acht het mogelijk dat Tennet uiteindelijk meer van deze netten in eigendom krijgt. 3. Zodra de daadwerkelijke splitsing heeft plaatsgevonden, mogen de leverings- en produktiebedrijven worden geprivatiseerd. Besluitvorming van rijkswege over eventuele privatisering van de netwerkbedrijven komt pas na 1 januari 2007 aan de orde. Ook daarna zal mogelijke verkoop aan bedrijven die zich bezighouden met levering en/of produktie echter uitgesloten zijn. Tot 2007 wordt mogelijk alleen verkoop van een deelbelang aan institutionele beleggers of banken toegestaan. De brief van de minister is op dit punt echter niet geheel duidelijk; in dit verband wordt slechts gesproken over "herkapitalisatie" middels vervanging van eigen vermogen door vreemd vermogen. 2. De opvattingen van de energie bedrijven en hun aandeelhouders. Zowel de directies als de (gezamenlijke) aandeelhouders van de betrokken bedrijven hebben de afgelopen jaren veel tijd en energie gestoken in pogingen de landelijke politieke besluitvorming m.b.t. dit dossier te beïnvloeden. Door de energiebedrijven is in dit verband o.a. gewezen op de grote consequenties van het verlies van haar belangrijkste "asset backing" voor bijv. de kosten 2
van externe financiering van investeringen (bijv. in nieuwe produktiecentrales) en het afsluiten van nieuwe gas- en stroomcontracten. In fysieke zin is het leveringsbedrijf dat wel tot de holding blijft behoren namelijk weinig meer dan een "kaartenbak" met klantgegevens. Verlies van de netwerkbedrijven, waarbinnen thans het overgrote deel van het kapitaal en de menskracht van de holdings geconcentreerd is, zou in die optiek de Nederlandse energiebedrijven degraderen tot gemakkelijke overnamekandidaten voor de veel grotere buitenlandse concurrenten, die hun netwerkbedrijven wel mogen behouden. Bij realisering van de kabinetsplannen ontstaat daardoor de situatie dat de relatief kleine Nederlandse leveringsbedrijven zonder eigen netwerken straks op de binnenlandse markt moeten concurreren met de grote, geïntegreerde buitenlandse energiebedrijven bedrijven die wel beschikken over eigen netwerken. Door de meeste aandeelhouders van deze bedrijven is in dit verband nadrukkelijk gewezen op de onwenselijkheid bij hen de directe eigendom neer te leggen van bedrijven, waarover ze straks qua bedrijfsvoering niets te vertellen hebben en belangrijke bevoegdheden terzake berusten bij de Dienst uitvoering en Toezicht energie (DTe). Wanneer van rijkswege de borging van de publieke belangen die annex zijn met het netbeheer toch onvoldoende wordt geacht, zou naar de mening van deze aandeelhouders primair gestreefd moeten worden naar een verdere uitbreiding van de bevoegdheden van de DTe en is de eigendom van de betrokken bedrijven in dit verband minder geschikt als sturingsinstrument. Inmiddels is duidelijk geworden dat de angst van de directies van de energiebedrijven voor een aantasting van de kredietwaardigheid bij opsplitsing van hun bedrijven, niet geheel ongegrond was. Deze credit rating is na de bekendmaking van de bedoelde plannen namelijk vrijwel onmiddellijk afgewaardeerd, hetgeen door de hogere financieringslasten die daarmee annex zijn, mogelijk gevolgen zal hebben voor de toekomstige ontwikkeling van het bedrijfsresultaat en de gebruikerstarieven. 3. De studie van de Universiteit van Tilburg. Naar aanleiding van de genoemde kabinetsplannen, heeft de provincie Noord-Brabant (de grootste aandeelhouder van Essent), aan de Universiteit van Tilburg (prof. van Damme) een aantal vragen van juridische en economische aard voorgelegd, die o.a. betrekking hebben op de proportionaliteit van de aangekondigde maatregel i.c. de vraag of deze gerechtvaardigd is gezien het doel dat de minister beoogt. De UvT is o.a. verzocht te willen aangeven of de rijksoverheid de bedoelde splitsing zonder meer kan afdwingen, welke bevoegdheden de bestaande eigenaren in dat verband hebben en of deze bij een eventuele waardevermindering als gevolg van deze maatregel gecompenseerd zouden moeten worden. Verder is de UvT verzocht te willen beoordelen of splitsing inderdaad noodzakelijk is om de door de minister geformuleerde doelstellingen te realiseren en hoe een splitsing zich verhoudt met Europees beleid ten aanzien van het scheppen van gelijke concurrentieverhoudingen. In een (voorlopige) rapportage dd. 28 april jl. die inmiddels ook ter hand is gesteld van minister Brinkhorst, worden door de UvT terzake o.a. de volgende conclusies getrokken: 1. Gedwongen splitsing c.q. onteigening bij wet is in beginsel mogelijk, mits deze voldoet aan internationale verdragen terzake. Belangrijkste voorwaarde daarbij is dat de ingreep plaatsvindt in het algemeen belang en proportioneel is. Daarbij dient o.a. gekeken te worden naar de vraag of de (sociale en materiële) voordelen van de maatregel opwegen tegen de nadelen daarvan en of er alternatieven voorhanden zijn. Bedrijven en aandeelhouders kunnen dit desgewenst voorleggen aan de Nederlandse rechter of aan het Europese Hof in Luxemburg. Dezelfde voorwaarden gelden overigens voor de aangekondigde beperking van de bewegingsvrijheid van de huidige aandeelhouders met betrekking tot eventuele vervreemding van hun aandelenbelangen i.c. het daarbij op voorhand uitsluiten van bepaalde potentiële kopers. Ook 3
een dergelijke belemmering van het vrije kapitaalverkeer dient proportioneel te zijn gezien de daarbij in het geding zijnde belangen. 2. Over de vraag of aandeelhouders schade zullen ondervinden van de aangekondigde maatregel, wordt door deskundigen vooralsnog zeer verschillend gedacht. De UvT acht waardevermindering wel waarschijnlijk o.a. vanwege de omstandigheden dat de huidige aandeelhouders (op grond van de wet financiering lagere overheden) waarschijnlijk gedwongen zullen moeten overgaan tot verkoop van het leveringsbedrijf, dat het aantal potentiële kopers van het leveringsbedrijf en (op termijn) van het netwerkbedrijf wordt beperkt en dat ten aanzien van de toekomstige positie van het netwerkbedrijf nog veel onzekerheid bestaat. De UvT meent dat krachtens Europese regelgeving, de aandeelhouders van de energiebedrijven bij bewezen waardevermindering een (gedeeltelijke) schadeloosstelling kunnen claimen, maar voegt daaraan toe dat het niet eenvoudig zal zijn ondubbelzinnig aan te tonen dat bij splitsing daadwerkelijk sprake zal zijn van waardevermindering. 3. De UvT meent dat de minister de noodzaak van de aangekondigde ingreep onvoldoende heeft aangetoond en wijst er in dit verband op dat er geen systematisch onderzoek is gedaan naar de verschillende (alternatieve) instrumenten en maatregelen die mogelijk ter beschikking staan om de gestelde doelen te realiseren. Volgens de UvT zijn elders in Europa vergelijkbare publieke doelstellingen geformuleerd en is daar toch sprake van een goed werkende, competitieve energiemarkt zonder dat de betrokken bedrijven volledig zijn opgesplitst. Door de aangekondigde maatregel wordt bovendien het internationaal "level playing field" verstoord, omdat de Nederlandse energiebedrijven in tegenstelling tot hun buitenlandse concurrenten straks niet meer kunnen profiteren van de synergie- en financieringsvoordelen die annex zijn met het bezit van de netwerken. De betreffende Europese Elektriciteitsrichtlijn verplicht de lidstaten slechts tot juridische afscheiding van de netwerkbedrijven (d.i. de op dit moment in ons land reeds bestaande situatie) en niet tot een volledige opsplitsing van de energiebedrijven). 4. Enkele financiële kanttekeningen. In verband met een mogelijke toekomstige privatisering van Essent, hebben de afgelopen jaren enkele investeringsbanken op eigen initiatief globale waardeanalyses uitgevoerd met betrekking tot Essent en haar verschillende bedrijfsonderdelen. Over de precieze waarde van de netwerkbedrijven waren deze banken niet geheel eenduidig. Wel is duidelijk dat het aandeel van de netwerkbedrijven in de totale concernwaarde, zeer aanzienlijk is. Realisering van de genoemde kabinetsplannen betekent dus dat een substantieel deel van deze waarde vooralsnog niet te gelde kan worden gemaakt, tenzij de netwerken (deels) zouden kunnen worden verkocht aan bijv. pensioenfondsen. Zoals gezegd bestaat over de precieze mogelijkheden die er op dit punt bestaan, echter nog geen duidelijkheid zolang de betekenis van het in de brief van de minister genoemde begrip "herkapitalisatie" niet nader is ingevuld. Een andere onzekerheid in dit verband betreft overigens de financiële ontvlechting van Essent in geval van opsplitsing, met name voor wat betreft de toerekening van de bestaande schulden en andere financiële verplichtingen van de holding aan haar groepsmaatschappijen en de afwikkeling van de bestaande cross border leasecontracten die op de netwerken zijn afgesloten. Het lijkt bijv. niet uitgesloten dat deze schulden overwegend ten laste kunnen of moeten worden gebracht van de netwerkbedrijven. Daardoor neemt uiteraard hun potentiële waarde af, maar stijgt de mogelijke netto-opbrengst van de leverings- en produktiebedrijven, die na de splitsing wel onvoorwaardelijk mogen worden geprivatiseerd. Voor de goede orde: de tarieven die de afnemers in rekening worden gebracht voor het feitelijk gebruik van de netten worden vastgesteld door de DTe. Na de afsplitsing en verzelfstandiging van de netwerkbedrijven, staat de netto-winst daarvan echter ter beschikking van de aandeelhoudersvergadering i.c. de betrokken provincies en gemeenten. Volgens de Algemene Energieraad 4
genereerden de netwerkbedrijven de afgelopen jaren gemiddeld 60 tot 90 % van de kasstroom van de geïntegreerde energiebedrijven van welke zij tot op heden deel uitmaken. Vanwege de tariefregulering door de DTe en de monopoliepositie van de netten, is de exploitatie daarvan (in tegenstelling tot die van de leverings- en produktiebedrijven) niet bijzonder risicovol. Dat kan leiden tot een tamelijk stabiele jaarlijkse dividenduitkering, op basis waarvan de provincie bijv. ook een nieuwe lening zou kunnen aangaan. In verband met de te leveren provinciale bijdrage aan de financiering van de aanleg van de Zuiderzeelijn, lijken daardoor in beginsel verschillende financieringsarrangementen denkbaar. 5. Het vervolgtraject. Op 29 april jl. heeft de Vaste Kamercommissie voor Economische Zaken de brief van minister Brinkhorst behandeld. Daarbij is duidelijk geworden dat de lijn die door het Kabinet is uitgezet, wordt gesteund door een ruime kamermeerderheid. Toch is de realisering daarvan mogelijk nog geen volledig gelopen koers. Naar verluidt oriënteren enkele energiebedrijven zich namelijk op het opstarten van juridische procedures, waarin zal worden bezien of de betreffende plannen zich verdragen met de bestaande landelijke en Europese wet- en regelgeving ten aanzien van onteigening, mededinging en vrijheid van kapitaalverkeer. Zoals eerder opgemerkt, wordt over de mogelijke uitkomsten daarvan (evenals over een eventueel waardeverlies bij een gefaseerde en geconditioneerde privatisering), door deskundigen overigens zeer verschillend gedacht. In zijn brief heeft minister Brinkhorst opgemerkt dat hij de komende maanden in overleg met alle betrokkenen (rijk, aandeelhouders en bedrijven) een plan van aanpak wil opstellen om de splitsing van de energiebedrijven in de praktijk te realiseren. Gesprekken daarover met een delegatie van de aandeelhouders van Essent, NUON en Eneco zijn inmiddels gestart en zullen binnenkort worden voortgezet. Nader overleg met de directies van de drie grote energiebedrijven heeft nog niet plaatsgevonden. De minister heeft in het gesprek met de delegatie van de aandeelhouders overigens duidelijk gesteld dat de lijn die door het Kabinet is uitgezet, wat hem betreft niet meer ter discussie staat. Deze aandeelhouders hebben daarvan kennis genomen, maar wensen aan medewerking aan de uitwerking van het splitsingsplan wel enkele voorwaarden te verbinden, waaronder het vergroten van hun invloed op de bedrijfsvoering van de energiebedrijven voorzover die bedrijfsvoering consequenties kan hebben voor de positie van de netwerken in de transitiefase tot 2007. Op dit moment heeft ons college nog geen definitief standpunt ingenomen ten aanzien van de brief van minister Brinkhorst. Zoals gezegd bestaat over een aantal belangrijke uitwerkingsaspecten daarvan thans nog geen duidelijkheid, is het overleg terzake van de minister met de aandeelhouders momenteel nog gaande en moeten zijn gesprekken met de betrokken directies nog plaatsvinden. Van belang in dit verband zijn naar onze mening o.a. de antwoorden op de volgende vragen: - gaan de directies van de energiebedrijven daadwerkelijk over tot het starten van juridische procedures en wat zouden daarvan de mogelijke consequenties kunnen zijn; - welke voorwaarden wensen de gezamenlijke aandeelhouders te verbinden aan hun medewerking aan de opstelling van een plan van aanpak tot opsplitsing van de energiebedrijven en zijn deze voorwaarden voor de minister acceptabel; - wat houdt de voorgestelde herkapitalisatie van de netwerkbedrijven precies in en welke concrete mogelijkheden biedt dit de aandeelhouders tot het (gedeeltelijk) te gelde maken van de waarde daarvan in de komende jaren; - welke maatregelen denkt de minister te kunnen nemen ter voorkoming van ongewenste balanstechnische effecten bij financiële ontvlechting van de bestaande holdings in de transitiefase tot 2007 en hoe zou de invloed van de aandeelhouders op dat punt kunnen worden vergroot. 5
Naar aanleiding van de plannen van de minister en de genoemde rapportage van de Universiteit van Tilburg, heeft de provincie Noord-Brabant aan de Kamercommissie voor Economische Zaken inmiddels enkele vragen gesteld. Wij zullen de reactie daarop en de andere informatie die de komende tijd beschikbaar komt met betrekking tot de concretisering van de bedoelde plannen en de opvattingen van de andere Essent-aandeelhouders terzake, betrekken bij onze definitieve standpuntbepaling en deze na de zomer aan u voorleggen. Mochten zich tussentijds belangrijke nieuwe ontwikkelingen in verband met dit onderwerp voordoen, dan zullen wij u daarover z.s.m. informeren. Wij vertrouwen erop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd. Hoogachtend, Gedeputeerde Staten der provincie Groningen:, voorzitter., secretaris. 6