-1- Investeren in gezamenlijkheid een aanzet tot debat door het Comité 2004 Deel II
-2- Voorwoord In december 2004 bestaat het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden vijftig jaar. Wij vinden dat een mooi moment om niet alleen terug, maar vooral ook vooruit te kijken. Eind 2004 willen we dan ook aan de burgers en de regeringen van Nederland, de Nederlandse Antillen en Aruba een document aanbieden met een visie op de toekomst van ons Koninkrijk. Een dergelijke visie komt pas tot stand door een inhoudelijk debat tussen mensen die zich bij het Koninkrijk betrokken voelen. Het Comité 2004, waarvan wij de initiatiefnemers zijn, wil dat debat stimuleren. De voor u liggende tweede notitie is daartoe een volgende stap. (Eerste notitie werd uitgebracht in oktober 2003 en is onder meer op de website www.comite2004.org te vinden) Met nadruk wijzen we erop dat deze notitie geen blauwdruk beoogt te zijn. Evenmin is het een vastomlijnd standpunt van de leden van ons Comité. Het is niet meer of minder dan een volgende stap in het debat. Wij hopen de lezers opnieuw uit te lokken tot het geven van reacties, aan de hand waarvan de finale nota zal worden geschreven. Uw reactie zien wij dan ook met buitengewone belangstelling tegemoet! Mr. Pieter van Vollenhoven Mr. Jaime Saleh
-3- Comité 2004 Het Comité 2004 bestaat uit een groep personen die een bijdrage wil leveren aan een verdieping en versterking van de relaties tussen de Koninkrijkspartners Nederland, de Nederlandse Antillen en Aruba. Zij zijn van mening dat daartoe de gemeenschappelijke oriëntaties en het gedachtegoed van de Koninkrijksgemeenschap veel intensiever naar buiten toe moeten worden uitgedragen. Het bijdragen aan de onderlinge relaties is geen taak van de overheid alleen. Vanuit deze invalshoek is het Comité 2004 opgericht, op initiatief van mr. Pieter van Vollenhoven en mr. Jaime Saleh. De overige leden zijn door hun huidige of vroegere functie betrokken bij de ontwikkeling of uitvoering van samenwerkingsverbanden in het Koninkrijk. Het Comité heeft geen formele status, maar bestaat louter uit personen die zich op persoonlijke titel achter de doelstellingen en initiatieven scharen. De overige leden van het Comité 2004 zijn: Lionel Capriles mr. Gregory Elias prof. dr. Ernst Hirsch Ballin mr. Frank Houben Roland Ignacio Jan Jessurun dr. Marius Jonkhart mr. Olindo Koolman
-4- dr. Pieter Korteweg mevrouw Ingrid de Maaijer prof. dr. Gert Oostindie mr. Ralph Palm Dennis Richardson ir. Jaime de Sola mevrouw Aminta Sprockel dr. Emsley Tromp mr. ing. Ernst Voges dr. Nout Wellink Het secretariaat wordt gevoerd door drs. Joost van Doorn, mr. drs. Jeffrey Sybesma en drs. Ron van der Veer. Uw reacties op deze notitie zijn welkom en worden (desgewenst geanonimiseerd) verwerkt in de finale nota. U kunt per e-mail reageren via reacties@comite2004.org of via de website www.comite2004.org of schriftelijk via postbus 113, 2270 AC te Voorburg. Graag verzoeken wij u voor 15 juli 2004 te reageren. Telefonisch is het Comité 2004 te bereiken via de telefoonnummers +316 5399 6510 (Van Doorn), +5999 434 5500 (Sybesma) en +316 1830 8231 (Van der Veer). Inleiding
-5- Mede naar aanleiding van onze eerste nota Investeren in gezamenlijkheid (oktober 2003) hebben inmiddels vele (openbare) discussies plaatsgevonden over de huidige institutionele relaties binnen het Koninkrijk. Het waren diverse gedachten over de toekomst van het Koninkrijk na 15 december 2004. Op grond van deze discussies is deze tweede notitie geschreven. Het Statuut In overeenstemming met de staatkundige denkbeelden - ontstaan na de Tweede Wereldoorlog - was het internationale streven gericht op het beeindigen van het oude koloniale tijdperk en het bewerkstelligen van onafhankelijkheid voor deze landen. Deze beweging verplaatste zich - door de jaren heen - naar alle werelddelen. Het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden werd geconcipieerd in en onmiddellijk na de Tweede Wereldoorlog, aanvankelijk met de bedoeling dat het naoorlogse Koninkrijk niet alleen Nederland, Suriname en de Nederlandse Antillen, maar ook Indonesië zou omvatten. Juist met het oog op het gewenste behoud van laatstgenoemd land werd gedurende de oorlog de toekomstige autonomie van de landen ruim geformuleerd. Indonesië brak echter al snel na de oorlog met Nederland, waarna deze voornemens op dezelfde ruime leest werden uitgewerkt voor Suriname en de Nederlandse Antillen. Het Statuut van het Koninkrijk der Nederlanden werd in 1954 van kracht. Inmiddels tekende zich in de internationale wereld een proces van dekolonisatie af waarin volstrekte onafhankelijkheid het vanzelfsprekende eindpunt leek te zijn. Het Statuut vertrok níet expliciet van deze uitgangspunten, maar liet hiertoe blijkens de toelichting ( Het Statuut is
-6- geen eeuwig edict ) wel ruimte. Het is in dit verband niet verwonderlijk dat het Statuut sterkere nadruk legt op de autonomie en zelfredzaamheid van de drie landen dan op gemeenschappelijkheid, samenwerking en blijvende verbondenheid. Eindigheid Het duurde tot de jaren zeventig voordat Nederland zich ging uitspreken over de eindigheid van de relaties met Suriname en de Antillen. De meningen hierover waren sterk verdeeld, onder andere omdat de staatkundige denkbeelden op dit gebied - internationaal gezien - minder stringent waren geworden, terwijl de autonomie in het Statuut al een grote plaats innam. Het resultaat van de ingezette stroming in de jaren zeventig was echter, dat Suriname in 1975 inderdaad onafhankelijk werd (met sterk verdeelde meningen hieromtrent, zowel in Nederland als Suriname). In de Nederlandse Antillen deelde men de mening van Nederland niet, maar door Nederland werd de koers in de jaren zeventig duidelijk gezet op onafhankelijkheid en eindigheid. Vanaf de jaren zeventig werden onze institutionele relaties mede daardoor gedomineerd door afstandelijke begrippen als onafhankelijkheid, zelfredzaamheid, eindigheid en autonomie. In Nederland deed men dan ook geen moeite meer voor het bewerkstelligen van een gemeenschappelijke oriëntatie! Maar ook vanuit de Antillen werden geen duidelijke stappen daartoe gedaan. Ook hier voerde de autonomiegedachte immers de boventoon.
-7- Koerswijziging Het was uiteindelijk Aruba dat in de jaren tachtig een koerswijziging in het denken in Nederland teweeg bracht. Het bijeen houden van de Antillen van de Zes was in Den Haag niet langer doel op zichzelf. Aruba verzocht Nederland en de overige Antillen begin jaren tachtig een status aparte te mogen verkrijgen, waaraan door Nederland de eis werd verbonden dat dit zou dienen ter voorbereiding van de onafhankelijkheid in 1996. In het begin van de jaren negentig verzocht Aruba om de blijvende banden met het Koninkrijk te mogen behouden. Nederland stemde daarmee in en aanvaardde daarmee ook dat de vijf resterende Antillen deel van het Koninkrijk zouden blijven uitmaken. Gelet op het gegeven dat men in Nederland in die periode ook was gaan inzien dat de Nederlandse Antillen -onder meer wegens hun beperkte omvang- aangewezen waren op samenwerking met sterkere partners, besloot men het voornemen uit de jaren zeventig te wijzigen en van de koers om alles te richten op eindigheid te veranderen naar blijvende relaties! Ook de inwoners van de Antillen hadden zich in referenda medio jaren negentig in overgrote meerderheid uitgesproken voor behoud van de koninkrijksband. Blijvende koninkrijksrelaties Helaas heeft de hierboven staande ommekeer van denken - in de afgelopen periode van vijftien jaar (1990-2004) - niet geleid tot een herbezinning over het bewerkstelligen van een intensievere gemeenschappelijke beleving van de eenheid in het Koninkrijk.
-8- Zoals reeds opgemerkt lagen hier de volgende redenen aan ten grondslag: a) In het Statuut stond de autonomie voorop en gelet op de internationale denkbeelden paste het in de periode vanaf 1954 niet te streven naar intensievere banden. b) In de jaren zeventig zette Nederland de koers op eindigheid van onze relaties. c) Bij de ommekeer naar blijvende relaties (in de jaren negentig) ontbrak een panklare visie die zou kunnen leiden tot een nieuwe gemeenschappelijke toekomst van het Koninkrijk. d) Nederland oriënteerde zich meer op Europa en de aandacht voor de Caribische relaties verslapte. e) De Antillen en Aruba wezen elke inhoudelijke discussie over de verdieping van Koninkrijksrelaties af uit angst voor aantasting van hun autonomie. Door deze gang van zaken zijn wij in de afgelopen vijftien jaar in het Koninkrijk blijven steken in verlammende discussies op het niveau van geld vragen en geld verstrekken en over de vraag wat wel of niet kan of mag volgens de bepalingen van het Statuut. Toekomst ter discussie Nieuw élan Het comité 2004 is unaniem van mening dat het handhaven van de status-quo, het doorgaan op de bestaande voet, geen optie meer is. Het Koninkrijk heeft duidelijk behoefte aan een nieuw élan, aan institutionele vernieuwing en een stevige verankering daarvan.
-9- Twee scenario s Bij het inhoud geven aan een nieuw élan zijn in theorie twee scenario s denkbaar: De verdieping. De (geleidelijke) beëindiging van de Koninkrijksrelaties. A) De Verdieping Voor de uitwerking van dit scenario is het primair van belang, dat de bewoners van de Nederlandse Antillen en Aruba zich uitspreken over de vraag of zij bij het standpunt blijven, dat de onafhankelijkheid niet moet worden nagestreefd, maar het accent moet worden gelegd op de blijvende Koninkrijksrelaties. (waaraan dan alsnog inhoud moet worden gegeven). In algemene zin wordt opgemerkt dat de precieze vraagstelling bij een dergelijke volksraadpleging nauw luistert en dat de betrokken overheden zich bovendien in die vraagstelling moeten kunnen vinden. Anders is elk referendum zinloos. B) De (geleidelijke) beëindiging 1 Bij dit scenario spreken de bewoners zich -afzonderlijk per eilanduit om op termijn zelfstandig en onafhankelijk verder te gaan. (al dan niet aansluiting zoekend bij mogelijke andere partners) 1 Deze optie wordt volledigheidshalve en met name ten behoeve van de discussie genoemd, maar lijkt in de praktijk niet aan de orde. Geen der leden van het Comité 2004 acht deze optie realistisch of wenselijk. Voor het debat is het echter van belang ook deze optie te bespreken.
-10- De verdieping Wanneer besloten wordt tot bestendiging van het Koninkrijksverband, dan kan dat alleen gebeuren op basis van een nieuwe visie over het gemeenschappelijk Koninkrijk. Voortgaan op de oude, visieloze voet van irritaties en confrontaties heeft geen enkele zin. Na 50 jaar Statuut zal een visie over het Koninkrijk ter discussie moeten worden gesteld, omdat blijvende Koninkrijksbanden meer gezamenlijk nagestreefde eenheid vereisen, alsmede een veel intensiever streven naar gemeenschappelijkheid in het beleid. Zoals reeds eerder opgemerkt staat in het huidige Statuut de autonomie van de landen voorop en is slechts een zeer beperkt aantal zaken expliciet als Koninkrijksaangelegenheden aangemerkt. Te weten: buitenlands beleid, defensie, het Nederlanderschap en het waarborgen van de beginselen van behoorlijk bestuur. Alle andere aangelegenheden zijn onderwerp van onderhandelingen tussen de landen als er sprake is van (mogelijk) gemeenschappelijke belangen. Deze gemeenschappelijke regelingen kennen enerzijds kenmerken van eenheid (een blijvend karakter), zoals de regelingen inzake de kustwacht en de ondersteuning van de rechterlijke macht, anderzijds het karakter van tijdelijke ad hoc samenwerkingsovereenkomsten. Een visie over het Koninkrijk houdt in een gedachtevorming over welke onderwerpen men nog meer als Koninkrijksaangelegenheid in eenheid zou willen regelen. Dit begrip Koninkrijksaangelegenheid moet dus een nieuwe invulling krijgen. Het gaat dan om onderwerpen, waarvoor de burgers in het Koninkrijk vergelijkbare aanspraken op overheidsoptreden en overheidszorg kunnen maken.
-11- Daarnaast blijven er onderwerpen bestaan, die men wil overlaten aan de onderhandelingen tussen de landen in de vorm van samenwerkingsovereenkomsten c.q. gemeenschappelijke regelingen met een blijvend of tijdelijk karakter. Het Statuut belet niet, verder te gaan dan het voorgeschreven minimum. De praktijk vereist het. 1. Eenheid: Koninkrijksaangelegenheid Bij dit hoofdstuk zou men onder andere kunnen denken aan onderwerpen waarvoor de burgers in alle delen van het Koninkrijk gelijke aanspraken op overheidsoptreden en overheidszorg kunnen maken: - Buitenlandse zaken (bestaand) - Defensie (bestaand) - Kwaliteit van het onderwijs (nieuw) - Waarborgen voor de gezondheidszorg (nieuw) - Rechtshandhaving (nieuw) - Financiën (met name de heffing en inning van belastingen, alsmede het toezicht door een Inspectie Rijksfinanciën) - duurzame economische ontwikkeling (inclusief armoedbestrijding) - et cetera Dit betekent niet dat het Koninkrijk een eenheidsworst hoeft te zijn. Vanzelfsprekend moet rekening worden gehouden met financiële, sociaalculturele en historische verschillen, maar een gezamenlijk te bepalen ondergrens moet ten aanzien van bovenstaande onderwerpen door het Koninkrijk worden gegarandeerd. Gemeenschappelijke regelingen, samenwerkingsovereenkomsten Alle overige onderwerpen, komen vanzelf naar behoefte, onder het
-12- hoofdstuk gemeenschappelijke regelingen met een blijvend of tijdelijk karakter (welke laatste ook samenwerkingsovereenkomsten kunnen worden genoemd). Voor deze gemeenschappelijke regelingen zou een klein afzonderlijk gemeenschappelijk secretariaat (als gezamenlijke motor en coördinator, vallend onder de Rijksministerraad ) kunnen worden aangesteld ter stimulering van - waar dat nodig is - de totstandkoming van dergelijke gemeenschappelijke regelingen en overeenkomsten, bijvoorbeeld inzake het milieu. Het Nederlandse ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties speelt in deze opzet de rol van coördinator aan Nederlandse zijde. In deze opzet is het ook niet denkbeeldig dat onderlinge verschuivingen kunnen plaatsvinden, onderwerpen uit de gemeenschappelijke regelingen zouden kunnen verschuiven naar het hoofdstuk eenheid. Met betrekking tot de eenheidsonderwerpen verlopen alle banden rechtstreeks tussen de betrokken vakdepartementen in Nederland en de Caribische eilanden. Voor de gemeenschappelijke regelingen en samenwerkingsovereenkomsten blijft sprake van onderhandelingen en van verschillende partners (aan Nederlandse zijde BZK). De voortgang wordt echter bewaakt door het gemeenschappelijke onder de Rijksministerraad vallende secretariaat. In deze structuur dienen in het Koninkrijk, zowel een Koninkrijksparlement (het kiesrecht voor de bewoners van de eilanden voor het Koninkrijksparlement moet worden ingevoerd), alsmede een Rijksministerraad pro-actiever en inhoudelijker te functioneren. Tevens is in deze structuur verdergaande samenwerking tussen bijvoor-
-13- beeld de Rekenkamers, de Sociaal Economische Raden en tussen de Raad van State en de Raden van Advies gewenst.
-14- Europese Unie Bij een keuze voor blijvende Koninkrijksrelaties dienen de eilanden zich tevens te realiseren, dat het Koninkrijk der Nederlanden tot de lidstaten van de Europese Unie behoort, waaruit consequenties voor de eilanden, zowel in positieve als negatieve zin kunnen voortvloeien. Blijvende Koninkrijksrelaties Bij een uitspraak -per eiland- over een mogelijke voorzetting van de blijvende Koninkrijksrelaties moet men -zoals opgemerkt- beschikken over de hierboven beschreven visie. Eveneens dienen de eilanden zich uit te spreken over het land: de Nederlandse Antillen. Blijft een centrale regering voortbestaan of spreken wij in de toekomst over (de Koninkrijks) eilanden, die rechtstreeks banden onderhouden met Nederland en mogelijk onderling een aantal gemeenschappelijke instituties (Centrale Bank, Gemeenschappelijk Hof van Justitie e.d.) hebben. Hierbij bestaat de mogelijkheid dat verschillende eilanden verschillende arrangementen in de relatie met elkaar en Nederland ambiëren. Bij de uitslag geldt de meerderheid van de stemmen per eiland. Bij rechtstreekse banden -zonder centrale regering, maar met een aantal gemeenschappelijke instituties- zal een overlegstructuur, bestaande uit vertegenwoordigers uit Nederland en vanuit de eilanden zich kunnen buigen over onderlinge vraagstukken en samenwerkingsverbanden. Rechtstreekse banden met Nederland staat onderlinge samenwerking en handhaving van een aantal gemeenschappelijke instituties tussen de eilanden allerminst in de weg. Deze intereilandelijke samenwerking verdient actieve Nederlandse steun.
-15- Samenvattend: Verdieping van de Koninkrijksrelaties Bij een nieuwe visie, een nieuw élan, moet een keuze worden gemaakt over de taken waarvan redelijkerwijs niet kan worden betwijfeld dat ze in eenheid voor het Koninkrijk moeten worden vervuld. Daarnaast blijven vele resterende overheidstaken tot het domein van de plaatselijke autonomie. Deze taken hoeven niet per sé overal op uniforme wijze te worden verricht. Maar waar toch behoefte is aan meer gemeenschappelijkheid kan óf een beroep worden gedaan op de respectievelijke partners van het Koninkrijk óf op het particulier initiatief. Gemeenschappelijke regelingen kunnen tussen twee, meerdere of alle eilanden worden overeengekomen, dan wel samen met Nederland worden getroffen, eventueel in de vorm van consensusrijkswetten. In de visie van Comité 2004 is ook een zeer belangrijke rol voor het particulier initiatief weggelegd. Op elk der eilanden zijn vitale initiatieven uit de samenleving, variërend van natuurbeschermingsorganisaties, scholen en zorginstellingen tot muziekgroepen en carnavalsverenigingen. Op het vlak van onderwijs, zorg, natuur- en monumentenbescherming kunnen veel vaker verbindingen worden gelegd met zusterorganisaties op andere eilanden en in Nederland. De overheid -op alle niveaus- kan hieraan een steun in de rug geven, zowel door ruimte te laten aan het particulier initiatief als door subsidië-
-16- ring van inter(ei)landelijke samenwerking. Met name hier zou het lokaal bestuur en de VNG een belangrijke stimulerende rol kunnen spelen 2. B Het scenario van de aflopende Koninkrijksrelaties Als een of meer eilanden zich (tegen alle verwachtingen in) ervoor uitspreken het Statuut te zien als een doorgangshuis naar onafhankelijkheid, dan zal er een voorstel moeten komen inzake een overgangsregeling -van enkele jaren- met onafhankelijkheid als eindpunt. Zoals hierboven reeds gezegd lijkt dit geen realistisch of -in de beleving van het Comité 2004- wenselijk scenario, maar het blijft aan de bevolkingen van de eilanden zich hierover (opnieuw) uit te spreken. 2 Alle eilanden hebben zich medio jaren negentig als geassocieerd lid bij de VNG aangesloten.
-17- Overzicht discussiepunten 1) De eilanden moeten zich uitspreken over blijvende Koninkrijksrelaties (met nieuw élan) of los van Nederland en los van elkaar onafhankelijk verder gaan. 2) De Rijksministerraad zal, na overleg met alle betrokkenen, met conceptvoorstellen moeten komen inzake de onderwerpen, die expliciet als Koninkrijksaangelegenheid dienen te worden aangemerkt. (De taken, waarvan redelijkerwijs niet kan worden betwijfeld, dat ze in eenheid voor het Koninkrijk moeten worden vervuld.) 3) De Rijksministerraad zal met een notitie moeten komen over de consequenties, die kunnen voortvloeien voor de eilanden met betrekking tot hun betrokkenheid bij de Europese Unie 3. 4) De eilanden dienen zich afzonderlijk uit te spreken over het voortbestaan van de Nederlandse Antillen in de huidige vorm, een fors afgeslankte Antilliaanse regering met mogelijk handhaving van een aantal gemeenschappelijk instituties, of rechtstreekse banden per eiland met Nederland. 5) Naast nieuwe voorstellen, die moeten worden aangemerkt als expliciete Koninkrijksaangelegenheden kunnen gemeenschappelijke 3 Inmiddels is door de Rijksministerraad ten aanzien van de kansen en bedreigingen die de EU de eilanden biedt, een gemengde Commissie in het leven geroepen.
-18- regelingen per eiland worden getroffen, die gericht zijn op het bevorderen van samenwerking binnen het Koninkrijk. Gemeenschappelijk regelingen (langlopend van karakter) kunnen (eens) uitmonden bij consensus in rijkswetten. (uniforme regelingen) 6) Samenwerkingsovereenkomsten tussen de eilanden of in Koninkrijksverband moeten, zowel door de betrokken overheden als door particulier initiatief worden gestimuleerd. 7) Bij blijvende Koninkrijksrelaties dienen het Koninkrijksparlement (kiesrecht voor alle Nederlanders, ook overzee) en een Rijksministerraad naar behoren te functioneren. (zie punten 3 en 6) 8) Het bestaan van het 50-jarig statuut in december 2004 kan enerzijds worden gezien als een -afhankelijk van de keuze der eilanden- emotioneel afscheidsfeest of anderzijds als het feest om gezamenlijk -via een nader vast te stellen procedure voor eind 2004- te streven naar blijvende Koninkrijksrelaties.