Belangrijkste uitkomsten ambitiediscussie algemeen bestuur april 2013 Inleiding Tijdens de behandeling van de begroting 2013 werd door het AB vastgesteld dat de huidige weg al onze bestaande taken op het huidige niveau vervullen zonder (noemenswaardige) tariefstijgingen in de nabije toekomst niet langer begaanbaar is. Nadat reeds forse interne bezuinigingen zijn doorgevoerd, zullen nu èchte keuzes moeten worden gemaakt, zo was de algemene teneur. Vandaar dat het AB in haar vergadering van 13 november 2012 besloot om, als belangrijke input voor de Perspectievennota (PPN), op korte termijn een zogeheten ambitiediscussie te voeren, op basis waarvan het AB in zijn vergadering van mei 2013 een aantal richtinggevende uitspraken zou kunnen doen. Daar waar de parallel lopende gedachtewisseling over de Watervisie betrekking heeft op de middellange en lange termijn, diende het accent in deze ambitiediscussie te liggen op maatregelen met effect op de kortere termijn (3 tot 5 jaar). Na een intensieve voorbereiding heeft het AB twee discussiebijeenkomsten aan dit onderwerp gewijd, te weten op 9 en 16 april jl. De belangrijkste uitkomsten hiervan zijn in deze notitie vastgelegd. Het gesprek vond plaats rond onze belangrijkste programma s: Zuiveringsbeheer en Watersysteem (doelen, beheer&onderhoud en hoogwaterveiligheid). Steeds met het huidige beleid als ijkpunt is bij elk van deze onderwerpen ten minste één logische alternatieve ambitievariant benoemd, met als doel een zo scherp mogelijk discussie te kunnen voeren. De daarmee samenhangende kosten zijn hierbij indicatief aangegeven. Voor de helderheid is onderscheid gemaakt tussen onderwerpen waarvoor zich een groot draagvlak heeft afgetekend en onderwerpen waarover het politieke debat moet worden gevoerd. Getracht is om daarbij de belangrijkste randvoorwaarden en overwegingen beknopt maar zo helder mogelijk weer te geven. Onderwerpen met draagvlak voor ambitieverandering Voor een aantal ambitieveranderingen (ten opzichte van de huidige ambitie) tekent zich in het AB een redelijk groot draagvlak af. Het gaat hierbij om de volgende: Zuiveringsbeheer: a) Verlagen gebiedsrendement zuiveringen (fosfaat) afvalwater tot wettelijk niveau. b) Innovatiebeleid: slim mee doorgaan, gefocust intensiveren, indien mogelijk samen met partners. c) Investeringsbeleid gericht op instandhouding functionaliteit (en dus ook inhalen investeringsachterstanden) en innovatie. Watersysteem (doelen): d) Onderhoudsarme herinrichting natuurlijke watergangen. Watersysteem (beheer&onderhoud): e) Beperken waterschapszorg door reduceren onderhoud kleine watergangen. Watersysteem (hoogwaterveiligheid): f) Uitvoering hoogwaterbeschermingsprogramma in tempo van beschikbaarheid van rijksmiddelen. g) Calamiteitenorganisatie op wettelijke basisniveau. Pagina 1
Ter toelichting het volgende: Ad a. Verlagen gebiedsrendement zuiveringen (fosfaat) afvalwater tot wettelijk niveau Het doel van de zuiveringen is primair het zuiveren van afvalwater ten behoeve van volksgezondheid en ecologie. In het Waterbeheerplan (WBP) vastgesteld in 2005, heeft het waterschap zich ten doel gesteld een rendement van 80% voor fosfaat (en 85% voor stikstof) te halen. De Waterwet is het wettelijk kader voor de lozing van effluent van RWZI s op het oppervlaktewater. Wettelijk gezien is de opgave om gebiedsbreed een zuiveringsrendement van 75% voor deze nutriënten te halen. Verlaging van de ambitie tot het wettelijk niveau heeft geen negatieve invloed op ons eigen beheergebied maar uitsluitend een (beperkt) effect op de IJssel. Als later mocht blijken dat fosfaatterugwinning aantrekkelijk is, kan deze maatregelen zonder problemen worden teruggedraaid. Het verminderen van het chemisch defosfateren tot nog net een gebiedsrendement van 75% levert een besparing op van ongeveer 140.000 per jaar. Ad b. Innovatiebeleid: slim mee doorgaan, gefocust intensiveren, indien mogelijk samen met partners In de PPN 2013-2016 is de ontwikkeling geschetst van de Routekaart Afvalwaterketen 2030. Hierin wordt vooral het belang van het terugwinnen van energie en grondstoffen uit afvalwater benadrukt. In het Innovatieplan (in het AB van mei 2012 goedgekeurd) is het terugwinnen van grondstoffen (waaronder fosfaat) als speerpunt benoemd. Ons waterschap is momenteel druk doende met twee trajecten: het vinden en gaan terugwinnen van grondstoffen en het opzetten van de RWZI als hub (locatie waar derden samen met het waterschap stappen kunnen zetten in innovatie in de afvalwaterketen, waaronder het terugwinnen van grondstoffen). Deze innovaties vergen onderzoek en straks bij de realisatie investeringen. De opbrengsten voor de grondstoffen zijn echter onzeker en de processen zijn vaak nieuw voor de afvalwaterbranche. Bij welslagen kunnen deze innovaties op langere termijn echter ook tot interessante kostenreducties resp. aanvullende opbrengsten leiden. Innovatiebeleid krijgt echter pas echt handen en voeten als het gesprek kan worden gevoerd over concrete casuïstiek (goed uitgewerkte business cases, met onderbouwde analyses van risico s en terugverdientijden). Dat neemt niet weg dat de kans groot is dat extra investeringsruimte noodzakelijk zal blijken te zijn. Dergelijke investeringen gaan naar verwachting pas na langere tijd (doorgaans langer dan 5 jaar) geld opleveren. Een scherpe focus (ter voorkoming van versnippering van aandacht) en samenwerking met professionele partners met complementaire kwaliteiten worden gezien als belangrijke succesfactoren. Dát innovatie op zichzelf hoog op de agenda staat, mag rekenen op een groot draagvlak. Ad c. Investeringsbeleid gericht op instandhouding functionaliteit en innovatie De afvalwaterketen is een kapitaalsintensief bedrijf. De getotaliseerde aanschafwaarde van de huidige bedrijfsmiddelen bedraagt meer dan 260 mln. In 2011 werd besloten om het investeringsniveau voor een periode van 4 jaar (2012 tot en met 2015) te verlagen tot het minimaal benodigde investeringsniveau. Er is in totaal voor een bedrag van circa 30 mln. onbenoemd doorgeschoven ( uitstel maar geen afstel ), waarvan eerder is bepaald dat deze vanaf 2016 weer worden geprogrammeerd. Eensluidendheid bestaat over opvatting dat roofbouw plegen op de installaties geen optie is. Sterker nog: door het inlopen van de opgelopen investeringachterstand en de verwachting dat het innovatiebeleid op termijn zal gaan leiden tot extra investeringen (die uiteindelijk natuurlijk moeten leiden tot verbetering van functionaliteit en verhoging van efficiency) zal het investeringsniveau na 2016 omhoog gaan en daarmee ook de jaarlijkse kapitaalslasten (naar verwachting tussen 0,9 en 1,5 mln. per jaar extra). De revenuen komen uiteraard pas daarna. Pagina 2
Ad d. Onderhoudsarme herinrichting natuurlijke watergangen Los van het ambitieniveau als zodanig (zie hiervoor bijstelling ambities waterkwaliteit onder onderwerpen met een controversieel karakter ), bestaat een groot draagvlak ten aanzien van de inrichtingskeuze van natuurlijke watergangen. Deze dient onderhoudsarm te zijn en vooral te bestaan uit rietoevers en bos. Dit zijn inrichtingen die de waternatuur versterken en waterretentie mogelijk maken, maar niet per se bijdragen aan realisatie van landnatuurdoelen. De inrichtingen worden dus zodanig dat er geen extra onderhoudskosten bijkomen ten opzichte van de huidige inrichting. Dit leidt tot voorkoming van (nu nog niet begrote) onderhoudskosten van 180.000. Indien dit criterium wordt toegepast op de reeds heringerichte watergangen (100 km) en retentiegebied/landschapselementen (500 ha) bedragen de besparingen maximaal 300.000, te realiseren vanaf 2014 (minder/niet meer maaien, niet afvoeren van maaisel). Dit heeft uiteraard wel effect op de verschraling van terreinen, met gevolgen voor de variëteit aan vegetatie en fauna. Daarnaast is er overeenstemming over het schrappen van maatregelen die niet of nauwelijks effectief blijken te zijn voor het bereiken van onze waterdoelen. Ad e. Beperken waterschapszorg door reduceren onderhoud kleine watergangen Dit gaat over het onderhoud van de kleine watergangen in het landelijk gebied met een afwaterend oppervlakte tot 50 hectare. Het waterschap kan zelf bepalen in hoeverre het onderhoud van deze watergangen valt onder de collectieve zorg voor het watersysteem. In 1998 werd in de Nota Omvang Waterschapszorg vastgesteld welke watergangen het waterschap zelf onderhoudt. Voor het landelijke gebied komt dit er op neer dat de watergang minimaal een geschatte maatgevende afvoer van 5 l/sec moet hebben; dit komt in de niet-droge gebieden veelal overeen met ongeveer 5 hectare afwaterend gebied. In nieuwe gevallen wordt deze richtlijn van 5 l/sec gehanteerd. Toepassing van deze richtlijn leidt er in de meeste gevallen toe dat de watergang door het waterschap in onderhoud wordt genomen als er meer eigenaren belang bij hebben. In de praktijk varieert de maatgevende afvoer aan het begin van een leggerwatergang tussen 5 l/sec en 25 l/sec. Dit is grotendeels historisch ontstaan. Diverse voormalige waterschappen kende de categorie B-watergangen niet, waardoor de kleinere watergangen in deze gebieden ook niet op de legger van WRIJ terecht zijn gekomen. Daarnaast zijn de verschillen het gevolg van gebiedsverschillen. Afhankelijk van de uiteindelijk keuze van het niveau van het afwaterend vermogen kan op jaarbasis een besparing worden gerealiseerd tussen 350.000 en 650.000. Er is draagvlak voor het beperken van deze vorm van waterschapszorg. Belangrijke overweging daarbij is dat dit past bij deze tijd van op de kleintjes letten en de wenselijkheid tot het vergroten van de zelfredzaamheid van burgers en bedrijven. Wel is rond het onderwerp waterschapszorg aangetekend dat zorgvuldigheid in de communicatie naar de duizenden direct belanghebbenden (veelal agrariërs) van het grootste belang is. Naast de noodzaak van goede communicatie is aangegeven dat het raadzaam is te beginnen met enkele gebiedsgerichte pilots en ondersteuning te bieden bij het vergroten van het eigen organiserend vermogen van de direct belanghebbenden. Ook dient een grondiger inzicht te worden verkregen in het effect van mogelijke verlies van gebiedskennis in relatie tot het risico van problemen met waterberging. Ad f. Uitvoering hoogwaterbeschermingsprogramma in tempo van beschikbaarheid van rijksmiddelen De gezamenlijke doelstelling van Rijk en waterschappen is een voortvarende en beheerste uitvoering van de projecten van het nieuwe Hoogwaterbeschermingsprogramma (nhwbp). In 2011 en 2012 werden alle primaire en regionale keringen getoetst aan de wettelijke normen. Pagina 3
Over meerdere trajecten met een lengte van 11 kilometer is de primaire kering afgekeurd. Na uitvoering van het project Ruimte voor de Rivier blijft daarvan ca. 4,2 km primaire dijk over. Deze trajecten zijn aangemeld voor het landelijke nhwbp. Ook is daarvoor een planning opgegeven. De uitvoering vindt volgens planning plaats in de periode 2014 tot en met 2020. In geval van afkeuring van dijken heeft het waterschap de wettelijke taak de dijken te verbeteren tot het niveau van de landelijke norm. Het niet uitvoeren hiervan is dus geen optie. Bij voorfinanciering door de dijkbeheerder van werken in het nhwbp worden de rentekosten niet vergoed. Het waterschap is niet verplicht om voor te financieren en kan formeel dus met de uitvoering wachten totdat de middelen beschikbaar worden gesteld. In het landelijke conceptprogramma staan voor het waterschap kapitaalintensieve (vnl. Arnhem en Doetinchem) werken gepland voor de periode 2020 en later. Een concrete datum wordt niet genoemd. Uitstel hiervan is dus mogelijk. De te realiseren besparing wordt beïnvloed door enkele onzekere factoren: de hoogte van de investeringen èn de beschikbaarstelling van middelen. Afhankelijk van deze factoren kunnen de jaarlijkse kapitaalslasten oplopen tot 125.000. Met name op grond van het veronderstelde verband tussen het risico van overstroming en de prioriteit in het beschikbaar stellen van financiële middelen door het Rijk, is een breed gedragen opvatting dat het niet noodzakelijk is om dijkverbeteringsprojecten sneller uit te voeren dan het Rijk kennelijk noodzakelijk vindt. Ad g. Calamiteitenorganisatie op wettelijke basisniveau Tot ca. 2000 vond de bestrijding van calamiteiten grotendeels plaats op basis van eerder opgedane kennis en vaardigheden. Er ontbrak echter structuur en er was weinig aandacht voor planvorming, opleiding, training, oefening en afstemming met netwerkpartners. Vanaf 2002 heeft het waterschap de calamiteitenzorg meer structureel ter hand genomen door implementatie van het door de Unie van waterschappen ontwikkelde Calamiteitenzorgsysteem (CZS). Hiervan is een belangrijk deel geïmplementeerd, waarmee het huidige basisniveau werd bereikt. Landelijke en regionale afspraken en ontwikkelingen zullen er op korte termijn echter toe leiden dat het huidige niveau onder dit basisniveau komt te liggen. Feitelijk is het continueren van het huidige niveau calamiteitenzorg dus geen optie en is doorontwikkeling naar een professioneler niveau nodig. De extra kosten voor deze doorontwikkeling bedragen 100.000 op jaarbasis. Er zijn evenwel onvoldoende gronden aanwezig om de calamiteitenorganisatie op een hoger dan het wettelijk basisniveau in te richten. Aan het op basisniveau houden resp. inrichten van de calamiteitenorganisatie is de voorwaarde verbonden de burgers meer betrokken en risicobewust moeten worden gemaakt. Voorlichting en educatie spelen hierbij een belangrijke rol. Onderwerpen met een controversieel karakter Over een aantal onderwerpen lopen de visies uiteen. Het gaat met name om: Watersysteem (doelen): a) Bijstellen ambities waterkwaliteit. b) Invulling beleid verdrogingsbestrijding. Watersysteem (hoogwaterveiligheid): c) Toepassen profijtbeginsel (bij grote infrastructurele ingrepen bij waterkeringen door derden). Pagina 4
Ter toelichting het volgende: Ad a. Bijstellen ambities waterkwaliteit Alle watergangen met een stroomgebied >1000 ha zijn waterlichaam in de zin van KRW. Een aantal daarvan heeft het waterschap destijds een ambitieniveau 'midden' of 'hoog' toegekend. De ambities midden en hoog betekenen onder meer dat alle stuwen vispasseerbaar moeten worden gemaakt, alsmede extensiever onderhoud (25% laten staan) en een natuurlijker inrichting over 80% van de lengte om stromingsminnende soorten aan te trekken. Een hoge ambitie betekent ook het herstel van houtwal- en bosbeken, oude meanders en inundatiezones over 80% van de lengte. Daarnaast is er nog een aantal kleinere watergangen met een ecologische ambitie, hetzij een specifiek ecologische doelstelling (SED) of een hoogste ecologisch niveau (HEN). Maatregelen aan de kleinere SED- en HEN-wateren gelden formeel ook als KRW-maatregelen, om het simpele feit dat zij destijds in het stroomgebiedbeheerplan zijn opgenomen. De discussie spitst zich toe op de vraag of de bestaande herinrichtingsopgave dient te worden gecontinueerd dan wel neerwaarts dient te worden bijgesteld. Handhaving van de huidige herinrichtingsopgave betekent feitelijk het uitvoeren van alle KRW-maatregelen 2010-2027. Maatregelen die bij een lager ambitieniveau komen te vervallen zijn maatregelen die niet effectief zijn voor stromingsminnende soorten in de waterlichamen zelf. In de ogen van de voorstanders van continuering van de bestaande opgave zou dan echter voorbij worden gegaan aan het feit dat deze maatregelen integrale doelen dienen en ook bijdragen aan landbouwstructuurverbetering, verbetering van recreatie en beleefbaarheid, droge natuur etc. Daarnaast komt door het schrappen van een aantal HEN/SED en EVZ-doelen ook een aantal afspraken die het waterschap eerder met de provincie gemaakt heeft onder druk. De functies HENen SED-wateren zijn namelijk door de provincie toegekend, op voorstel van het waterschap zelf. Los van het effect op de onderhoudskosten, resulteert de lagere ambitie in een besparing van 180.000 (minder kapitaalslasten) op jaarbasis. Ad b. Invulling beleid verdrogingsbestrijding Het waterschap zorgt voor een optimale waterhuishouding voor alle functies (stedelijk gebied, landbouw en natuur). Voor natuur is gebleken dat het bereiken van dit optimum voor een aantal locaties geleidelijk aan uit het zicht is geraakt. Al in 2007 werd landelijk vastgesteld dat voortgang van het herstel te wensen overliet en dat prioritering ervan noodzakelijk was. Dit heeft er toe geleid dat de provincies sommige verdroogde gebieden de kwalificatie TOP heeft gegeven. Dit zijn gebieden waarbij in 2007 werd ingeschat dat herstelmaatregelen vóór 2011 zouden kunnen worden uitgevoerd. Sommige van die gebieden hebben in een later stadium de status N2000 gekregen, omdat zij een grote natuurwaarde vertegenwoordigen. De discussie betreft de keuze voor een van de volgende drie ambitievarianten: 1. Continuering huidig beleid. 2. Geen verdere verdrogingsbestrijding. 3. Verdrogingsbestrijding uitsluitend in EHS (buiten EHS stand still ). Continuering van bestaand beleid impliceert de uitvoering van een reeks projecten waarvan de investeringen alleen voor 2013 zijn begroot en verder zijn meegenomen in de PPN. Alle geplande gebieden behoren tot TOP, een aantal ervan ook tot Natura 2000. Met deze projecten kunnen, op basis van de huidige kostenverdeelsleutel tussen Rijk en het waterschap, zowel de N2000 als de TOP doelen gerealiseerd worden. Pagina 5
De tweede variant impliceert het handhaven van de huidige situatie en het niet uitvoeren van maatregelen met betrekking tot nieuwe verdrogingsgebieden, en is dus ten opzichte van de huidige ambitie een verlaging. In dit geval voert het waterschap zijn taak feitelijk niet naar behoren uit; Rijk en Provincie zijn in de positie om de uitvoering van de PAS-maatregelen door een provinciale aanwijzing af te dwingen. De derde variant betekent intensivering van het verdrogingsbeleid. Met dit beleid is sprake van realisatie van zowel de N2000-,TOP- als de EHS-doelen. Ook worden bestaande afspraken (bestuursakkoorden, overeenkomsten, wetten) op regionaal, nationaal en internationaal niveau nagekomen. Er kan sprake zijn van conflicterende belangen met de agrarische sector, doordat, ondanks mitigerende maatregelen of andere schadecompensatie, toch vernattingsschade optreedt in belendende percelen. Continuering van het bestaande beleid betekent dat de kapitaalslasten jaarlijks groeien tot het niveau van 200.000 in 2019. Het verwachte financiële effect van intensivering (variant 3) bedraagt vanaf 2016 60.000 extra (dus bovenop de extra kosten uit variant 1) ten gevolge van niet ingeplande investeringen. Het verwacht financieel effect van het stoppen met verdrogingsbestrijding (variant 2), is een besparing van ca. 10.000 in 2013 oplopend tot ca. 200.000 in 2019 (weliswaar gerelateerd aan de kostenstijging die bij continuering van het huidig beleid onvermijdelijk is, dus minder meerkosten ). Ad c. Toepassen profijtbeginsel Dit thema is in elk geval aan de orde rond het thema waterkeringen. Jaarlijks heeft een aantal grote projecten van derden grote impact op de waterkering. Daarbij is een projectplanprocedure volgens de Waterwet verplicht, waardoor ook een beroep op de specialisten van het waterschap wordt gedaan. Voorbeelden zijn: tunnel onder het Pannerdens Kanaal (Betuweroute), Rijnboog Arnhem, Hondsbroekse Pleij, aanpassing Zorgdijk, verlegging zomerkade Lobberdensewaard, Noorderhaven Zutphen, Sluiscomplex Eefde, Rivier in de Stad Zutphen, verruiming Twentekanalen, overnachtingshaven Rijnwaarden, Betuweroute Noord. Mede omdat het waterschap wettelijk gezien de initiatiefnemer is van de aanpassing van de waterkering en derhalve het projectplan in procedure moet brengen, is het waterschap al vanaf het prille begin intensief betrokken bij de planvorming. De discussie spitst zich toe op de keuze tussen het volledig voor eigen rekening nemen van de kosten door het waterschap en het in rekening brengen van deze kosten bij de direct belanghebbende partij (bijv. door dit in de betreffende samenwerkingsovereenkomst op te nemen). Een belangrijke overweging is de hoogte van de kosten (ten minste 100.000 à 150.000 op jaarbasis) en de beperkte sturing die het waterschap zelf heeft op de vereiste inzet (waardoor de eigen agenda in het gedrang komt). Daar tegenover wordt gesteld dat de meeste opdrachtgevers ander overheden zijn ( rondpompen van geld ) en het nu eenmaal een wettelijke taak van het Waterschap betreft. Overige conclusies Er is een breed gedragen besef dat de vanzelfsprekendheid van blijven doen wat we altijd al doen en op de manier waarop we dat altijd doen onder het huidige maatschappelijke en economische gesternte is komen te vervallen. In dat verband is onder meer gewezen op de noodzaak tot vergroting van de zelfredzaamheid van belanghebbenden. Ook de opvatting dat het benutten van geringe besparingsmogelijkheden noodzakelijk is, wijst in deze richting. Pagina 6
Het AB roept D&H op om bij de uitvoering van het beleid steeds de rek te verkennen tussen het handhaven van bestaande ambities (in plaats van deze te verlagen) en het tempo waarin deze ambitie moet worden verwezenlijkt. Een breed gedragen opvatting is namelijk dat in het huidige tijdsgewricht uitstel maatschappelijk aanvaardbaar is, mits het uiteindelijke doel niet uit het oog wordt verloren. Het zou voorts logisch zijn, zo stelt het AB, om ook ambities te definiëren rond voorlichting en PR, op zichzelf al wenselijk, maar des te noodzakelijker indien beleidswijzigingen worden doorgevoerd en daarbij het imago van het waterschap dient te worden bewaakt. Hoewel samenwerken in essentie geen doel maar een middel is, benadrukt de vergadering het grote belang hiervan, niet alleen om slagvaardiger en effectiever te zijn, maar om uiteindelijk ook besparingen in de uitvoering te kunnen realiseren. Het onderwerp bedrijfsvoering op zichzelf vormde geen onderdeel van deze ambitiediscussie; het accent lag immers op het wat, niet op het hoe. De vergadering roept D&H en directie niettemin op om steeds opnieuw de eigen effectiviteit en efficiency tegen het licht te houden. Pagina 7