Handleiding Participatieplan Windenergie op Land Samenvatting Amsterdam 19 maart 2015
2 Handleiding Participatieplan Windenergie op Land Voorwoord Per 2020 moet in totaal 6000 MW aan windenergie op land operationeel zijn. Volgens het Energieakkoord, de gedragscode van de NWEA, de gedragscode van de NLVOW en de spelregels van de VEH is het voor het bereiken van deze doelstelling essentieel dat de betrokken overheden, ontwikkelaars en de omgeving met elkaar samenwerken en afspraken maken over de ontwikkeling en de exploitatie van een windpark. Het Wetsvoorstel Omgevingswet sluit hierbij aan en stelt dat complexe projecten alleen kunnen worden gerealiseerd met verplichte publieksparticipatie. Bij de totstandkoming van deze samenwerking tussen overheden, ontwikkelaars en de omgeving kan het opstellen van een participatieplan een belangrijke rol spelen. In een participatieplan kan inzichtelijk worden gemaakt (en worden onderbouwd) op welke wijze de omgeving bij een windpark wordt betrokken en hoe de overheden, ontwikkelaar en omgeving met elkaar samenwerken. Onder een participatieplan verstaan wij dus: het document waarin (per projectfase van een windpark) wordt aangegeven welke instrumenten worden ingezet in het kader van de samenwerking tussen overheden, de ontwikkelaar en de omgeving bij een windpark. Deze instrumenten noemen wij de participatie-instrumenten.
Handleiding Participatieplan Windenergie op Land 3 Hoewel het concept van een participatieplan door een breed publiek wordt omarmd, bestaat er in de praktijk onduidelijkheid over wat er concreet in een participatieplan zou moeten staan. Verder bestaat er geen alomvattend overzicht van de instrumenten waarmee participatie kan worden bewerkstelligd. Wel is duidelijk dat deze instrumenten zowel juridisch als niet-juridisch van aard zijn. Bovendien is het wenselijk te putten uit ervaringen met (bestaande) windprojecten. Een goed participatieplan heeft daarom een interdisciplinair karakter. Tegen deze achtergrond hebben Houthoff Buruma en Ecofys hun krachten gebundeld. In de Handleiding Participatieplan Windenergie op Land ( Handleiding ) geven Houthoff Buruma en Ecofys gezamenlijk een antwoord op de vraag wat in een participatieplan zou dienen te staan en welke instrumenten voor participatie kunnen worden ingezet. Bij het opstellen van de Handleiding zijn wij ondersteund door een klankbordgroep bestaande uit NUON, de VNG en de Natuur en Milieufederaties. Wij danken deze organisaties hartelijk voor hun advies en medewerking. Zonder hun inbreng zou de totstandkoming van de Handleiding niet mogelijk zijn geweest. Contactgegevens Marjolein Dieperink Advocaat bij Houthoff Buruma m.dieperink@houthoff.com +31 (0)6 4353 9597 Bob Schulte Managing Consultant bij Ecofys b.schulte@ecofys.com +31 (0)6 5230 8982
4 Handleiding Participatieplan Windenergie op Land Opzet van de Handleiding De Handleiding richt zich tot: Overheden: gemeenten en provincies; Ontwikkelaars: energiebedrijven, windontwikkelaars, windverenigingen, coöperaties, etc.; Omgeving: omwonenden, bedrijven, natuur- en milieuorganisaties. Met de Handleiding beogen wij deze partijen handvatten te bieden om te komen tot een goed participatieplan. Daartoe bevat de Handleiding in de eerste plaats een zevental richtsnoeren die bij het opstellen van een participatieplan in acht zouden moeten worden genomen. In de tweede plaats geven wij een overzicht van de participatie-instrumenten. Het geven van een uitputtend overzicht is daarbij niet het uitgangspunt. Wel het formuleren van een uitgebreide toolkit voor alle stakeholders, dat wil zeggen de betrokken overheden, ontwikkelaars en omgeving. De in de Handleiding voorgestelde richtsnoeren en uitgewerkte participatie-instrumenten zijn niet in beton gegoten. De komende maanden kan deze Handleiding op basis van praktijkervaringen, best practices en suggesties uit de markt worden gewijzigd en worden aangescherpt. Naar onze overtuiging is dat de beste wijze om te komen tot een breed gedragen Handleiding.
Handleiding Participatieplan Windenergie op Land 5 Zeven richtsnoeren voor een participatieplan 1 Bepaal welke ruimte voor participatie bestaat. Stel vast welke besluiten vastliggen. 2 Identificeer de stakeholders en de project-specifieke uitdagingen. 3 Onderken dat gedurende een ontwikkelingsproces van een windpark de verantwoordelijkheid voor een participatieplan verschuift van de overheid naar de ontwikkelaar. 4 Kies voor meerwaarde voor de omgeving. Kies alleen voor participatie-instrumenten waaraan de omgeving daadwerkelijk behoefte heeft. 5 Heb oog voor de businesscase. Kleed de businesscase niet uit door in een vroeg stadium van het ontwikkelingsproces definitieve keuzes te maken die de financiële haalbaarheid van het windpark in gevaar kunnen brengen. 6 Onderken de juridische beperkingen voor de overheid. Houd ermee rekening dat de overheid beperkt is in de (contractuele) verplichtingen die zij aan een ontwikkelaar kan opleggen. 7 Onderken dat het participatieplan niet wettelijk is geregeld. Het opstellen van een participatieplan is (vooralsnog) geen wettelijke verplichting. Bepaalde participatie-instrumenten kunnen wel verplicht zijn.
6 Handleiding Participatieplan Windenergie op Land Richtsnoer 1: Bepaal welke ruimte voor participatie bestaat. Stel vast welke besluiten vastliggen De ontwikkeling van een windpark kent vijf projectfases: de beleidsvorming, de vergunningverlening, de contractering, de bouw en de exploitatie. Voorafgaand aan het opstellen van een participatieplan moet worden vastgesteld in welke projectfase de ontwikkeling van het windpark zich bevindt. Bij voorkeur worden omwonenden in een zo vroeg mogelijk stadium bij het project betrokken. Op dat moment zijn er nog vele keuzes te maken. Indien al besluiten zijn genomen, dan zou moeten worden onderkend dat daarover geen participatie meer kan plaatsvinden. In de Handleiding bakenen wij de vijf projectfases van een windparkontwikkeling als volgt af: De beleidsvormingsfase start met een klimaatambitie en eindigt als een locatie en een ontwikkelaar bekend zijn. De vergunningverleningsfase eindigt als de vergunningen zijn verleend. De contracteringsfase eindigt als de financiering rond is en de bouwcontracten onvoorwaardelijk tot stand zijn gekomen. De bouwfase eindigt bij start exploitatie. De exploitatiefase eindigt bij het beëindigen van de exploitatie en het afbreken van het windpark.
Handleiding Participatieplan Windenergie op Land 7 Richtsnoer 2: Identificeer de project-specifieke uitdagingen Voorafgaand aan het opstellen van een participatieplan moet de juiste diagnose worden gesteld, dat wil zeggen het identificeren van de (grootste) uitdagingen die voor het specifieke project en de betrokken locatie gelden. Bijvoorbeeld: gaat het vooral om het zoeken naar de meest geschikte locatie? Of is de locatie al bekend en gaat het vooral nog om de invulling daarvan (aantal en grootte van de windturbines)? Of gaat het vooral om het verdelen van de lusten en het minimaliseren van hinder? Bestaat er lokaal draagvlak of juist verzet? Is er een windcoöperatie of een andere ontwikkelaar? Loopt de communicatie tussen de stakeholders goed of juist stroef? De exacte situatie bepaalt wat de grootste uitdagingen zijn. In de Handleiding geven wij per projectfase aan welke uitdagingen er kunnen zijn om het draagvlak in de omgeving te creëren en behouden, en welke participatie-instrumenten in de desbetreffende fase kunnen worden toegepast. Deze koppeling van de participatie-instrumenten aan één van de vijf projectfases is in onderstaand stroomschema weergegeven. Op pagina 15 wordt een overzicht gegeven van de in de Handleiding beschreven participatie-instrumenten. Welke participatie-instrumenten ten behoeve van een concreet windproject worden ingezet, vergt maatwerk.
8 Handleiding Participatieplan Windenergie op Land Ontwikkelingsproces windprojecten Doorlooptijd 1 3 jaar 1 4 jaar Fases Beleidsvorming Vergunningverlening 1 Beleidsplan en/of structuurvisie 2 Communicatie en informatievoorziening 3 Compensatie / planschadetegemoetkoming 4 Convenant / intentieovereenkomst 5 Enquête / opinieonderzoek 6 Inspraak en advies bij opstellen participatieplan 7 Klankbordgroep / adviesgroep 8 Ontwerpateliers 9 PlanMER 10 Selectie ontwikkelaar / aanbesteding ##. 1 Anterieure (grondexploitatie)overeenkomst 2 Bestemmingsplan / inpassingsplan 3 Communicatie en informatievoorziening 4 Compensatie / planschadetegemoetkoming 5 Convenant / intentieovereenkomst 6 Grondexploitatieplan 7 Inspraak / advies bij opstellen participatieplan 8 Klankbordgroep / adviesgroep 9 Maatwerkvoorschrift 10 Omgevingsvergunning / overige vergunningen ##. Betrokkenheid stakeholders mbt participatie Bevoegd gezag Ontwikkelaar Omgeving
Handleiding Participatieplan Windenergie op Land 9 ~1 jaar ~1 jaar 20 jaar Contractering Bouw Exploitatie 1 Communicatie en informatievoorziening 2 Contracten met lokale ondernemers 3 Financiële participatie: coöperatie of windvereniging ##. 1 Bouwvoorlichting 2 Klachtenloket windenergie 3 Schadevergoedingsregeling 4 Vier de successen ##. 1 Delen opbrengst met omgeving 2 Financiele participatie: coöperatie / windvereniging 3 Financiele participatie: obligaties 4 Klachtenloket windenergie 5 Monitoring 6 Terugregeling / stilstand ##. Verantwoordelijk Ondersteuning Inspraak
10 Handleiding Participatieplan Windenergie op Land Richtsnoer 3: Onderken dat gedurende een ontwikkelingsproces van een windpark de verantwoordelijkheid voor een participatieplan verschuift van de overheid naar de ontwikkelaar. Er zijn twee betekenissen van het begrip participatieplan in omloop: het participatieplan dat wordt opgesteld in de beleidsvormingsfase en het participatieplan dat wordt opgesteld in de vergunningsverleningsfase. Met de term participatieplan in de gedragscode van NWEA wordt hoofdzakelijk op dit laatste participatieplan gedoeld. In de Handleiding nemen wij echter tot uitgangspunt dat reeds in de beleidsvormingsfase een participatieplan wordt opgesteld. In de beleidsvormingsfase is de overheid primair verantwoordelijk voor het opstellen en het uitvoeren van een participatieplan. Vanaf de vergunningverleningsfase ligt die verantwoordelijkheid (hoofdzakelijk) bij de ontwikkelaar. In het belang van de omgeving wordt bij voorkeur één participatieplan opgesteld, met dien verstande dat zo n participatieplan in fases tot stand kan komen. Op deze wijze is het proces voor de omgeving het meest transparant. Als het opstellen van één participatieplan niet haalbaar is en er in een ontwikkelingstraject twee participatieplannen worden opgesteld, moet ervoor zorg worden gedragen dat deze plannen geen tegenstrijdigheden bevatten en naadloos op elkaar aansluiten. Om deze reden is het van belang dat niet al in de beleidsvormingsfase definitieve keuzes worden gemaakt omtrent de wijze van projectrealisatie, zoals een keuze omtrent het al dan niet plaatsvinden van financiële participatie door de omgeving (zie ook richtsnoer 5). Voor de inhoud van het participatieplan is het essentieel te bepalen of het gaat om een participatieplan in de beleidsvormingsfase of in de vergunningverleningsfase, onder meer omdat: in een participatieplan dat een ontwikkelaar opstelt toezeggingen kunnen worden gedaan met betrekking tot financiële participatie, zoals aandelenuitgifte. De overheid kan financiële participatie niet afdwingen (zie richtsnoer 6). met het voortgaan van het project participatie-instrumenten kunnen afvallen.
Handleiding Participatieplan Windenergie op Land 11 Richtsnoer 4: Kies voor meerwaarde voor de omgeving. Kies alleen voor participatie-instrumenten waaraan de omgeving daadwerkelijk behoefte heeft. Indien op basis van de richtsnoeren 1 en 2 de potentiële participatie-instrumenten zijn bepaald, moet vervolgens worden geïnventariseerd aan welke instrumenten daadwerkelijk behoefte bestaat. Zo is de uitgifte van aandelen een relatief duur instrument, zodat daarvoor alleen zou moeten worden gekozen als de omgeving daarvoor daadwerkelijk belangstelling heeft. Er zou alleen voor die participatie-instrumenten moeten worden gekozen die helpen om de geïdentificeerde uitdagingen het hoofd te bieden.
12 Handleiding Participatieplan Windenergie op Land Richtsnoer 5: Heb oog voor de businesscase. Kleed de businesscase niet uit door in een vroeg stadium van het ontwikkelingsproces definitieve keuzes te maken die de financiële haalbaarheid van het windpark in gevaar kunnen brengen. De inzet van bepaalde participatie-instrumenten zal de investeringskosten of operationele kosten van een windpark verhogen of de inkomsten doen verminderen. Om die redenen kunnen zij de businesscase in gevaar brengen. De winstmarge die op windparken wordt gemaakt is wellicht in tegenstelling tot wat velen denken beperkt en dit stelt begrenzingen aan de inzet van instrumenten die de marge (verder) drukken. Instrumenten die daarvoor gevoelig zijn, zijn bijvoorbeeld: Anterieure (grondexploitatie)overeenkomst of een fondsbijdrage in een grondexploitatieplan; Planschadetegemoetkoming; Terugregeling / stilstand. Een definitieve keuze over de participatie-instrumenten die het projectrendement kunnen beïnvloeden, zou pas moeten worden gemaakt als het cumulatieve effect van die instrumenten op dat projectrendement is beoordeeld.
Handleiding Participatieplan Windenergie op Land 13 Richtsnoer 6: Onderken de juridische beperkingen voor de overheid. Houd ermee rekening dat de overheid beperkt is in de (contractuele) verplichtingen die zij aan een ontwikkelaar kan opleggen. In de praktijk bestaat nog wel eens het idee dat de overheid een ontwikkelaar kan verplichten tot financiële participatie door omwonenden in een windpark, bijvoorbeeld door aandelenuitgifte. Indien de overheid geen grondeigenaar is, is dit niet mogelijk, omdat: De overheid in een anterieure (grondexploitatie)overeenkomst alleen kan verplichten tot een financiële bijdrage of de realisatie van een compenserende maatregel. Dat is bovendien slechts mogelijk indien de financiële bijdrage een direct ruimtelijk verband heeft met het windpark. De bedoelde verplichting niet in een bestemmingsplan kan worden opgenomen. Een vergunning niet kan worden geweigerd vanwege geen bereidheid tot financiële participatie. Indien de overheid grondeigenaar is, ligt dit anders, omdat: Bij de gronduitgifte verdergaande verplichtingen kunnen worden opgelegd. Bij een selectie van de ontwikkelaar (en in de aanbesteding) kan worden betrokken of bereidheid tot financiële participatie door de omgeving bestaat. Een ontwikkelaar kan wel, bijvoorbeeld in de vergunningsverleningsfase, met de omgeving bindende afspraken maken over financiële participatie.
14 Handleiding Participatieplan Windenergie op Land Richtsnoer 7: Onderken dat het participatieplan niet wettelijk is geregeld. Het opstellen van een participatieplan is (vooralsnog) geen wettelijk verplichting. Bepaalde participatie-instrumenten kunnen wel verplicht zijn. Omdat het participatieplan niet wettelijk is geregeld, is het opstellen van een participatieplan niet verplicht en heeft een participatieplan voor een ontwikkelaar geen directe juridische binding. Weliswaar kan de politieke besluitvorming afhankelijk zijn van de inhoud en uitvoering van zo n plan, indien eenmaal het politieke besluit (zoals: de bestemmingsplanvaststelling of de vergunningverlening) is genomen en een ontwikkelaar haar toezeggingen niet nakomt, dan kan, in het algemeen, niet rechtstreeks nakoming van het participatieplan worden afgedwongen. Het kan wenselijk zijn om additioneel juridische binding te borgen, door het maken van contractuele afspraken. De wet kan daaraan beperkingen stellen (zie bijvoorbeeld richtsnoer 6). Omdat het opstellen van een participatieplan geen wettelijke eis is en niet wettelijk is geregeld, gelden daarvoor geen juridische regels. Er kunnen wel regels gelden voor de daarin gekozen participatie-instrumenten. Leden van NWEA hebben zich in de gedragscode van NWEA gecommitteerd aan de opstelling van een participatieplan.
Handleiding Participatieplan Windenergie op Land 15 Overzicht van participatie-instrumenten De blauwgemarkeerde instrumenten hebben een sterk juridisch karakter, hetgeen overigens niet betekent dat die instrumenten verplicht moeten worden gebruikt in een windproject. De juridische instrumenten worden gebruikt: om de afspraken tussen de stakeholders vast te leggen (bijvoorbeeld de intentieovereenkomst en de anterieure (grondexploitatie) overeenkomst); ten behoeve van de ruimtelijke besluitvorming, resulterend in vergunningverlening; en om financiële participatie te regelen. De groengemarkeerde instrumenten zijn wat vrijblijvender van karakter. Zij zijn ontstaan vanuit de ervaring met de ontwikkeling van windparken en zijn effectief gebleken voor een goed participatieproces. Bij dit overzicht maken wij drie kanttekeningen: In een windproject kunnen nieuwe instrumenten worden bedacht of combinaties van instrumenten worden gebruikt. Voor sommige instrumenten zijn ook andere termen in omloop. Uit het overzicht mag niet de conclusie worden getrokken dat al deze instrumenten moeten worden ingezet voor een deugdelijk participatieplan. Het opstellen van een participatieplan is maatwerk. Per project dient, op basis van de specifieke projectomstandigheden, te worden geïnventariseerd welke instrumenten worden ingezet. Anterieure (grondexploitatie)overeenkomst Beleidsplan en/of structuurvisie Bestemmingsplan / inpassingsplan Bouwvoorlichting Communicatie en informatievoorziening Compensatie / planschadetegemoetkoming Contracten met lokale aannemers Convenant / intentieovereenkomst Delen opbrengst met omgeving Enquête / opinieonderzoek Financiële participatie: obligaties Financiële participatie: aandelenuitgifte Financiële participatie: coöperatie of windvereniging Grondexploitatieplan Inspraak en advies bij opstellen participatieplan Klankbordgroep / adviesgroep Klachtenloket windenergie Maatwerkvoorschrift Monitoring Omgevingsvergunning en overige vergunningen Ontwerpatelier PlanMER Planschadeovereenkomst ProjectMER / m.e.r.-beoordelingsplicht Schadevergoedingsregeling Selectie ontwikkelaar / aanbesteding Terugregeling / stilstand Vier de successen
Nadere informatie Bob Schulte Managing Consultant bij Ecofys b.schulte@ecofys.com +31 (0)6 5230 8982 Marjolein Dieperink Advocaat bij Houthoff Buruma m.dieperink@houthoff.com +31 (0)6 4353 9597