Notitie Onderwerp Handhaving bij afwijkingen van het saneringsplan (vastgesteld in het B-PHOM van 21 juni 2006) Inleiding Uitgangspunt bij het uitvoeren van een bodemsanering is het saneringsplan (SP) en de bijbehorende instemmingsbeschikking van het bevoegde gezag Wet bodembescherming (Wbb). Indien bij het toezicht wordt vastgesteld dat is of wordt afgeweken van het goedgekeurde SP of de instemmingbeschikking, is het de vraag of die afwijking moet worden aangemerkt als een overtreding. Wordt deze vraag bevestigend beantwoord, dan moet een passende bestuursrechtelijke en/of strafrechtelijke handhavingsreactie volgen. Waarom een notitie over dit onderwerp? In Noord-Brabant zijn er zes bevoegde gezagen Wbb voor landbodem, te weten de provincie en de zogeheten B5-gemeenten (Breda, Eindhoven, Helmond, s-hertogenbosch en Tilburg). Het is wenselijk dat zij vanuit het oogpunt van doelmatige handhaving en rechtsgelijkheid heldere afspraken maken over het handhavingsbeleid. In 2005 is daarom in opdracht van het Platform Bodembeheer Brabant en het handhavingsmanagement van de provincie Noord-Brabant een projectgroep aan de slag gegaan om het toezicht en de handhaving bij afwijkingen van het SP nader uit te werken. De projectgroep bestaat uit vertegenwoordigers van de provincie en de gemeenten Tilburg, s-hertogenbosch en Helmond. De gemeenten Breda en Eindhoven hebben ervoor gekozen als agendalid deel te nemen. Aan Platform Bodembeheer Brabant en Ambtelijk Provinciaal handhavingsoverleg Kopie aan E. Bliek, H. Artz Ter bespreking in Datum 21 juni 2006 Van Projectgroep toezicht en handhaving afwijkingen saneringsplan; Auteur: R. Bloemsma, projectleider Directie Ruimtelijke Ontwikkeling en Handhaving Telefoon (073) 681 28 26 Deze notitie met bijbehorend stroomschema is het eindproduct waarmee de projectgroep naar buiten treedt en is bedoeld om richting te geven aan discussie over dit onderwerp. De notitie is op 18 april 2006 in de Kerngroep Platform Bodembeheer Brabant en op 19 mei 2006 in het Ambtelijk Provinciaal Handhavingsoverleg (A-PHOM) behandeld. De opmerkingen zijn in deze notitie met bijbehorend stroomschema verwerkt. Op 21 juni 2006 heeft het B-PHOM de notitie vastgesteld en de wens uitgesproken dat alle bevoegde gezagen hun toezicht en handhaving conform de notitie gaan uitvoeren. Welke wettelijke regels gelden er bij afwijkingen van het SP? In de Wbb is met ingang van 2006 de verplichting opgenomen dat een sanering moet worden uitgevoerd conform het SP en de voorschriften uit de instemmingsbeschikking (art. 39a). Wijzigingen van het SP moeten door de saneerder minimaal twee weken van te voren worden gemeld bij het bevoegde gezag (art. 39 lid 4). Het bevoegde gezag kan vervolgens aanwijzingen geven over de verdere uitvoering van de sanering die een wijziging inhouden van onderdelen van het SP (art. 39 lid 5). In de Wbb is tevens Paraaf Bureauhoofd Afdelingshoofd
opgenomen dat die aanwijzingen van het bevoegde gezag over de saneringsuitvoering (art. 39 lid 5) opgevolgd moeten worden. Opmerking: Provinciale staten, en -in de B5-gemeenten- de gemeenteraad, kunnen nadere regels stellen ten aanzien van de gegevens die bij de melding van een wijziging van het SP moeten worden aangeleverd (art 39 lid4). De memorie van toelichting bij de Wbb zegt dat het SP een belangrijk document is met het oog op de handhaving en dat het bevoegde gezag moet toezien op de uitvoering van het plan en moet kunnen ingrijpen wanneer hier van wordt afgeweken. Er is echter ook behoefte aan flexibiliteit bij de uitvoering van het SP. Er kunnen zich immers onvoorziene situaties voordoen, waardoor een van het saneringsplan afwijkende maatregel nodig is. Gelet hierop is in de Wbb een meldingsplicht opgenomen ingeval van wijzigingen van het SP. Dit betekent dat het bevoegd gezag in bepaalde gevallen wijzigingen van het saneringsplan kan toestaan. Indien de afwijking past binnen de marges van het goedgekeurde SP, kan de wijziging worden uitgevoerd. Indien de afwijking niet binnen de marges van het SP past, moet het bevoegde gezag afwegen of de voorgenomen afwijking toelaatbaar is of niet. De memorie van toelichting zegt dat het bevoegde gezag altijd moet reageren op een melding. Uit navraag bij Bodem+ blijkt dat het de bedoeling van de wetgever is, dat de mededeling hieromtrent van het bevoegde gezag aan de melder geen formeel besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht waartegen bezwaar en beroep openstaat. De juridische vraag rijst of aanwijzingen van het bevoegde gezag over de saneringsuitvoering (art. 39 lid 5) wel of geen formeel besluit is. Jurisprudentie zal hierover duidelijkheid moeten bieden. Opmerking: Er is een analogie met de systematiek van de Wet milieubeheer voor bedrijven. Zie art. 8.1 lid 1 onder b (verbod veranderen inrichting) en lid 3 (veranderingen die wel zijn toegestaan) en art. 8.19 lid 2 (veranderingen die gemeld kunnen worden). Hoe gaat de toezichthouder hier mee om? Als handvat voor de toezichthouder is een stroomschema opgesteld waarmee kan worden bepaald welke acties ingezet moeten worden indien in het veld een afwijking van het SP wordt geconstateerd. In zo n geval kan het bevoegde gezag bestuursrechtelijke handhavingsmiddelen toepassen. Ook de strafrechtelijke handhaving kan in gang worden gezet. 2/2
Door het bestuurlijk Provinciaal handhavingsoverleg milieu (B-PHOM) is met ingang van 1 januari 2004 vastgesteld de Brabantbrede handhavingstrategie: Zo handhaven wij in Brabant 1. De Brabantbrede handhavingstrategie onderscheidt de volgende soorten overtredingen met bijbehorende bestuurs- en strafrechtelijke acties: - overtreding met acuut (milieu)gevaar bestuursrecht: direct toepassen van bestuursdwang, geen begunstigingstermijn. strafrecht: proces-verbaal en eventueel voorlopige maatregel. - overtreding categorie 1 bestuursrecht: bestuursrechtelijke waarschuwing (als 1 e stap). strafrecht: proces-verbaal. - overtreding categorie 2 bestuursrecht: brief met hersteltermijn (als 1 e stap). strafrecht: flankerende brief. Deze indeling kan naar de mening van de Projectgroep ook bij afwijkingen van het SP worden toegepast. De indeling van afwijkingen van het SP in type overtredingen is in het stroomschema verder uitgewerkt. Handhavingsstrategie Wbb Elk bevoegd gezag Wbb moet op grond van het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer 2 voor de eigen organisatie een handhavingsstrategie bestuurlijk vaststellen. Dit valt buiten de opdracht van de projectgroep. Het bijgevoegde stroomschema moet worden gezien als een breed gedragen voorstel hiervoor. 1 De strategie is verwerkt in een webapplicatie. Raadpleeg daarvoor de website http://www.sephbrabant.nl/zuid/beslisboom.php# 2 Besluit van 29-09-2005, Staatsblad 428 3/3
Tot slot Het SP en de instemmingsbeschikking moeten voor de toezichthouder voldoende duidelijke aanknopingspunten en meetbare doelstellingen bevatten. Een zeer gedetailleerd plan of beschikking kan echter leiden tot een heleboel meldingen van relatief onbelangrijke wijzigingen. Dit leidt tot onnodige administratieve lasten en vertraging bij de uitvoering van de bodemsanering. Dat dient te worden voorkomen. Aanbeveling: De projectgroep is daarom van mening dat het bevoegd gezag er op moet aansturen dat in de combinatie SP en instemmingsbeschikking alleen een gedetailleerde beschrijving is opgenomen van de onderdelen die van wezenlijk belang zijn voor het (tussentijds) toetsen van het saneringsresultaat aan de saneringsdoelstelling. De rest van het SP kan dan meer een beschrijving op hoofdlijnen zijn met voldoende ruimte voor de saneerder om flexibel in te spelen op de lokale omstandigheden, zolang dit geen gevolgen heeft voor de volksgezondheid of het milieu. Dat betekent dat moet worden gezorgd voor een cultuur van betrokkenheid bij de voorbereiding van een sanering tot het houden van toezicht gedurende en na afloop van de sanering. 4/4
Bijlage: enkele relevante informatiebronnen en projecten bevat die nuttig zijn om te betrekken bij het vaststellen van een handhavingsstrategie. SIKB-project In het SIKB-project 59b Definiëren kwaliteit toezicht en handhaving bij bodem wordt gewerkt aan: - een handreiking adequate handhaving voor de bevoegde gezagen; - een handhavingsuitvoeringmethode (HUM) Wet bodembescherming naar analogie van de HUM Grondstromen (zie verder). Bodem in zicht II Er worden in het rapport Bodem in zicht II 3 van de VROM-inspectie drie categorieën van afwijkingen onderscheiden: 1. Afwijking binnen de marges van saneringsplan. Dit wordt niet aangemerkt als een overtreding en kan worden geformaliseerd in het evaluatierapport. 2. Kleine afwijking van saneringsplan. Dit wordt aangemerkt als een overtreding en kan worden geformaliseerd in het evaluatierapport. 3. Belangrijke afwijking van saneringsplan. Dit wordt aangemerkt als een overtreding en daarvoor is een aangepast saneringsplan noodzakelijk en handhavend optreden. HUM Grondstromen In de HandhavingsUitvoeringsMethode Grondstromen wordt geadviseerd een lijst met veelvoorkomende praktijkvoorbeelden van afwijkingen op te stellen 4. Per situatie kan daarbij aangegeven worden of het in de rede ligt toestemming te geven om af te wijken van het saneringsplan, of dat er een nieuw plan vastgesteld moet worden. Daarbij is van belang: - of het gaat om een grote of kleine afwijking van het saneringsplan; - wat de gevolgen zijn voor de grondstromenketen; - wat de gevolgen zijn voor het milieu. Aanwijzing handhaving milieurecht De Aanwijzing handhaving milieurecht 5 regelt de rol van het Openbaar Ministerie bij de strafrechtelijke handhaving van het milieurecht. Op grond van de Aanwijzing acht het Openbaar Ministerie de inzet van het strafrecht noodzakelijk als zogenaamde kernbepalingen zijn overtreden. Die Aanwijzing bevat tevens een lijst van kernbepalingen. De meest relevante zijn: - Zorgplichtbeginsel, Wbb artikel 13 - Meldingsplicht, Wbb artikel 28 - Richtlijn voor strafvordering grondstromen 6 : 3 VROM-inspectie 28 juni 2004, onder andere te downloaden via http://www.senternovem.nl/bodemplus/toezichtenhandhaving/index.asp 4 Zie bijvoorbeeld bijlage 17 van de beleidsnota bodemsanering 2002 van de provincie Gelderland. 5 Staatscourant 2005, 253 6 Staatscourant 2003, 102 5/5
- Afwijken van saneringsplan zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van het bevoegd gezag. - Herschikken van ernstig verontreinigde grond niet correct uitgevoerd. - Tijdelijke opslag van grond zonder (adequate) voorzieningen, bijv. ontbreken van een onderafdichting. - Mengen van grond. - Onttrekken van grond- of oppervlaktewater (zonder/in strijd met vergunning). 6/6
Bijlage: Voorbeelden behorende bij stroomschema Afwijkingen bij saneringsplan Op verzoek van de kerngroep Plafform Bodembeheer Brabant, volgen hieronder enkele voorbeelden bij de verschillende stappen in het stroomschema. De genoemde voorbeelden zijn puur illustratief en bedoeld als hulpmiddel bij het lezen van het stroomschema. Ad 2. Acuut gevaar door afwijking? Van acuut gevaar kan bijvoorbeeld sprake zijn in geval van: - het te maken krijgen met een onvoorziene asbestverontreiniging of onvoorziene verontreiniging met vluchtige verbindingen die ook gesaneerd moet worden; - het verkeerd herschikken van sterk verontreinigde grond. Ad 10. Nieuwe beschikking nodig? Een nieuwe beschikking kan bijvoorbeeld noodzakelijk zijn bij: - het achterblijven van een onvoorziene restverontreiniging; - de verontreiniging blijkt perceelsoverschrijdend te zijn; - de nazorg en monitoring wijzigt van passieve naar actieve nazorg; - het aantreffen van een nieuw geval van verontreiniging; - overstap van sanering tot tussenwaarde naar sanering tot interventiewaarde; - wijziging van volledige in situ sanering naar sanering door ontgraving. Ad 13. Aanwijzingen geven Het geven van aanwijzingen kan bijvoorbeeld nuttig zijn als sprake is van een summiere melding over: - meer ontgraven binnen perceelsgrens dan vooraf ingeschat; - bijplaatsen van een extra deepwell; - ligging van gronddepot wijzigt; - bestemming van verontreinigde grond wijzigt; - zuivering van grondwater wijzigt; - het veranderen van alles afvoeren naar het maken van een depot op locatie. De aanwijzing kan dan gericht zijn op het verplicht stellen van onder en bovenafdichting of de plaats van het depot. 7/7