C.A. de Kam en J.H.M. Donders Onzekere zekerheden De Nederlandse verzorgingsstaat op weg naar 2025 Wim Drees Stichting voor Openbare Financiën
DREESFORUM 6
Onzekere zekerheden De Nederlandse verzorgingsstaat op weg naar 2025 C.A. de Kam en J.H.M. Donders Wim Drees Stichting voor Openbare Financiën, 2014
Meer informatie over deze uitgave kunt u krijgen bij: Wim Drees Stichting voor Openbare Financiën Postbus 95328 2509 CH Den Haag tel. 070 342 73 59 www.wimdreesstichting.nl Copyright 2014 Flip de Kam en Jan Donders Boekverzorging Huug Schipper, Studio Tint Productie Wilco ISBN 978 90 822257 0 9 NUR 825
Inhoud Woord vooraf 9 Afkortingen 15 1 Sociale bescherming onder druk 19 1.1 Samenleven 19 1.2 De sturende rol van de overheid 20 1.3 Drie pijlers van de verzorgingsstaat 21 1.4 Crisis en hervorming van de sociale zekerheid 23 1.5 Op weg naar houdbare sociale zekerheid 28 1.6 Uitverdieneffecten en vertrouwenseffecten 32 1.7 Vier budgettaire mega-operaties op rij 35 1.8 Sociale zekerheid in 2025 38 2 Fundamenten 41 2.1 Verzorgingsstaat 41 2.2 Verzorgingsstaten in drie smaken 42 2.3 Betalen voor anderen 47 2.4 Verzekeringsmarkt met tekortkomingen 50 2.5 Het paternalisme van de overheid 52 2.6 Terreinafbakening van de sociale zekerheid 53 3 Het financiële draagvlak van de verzorgingsstaat 57 3.1 Gouden jaren na de wederopbouw, 1946-1965 57 3.2 Afwenteling van collectieve lasten knakt de economie, 1965-1982 60 3.3 Herstelbeleid, 1982-1995 64 3.4 Economisch herstel en de grote recessie, 1995-2013 67 3.5 Beleid tot 2017: andere uitgavenmix? 68 3.6 Beleid tot 2017: collectieve lasten verzwaren? 71 3.7 Beleid tot 2017: hogere begrotingstekorten? 73 4 De verzorgingsstaat als herverdelingsmachinerie 79 4.1 Leefsituatie en verzorgingsstaat 79 4.2 Inkomensherverdeling 81 4.3 Armoede 89 4.4 Herverdeling tussen generaties 90
5 Geen gratis lunch 99 5.1 Prestaties van de verzorgingsstaat 99 5.2 Maakt geld gelukkig? 104 5.3 De prijskaart 106 5.4 Overheidsfalen 110 5.5 Drie valkuilen 117 5.6 De januskop van de verzorgingsstaat 119 6 Inkomensbescherming 121 6.1 Inkomensoverdrachten 121 6.2 Motieven voor overheidsingrijpen 123 6.3 Sociale inkomensverzekeringen 126 6.4 Sociale voorzieningen 131 6.5 Inkomenstoeslagen 133 6.6 Financieel totaalbeeld 138 6.7 Smeermiddel en herverdelingsmachinerie 142 7 Gezondheidszorg 145 7.1 De zorgsector 145 7.2 Motieven voor overheidsingrijpen 145 7.3 Zorgstelsel 150 7.4 Solidariteit bij de zorgverzekering 154 7.5 Financieel totaalbeeld 157 7.6 Vooruitzichten 161 8 Aanvullende pensioenen 165 8.1 De pensioensector 165 8.2 Motieven voor overheidsingrijpen 171 8.3 Kapitaaldekking 173 8.4 Solidariteit via de doorsneepremie 178 8.5 De pensioencrisis 182 8.6 Witte vlekken op de pensioenkaart 185 8.7 Genoeg ouderdomspensioen? 188 9 Toekomstbeelden 191 9.1 Kennis en koffiedik 191 9.2 Scenario s van het Centraal Planbureau 192 9.3 Sociale zekerheid: twee toekomstbeelden 199 9.4 Sociale zekerheid in 2025 199 9.5 Bevolkingsgroei tot en met 2025: één prognose 201 9.6 Economische groei tot en met 2025: twee scenario s 202 9.7 Naar hogere economische groei 206 9.8 Slotsom 211 10 Inkomensbescherming op weg naar het jaar 2025 213 10.1 Van akkoord naar akkoord 213 10.2 Decentralisaties als wonderolie 218
10.3 Inkomensbescherming na 2017 222 10.4 Volumebeleid 225 10.5 Prijsbeleid 232 10.6 Alternatieven voor de financiering 236 10.7 Een andere opzet voor de AOW 241 10.8 Een groene kaart voor de verzorgingsstaat? 242 11 Zorgen voor elkaar in 2025 249 11.1 Een koekoeksjong in het begrotingsnest 249 11.2 Zorguitgaven, 2013-2017 253 11.3 Zorguitgaven na 2017 261 11.4 Besparingsmogelijkheden 264 11.5 Alternatieven voor de financiering 269 11.6 Zorgsparen en eigen betalingen 272 12 De toekomst van het aanvullende pensioen 275 12.1 Magere jaren voor pensioenbeleggers 275 12.2 Een demografische tijdbom 277 12.3 Noodgrepen 278 12.4 Op weg naar een vernieuwd pensioenstelsel 282 12.5 Naar hogere dekkingsgraden 291 12.6 Pensioenleeftijd verder verhogen 293 12.7 Toekomstbeelden 293 12.8 De toekomst van de tweede pijler 301 13 Pensioen uit stenen? 303 13.1 Van collectieve naar private sociale zekerheid 303 13.2 Versteend vermogen 304 13.3 Belastingsteun voor eigen stenen 308 13.4 Versteend vermogen verzilveren 310 13.5 Stenen voor zorg 310 13.6 Je huis of geen zorg? 313 14 Sociale zekerheid in 2025 315 14.1 De uitdaging 315 14.2 Drie voorwaarden voor een florerende verzorgingsstaat 317 14.3 Een basispad voor de economie 324 14.4 Twee toekomstscenario s voor de economie 329 14.5 De toekomst van de solidariteit 333 14.6 Besluit 337 Literatuur 339 Zaakregister 347 Dreesforum 351
Woord vooraf De sociale zekerheid in Nederland staat nog altijd als een huis, al is in de afgelopen dertig jaar heel veel aan het stelsel vertimmerd. Recent is het tempo van afbraak en vernieuwbouw nogal drastisch versneld. Voor het eerst sinds de invoering van het staatspensioen (in 1957) gaat de AOW-leeftijd omhoog, op termijn fors. Verder doet de overheid een hernieuwde poging om de sterke groei van de collectief gefinancierde zorguitgaven te beteugelen. Aanspraken verschralen, eigen bijdragen van zorggebruikers zijn verhoogd. Pensioen, dat de AOW-uitkering aanvult, is in 2013 in veel gevallen gekort. Is de dekkingsgraad van de pensioenfondsen daarna nog steeds onvoldoende, dan zijn nieuwe kortingen volgens de geldende regels onvermijdelijk. Het gehele pensioenstelsel gaat de komende anderhalf jaar op de helling. Veel uitkeringsontvangers, zorggebruikers en gepensioneerden voelen zich overweldigd door de vloedgolf maatregelen, die de regering verdedigt met het argument dat zij onvermijdelijk zijn om het stelsel van sociale zekerheid financieel overeind te houden. Op handen zijnde wijzigingen van bestaande regels scheppen grote onzekerheid in het land. Voor zover mensen geld opzij kunnen leggen, stellen velen van hen veiligheidshalve een deel van hun bestedingen uit. Langs deze weg zet de lopende hervorming van de sociale zekerheid een rem op het dringend gewenste herstel van de economische bedrijvigheid. De lawine van al ingediende en aangekondigde wetsvoorstellen roept een simpele vraag op. Wordt bij de lopende verbouwing van het sociale stelsel gewerkt op basis van een duidelijke blauwdruk? Of serveren regering en parlement hapsnapmaaltijden, waarbij de gangen van het nationale vermageringsdieet mogelijk onvoldoende op elkaar zijn afgestemd? Doordachte besluitvorming over aanpassingen van het stelsel van sociale zekerheid vergt een inspirerende toekomstvisie. Bij hun zoektocht naar maatregelen om het stelsel houdbaar te maken, mag de agenda van politici en bureaucraten niet uitsluitend worden gedicteerd door kortetermijnproblemen de snel gestegen werkloosheid, het grote aantal arbeidsongeschikt verklaarde mensen. Ook op langere termijn staat de sociale zekerheid namelijk aanhoudend onder druk, niet alleen door de vergrijzing van de bevolking, maar ook doordat de kans reëel is dat de Nederlandse economie blijvend vaart verliest. Daarom was het een gelukkig initiatief van de Stichting Instituut Gak om eind 2010 onderzoek uit te zetten, dat zou moeten uitmonden in toekomstperspectieven voor de sociale zekerheid. Als eindjaar bij deze vooruitblik is destijds voor 2025 gekozen. De vruchten van de inspanningen van de bij dit project ingeschakelde wetenschappelijke onderzoekers zijn sinds de zomer van 2013 beschikbaar. Om de gedachten te bepalen over gevolgen voor de sociale zekerheid van fundamentele economische en maatschappelijke ontwikkelingen, schildert het onderzoeksteam van Engelen vier toekomstbeelden. 1 Cruciaal in hun scenario s zijn veronderstelde bewegingen op markten voor arbeid 2 en kapitaal, 3 onder invloed van uiteenlopende economische, 1 Engelen et al. (2013). De uitkomsten van hun onderzoek zijn samengevat in onderdeel 9.4. 2 Kremer (2013). Zie onderdeel 10.5 voor een samenvatting van haar analyse. 3 Fernandez (2013). WOORD VOORAF 9
politieke en demografische trends (immigratie en vergrijzing). Vanzelfsprekend wordt de toekomst van het stelsel niet uitsluitend bepaald door zulke van buiten komende oorzaken. De overheid kan maatschappelijke ontwikkelingen tot op zekere hoogte bijsturen, bijvoorbeeld door de officiële pensioenleeftijd te verhogen. Een tweede door het Instituut Gak gesubsidieerd onderzoek vergelijkt de socialezekerheidsstelsels in een aantal landen, met als doel factoren op te sporen die van invloed zijn op de arbeidsparticipatie van in het bijzonder vrouwen en ouderen. 4 De uitkomsten kunnen voor beleidsmakers vingerwijzingen opleveren in welke richting bestaande regelingen voor heroverweging in aanmerking komen. Een derde project, ten slotte, beschrijft ontwikkelingen van het stelsel van sociale zekerheid uit de afgelopen twintig jaar en trekt lijnen door naar de toekomst. 5 Daarbij is als originele invalshoek een drieslag gekozen: preventie: voorkomen dat mensen een beroep op sociale zekerheid moeten doen; provisie: de geboden zekerheid; participatie: versterking van de betrokkenheid van premiebetalers en uitkeringsontvangers bij het stelsel. Het boek dat de lezer nu in handen heeft, beschrijft gedetailleerd hoe het stelsel van sociale bescherming in Nederland in elkaar steekt, op welke fundamenten het is gebouwd, en hoe het zich in de komende tien tot vijftien jaar zou kunnen ontwikkelen. De inleidende hoofdstukken schetsen achtereenvolgens de benarde toestand van de overheidsfinanciën, die de bestaande sociale bescherming onder druk zet (hoofdstuk 1), de bestaansgronden (hoofdstuk 2) en het financiële draagvlak (hoofdstuk 3) van de verzorgingsstaat, de door het stelsel van sociale zekerheid teweeggebrachte inkomensherverdeling tussen personen en generaties (hoofdstuk 4) en de successen, de hoge prijs en de beperkingen van de verzorgingsstaat (hoofdstuk 5). De beschrijvende hoofdstukken 6 (inkomensbescherming), 7 (zorg) en 8 (aanvullend pensioen) zijn opgenomen om geïnteresseerden door de doolhof van de Nederlandse verzorgingsstaat te leiden. Voor insiders bevatten zij over hun eigen sector wellicht weinig of geen nieuws. Maar voor uitvoerders van een of meer van de inkomensverzekeringen kan het bijvoorbeeld nuttig zijn eens over de heg te kijken, door kennis te nemen van feiten en cijfers over de hen minder vertrouwde terreinen van zorg en aanvullend pensioen. Met name partijen die actief zijn in de gezondheidszorg krijgen door kennis te nemen van de hoofdstukken over de eigen sector bovendien mogelijk meer begrip voor pogingen die de overheid in het werk stelt om de collectief gefinancierde zorguitgaven te beteugelen. Binnen het budget van de overheid moet immers ook ruimte blijven voor de sociale uitkeringen en de inkomenstoeslagen. Om aanpassingen van en eventueel fundamentele alternatieven voor het bestaande stelsel te kunnen beoordelen, is basiskennis uit de beschrijvende hoofdstukken onontbeerlijk. Nederland kent een langjarige traditie, waarbij de toekomst van de verzorgingsstaat onder zeer uiteenlopende veronderstellingen wordt beschreven aan de hand van diverse scenario s. Een overzicht van een aantal van zulke scenario s is te vinden in hoofdstuk 9. Dit vormt de opmaat voor de hoofdstukken 10, 11 en 12. Hierin passeren denkbare hervormingen van de sociale zekerheid de revue. Daarbij ligt de nadruk op mogelijkheden om op de collectief gefinancierde uitgaven voor inkomensbescherming en zorg te besparen. Dat ligt voor 4 Fokkema en Dykstra (2013); Münderlein et al. (2013a), Münderlein et al. (2013b); Schenk (2013); Schenk en Dykstra (2013); Schenk et al. (2013); Schippers (2013); Schippers et al. (2013). De uitkomsten van deze onderzoekprojecten zijn verwerkt in diverse hoofdstukken. 5 Van Gestel et al. (2013). Uitkomsten van hun onderzoek zijn verwerkt in hoofdstuk 10 en hoofdstuk 12. 10 ONZEKERE ZEKERHEDEN
de hand, nu de overheidsfinanciën uit het lood zijn geslagen en sociale uitkeringen plus collectief gefinancierde gezondheidszorg samen nagenoeg de helft van het overheidsbudget opslokken. Ook bij de bespreking van denkbare aanpassingen van het pensioenstelsel ligt het accent op versoberingen, die zijn aangewezen om deze verzekering levensvatbaar te houden nu we gemiddeld steeds langer leven. De voornemens van het kabinet-rutte II krijgen in deze hoofdstukken veel aandacht. Dat ligt voor de hand, omdat deze plannen een belangrijke bijdrage leveren aan het houdbaar maken van de overheidsfinanciën. Daarmee vermindert het overige gelijk zijnde de noodzaak van nieuwe aanpassingen van het stelsel in de verder weg gelegen toekomst. Bovendien reiken sommige van de bedoelde maatregelen tot in het begin van de jaren twintig zoals de stapsgewijze verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd. De focus op het kabinetsbeleid maakt het boek actueel, maar hij kent ook een belangrijk bezwaar. Veel van de besproken plannen uit het regeerakkoord zijn nog in de maak. Zij worden soms grondig aangepast, op basis van akkoorden die het kabinet sluit met belanghebbenden. Bij het afronden van de tekst zijn sommige belangrijke wetsontwerpen nog niet eens bij de Tweede Kamer ingediend. Het Centraal Planbureau publiceert regelmatig nieuwe ramingen van de vooruitzichten voor de Nederlandse economie. Die cijfers zijn voortdurend in beweging. Bij ramingen van komende ontwikkelingen spreekt dat vanzelf niemand kent de toekomst, maar ook de cijfers voor al verstreken jaren worden regelmatig bijgesteld, soms zelfs jaren nadien, na een revisie van de Nationale rekeningen. Door aanpassingen van het regeerakkoord, nog ontbrekende wetgeving en nieuwe cijfers over de economie en de overheidsfinanciën schiet dit boek op een snel bewegend doel, dat soms wordt gemist. Wachten tot alle in het geldende regeerakkoord aangekondigde wijzigingen in de sociale wetgeving het Staatsblad hebben bereikt en zijn uitgekristalliseerd via rechterlijke uitspraken is evenwel geen optie. Daarvoor is en blijft de dynamiek van het stelsel van sociale zekerheid te groot. En dat cijfers over de economische ontwikkeling niet in steen zijn gebeiteld is een gegeven. Gemeenschappelijk kenmerk van bezuinigingen en versoberingen in de sfeer van de sociale zekerheid is dat mensen sterker worden teruggeworpen op te treffen private arrangementen. Om financiële tegenslagen op te vangen kunnen zij sparen of zich particulier verzekeren. Door de aankoop van een eigen huis en geleidelijke aflossing van de hypotheek bouwen zij een financiële reserve voor de oude dag op (hoofdstuk 13). Waar de overheid zich terugtrekt, zullen hulpbehoevende ouderen en gehandicapten in voorkomende gevallen ook een groter beroep op mantelzorgers en vrijwilligers moeten doen. Het slothoofdstuk constateert dat de toekomst van de sociale zekerheid van twee dingen afhangt: de economische groei en de onderlinge solidariteit die inwoners van Nederland bereid zijn voor elkaar op te brengen. Twee scenario s voor de houdbaarheid van de sociale zekerheid tot en met het jaar 2025 worden gepresenteerd. Inhoudelijke ondersteuning De directie van het Centraal Planbureau verklaarde zich medio 2012 bereid om enige tijd van CPB-medewerkers vrij te maken voor het berekenen van beide in het slothoofdstuk gepresenteerde scenario s. Wij zijn drs. Bert Smid (contactpersoon) en zijn collega s drs. Krista Hoekstra, drs. André Nibbelink en drs. Harry ter Rele dankbaar voor de verleende assistentie. Verder kregen wij bij het zoeken naar en de interpretatie van bepaalde cijfers hulp van drs. Miriam Gielen (tabel 4-1), dr. Peter Hein van Mulligen (Centraal Bureau voor de Statistiek), dr. Arjan Soede (tabel 1-2) en drs. Evert Pommer (tabel 4-2) van het Sociaal en Cultureel Planbureau. Ir. Marc WOORD VOORAF 11
Heemskerk AAG European partner retirement bij Mercer gaf nuttige vingerwijzingen voor de twee hoofdstukken over het aanvullend pensioen. Drs. E.G.A. Vroombout (De Nederlandsche Bank) hielp bij achtergrondcijfers voor hoofdstuk 8. De gebruikelijke disclaimer geldt: geen van de genoemden kan op de inhoud van dit boek worden aangesproken. Zelfplagiaat Voor dit boek hebben wij mede geput uit eerder gepubliceerd eigen werk. In die gevallen hebben wij de bronvermelding in de regel achterwege gelaten. Peildata Wettelijke regelingen, uitkeringsbedragen en belastingtarieven zijn zoals in 2013 van kracht, tenzij anders aangegeven. Het regeerakkoord van het kabinet-rutte II voorziet in de aanpassing van tal van regelingen. In de aanloop naar nieuwe wetgeving heeft het kabinet de plannen op belangrijke deelterreinen met name: wonen, zorg en sociale zekerheid aangepast. Dat proces liep nog bij het afsluiten van de tekst. Ontwikkelingen van na 1 januari 2014 konden in het algemeen niet meer worden verwerkt. Cijfers over uitgaven en ontvangsten van de overheid zijn doorgaans ontleend aan de rijksbegroting voor 2014, tenzij anders aangegeven. De verwachtingen voor de Nederlandse economie zijn conform het Centraal Economisch Plan 2014. 6 Voetnoten en kaders Geraadpleegde literatuur en verwijzingen naar relevante andere onderdelen zijn opgenomen in voetnoten. Daar zijn ook toelichtingen opgenomen, die de hoofdtekst te veel zouden belasten. Kaders bevatten een uitwerking van technische details. Afrondingen en periode-aanduiding Door afrondingen tellen cijfers in tabelkolommen en op tabelregels niet altijd op tot het bijbehorende totaalcijfer. Bij mutaties in een bepaalde periode wordt de stand in het eindjaar van die periode vergeleken met de stand in het beginjaar van die periode. De mutatie van een bepaalde variabele in de periode 2010-2013 is dus gelijk aan het verschil tussen het niveau in 2013 en het niveau in 2010. De gemiddelde groeivoet in een bepaalde periode is gelijk aan het gemiddelde van de groeivoeten in de periode die begint met het eerstgenoemde jaar en eindigt met het laatstgenoemde jaar. De gemiddelde groeivoet van een bepaalde variabele in de periode 2011-2013 is dus gelijk aan de gemiddelde groeivoet in 2011, 2012 en 2013. Deadline De tekst van dit boek is op 31 maart 2014 ingeleverd bij vormgever Huug Schipper (Studio Tint). Wij danken hem dat hij de productie van deze monografie in goede banen heeft geleid. 6 Centraal Planbureau (2014). 12 ONZEKERE ZEKERHEDEN
Rest ons, mede namens het Algemeen bestuur van de Wim Drees Stichting voor Openbare Financiën, het Instituut Gak te danken voor de financiële steun die het verschijnen van deze monografie mogelijk heeft gemaakt. Flip de Kam Honorair hoogleraar Economie van de Publieke Sector, Rijksuniversiteit Groningen Jan Donders Directeur BoFEB (een traineeship voor economen die bij de overheid gaan werken), programmamanager Economie bij de Rijksacademie voor Financiën, Economie en Bedrijfsvoering, en directeur van de Wim Drees Stichting voor Openbare Financiën WOORD VOORAF 13
14 ONZEKERE ZEKERHEDEN
Afkortingen * ABP AEX AIO Anw AOW APG atv AWBZ AWf AWW bbp BCG BIKK BIS BKZ btw bv cao CAK CBS CDA CER COELO CPB Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds Amsterdam Exchange Index Aanvullende Inkomensvoorziening Ouderen Algemene nabestaandenwet Algemene Ouderdomswet Algemene Pensioen Groep arbeidstijdverkorting Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten Algemeen Werkloosheidsfonds Algemene Weduwen- en Wezenwet bruto binnenlands product Boston Consulting Group Bijdrage in de kosten van kortingen (regeling) Bank for International Settlements Budgettair Kader Zorg belasting over de toegevoegde waarde (de omzetbelasting) besloten vennootschap collectieve arbeidsovereenkomst Centraal Administratiekantoor Bijzondere Ziektekosten Centraal Bureau voor de Statistiek Christen Democratisch Appèl Compensatie Eigen Risico (regeling) Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden Centraal Planbureau D66 Democraten 66 dga directeur-grootaandeelhouder EC EMU EU FNV Europese Commissie Economische en Monetaire Unie Europese Unie Federatie Nederlandse Vakbeweging * Afkortingen van CPB-scenario s zijn niet opgenomen. AFKORTINGEN 15
ggz geestelijke gezondheidszorg hbo hoger beroepsonderwijs Hof Houdbare overheidsfinanciën (Wet -) IAB i/a-ratio ict IVA KNVG mbi mbo MIMIC mkb MKOB NAVO NDC NIBUD nni NR nugger NRC OESO OPEC pgb PGGM PPI PvdA PVV RMO inkomensafhankelijke bijdrage (voor de Zvw) inactieven/actieven-ratio informatie- en communicatietechnologie Inkomensverzekering voor volledig en duurzaam arbeidsongeschikten Koepel van Nederlandse Verenigingen van Gepensioneerden macrobeheersingsinstrument middelbaar beroepsonderwijs MIcro Macro model to analyze the Institutional Context (model van het CPB) midden- en kleinbedrijf Wet mogelijkheid koopkrachttegemoetkoming oudere belastingplichtigen Noord-Atlantische Verdragsorganisatie notional defined contribution Nederlands Instituut voor Budgetbewaking netto nationaal inkomen Nationale rekeningen niet-uitkeringsgerechtigde Nieuwe Rotterdamsche Courant Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling Organisation of Petroleum Exporting Countries persoonsgebonden budget Pensioenfonds voor Geestelijke Gezondheid en Maatschappelijke belangen premiepensioeninstelling Partij van de Arbeid Partij Voor de Vrijheid Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling SCP Sociaal en Cultureel Planbureau SDAP Sociaal Democratische Arbeiders Partij SER Sociaal-Economische Raad SNS Samenwerkende Nederlandse Spaarbanken SP Socialistische Partij SZW Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Ministerie van -) ufr UWV ultimate forward rate Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen 16 ONZEKERE ZEKERHEDEN
vmbo voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs vut vervroegde uittreding (regeling voor -) VVD Volkspartij voor Vrijheid en Democratie VWS Volksgezondheid, Welzijn en Sport (Ministerie van -) Wajong werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wet -) WAM Wet aanpassingsmechanismen WAO Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering WAZ Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen WAZO Wet arbeid en zorg WGA werkhervatting gedeeltelijk arbeidsgeschikten (Regeling -) WIA werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet -) WKA Wet koppeling met afwijkingsmogelijkheid Wlz Wet langdurige zorg WML wettelijk minimumloon Wmo Wet maatschappelijke ondersteuning WNT Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector wo wetenschappelijk onderwijs WOZ Wet waardering onroerende zaken WW Werkloosheidswet WSW Wet sociale werkvoorziening Wwb Wet werk en bijstand Zvw ZW zzp Zorgverzekeringswet Ziektewet zelfstandige zonder personeel AFKORTINGEN 17
18 ONZEKERE ZEKERHEDEN
1 Sociale bescherming onder druk 1.1 Samenleven Amerikanen bowlen tegenwoordig vaker in hun eentje, veel minder vaak nog samen met anderen. Dus verschralen sociale contacten en vermindert de gemeenschapszin. Met dit voorbeeld wil de socioloog Putnam aantonen dat zijn landgenoten steeds minder op elkaar betrokken zijn. 1 Die trend gaat niet aan Nederland voorbij. Mensen zijn minder vaak dan vroeger lid van een kerk, een politieke partij of aangesloten bij een vakbond. 2 De stille uittocht uit grote organisaties betekent niet dat iedereen zich op zijn of haar eigen eilandje terugtrekt. Integendeel. Aan informele contacten met anderen besteden mensen tegenwoordig juist een groter deel van hun tijd dan vroeger het geval was. 3 Toch onderstreept het dalende ledental van maatschappelijke organisaties een onmiskenbare trend. Bij veel activiteiten die zij ontplooien, stellen mensen hun eigen belangen kennelijk nadrukkelijker voorop. Wat doet de vakbond voor mij, wat heb ik persoonlijk aan de bescherming van bedreigde natuur? Mensen lijken minder dan vroeger bereid te zijn om zich belangeloos voor zaken van algemeen belang in te zetten. Rechten worden gemakkelijker geclaimd, verplichtingen worden al gauw ervaren als ongewenste inbreuken op de vrijheid om je leven naar eigen inzichten in te richten. De oprukkende individualisering kan het besef ondersneeuwen hoe sterk iedereen van anderen afhankelijk is en blijft, zowel in tijden van voorspoed als bij tegenslag. Zit het tegen, dan bieden naaste familieleden, oude vrienden, betrouwbare buren en goede bekenden vaak nog altijd hulp en troost. In aanvulling daarop helpt de overheid mensen die kampen met financiële, emotionele en gezondheidsproblemen. Die steun loopt via sociale uitkeringen, schuldsanering, geestelijke gezondheidszorg, slachtofferhulp en ga zo maar door. De kosten van al die vormen van ondersteuning komen nagenoeg volledig voor rekening van anderen, de belastingbetalers. Bovendien verknoopt de geldeconomie ons persoonlijk bestaan met dat van vele tienduizenden volstrekt onbekenden. Denk alleen maar aan iedereen die betrokken was bij de productie en het vervoer van goederen die we in de supermarkt gedachteloos uit het schap pakken. Nog zoiets. De meeste mensen mijden risico s. Vooruitziende individuen leggen met het oog op de onzekere toekomst een deel van hun inkomsten opzij, of zij proberen bepaalde risico s te verzekeren. Daarbij kunnen ze het niet stellen zonder de dienstverlening van banken en verzekeraars. Banken lenen het aan hun zorgen toevertrouwde spaargeld weer uit, onder anderen aan mensen die consumptief krediet of een hypotheek nodig hebben. Bij een levensverzekering beleggen verzekeraars de gestorte premie in obligaties en andere assets om op een later tijdstip de toegezegde uitkeringen te kunnen doen. Via zulke economische banden is het bestaan van elk individu onlosmakelijk met dat van talloos veel miljoenen verweven. 1 Putnam (2000). 2 De Hart (2005). 3 Van Ingen en Dekker (2011). 1 SOCIALE BESCHERMING ONDER DRUK 19
1.2 De sturende rol van de overheid Hoezeer mensen op elkaar zijn aangewezen, blijkt dagelijks in winkels en bedrijven, op scholen en in ziekenhuizen. Om de samenleving goed te laten functioneren is bovendien een instantie nodig die de samenleving doeltreffend en efficiënt aanstuurt. Dat is als het goed is de overheid. Zij handhaaft de openbare orde en beschermt leven en eigendommen van de burgers. In Nederland is ook de strijd tegen het water vanouds een kerntaak van de overheid. Sinds het einde van de negentiende eeuw heeft zij in aanvulling op deze klassieke taken steeds meer nieuwe taken opgepakt. Veel van die latere activiteiten zijn gericht op sociale bescherming van de burgers. Want niet iedereen kan bij problemen op zijn omgeving terugvallen. Niet alle mensen zijn bovendien prudent. Ook wie wel de nodige voorzorgsmaatregelen willen treffen, zijn soms niet in staat uit eigen middelen voldoende opzij te leggen voor minder goede tijden. Wie van een klein inkomen moeten rondkomen, hebben nu eenmaal niet de financiële armslag om veel te sparen voor hun oude dag, of zich goed tegen ziektekosten te verzekeren. Daar komt bij dat niet elk risico verzekerbaar is. Soms faalt de markt voor verzekeringen. Door al deze oorzaken vallen grote gaten in de sociale bescherming. Gaten, die particuliere liefdadigheid onverplicht geld geven aan de armen niet kan stoppen. Domme pech die mensen treft, hun kortzichtigheid soms, de ongelijke verdeling van inkomens en vermogens en tekortkomingen van de verzekeringsmarkt, het kunnen stuk voor stuk motieven voor overheidsingrijpen zijn. Overheidsbemoeienis, voor zover die is gericht op het garanderen van een minimaal bestaan voor iedereen, vormt de spil waar het stelsel van sociale bescherming in Nederland en in andere economisch hoogontwikkelde landen om draait. Zo n stelsel moet financieel houdbaar zijn en brede maatschappelijke steun genieten. Wanneer sociale regelingen onbetaalbaar dreigen te worden, doordat een te hoge belastingdruk de economie forse schade berokkent, dan breekt ooit een moment aan waarop politici zich gedwongen zien de tering naar de nering te zetten. Afgezien van de basisvoorwaarde dat het stelsel betaalbaar is en blijft, ademt zijn vormgeving mee met veranderende opvattingen over de taken van de overheid. In de loop van de tijd is heel verschillend gedacht over de vraag welke voorzieningen burgers voor hun eigen verantwoordelijkheid kunnen en moeten nemen, en wanneer en hoe de overheid in de kosten van het bestaan behoort bij te springen. 4 Opeenvolgende wijzigingen in de regeling van het collectieve pensioen voor nabestaanden laten dat prachtig zien. In de jaren vijftig werken gehuwde vrouwen nog zelden buiten de deur. Na het overlijden van de kostwinner leven zij vaak in bittere armoede. Vanaf 1959 krijgen weduwen en wezen daarom recht op een uitkering. Tegen het midden van de jaren zeventig is de netto-aww-uitkering 5 voor een weduwe met kinderen opgetrokken tot negentig procent van het netto wettelijk minimumloon. Vanaf het midden van de jaren tachtig kunnen ook weduwnaren dit nabestaandenpensioen claimen, als uitvloeisel van het streven naar gelijke behandeling van vrouwen en mannen. Langzamerhand hebben heel wat gehuwde vrouwen dan al een plaats op de arbeidsmarkt veroverd en verdienen zij hun eigen inkomen. Daarmee staat het traditionele kostwinnersmodel de man onderhoudt de vrouw met wie hij getrouwd is op losse schroeven. In het midden van de jaren negentig gaat de regeling daarom opnieuw op de schop. Volgens de Algemene nabestaandenwet (Anw) heeft de achterblijvende partner uitsluitend recht op pensioen, wanneer hij arbeidsongeschikt is, of jonge kinderen verzorgt. Heeft de nagelaten partner eigen inkomsten, dan wordt het pensioen vanaf nu gekort. Deze versobering is duidelijk 4 Sociaal en Cultureel Planbureau (2012a). 5 AWW = Algemene Weduwen- en Wezenwet. 20 ONZEKERE ZEKERHEDEN
mede geïnspireerd door de wens te bezuinigen op de collectieve uitgaven, om zodoende de financiële houdbaarheid van de sociale zekerheid te versterken. Het is niet moeilijk ook voorbeelden te vinden waar de overheid juist steeds sterker betrokken is geraakt bij het financiële wel en wee van gezinnen. Vroeger werd het regelen van kinderoppas uitsluitend als verantwoordelijkheid van de ouders gezien. Vooral om het voor vrouwen eenvoudiger te maken buitenshuis te gaan werken, kwam er subsidie voor buitenschoolse kinderopvang. Die kinderopvangtoeslag is rond het midden van de jaren nul van deze eeuw zeer fors verhoogd. Om de noden van de schatkist te lenigen is de financiële tegemoetkoming voor de kinderopvang recent weer voor een stukje teruggeschroefd. Behalve het nabestaandenpensioen en subsidies voor kinderopvang kent Nederland tal van andere regelingen die huishoudens financieel ondersteunen, zoals de kinderbijslag, de zorgtoeslag en de bijstand. Daar staat tegenover dat huishoudens een fors bedrag aan belasting en sociale premies moeten afstaan voor de financiering van de uitkeringen en de overige overheidsuitgaven. 1.3 Drie pijlers van de verzorgingsstaat In het rijke Westen is de rol van de overheid bij de organisatie van de sociale bescherming al langer dan een halve eeuw zo groot, dat landen uit deze regio als verzorgingsstaten bekendstaan. De structuur van de sociale bescherming in verzorgingsstaten is vergelijkbaar met die van een bouwwerk dat op drie pijlers rust. 6 De eerste pijler bestaat uit door de overheid verplicht gestelde regelingen, die de gehele bevolking of grote delen daarvan bestrijken. In Nederland omvat de eerste pijler een aantal sociale verzekeringen. Voorbeelden zijn het staatspensioen, dat is geregeld in de Algemene Ouderdomswet (AOW), en de uitkering volgens de Werkloosheidswet (WW) voor ex-werknemers die hun baan hebben verloren. Andere geldstromen uit de eerste pijler, die naar alleenstaanden en gezinnen vloeien, hebben de vorm van inkomenstoeslagen, bepaalde belastingvoordelen en diverse sociale voorzieningen. De zonder twijfel belangrijkste sociale voorziening is geregeld in de Wet werk en bijstand, die een sociaal vangnet spant voor iedereen met onvoldoende eigen middelen van bestaan. De tweede pijler omvat collectieve regelingen die dienen als aanvulling op de inkomensbescherming uit de eerste pijler. Deelname is in de regel verplicht. In Nederland gaat het vooral om het ouderdomspensioen van mensen in loondienst, dat een aanvulling vormt op de AOWuitkering. Wanneer die in hun bedrijf van kracht is, zijn werknemers verplicht aan zo n regeling voor aanvullend pensioen deel te nemen, ook als zij liever in eigen beheer een financiële reserve voor hun oude dag zouden opbouwen. Doorgaans voorziet de regeling eveneens in een aanvullend nabestaandenpensioen. In 2013 keerden de pensioenfondsen in totaal 21,5 miljard euro uit aan ouderdomspensioenen en circa vijf miljard euro aan nabestaandenpensioenen. 7 Vaak vullen werkgevers de wettelijk verzekerde uitkering aan. Deze suppletie voor werkloze of arbeidsongeschikt verklaarde voormalige werknemers hoort eveneens in de tweede pijler thuis. De derde pijler bestaat uit voorzieningen die mensen zelf treffen. Zij bouwen eigen vermogen op, bijvoorbeeld door geld op de bank te zetten, een eigen huis te kopen en te sparen voor de aflossing van de hypotheek, of door in aandelen te beleggen. Kenmerkend voor de derde pijler is dat mensen vrijwillig geld opzij leggen. Bovendien geldt hier: ieder voor zich. Wie niets 6 Zie over het driepijlermodel: Leijnse et al. (2002), p. 21 en volgende. 7 Statistische gegevens over de aanvullende pensioenverzekeringen zijn te vinden op de website van De Nederlandsche Bank (www.dnb.nl). 1 SOCIALE BESCHERMING ONDER DRUK 21