Tel: +31 (0)30 284 98 00 Fax: +31 (0)30 284 98 01 info@bdo.nl www.bdo.nl BDO Audit & Assurance B.V. Postbus 4053, 3502 HB Utrecht Winthontlaan 2, 3526 KV Utrecht Nederland Aan het College van Burgemeester en Wethouders en de gemeenteraad van de gemeente Delft Postbus 78 2600 ME DELFT Utrecht, 15 oktober 2015 Kenmerk : RHB/DMa/1039804/046 Betreft : Wijziging verslaggeving OBS / Spoortunnel t.b.v. de jaarrekening 2015 Geacht college en leden van de raad, Naar aanleiding van uw opdracht voor de controle van de jaarrekening 2015, willen wij u hierbij separaat informeren over de wijziging van de verwerking van de bijdrage van de gemeente Delft aan OBS/Spoortunnel in de jaarrekening 2015. Wij hebben, op uw verzoek, deze brief opgesteld om u vroegtijdig te informeren over deze belangrijke en substantiële wijziging in de verslaggeving in de jaarrekening 2015. U kunt deze brief beschouwen als een onderdeel van het accountantsverslag 2015. Het concept van deze brief hebben wij afgestemd met de portefeuillehouder. 1. Inleiding en achtergrond Spoorzone / OBS Eind 2014 is geconstateerd dat de gemeente Delft een aanzienlijk tekort had in het project Spoorzone / OBS. Uit de second opinion van de Rebel Group bleek dat het verwachte tekort 80 miljoen is met een bandbreedte van plus 42 miljoen en min 21 miljoen; ofwel het tekort zal naar verwachting uitkomen tussen de -/- 38 miljoen en -/- 101 miljoen. Bij de start van het project had de gemeente Delft de intentie de bijdrage aan de Spoortunnel te dekken middels een combinatie van reserves, jaarlijkse bijdragen uit de lopende begroting en subsidies van derden. In 2012 is vervolgens het spaarmodel als systematiek ingevoerd, met als doel een deel van het tekort in toekomstige begrotingsjaren te dekken. In februari 2015 hebben wij u middels een brief geïnformeerd over ons standpunt ten aanzien van het spaarmodel. Omdat de dekking middels het spaarmodel een veel langere looptijd kende dan de uitgaven van het project, hebben wij aangegeven deze verwerkingswijze verslaggevingstechnisch niet aanvaardbaar te vinden. Tegelijk hebben wij geadviseerd te onderzoeken of het wellicht mogelijk is om onderdelen van het project Spoorzone (bijvoorbeeld de investeringen in de openbare ruimte) in de toekomst alsnog te gaan activeren, waardoor de voorziening lager zou kunnen uitvallen. Voor onze bevindingen en adviezen verwijzen wij naar onze brief Vooraankondiging Spaarmodel d.d. 8 februari 2015 (kenmerk RHB/DMa/1039804/015). Statutair gevestigd te Eindhoven en ingeschreven in het handelsregister onder nummer 17171186. BDO Audit & Assurance B.V. is lid van BDO International Ltd, een rechtspersoon naar Engels recht met beperkte aansprakelijkheid, en maakt deel uit van het wereldwijde netwerk van juridisch zelfstandige organisaties die onder de naam BDO optreden.
Het Ministerie van Binnenlandse Zaken heeft in haar rapportage Begrotingsscan Delft 2015 d.d. 11 juni 2015 eveneens geadviseerd te onderzoeken of het mogelijk is onderdelen van het project Spoorzone te activeren. In advies 13 is het volgend opgenomen: Het college heeft dit onderzoek uitgevoerd en vastgelegd in het collegebesluit BW-besluit 1984915/Raadsvoorstel 1995460. In deze brief geven wij ons standpunt weer ten aanzien van de wijziging van de verslaggeving. 2. Activeren eigen bijdrage in de BBV 2.1 Voorschriften BBV in relatie tot het activeren van eigen bijdragen Het activeren van eigen bijdragen is in artikel 36 (lid e) respectievelijk 61 van de BBV als volgt weergegeven: Artikel 36 In de balans worden onder de financiële vaste activa afzonderlijk opgenomen: a. kapitaalverstrekkingen aan: 1. deelnemingen; 2. gemeenschappelijke regelingen; 3. overige verbonden partijen. b. leningen aan: 1. woningbouwcorporaties; 2. deelnemingen; 3. overige verbonden partijen. c. overige langlopende leningen; d. overige uitzettingen met een rentetypische looptijd van één jaar of langer; e. bijdragen aan activa in eigendom van derden. Artikel 61 Bijdragen aan activa in eigendom van derden kunnen worden geactiveerd, indien: a. er sprake is van een investering door een derde; b. de investering bijdraagt aan de publieke taak; c. de derde zich heeft verplicht tot het daadwerkelijk investeren, op een wijze zoals is overeengekomen en; d. de bijdrage kan worden teruggevorderd, indien de derde in gebreke blijft of de provincie onderscheidenlijk gemeente anders recht kan doen gelden op de activa die samenhangen met de investering. Aan de bovengenoemde 4 eisen moet cumulatief worden voldaan, met andere woorden betekent dit dat aan alle vier voorwaarden dient te worden voldaan om de bijdrage te mogen activeren. 2
2.2 V&A- rubriek BBV In de Vraag & Antwoorden rubriek (V&A) van de BBV is specifiek in deel 12, vraag 8 eveneens aandacht besteed aan het mogen activeren van eigen bijdragen. In deze V&A gaat het specifiek over artikel 61 lid d en het geval een derde in gebreke blijft. Het antwoord gaat met name in op de situatie dat een derde de investering niet uitvoert, maar niet zozeer op de langdurige instandhouding. Een derde hoeft, volgens dit antwoord, niet standaard een instandhoudingsverklaring of anti vervreemdingsverklaring te verstrekken teneinde aan te tonen dat het actief nog steeds bestaat. 3. Kan de bijdrage aan de Spoortunnel op basis van de BBV worden geactiveerd? Ten behoeve van onze controle moeten wij toetsen of de gewijzigde wijze van verantwoorden in overeenstemming is met de BBV. Daarbij zijn naar onze mening de volgende aspecten van belang: 1. Is in voldoende mate aantoonbaar dat artikelen 36 en 61 lid a t/m d van toepassing zijn? 2. Zijn de voorgestelde afschrijvingstermijnen aanvaardbaar? 3. Is sprake van een stelselwijziging? 3.1 Zijn artikelen 36 en 61 lid a t/m d van toepassing? Bijdragen aan activa in eigendom van derden kunnen worden geactiveerd, indien (cumulatieve voorwaarden): a) er sprake is van een investering door een derde. Dit is zonder twijfel het geval. De investering wordt, conform de BUOK, door OBS gedaan in opdracht van Prorail. b) de investering bijdraagt aan de publieke taak. Op basis van de BUOK, het feit dat sprake is van de bouw van een spoortunnel en betrokkenheid / subsidies van meerdere Ministeries, is naar onze inschatting duidelijk sprake van een publieke taak. c) de derde zich heeft verplicht tot het daadwerkelijk investeren, op een wijze zoals is overeengekomen. OBS en Prorail hebben zich niet alleen verplicht tot de investering, maar deze inmiddels gerealiseerd. d) de bijdrage kan worden teruggevorderd, indien de derde in gebreke blijft of de provincie onderscheidenlijk gemeente anders recht kan doen gelden op de activa die samenhangen met de investering. Omdat de investering reeds (grotendeels) heeft plaatsgevonden en de bijdrage is verstrekt, is geen sprake van in gebreke blijven in relatie tot artikel 61 lid a t/m c. Het BBV is niet helemaal duidelijk op welke wijze de gemeente er van verzekerd moet zijn dat het actief gedurende de gehele levensduur (en dus afschrijvingsduur van de gemeente) in stand wordt gehouden. In de V&A- rubriek (zie paragraaf 2.2) is opgenomen dat een derde niet standaard een instandhoudingsverklaring of anti vervreemdingsverklaring hoeft te verstrekken teneinde aan te tonen dat het actief nog steeds bestaat. 3
Omdat het vervreemden van een spoortunnel, op basis van de huidige wet- en regelgeving, naar onze inschatting niet mogelijk / waarschijnlijk is, zal het actief langdurig bijdragen aan de publieke taak. Het risico dat de dienstbaarheid aan de publieke taak vroegtijdig wordt beëindigd, schatten wij daarom als gering in. Wij interpreteren de BBV ten aanzien van artikel 61 lid d daarom zodanig, dat de instandhoudingsdiscussie niet relevant is en dus ook aan dit artikel wordt voldaan. Samengevat concluderen wij dat aan de cumulatieve voorwaarden van artikel 61 wordt voldaan en dat de eigen bijdrage van de gemeente Delft aan de Spoortunnel geactiveerd mag worden. 3.2 Zijn de afschrijvingstermijnen aanvaardbaar? Om te kunnen beoordelen wat een aanvaardbare afschrijvingstermijn is, moet worden beoordeeld wat de economische / technische levensduur is. Voor investeringen in het spoor zijn daarvoor weinig referenties, behalve de grondslagen die Prorail hanteert. Uit de gecontroleerde en goedgekeurde jaarrekening 2014 van Prorail en onderliggende informatie blijkt dat Prorail voor diverse componenten van investeringen in de spoorwegen verschillende afschrijvingstermijnen hanteert. Dit varieert van 30 tot en met 100 jaar. Uit gedetailleerde informatie van Prorail blijkt dat tunnelconstructies, spoorbruggen, stationviaducten van beton en staal zelfs in 100 jaar worden afgeschreven. Maar de investering van Prorail heeft ongetwijfeld ook elementen / componenten die in een kortere periode worden afgeschreven. Omdat het achteraf praktisch erg tijdrovend en wellicht onmogelijk is om te bepalen voor welk onderdeel de gemeente Delft een bijdrage heeft betaald of wat de gemiddelde afschrijving is op de Spoortunnel in Delft, hebben wij geadviseerd niet af te schrijven in 100 jaar, maar een kortere afschrijvingstermijn te hanteren. Daarom heeft het college een periode van 80 jaren voorgesteld. Daarbij trekken wij voor de afschrijvingsduur van de geactiveerde eigen bijdrage voor de Spoortunnel een parallel met de categorie activa met maatschappelijk nut in het BBV. Op basis van het huidige BBV hebben gemeenten de vrijheid om investeringen in de openbare ruimte met maatschappelijk nut al dan niet te activeren en versneld af te schrijven. Het is daarbij aan de raad om dit middels de financiële verordening of activerings- en afschrijvingsbeleid te bepalen. Dit betekent naar onze mening dat in het concrete geval van eigen bijdrage aan de Spoortunnel, het ook aan de raad van de gemeente Delft is om eventuele kortere afschrijvingstermijnen te gaan hanteren. Overigens blijkt uit het rapport Hoofdlijnen vernieuwing BBV van het Ministerie van BzK dat het voornemen bestaat om met ingang van boekjaar 2017 ook het activeren van activa met maatschappelijk nut verplicht te gaan stellen. Samengevat concluderen wij dat, op basis van de gegevens van Prorail, naar onze mening een afschrijvingsduur van 80 jaar acceptabel is. Een eventuele kortere periode is ook nog mogelijk, maar daarover zou de raad dan afzonderlijk moeten beslissen. 3.3 Is sprake van een stelselwijziging? In 2011 heeft de commissie BBV een notitie Het BBV en stelsel-/schattingswijzigingen uitgebracht. 4
Volgens deze notitie betreft een stelselwijziging een wijziging van de vrij te kiezen waarderings(activerings)grondslag (bijvoorbeeld: van niet activeren, naar wél activeren met een afschrijving op basis van een verwachte toekomstige gebruiksduur). In de verordening ex artikel 212 GW (ofwel de financiële verordening) worden in elk geval de (algemene) regels voor waardering en afschrijving van activa vastgelegd. Deze zogenoemde waarderingsgrondslagen worden dus door de gemeenteraad in een verordening vastgelegd. Via deze verordening ligt dus ook de bevoegdheid tot stelselwijziging en/of schattingswijziging bij de gemeenteraad. In die notitie is tevens de volgende stellige uitspraak gedaan: Een stelselwijziging betreft een wijziging van de vrij te kiezen waarderingsgrondslagen. Bij een stelselwijziging worden bestaande (rest)boekwaarden niet herrekend, maar over de langere, dan wel kortere, dan wel gelijkblijvende verwachte gebruiksperiode afgeschreven. Naar onze mening kwalificeert de voorgestelde wijziging van de verslaggeving ofwel de activering van de eigen bijdrage aan de Spoortunnel zich als een stelselwijziging waarover de raad een uitspraak moet doen. De gewijzigde systematiek is derhalve alleen toegestaan als de raad hierover besluit. 4. Wat zijn de gevolgen van deze gewijzigde systematiek voor de jaarrekening 2015? De verwerking van de activering van de eigen bijdrage in de jaarrekening 2015 zullen wij in detail beoordelen als de jaarrekening gereed is (maart/april 2016). In essentie betekent deze wijziging een toename van de financiële vaste activa op de debetzijde van de balans en een toename van de algemene reserve aan de creditzijde van de balans, beide van 80 miljoen. Daarmee worden de bijdragen die de gemeente Delft in de afgelopen jaren heeft gedaan ten laste van het resultaat en de reserves als het ware teruggedraaid en alsnog geactiveerd en gecorrigeerd in het eigen vermogen. Het eigen vermogen wordt daarmee veel positiever, maar de gemeente creëert daarmee wel een vaste last in de begroting van 1 miljoen per jaar in de komende 80 jaren. Wij adviseren het college dit nog in 2015 middels een raadsbesluit en begrotingswijziging te verwerken. 5. Tot slot Wij hopen u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd en zijn graag bereid deze brief nader toe te lichten. Met vriendelijke groet, BDO Audit & Assurance B.V. namens deze, drs. R.H. Bouman RA 5