RVB 2015_44 Actualisatie kadastrale inkomens: een dossier met vele aspecten Jan Leroy, VVSG 1 Inleiding Begin mei 2015 stak de discussie over de al lang uitblijvende actualisatie van de kadastrale inkomens opnieuw de kop op. Het debat dijde al snel uit naar de belasting op huurinkomsten, de mogelijkheid om het tarief van de gemeentelijke opcentiemen te variabiliseren, enz. Niet alle interventies getuigden van even veel kennis over de hele problematiek. In deze nota zetten we de belangrijkste elementen en nuances op een rijtje. 2 Kadastraal inkomen 2.1 Definitie Alle gebouwde en ongebouwde onroerende goederen in ons land hebben een kadastraal inkomen (KI). Ook materieel en outillage (machines e.d.) die onroerend zijn door bestemming krijgen een KI. Het KI is gelijk aan het gemiddelde netto-huurinkomen van dat goed in één jaar. 1 De schatting gebeurt aan de hand van de geschatte huurinkomsten van referentiepercelen in dezelfde gemeente. Ze wordt uitgevoerd door een controleur van het (federale) Kadaster, die in principe wordt bijgestaan door een of meer aanwijzende schatters die elke burgemeester aanstelt. 2 We hebben geen zicht op de vraag of en in welke mate gemeenten effectief personeel ter beschikking stellen om de kadastrale schattingen te ondersteunen. Er bestaat een beroepsmogelijkheid tegen het toegekende kadastrale inkomen. Bij de schatting van het KI geldt momenteel 1 januari 1975 als referentiebasis. 2.2 Aanpassingen van het KI Het is niet zo dat het KI, eenmaal vastgesteld, vervolgens onveranderd blijft. Verschillende elementen beïnvloeden het KI of kunnen dat doen: De tienjaarlijkse perequatie Het WIB 1992 bepaalt dat het Kadaster om de tien jaar een algemene perequatie (lees: herschatting op basis van actuele gegevens) van de KI s moet doorvoeren. Deze bepaling werd eerst verschillende keren uitgesteld en uiteindelijk nooit uitgevoerd. Dit vormt meteen de belangrijkste reden waarom de band tussen de KI s en de werkelijke (huur)waarde van de onroerende goederen vandaag zeer klein is. 1 Art. 471, 1 en 2 WIB 1992. 2 Art. 2 KB 10 oktober 1979 tot uitvoering van het wetboek op de inkomstenbelastingen op het stuk van onroerende fiscaliteit. Actualisatie kadastrale inkomens - 1/11
De automatische jaarlijkse indexering Eind 1990 heeft de wetgever beslist dat de KI s in afwachting van een volgende algemene perequatie elk jaar automatisch worden geïndexeerd. Om het KI van jaar N te berekenen vermenigvuldigt men het niet-geïndexeerde KI met het gemiddelde indexcijfer van consumptieprijzen van N-1 gedeeld door het gemiddelde indexcijfer van consumptieprijzen van de jaren 1988 en 1989. Concreet betekent dit dat voor het aanslagjaar 2015 een indexatiecoëfficiënt van 1,7057 geldt. 3 De aanpassingen bij een gewijzigde toestand Elke eigenaar, bezitter, erfpachter, is verplicht om de ingebruikname van een nieuw of herbouwd onroerend goed te melden aan het Kadaster. Hetzelfde geldt voor de afronding van werken, wijzigingen in de exploitatie, enz. Die aangifte moet gebeuren binnen de dertig dagen. Wijzigingen aan onroerende goederen waarvoor een stedenbouwkundige vergunning is vereist, worden in principe automatisch door de gemeente doorgegeven aan het Kadaster. Maar dat gebeurt wellicht eerder bij de aanvraag, dan bij de afronding van de werken. Verder zullen niet vergunde (ongeacht de vraag of er een vergunning vereist was of niet) werken wellicht vrijwel nooit door belastingplichtigen worden gemeld. We vermoeden dat ook gemeenten, als ze er al zicht op hebben, hier niet meteen een actieve rol in spelen. Andere herzieningen, o.a. op vraag van de burgemeester De wetgeving zegt verder ook dat de minister van Financiën ambtshalve een buitengewone herziening van de KI s in een gemeente of een kadastrale afdeling van een gemeente kan voorschrijven. Hij moet dat doen als een burgemeester het gemotiveerd vraagt, of als de vraag uitgaat van een groep belastingplichtigen die ten minste 10% van het totaal aantal kadastrale percelen van die categorie in de gemeente of de kadastrale afdeling vertegenwoordigen. In de motivatie moet worden aangetoond dat in ten minste 1% van de betrokken percelen de netto-huurwaarde ten minste 15% naar boven of naar onder afwijkt van het KI. Daarnaast kan de minister, al dan niet op vraag van de burgemeester, ook de herschatting van het KI van een gebouwd onroerend goed bevelen als door omstandigheden de netto-huurwaarde ten minste 15% afwijkt van het KI. 4 2.3 Het KI vandaag Dat de KI s vandaag niet meer overeenstemmen met de realiteit, zal niemand betwisten. Dat is echter niet alleen het gevolg van de verplichte maar niet uitgevoerde tienjaarlijkse perequatie, maar ook van het feit dat we kunnen vermoeden dat belangrijke aanpassingen aan onroerende goederen niet of nauwelijks spontaan worden aangegeven. Ook aanpassingen op vraag van de burgemeester van een gemeente zijn er niet of amper geweest. Daardoor capteert het KI twee belangrijke ontwikkelingen sinds 1975 niet langer: 3 Circulaire AAFisc Nr. 3/2015 (nr. Ci.RH.222/636.390) dd. 26 januari 2015. 4 Art. 488-493 WIB. Actualisatie kadastrale inkomens - 2/11
Ruimtelijke evoluties in de omgeving van een onroerend goed die hebben geleid tot een algemene waardestijging of -daling van de onroerende goederen in de buurt. Het gaat bv. over het saneren van vervuilde terreinen, de aanleg van een nieuwe weg, de komst of het verdwijnen van een hinderlijke inrichting, de creatie of het opdoeken van een groenzone, een algemene verloedering of opwaardering van een huizenblok, enz. Aanpassingen aan de individuele onroerende goederen zelf. Die worden zoals gezegd slechts gedeeltelijk vertaald in een aanpassing van het KI. Bovendien is het zo dat de referentiebasis van 1975 alleen al voor woonhuizen onmogelijk rekening kan houden met de bouwnormen en gewoonten van vandaag op het vlak van isolatie, energievoorziening, domotica, algemeen comfort, enz. 2.4 Zijn er alternatieven? Het huidige systeem van waardering van KI s werkt niet. De vraag rijst dan of er alternatieven zijn. We sommen enkele mogelijkheden op: De federale overheid doet wat wettelijk verplicht is, en organiseert elke tien jaar een kadastrale perequatie van de onroerende goederen. We schatten de kansen op slagen hiervan zeer laag in. Een kadastrale perequatie is een zeer omvangrijk werk, dat mogelijk betekent dat alle onroerende goederen (opnieuw) moeten worden bezocht. Het is zeer twijfelachtig of hiervoor op federaal vlak wel de nodige politieke wil bestaat. De kosten van een dergelijke operatie zouden vooral federaal moeten worden gedragen, terwijl de extra inkomsten voor de gewesten en de gemeenten zouden zijn (via de onroerende voorheffing en de opcentiemen erop; cf. 3.2). Burgemeesters maken meer gebruik van hun recht om voor een deel of het geheel van hun gemeente een aanpassing van de KI s te vragen. Op basis van de huidige wetgeving is de minister van Financiën verplicht om hierop in te gaan. Het Vlaamse gewest, dat hiervoor bevoegd is, creëert een eigen waarde voor onroerende goederen, en gebruikt die waarde voor een eigen onroerendgoedfiscaliteit, waarop de gemeenten via een systeem van opcentiemen of een variant erop kunnen inspelen. Die (fiscale) waarde van onroerende goederen kan trouwens ook dienst doen bij bv. de berekening van successie- en registratierechten, waardoor andere schattingen kunnen verdwijnen, wat bv. een reden kan wegnemen om bij een verkooptransactie een stuk onder tafel te betalen. Ook de vandaag totaal scheefgetrokken regeling voor het klein beschrijf (verlaagde registratierechten bij de verkoop van een woning met een laag KI, terwijl dat KI vaak totaal geen relatie meer heeft met de werkelijke waarde en dus de verkoopprijs van het goed) verdwijnt in dat geval. 5 Bij de creatie van een alternatief voor het huidige KI zullen keuzes moeten worden gemaakt: wordt de waardering gedaan op basis van relatief eenvoudige kenmerken (omgeving, aantal gevels, bewoonbare oppervlakte, aantal bouwlagen, verkoopprijzen van gelijkaardige panden, ) of gaat men veel preciezer te werk met plaatsbezoeken en een veel gedetailleerde registratie? Het eerste systeem is goedkoper en vergt minder 5 Momenteel ligt de grens op een niet-geïndexeerd KI van 745 euro, eventueel te verhogen wanneer er ten minste drie kinderen ten laste zijn. Actualisatie kadastrale inkomens - 3/11
aanpassingen van jaar tot jaar, maar is minder precies. Het tweede systeem is een stuk duurder en vereist bijna voortdurende nieuwe plaatsbezoeken, maar zal wel dichter bij de werkelijke waarde zitten. De gemeenten worden, als belangrijkste heffers van onroerendgoedbelastingen, bevoegd voor de waardering van de onroerende goederen op hun grondgebied. Ze doen dat op basis van een landelijk bepaald systeem. De waarde die onroerende goederen zo krijgen, worden niet alleen gebruikt voor de gemeentelijke onroerendgoedfiscaliteit, maar ook voor belastingen die andere overheden heffen. Bij het opzetten van een dergelijk systeem, rijzen uiteraard dezelfde principiële vragen als bij een Vlaamse vastgoedwaarde. Hypothetisch is dit trouwens allemaal niet: in Nederland zijn de gemeenten al sinds 2005 bevoegd voor de waardebepaling van de onroerende goederen. 6 Na wat groeipijnen, lijkt het systeem vandaag vlot te werken. 3 Van KI naar belastingen Het KI zelf is geen belasting, maar een (min of meer fictieve) waarde van een onroerend goed. Het KI speelt mee in de personenbelasting en in de onroerende voorheffing. 3.1 Het KI in de personenbelasting Sinds de zesde staatshervorming, speelt het KI in de personenbelasting alleen nog mee voor andere onroerende goederen dan de eigen gezinswoning. 7 Van die andere onroerende goederen wordt de waarde van het geïndexeerde KI (dat is voor aanslagjaar 2015 het KI x 1,7057) vermenigvuldigd met 1,40 en dat ongeacht de werkelijke huuropbrengsten van dat onroerend goed. De eigenaar-verhuurder wordt alleen op de werkelijke huurinkomsten (te verminderen met een forfaitair en begrensd kostenbedrag) belast als het verhuurde goed voor beroepsdoeleinden wordt gebruikt. Een belangrijk gevolg van de totaal niet meer aangepaste KI s zien we hier. Een woning met een geïndexeerd KI van 1000 euro, leidt zo tot een belastbaar inkomen van 1400 euro. Als die woning voor andere dan beroepsdoeleinden wordt verhuurd tegen 600 euro per maand, bedraagt het werkelijk verdiende huurinkomen 7200 euro. Zelfs na toepassing van het bij professionele verhuur vaak toegepaste kostenforfait van 40%, blijft hiervan nog 4320 euro over, of ca. drie keer meer dan de effectief belaste waarde. Bij de discussie over de tax shift gaan vandaag stemmen op om verhuur voortaan altijd tegen de werkelijke huurinkomsten te belasten, na aftrek van de werkelijk gemaakte kosten voor de instandhouding van de woning. Die aftrek van de werkelijke kosten kan als bijkomend effect 6 Het Kenniscentrum Vlaamse Steden liet in 2011 een studie uitvoeren naar diverse aspecten van de stedelijke fiscaliteit. Daarin kwamen ook de Nederlandse ervaringen met de gemeentelijke waardering van onroerende goederen aan bod. De studie is hier beschikbaar: http://www.kenniscentrumvlaamsesteden.be/kennisbank/lopendonderzoek/documents/eindrapport%20stedelijk%20fiscaal%20instrumentarium.pdf 7 De fiscaliteit op de gezinswoning is een gewestbevoegdheid geworden (cf. de discussies over de woonbonus), die op andere onroerende goederen bleef federaal. Actualisatie kadastrale inkomens - 4/11
hebben dat werken in verhuurde woningen worden gestimuleerd en bovendien dat ze worden gewit, want voor de belastingaangifte zal men echte facturen moeten kunnen voorleggen. 3.2 Van KI naar onroerende voorheffing 3.2.1 Berekening De belangrijkste rol speelt het KI vandaag in de berekening van de onroerende voorheffing en de hiervan afgeleide gemeentelijke en provinciale opcentiemen. De onroerende voorheffing wordt in Vlaanderen als volgt berekend: 8 Geïndexeerd KI x 2,5% De (Vlaamse) onroerende voorheffing wordt alleen betaald door natuurlijke personen. Rechtspersonen (vennootschappen bv.) zijn ervan vrijgesteld. Op de Vlaamse onroerende voorheffing heffen de gemeenten en de provincies opcentiemen. Per 100 opcentiemen betaalt een belastingplichtige één keer het bedrag dat Vlaanderen aanrekent. Concreet betekent dit dat voor een bepaalde belastingplichtige (en abstractie gemaakt van kortingen) de totaal te betalen onroerende voorheffing als volgt wordt berekend: Geïndexeerd KI x 2,5% x (1 + (Gemeentelijke opcentiemen + Provinciale opcentiemen) / 100) Bij een geïndexeerd KI van 1000, 1400 gemeentelijke en 300 provinciale opcentiemen wordt het te betalen bedrag dus: 1000 x 2,5% x (1 + (1400+300)/100) = 450 euro Van die 450 euro gaat 25 euro naar Vlaanderen, 350 euro naar de gemeente en 75 euro naar de provincie. Voor alle duidelijkheid: ook rechtspersonen (die zoals gezegd vrijgesteld zijn van de Vlaamse onroerende voorheffing) betalen de gemeentelijke en provinciale opcentiemen. In het bovenstaande voorbeeld zou een rechtspersoon een aanslag van 425 euro krijgen: 350 euro voor de gemeente en 75 euro voor de provincie. 3.2.2 Budgettair belang De onroerende voorheffing levert Vlaanderen ca. 107 miljoen euro op. 9 Dat is vergeleken met andere Vlaamse belastingontvangsten een relatief klein bedrag, zoals blijkt uit dit overzicht: Registratiebelasting 2536 miljoen euro Erfbelasting 1596 miljoen euro Verkeersbelasting 1000 miljoen euro Belasting inverkeerstelling 201 miljoen euro Eurovignet 54 miljoen euro Leegstandheffing 6 miljoen euro 8 We maken voor de eenvoud abstractie van allerlei kortingen, bv. vanaf twee kinderen ten laste. 9 Bron: Ontwerp van decreet houdende aanpassing van de middelenbegroting van de Vlaamse Gemeenschap voor het begrotingsjaar 2015 (18-A (2014-2015) Nr. 1). Actualisatie kadastrale inkomens - 5/11
Ter vergelijking: Vlaanderen begroot voor 2015 een bedrag van 36,8 miljard euro aan ontvangsten. De onroerende voorheffing is goed voor 0,3% van de inkomsten. Wijzigingen aan de regelgeving over het KI hebben dus een zeer beperkte impact op de Vlaamse begroting. Voor de Vlaamse gemeenten is die situatie helemaal anders. Voor 2015 verwachten zij een bedrag van 2199,5 miljoen euro uit de opcentiemen op de onroerende voorheffing. 10 Daarmee zijn die opcentiemen goed voor 22,6% van de geraamde exploitatie-ontvangsten en betekenen ze bijna even veel als de inkomsten uit het Gemeentefonds. Als er gesleuteld wordt aan de KI s, moet men dat dus in eerste instantie doen in overleg met de gemeenten, want de potentiele impact van eventuele wijzigingen is enorm. Ter vergelijking: Vlaamse gemeenten verwachten in 2015 een bedrag van 1872 miljoen te halen uit de aanvullende personenbelasting. De andere lokale belastingen zijn samen slechts goed voor 779,5 miljoen euro. Voor de provincies is het belang van de opcentiemen op de onroerende voorheffing zo mogelijk nog groter. De vijf Vlaamse provincies rekenen voor 2015 op een ontvangst van 499,3 miljoen euro. 11 Daarmee hebben die een aandeel van 49,6% van hun exploitatie-ontvangsten. In de marge wijzen we erop dat de Vlaamse regering van plan is de mogelijkheid voor provincies om opcentiemen op de onroerende voorheffing te heffen te schrappen (cf. Vlaams regeerakkoord). Een eerste poging om dat te doen werd eind 2014 na een kritisch advies van de Raad van State afgeblazen. Het is vandaag onduidelijk of men nog wil doorgaan met die plannen. 3.2.3 Gemeentelijke opcentiemen Alle Vlaamse gemeenten heffen dus opcentiemen op de Vlaamse onroerende voorheffing. Ze zijn daarbij niet gebonden aan wettelijke boven- of ondergrenzen. Gemeenten die minder dan 700 opcentiemen heffen (maar zo zijn er geen meer in Vlaanderen; het minimumtarief ligt op 750) weten wel dat ze hiervoor gestraft worden via minder inkomsten uit het Gemeentefonds. Vandaag (aanslagjaar 2015) is de situatie als volgt: 750-900 opcentiemen: 12 gemeenten 901-1050 opcentiemen: 25 gemeenten 1051-1200 opcentiemen: 48 gemeenten 1201-1350 opcentiemen: 60 gemeenten 1351-1500 opcentiemen: 77 gemeenten 1501-1650 opcentiemen: 34 gemeenten 1651-1800 opcentiemen: 26 gemeenten 1801-1950 opcentiemen: 17 gemeenten 1951-2100 opcentiemen: 6 gemeenten 2101-2250 opcentiemen: 3 gemeenten Gemiddeld tarief: 12 1397 opcentiemen Mediaantarief: 1400 opcentiemen 10 Bron: gemeentelijke meerjarenplannen 2014-2019 (http://binnenland.vlaanderen.be/sites/default/files/bb_ar_jr07-12+origmjp14-19_307gem+distr.pdf) 11 Bron: provinciale meerjarenplannen 2014-2019 (http://binnenland.vlaanderen.be/sites/default/files/bb_ar_mjp_prov.pdf). 12 Het gaat om het gemiddelde van alle gemeenten, ongeacht de grootte. Houden we wel rekening met het aantal inwoners, dan bedraagt het gemiddelde tarief 1399 opcentiemen. Actualisatie kadastrale inkomens - 6/11
Eerder zagen we dat de KI s al lang zijn losgekoppeld van de werkelijke waarde van de onroerende goederen. De jaarlijkse automatische indexering heeft dat proces slechts deels gecompenseerd. Die indexering kan bovendien hoogstens een algemene evolutie wat proberen bij te benen, maar is totaal ongeschikt om meer specifieke bewegingen (van een individueel onroerend goed, van een buurt of wijk, van een hele gemeente) te capteren. Dat betekent echter niet dat eigenaars van onroerende goederen in elk geval te weinig belastingen betalen. Wat wordt aangerekend aan onroerende voorheffing hangt immers niet alleen af van het KI, maar van het Vlaamse tarief (2,5%), eventuele kortingen en vrijstellingen in de Vlaamse belastingreglementering (bv. de vermindering voor kinderen ten laste) en ten slotte het tarief van de gemeentelijke opcentiemen. Het tarief van de gemeentelijke opcentiemen is de voorbije jaren bijna voortdurend toegenomen, zoals blijkt uit onderstaande grafiek: 1.500 Gemiddeld OV-tarief Vlaamse gemeenten (1988-2015) 1.400 1.300 1.200 1.100 1.000 900 800 1988* 1989* 1990* 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 De tariefstijgingen hadden vooral te maken met de algemene financiële toestand. Dat blijkt het best uit de forse toename in de jaren 2001-2002 toen de Vlaamse gemeenten tegelijkertijd de politiehervorming (meer uitgaven) en de vrijmaking van de energiesector (minder inkomsten) moesten verteren. Het resultaat is wel dat deze onroerendgoedbelasting in 2015 over het algemeen 67,1% hoger ligt dan in 1988. Dat komt neer op een jaarlijkse stijging met 1,9%. Daarbovenop komt nog de automatische indexering van de KI s, die van 1991 tot en met 2015 70% bedraagt, of gemiddeld 2,2% per jaar. Met andere woorden: het is niet omdat de KI s de algemene evolutie van de stijgende vastgoedprijzen niet hebben gevolgd, dat de belasting op die KI s (via de onroerende voorheffing) niet zou geëvolueerd zijn. Door hun tariefbevoegdheid via de opcentiemen kunnen gemeenten dit realiseren. Gemeenten kunnen met hetzelfde instrument ook remediëren aan het feit dat de KI s op het eigen grondgebied in het algemeen lager of hoger gewaardeerd zijn dan in andere Actualisatie kadastrale inkomens - 7/11
gemeenten. De huidige tariefverschillen tussen de gemeenten hebben daar zeker iets mee te maken, al zijn die ook afhankelijk van de totale hoeveelheid KI op het grondgebied (sterk verbonden met het al dan niet industriële karakter van een gemeente). Ook eigen gemeentelijke politieke keuzes beïnvloeden de tariefverschillen, met bv. de afweging tussen de aanvullende personenbelasting (een inkomstenbelasting) en de opcentiemen op de onroerende voorheffing (een vermogensbelasting). 3.2.4 Binnengemeentelijke differentiatie? Achterhaalde KI s die gelden voor al het vastgoed of voor al het vastgoed van de gemeente, kan een gemeentebestuur dus remediëren. Problematischer wordt het wanneer een bestuur vaststelt dat er op het eigen grondgebied uiteenlopende ontwikkelingen hebben plaatsgevonden in vergelijking met de situatie in 1975: bepaalde wijken gingen erop achteruit (waardoor de KI s er, relatief gesproken te hoog zijn) en andere, in 1975 achtergestelde buurten leefden intussen op waardoor de KI s er eigenlijk ondergewaardeerd zijn (of beter: nog sterker ondergewaardeerd dan in het algemeen). Moet je daar als gemeente iets aan doen, en kan je er iets aan doen? Eén van de pistes die hierover al geregeld werd gelanceerd, is gemeenten toe te laten om aan tariefdifferentiatie te doen, om dus niet te werken met één maar met verschillende tarieven voor de opcentiemen op de onroerende voorheffing op het grondgebied van één gemeente. De redenering daarbij is dat investeerders kunnen worden aangetrokken door in verloederde buurten (met omwille van historische redenen soms (te) hoge KI s) gedurende een aantal jaar een aangepast tarief voor de opcentiemen te hanteren. Als de KI s niet aan de realiteit worden aangepast, realiseren we hetzelfde resultaat via de belastingtarieven, luidt dan de redenering. Op het eerste gezicht lijkt dit een interessante piste, die zeker het onderzoeken waard is. Hieronder brengen we een aantal elementen in voor het debat: Voor de aanvullende personenbelasting geldt uitdrukkelijk dat gemeenten één tarief moeten hanteren voor alle ingezetenen. Dat staat uitdrukkelijk in art. 468 WIB. 13 Voor de opcentiemen op de onroerende voorheffing bestaat een dergelijke bepaling niet. Art. 2.1.4.0.2 van de Vlaamse Codex fiscaliteit zegt alleen: Overeenkomstig artikel 464/1, 1, van het federale WIB 92, zijn de provincies, de agglomeraties en de gemeenten gemachtigd tot het heffen van opcentiemen op de onroerende voorheffing. Ook art. 3.1.0.0.4 van die Codex Fiscaliteit gaat niet (noodzakelijk) uit van een eenvormig tarief: ( ) 2. Als de provincies, de agglomeraties en de gemeenten ertoe besluiten opcentiemen te heffen met toepassing van de bepalingen van deze codex, stellen de provincieraad, respectievelijk de agglomeratieraad of de gemeenteraad daarvan uiterlijk op 31 januari van het aanslagjaar de opcentiemen voor het aanslagjaar in kwestie vast en delen ze die opcentiemen uiterlijk op 1 maart van hetzelfde jaar per aangetekende brief mee aan de bevoegde entiteit van de Vlaamse administratie. 13 De aanvullende belasting op de personenbelasting wordt voor alle belastingplichtigen van eenzelfde agglomeratie of gemeente vastgesteld op een eenvormig percentage van de berekeningsgrondslag vastgesteld overeenkomstig de artikelen 466 en 466bis. ( ) Actualisatie kadastrale inkomens - 8/11
Vanuit de redenering dat wat niet verboden is, toegelaten is, kunnen gemeenten dus vandaag al meer dan één tarief hanteren voor de opcentiemen op de onroerende voorheffing. Op 10 mei 2006 dienden Dirk De Cock, Caroline Gennez, Cathy Berx, Sven Gatz en Jan Peumans in het Vlaams Parlement een voorstel van decreet in om gemeenten toe te laten meer dan één tarief te hanteren voor de opcentiemen op de onroerende voorheffing. 14 Interessant is het advies van de Raad van State bij dit voorstel. 15 Die gaf aan dat het Vlaamse parlement, dat eigenlijk iets wou toelaten, door dit decreet de gemeentelijke fiscaliteit aan het beperken was, want variabiliseren zou alleen op basis van de locatie kunnen. Volgens de Raad van State kwam deze bevoegdheid op basis van de Grondwet de federale wetgever toe. In elk geval kregen we ook toen geen aanwijzingen dat gemeenten zich tot één tarief moeten beperken. In hetzelfde advies zei de Raad van State zelfs: Ongeacht of de gemeenten thans niet reeds bevoegd zijn om de opcentiemen op de onroerende voorheffing te differentiëren,. Het voorstel van decreet werd uiteindelijk ingetrokken. Als we er even van uitgaan dat gemeenten diverse tarieven mogen gebruiken, luidt de volgende vraag hoe dat dan praktisch moet georganiseerd worden. Dit lijkt ons een stuk complexer. De heffing van de (opcentiemen op de) onroerende voorheffing (het inlezen van de kadastrale gegevens, de vaststelling van de kohieren over de invordering, de inning, de behandeling van bezwaren en het voeren van eventuele rechtszaken bij betwistingen) gebeurt via een sterk geautomatiseerd proces. Elke onderbreking van die ketting, bv. om op kadastrale percelen van één gemeente een verschillend tarief toe te passen, kan het proces vertragen en verhoogt het risico op fouten. Vandaag moeten gemeenten aan de Vlaamse overheid, die voor dit proces instaat, alleen de tariefbeslissing meedelen. Bij een variabilisering zal een gemeente ook kadastrale gegevens moeten overmaken. Dat is mogelijk, maar niet vanzelfsprekend. Een volgend probleem is juridisch van aard. Een belastingheffende overheid moet gelijke omstandigheden gelijk behandelen, en mag verschillende omstandigheden verschillend behandelen, voor zover die verschillen voldoende verantwoord worden. Het is niet evident om van een verloederde buurt, waar dus geen of lagere opcentiemen zouden gelden, de exacte grenzen af te bakenen. Altijd is er wel weer een volgend perceel dat net wel in de duurdere zone ligt. Gemeenten die differentiëren moeten zich dus wapenen tegen het aanvechten van die tariefverschillen, niet alleen op het moment waarop de beslissing door de gemeenteraad wordt genomen 16 maar ook bij de vestiging van de aanslag zelf door de Vlaamse overheid. De vraag rijst of die Vlaamse overheid in dat geval zal willen blijven opdraaien voor de gerechtskosten. 14 Voorstel van decreet houdende de mogelijkheid tot de invoering van een binnengemeentelijke differentiatie van de onroerende voorheffing (Stuk 838 (2005-2006)). 15 Zie http://docs.vlaamsparlement.be/docs/stukken/2005-2006/g838-2.pdf. 16 Op dat moment speelt het bestuurlijk toezicht via de gouverneur, de Vlaamse regering en eventueel de Raad van State. Actualisatie kadastrale inkomens - 9/11
Verder rijst de vraag of het differentiëren van het tarief van de opcentiemen op de onroerende voorheffing wel van die aard is dat het voldoende effect kan sorteren. Is met andere woorden de potentiële fiscale prikkel groot genoeg om investeerders aan te trekken zodat buurten een nieuw leven kunnen krijgen? Een aanzet tot antwoord op die vragen vinden we in de studie over stedelijke fiscaliteit die het Kenniscentrum Vlaamse Steden in 2011 liet uitvoeren. 17 De onderzoekers brachten hiervoor de gegevens van een groot aantal vastgoedtransacties in de dertien Vlaamse centrumsteden in kaart. Zo bleek het gemiddelde bedrag aan jaarlijkse gemeentelijke opcentiemen te variëren van ca. 350 tot 620 euro, of 0,20 tot 0,50% van de verkoopprijs van woningen. De onderzoekers kwamen tot de volgende conclusies (eigen bewerking): o Lokale vastgoedfiscaliteit ligt zelden aan de basis van een hogere instroom van inwoners. Lokale heffingen kunnen wel leiden tot migratie naar elders, maar zijn niet determinerend bij de keuze van een nieuwe verblijfplaats. Enkel maatregelen die zeer duidelijk afgestemd zijn op een specifiek doelpubliek en die voldoende zichtbaar zijn kunnen verhuisbewegingen beïnvloeden. o Gesprekken met de Vlaamse Belastingdienst hebben aangetoond dat er, mits de vrijstelling gebaseerd is op eenduidige, duidelijk gedefinieerde criteria, geen onoverkomelijke technische problemen rijzen. Geografisch gedifferentieerde inning via de Vlaamse Belastingdienst kan momenteel alleen accuraat gebeuren vanaf het niveau van de kadastrale afdeling. o Het bereik van de maatregelen in vier Brusselse gemeenten (waarbij aan sommige belastingplichtigen een deel van de opcentiemen worden terugbetaald) is erg beperkt, ook wegens de strikte criteria. De maatregel lijkt ook weinig bekend bij kandidaat-kopers. o De analyse voor elk van de centrumsteden wijst uit dat nergens een gemiddeld voordeel van meer dan 1% van de verkoopprijs mogelijk is. Het gemiddeld voordeel stijgt per gemiddelde transactie zelden uit boven de 500 euro (uitgezonderd in Oostende). Om een echt effect te sorteren, moet een vrijstelling van opcentiemen OV gedurende een langere periode gelden. o De meeste steden geven ook premies aan kandidaat-kopers, bv. voor renovatie en het energiezuinig maken van de woning. Een combinatie met dergelijke premies kan de aantrekkingskracht van de vrijstelling van de opcentiemen OV sterk verhogen, voor zover deze goed gecommuniceerd worden. Men moet er wel rekening mee houden dat tegenover de meeste premies ook een belangrijke investering door de subsidieontvanger staat, wat een bijkomende drempel kan vormen voor de verwerving van een woning. o Het toekennen van een vrijstelling van de opcentiemen OV heeft ook een prijskaartje voor de gemeente. Zelfs bij de hypothese dat 10% van de verkopen tegen klein beschrijf gedurende één jaar zouden worden vrijgesteld van 17 Zie: http://www.kenniscentrumvlaamsesteden.be/kennisbank/lopendonderzoek/documents/eindrapport%20stedelijk%20fiscaal%20instrumentarium.pdf Actualisatie kadastrale inkomens - 10/11
de opcentiemen OV (uiteindelijk een vrij beperkte ingreep) is het budgettaire effect al meteen vrij substantieel voor verschillende centrumsteden in vergelijking met het effect van de maatregel. Voor Roeselare zou daardoor meer dan 4% van de ontvangsten uit opcentiemen OV verdwijnen, voor slechts 30 verkooptransacties. In Mechelen zouden amper 57 woningen onder de maatregel vallen. Naast het negatieve budgettaire aspect ten gevolge van de minderontvangsten uit de opcentiemen OV (eventueel te compenseren door hogere opcentiemen OV in andere wijken of een veralgemeende (differentiëring kan hier niet) stijging van de APB, moeten we ook rekening houden met het effect op de middelen uit het Gemeentefonds. Het decreet op het Gemeentefonds bepaalt dat gemeenten die minder dan 700 opcentiemen OV heffen hiervoor worden gestraft. Vandaag is zoals gezegd geen enkele Vlaamse gemeente in dat geval. De decreetgever is logischerwijze uitgegaan van één uniform gemeentelijk tarief. Hoe we deze regel moeten lezen wanneer sommige belastingplichtigen in een gemeente meer betalen dan 700 opcentiemen en andere minder, is vandaag totaal onduidelijk. 4 Conclusies In deze nota hebben we geprobeerd verschillende deelfacetten van de problematiek van de totaal achterhaalde KI s en de gevolgen hiervan op een rijtje te zetten. Samenvattend kunnen we het volgende stellen: De KI s zijn inderdaad al lang niet meer aangepast aan de reële waarde van de onroerende goederen. Sinds 1991 worden KI s wel automatisch geïndexeerd, wat een stuk de uitblijvende perequatie compenseert. Gemeenten hebben mogelijkheden om korter op de bal te spelen wanneer onroerende goederen worden verbouwd of in gebruik genomen. Ze kunnen ook een veralgemeende herziening van de KI s op (een deel van) hun grondgebied vragen. De opcentiemen OV zijn de voorbije jaren voortdurend gestegen, waardoor die onroerendgoedbelasting wel in belangrijke mate gelijke tred houdt met de ontwikkeling van de vastgoedprijzen. Gemeenten kunnen (wellicht) vandaag al hun tarief van de opcentiemen OV differentiëren. Vooraleer ze dat doen, moeten ze goed de praktische en juridische effecten onderzoeken. Of een dergelijke maatregel ook echt gedragsbeïnvloedend kan zijn, is zeer de vraag. Jan Leroy 27.5.2015 Actualisatie kadastrale inkomens - 11/11