Evaluatie Verordening Vrijstellingen Flora en faunawet September 2005 Provincie Noord Holland, Afdeling WNLO 1. Flora en faunawet algemeen Op 1 april 2002 is de Flora en faunawet in werking getreden. Centraal in deze staat de bescherming van inheemse, in het wild levende diersoorten. De wet gaat uit van de intrinsieke waarde van het dier en bevat verbodsbepalingen ten behoeve van de bescherming daarvan. De belangrijkste verbodsbepalingen zijn de volgende: Art. 9: verbod deze dieren te doden, te verwonden, te vangen of met het oog daarop op te sporen, Art. 10: verbod deze dieren opzettelijk te verontrusten, Art. 11: verbod hun nesten, holen, rust of verblijfplaatsen te beschadigen of te verstoren, Art. 12: verbod hun eieren te rapen, uit het nest te nemen of te vernielen. Naast de verbodsbepalingen legt de wetgever een zorgplicht op voor in het wild levende dieren. Die zorgplicht houdt in dat ook wanneer schadebestrijding in de vorm van verjagen, verstoren of doden is toegestaan, dit met passende middelen moet worden gedaan, en onnodig lijden moet worden voorkomen. De Flora en faunawet geeft aan Gedeputeerde Staten een aantal bevoegdheden. In de Beleidsnotitie Flora en faunawet, in oktober 2002 door Gedeputeerde Staten vastgesteld en besproken in Provinciale Staten, geven Gedeputeerde Staten aan hoe zij van deze bevoegdheden gebruik gaan maken. 2. Beleid provincie Belangrijke besluiten die door Gedeputeerde Staten op grond van de Beleidsnotitie Flora en faunawet 2002 zijn genomen vinden hun grondslag in de volgende wetsartikelen: Art. 65: verlenen van vrijstelling van het verbod tot het verstoren of doden van beschermde dieren of het vernielen van hun eieren, nesten of holen, ter voorkoming van belangrijke schade aan de landbouw. Voor vrijstellingen komen diersoorten in aanmerking die op landelijke lijsten zijn opgesomd. De minister van LNV hanteert twee lijsten voor vrijstellingen. Een lijst bevat soorten die in heel Nederland schade aan de landbouw toebrengen ( landelijke schadesoorten ). Die mogen in het hele land gedood worden op basis van landelijke vrijstelling. De tweede lijst bevat soorten die in delen van het land ( provinciale schadesoorten ) schade aan de landbouw toebrengen. Hieruit kunnen provincies een selectie maken. Deze systematiek maakt het mogelijk per provincie schadebestrijding op maat te plegen. In het kader hiervan hebben GS/PS in oktober 2002 de Verordening Vrijstellingen Flora en faunawet vastgesteld. In deze evaluatie gaan we hier nader op in. Art. 67: doen van aanwijzingen ter beperking van de stand van bepaalde soorten op bepaalde gronden. Een aanwijzing biedt Gedeputeerde Staten de mogelijkheid mensen aan te wijzen bepaalde diersoorten in gebieden te doden. Dit om de stand van de populatie te beperken. In de Provincie Noord Holland wordt het instrument van de aanwijzing gebruikt om muskusrattenbestrijders in staat te stellen hun werk overal in de provincie te doen. 1
Art. 68: verlenen van ontheffingen van het verbod tot het verstoren of doden van beschermde dieren of het vernielen van hun eieren, nesten of holen. Ontheffingen worden in de Provincie Noord Holland verleend op basis van een Faunabeheerplan. Dit Faunabeheerplan is door GS eind 2004 vastgesteld. De bijbehorende ontheffingen zijn begin 2005 verleend aan de Faunabeheereenheid Noord Holland (FBE). 3. Aanleiding evaluatie Vrijstellingenverordening Provinciale Staten hebben bij de vaststelling van de Verordening Vrijstellingen Flora en faunawet in 2002 aangegeven de verordening na twee jaar te willen evalueren. Daarbij noemen Provinciale Staten een aantal aandachtspunten: de effectiviteit in de toepassing van de verordening, handhaving, en mogelijke consequenties van de vrijstelling voor de populaties van vrijgestelde soorten. In 2004 hebben Gedeputeerde Staten de Verordening Vrijstellingen gewijzigd. Aanleiding was het besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit de zwarte kraai en kauw op de landelijke lijst te plaatsen alsmede ons besluit de wilde eend op bijlage 2 van de verordening te plaatsen. Gedeputeerde Staten hebben Provinciale Staten van deze wijziging op de hoogte gesteld en Provinciale Staten hebben deze voor kennisgeving aangenomen. 4. De Verordening Vrijstellingen De provincie Noord Holland hanteert een ruim vrijstellingenbeleid voor verontrusten, verstoren en verjagen. De achterliggende gedachte daarbij is dat deze ruimte doden in veel gevallen overbodig maakt. Een belangrijke motivatie voor een vrijstelling is dat daarmee een aanzienlijke vermindering van de regellast worden bereikt. Deze verlichting geldt zowel voor de grondgebruiker als ook voor de ontheffingverlener. De provincie Noord Holland telt binnen de voerordening 14 schadesoorten die verstoord/verjaagd mogen worden en 2 schadesoorten die zowel verstoord/verjaagd als ook gedood mogen worden; gedurende een bepaalde periode en/of onder bepaalde omstandigheden Voor de relatie met de landelijk lijst zie bijlage 1. verjagen, opzettelijk verstoren verjagen, opzettelijke verstoren en doden Brandgans Wilde eend, op granen 1/7 tot 15/8 Ekster Spreeuw, 1/7 tot 1nov, fruit op stam Grauwe gans Haas Holenduif Huismus Knobbelzwaan Kolgans Meerkoet Rietgans Rotgans Smient Wilde eend Spreeuw Ten aanzien van de vrijstelling voor het verbod op het doden is de provincie zeer terughoudend. Voor doden geldt dat het instrument van de ontheffingverlening de voorkeur verdient boven het instrument van de vrijstelling. Bij ontheffing is een faunabeheerplan verplicht. Met het 2
faunabeheerplan kan een vinger aan de pols worden gehouden en is planmatige schadebestrijding mogelijk. Voor het instrument van vrijstelling voor doden gold als voorwaarde dat: 1. de soort zeer algemeen is en er geen sprake is van een negatieve populatietrend, 2. de schade die deze soort aan bepaalde gewassen toebrengt in Noord Holland aanzienlijk is, 3. en geen aanwijzingen zijn dat met de vrijstelling gevaar ontstaat voor de gunstige staat van instandhouding van de soort. Een provinciale vrijstelling voor doden is daarom slechts verleend voor wilde eend en spreeuw onder de omstandigheden zoals genoemd in de Verordening. Inmiddels is mede uit de provinciale praktijk gebleken dat een aantal soorten in (delen van) het land belangrijke landbouwschade kunnen toebrengen, maar niet op de reeds vastgestelde lijsten zijn opgenomen. Dit zijn in het bijzonder de woelrat, fazant en Canadese gans. Verder wordt op landelijk niveau gedacht aan het verplaatsen van de bosmuis en veldmuis van de provinciale naar de landelijke lijst. Indien aanleiding daartoe bestaat zal de Vrijstellingenverordening op deze ontwikkelingen aangepast kunnen worden. 5. Effectiviteit en efficiency van de Verordening Vrijstellingen De toepassing van het instrument vrijstelling betekent voor de grondgebruiker dat hij snel en effectief kan optreden bij (dreigende) landbouwschade door vrijgestelde soorten. Er zijn hiertoe geen extra administratieve handelingen nodig in de zin van ontheffingverlening. De consequentie hiervan is dat het niet verplicht is administratie bij te houden betreffende de vrijgestelde soorten en schadegevallen. Dit is inherent aan de keuze van GS voor vrijstelling vanuit de wens de regellast te beperken. De ruimte die voor schadebestrijding via vrijstelling wordt gecreëerd voldoet. De Faunabeheereenheid, waarin verenigd de landbouw, natuurorganisaties en de Koninklijke Nederlandse Jagersvereniging, onderschrijft dit. Gedeputeerde Staten zijn voorstander van een ruime benutting van verontrusten en verjagen. Handelingen die bij succesvolle toepassing afschot overbodig maken. Dat doet recht aan de gedachte die aan de Flora en faunawet ten grondslag ligt, de intrinsieke waarde van dieren. Verontrusten en verjagen, en het ruim inzetten daarvan, blijken effectieve instrumenten, en geheel in de geest van de wet. Bij de meest ingrijpende vrijstelling, die van doden, moet de grondgebruiker desgevraagd kunnen aantonen dat hij voorafgaande aan het doden serieuze pogingen heeft gedaan het probleem op andere, minder ingrijpende manier, op te lossen. Welke dat kunnen of mogen zijn staat beschreven in het Handboek Faunaschade van het Faunafonds. Dit zijn inspanningsverplichtingen die mogelijk doden voorkomen en invulling geven aan de zorgplicht. De overweging die voor Gedeputeerde Staten de doorslag hebben gegeven de wilde eend in genoemde periode vrij te stellen van doden was de grote hoeveelheid ontheffingsaanvragen voor dit dier, enkele tientallen per jaar, in genoemde periode in Noord Holland. Ontheffingen die vrijwel altijd werden verleend, en die flinke administratieve belasting met zich mee brachten, zowel voor de grondgebruiker als ook voor de ontheffingsverlener. 6. De invloed van de Verordening Vrijstellingen op populaties De wet schrijft voor dat vrijstellingen alleen mogen worden verleend voor zeer algemeen voorkomende soorten. Provinciale Staten hebben gevraagd de ontwikkeling van deze populaties na de inwerkingtreding van de Verordening Vrijstellingen te volgen. In dat kader is gekeken naar de soorten die vrijgesteld zijn van het verbod te doden: de wilde eend en de spreeuw. Bij het gebruik van de Vrijstellingenverordening blijken deze vrijgestelde soorten op populatieniveau niet achteruit te gaan: 3
Wilde eend, populatieontwikkeling Nationaal perspectief De Wilde eend is een van de algemeenste broedvogels in Nederland, met een populatie van ca 500.000 paren. Het zwaartepunt ligt in Zeeland, Holland en Friesland. Deze populatie vertoont een geringe toename in de periode 1970 2000, met uitzondering van het duingebied. Er heeft een geringe populatietoename plaats gevonden in het agrarisch gebied gedurende de periode 1984 2002 en een geringe afname in moerasgebieden en duinen in diezelfde periode. (zie www.sovon.nl). Er zijn geen aanwijzingen dat de stand van de wilde eend sinds 2002 is verminderd, noch dat deze trend in Noord Holland afwijkt van de landelijke. Aangezien de vrijstelling van toepassing is in het agrarisch gebied (en daar slechts op granen) en de meerjaarlijkse populatietrend voor het agrarisch gebied een geringe toename laat zien, kan worden gesteld dat met de vrijstelling van het verbod op het doden de gunstige staat van instandhouding van de wilde eend geen gevaar loopt. Internationaal perspectief De Vrijstellingsverordening voor de wilde eend beslaat de periode van 1 juli tot en met 14 augustus. De seizoenstrek waarbij vogels uit oostelijke en noordelijke streken Nederland aandoen, start pas in de loop van september. De vrijstellingsverordening kan daarom geen invloed hebben op populaties buiten Nederland. Spreeuw, populatieontwikkeling Nationaal perspectief Met een Nederlandse broedvogelstand van 500.000 900.000 broedparen, behoort de spreeuw tot onze meest algemene soorten. De trends van deze soort vertoont de laatste jaren (tot 2002) een stabilisatie tenderend naar een geringe afname. De trend in het agrarisch gebied is stabiel, na een toename in de jaren 70. De trends uit het stedelijk gebied waar veel van de in het agrarisch gebied foeragerende spreeuwen vandaan komen zijn niet eenduidig. Over het algemeen kan ook daar van een stabilisatie gesproken worden. Er zijn geen aanwijzingen dat de stand van de spreeuw sinds 2002 is veranderd. Ook is er geen sprake van dat de situatie in Noord Holland zou afwijken van die in de rest van het land. Daaruit kan geconcludeerd worden dat de vrijstellingsverordening geen gevaar oplevert voor de gunstige staat van instandhouding van de soort. Internationaal perspectief De najaarstrek van de spreeuw beslaat ruwweg de periode van oktober tot en met de eerste helft van november. Berekend is dat bij deze trek in Nederland ca 26 tot 34 miljoen vogels betrokken zijn. De totale Europese populatie wordt op 50.000.000 dieren geschat. Gezien de beperkte oppervlakte waarop de vrijstellingsverordening van toepassing is, kan uitgesloten worden dat de vrijstellingsverordening een significant effect op de Europese populatie heeft. 7. Handhaving De provincie heeft de wettelijke taak te handhaven en heeft daar eigen handhavingambtenaren voor die zijn belast met het toezicht op naleving van genomen besluiten. Een vrijstelling voor verjagen geldt voor alle landbouwpercelen binnen de provincie Noord Holland, die voor doden slechts voor de omstandigheden zoals beschreven in de Verordening. Het tegelijkertijd in gebruik zijn van verschillende wettelijke instrumenten bij de bestrijding van landbouwschade, zoals die van vrijstelling, ontheffing en aanwijzing maakt het handhavingswerk vrij complex. De complexiteit zit in het volgende: De basisgedachte achter de Flora en faunawet is dat schadebestrijding planmatig en gericht plaatsvindt. Deze planmatigheid komt goed tot uitdrukking in de faunabeheerplannen, die werkt met ontheffingverlening en registratie. 4
Op de vrijstelling is deze planmatigheid niet van toepassing. Dat ligt aan de aard van het instrument. Bij vrijstelling is registratie vooraf of achteraf niet verplicht, en hoeft de schadebestrijder geen ontheffing op zak te hebben. Dit, evenals het feit dat bij toepassing van het instrument vrijstelling de handhaver op voorhand niet weet waar, door wie en wanneer schadebestrijding plaatsvindt, maakt het beoordelen van een schadebestrijdingssituatie niet altijd gemakkelijk. Dit is inherent aan het systematiek van de landelijke wetgeving. Hiermee wordt in Noord Holland zo pragmatisch mogelijk omgegaan. De prioriteit van handhaving in de provincie Noord Holland ligt bij het houden van gerichte, planmatige handhavingsacties. De provincie oefent haar handhavende taken samen met externe handhavingspartners uit, zoals de AID en de regiopolitie; op basis van art. 104 van de Flora en faunawet. De coördinatie ligt in handen van de provincie. In deze rol brengt de provincie in het najaar het Toezichtplan Handhaving uit. Er is ook een communicatieplan om dit Toezichtplan bij de handhavingspartners onder de aandacht te brengen. Conclusies en samenvatting Wij zijn tot de conclusie gekomen dat de toepassing van deze verordening effectief en efficiënt is. Handhaving is complex, wat het gevolg is van de aard van de wetgeving, vooral het naast elkaar van toepassing zijn van verschillende instrumenten zoals ontheffingen, vrijstellingen en aanwijzingen. De verordening zelf, en ook de uitvoering daarvan, heeft de afgelopen periode niet geleid tot HAC zaken of gerechtelijke procedures. Er is geen aanleiding de verordening aan te passen. Deze evaluatie is opgesteld door de afdeling WNLO (D. Abbas, T. Eggenhuizen) met bijdragen van en met instemming van afdeling M&B (J. Klippel, T.M. Lammersen, Afdelingshoofd a.i.) Afdeling Juridische Zaken is akkoord. Extern advies en instemming is ingewonnen bij P.B. van Houten, ambtelijk secretaris Stichting Faunabeheereenheid Noord Holland(FBE) waarin verenigd onder anderen de landbouwsector, natuurorganisaties en de Koninklijke Nederlandse Jagers Vereniging. 5
BIJLAGE 1, Landelijke schadesoorten Als beschermde inheemse soorten die in het gehele land veelvuldig belangrijke schade aanrichten aan landbouwgewassen heeft de Minister van LNV (Besluit Beheer en Schadebestrijding Dieren) de volgende soorten aangewezen: mol, konijn, houtduif zwarte kraai kauw Middels de Regeling Beheer en schadebestrijding dieren is het verontrusten, doden en vernietigen van nesten van deze soorten toegestaan. Provinciale schadesoorten Als beschermde inheemse soorten die in delen van het land veelvuldig belangrijke schade aanrichten aan landbouwgewassen heeft de Minister de volgende soorten aangewezen (in alfabetische volgorde) bosmuis brandgans ekster grauwe gans haas holenduif huismus kleine rietgans, knobbelzwaan, kolgans meerkoet ringmus, rietgans roek rotgans smient spreeuw (ter voorkoming van belangrijke schade aan fruit op stam in bedrijfsmatige teelt van 1 juli tot 1 november) veldmuis wilde eend (op granen tussen 1 juli en 15 augustus) Verordening Vrijstellingen Flora en faunawet Zoals opgemerkt staat GS een ruim gebruik van de mogelijkheid tot verstoren toe, om de noodzaak tot het doden van die dieren zoveel mogelijk te beperken. Voor de diersoorten die in Noord Holland veelvuldig schade veroorzaken is daarom bij verordening bepaald dat een vrijstelling van het verbod op het verjagen geldt. Overigens met uitzondering van die soorten waarbij verjaging niet zinvol is: bosmuis en veldmuis. Daarbij is uitgekomen op een lijst van 14 soorten van de mogelijke 18 voor de Verordening Vrijstellingen Flora en faunawet. schuingedrukte lettertype vrijgesteld van verontrusten en verstoren vet en onderstreept: verontrusten, verstoren en doden. 6
Bijlage 2 Verordening Vrijstellingen Flora en faunawet, 2004 7
Titel:Nota PS-cie. NLWM, agendapunt 6c. (Evaluatie Verordening Vrijstellingen Flora- en faunawet) Datum:02-11-2005 Nummer:6c 8