COMMISSIE BEZWAARSCHRIFTEN

COMMISSIE BEZWAARSCHRIFTEN ---------------------------- ADVIES ----------------------------- Advies van de commissie bezwaarschriften over het bezwaarschrift dat is ingediend door de Den Hollander Advocaten, Postbus 50, 3240 AB Middelharnis namens de heer M.J.J. Knoops, Duinroosstraat 30, 5761 GH Bakel - tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Gemert-Bakel van 21 december 2016 (verzonden 22 december 2016) tot het buitenbehandeling laten van de omgevingsvergunning 1 e fase voor de activiteit bouwen voor het oprichten van geitenstallen aan de Muizenhol 1 in Bakel. Ontvankelijkheid Bovengenoemd bezwaarschrift is ingediend binnen de in de Algemene wet bestuursrecht genoemde bezwarentermijn van 6 weken. Aangezien ook voor het overige wordt voldaan aan de in de Algemene wet bestuursrecht genoemde vereisten voor het in behandeling nemen van een bezwaarschrift, heeft de commissie bezwaarschriften geconcludeerd dat bezwaarmaker in zijn bezwaar kan worden ontvangen. Samenvatting bezwaren /argumenten Bezwaarmaker voert samengevat de volgende gronden van het bezwaar aan: 1. Voor de activiteit bouwen is in de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (hierna: Besluit mer) geen beoordeling verplicht gesteld. 2. In artikel 4:5, lid 3 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) wordt in tegenstelling tot in artikel 7.28 van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) geen onderscheid gemaakt tussen een milieueffectrapport en een beslissing op grond van artikel 7.17, lid 1 van de Wm. Het artikel heeft uitsluitend betrekking op een milieueffectrapport. 3. Uitsluitend op grond van strijd met artikel 2.10 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) kan de omgevingsvergunning 1 e fase worden geweigerd. 4. Er is door het college ten onrechte nog geen besluit genomen op de Aanmeldnotitie MER. Dit is in strijd met het beginsel van fair play en het verbod van détournement de pouvoir. 5. Niet inzichtelijk is gemaakt of er überhaupt een milieueffectrapport bij de aanvraag 2 e fase moet worden overgelegd. Hoorzitting De openbare hoorzitting van de commissie bezwaarschriften, waarbij partijen in de gelegenheid zijn gesteld hun standpunt toe te lichten, heeft plaatsgevonden op 10 mei 2017. Op de hoorzitting is de heer J. van Groningen van Den Hollander Advocaten (gemachtigde namens M.J.J. Knoops) en de heer en mevrouw. Knoops en de heer E. van Kessel (adviseur van de heer Knoops) verschenen. Pagina 1 van 8

Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door de heer J. Ijdema (advocaat), de heer P. Fermont, mevrouw M. Willems en mevrouw A. Linnemans. De commissie heeft in haar oordeelsvorming datgene wat op de zitting is besproken betrokken. Relevante wet- en regelgeving Het bestreden besluit moet worden beoordeeld binnen het wettelijke kader van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en de Wet milieubeheer (Wm), Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en het Besluit omgevingsrecht (Bor), Besluit milieueffectrapportage (Besluit mer). Overwegingen commissie 1. Voor de beoordeling van het bezwaar gaat de commissie uit van het volgende: 1.1 Op 3 mei 2016 (ontvangen 3 mei 2016) dient FarmConsult (hierna: adviseur) namens de heer M.J.J. Knoops (hierna: aanvrager) - een aanmeldnotitie in voor de locatie Muizenhol 1 in Bakel. De aanmeldnotitie heeft betrekking op de omschakeling van een varkenshouderij naar een melkgeitenhouderij met 2500 melkgeiten. 1.2 Per brief van 3 mei 2016 (verzonden 3 mei 2016) bevestigt het college de ontvangst van de aanmeldnotitie. 1.3 Per brief van 2 juni 2016 verzoekt de Omgevingsdienst ZuidOost-Brabant (hierna: ODZOB) namens het college van burgemeester en wethouders van Gemert-Bakel (hierna: het college) om aanvullende gegevens in te dienen voor 1 juli 2016. Aanvrager wordt erop gewezen dat de aanvraag buiten behandeling wordt gelaten indien de ontbrekende gegevens niet binnen de gestelde termijn in zijn geheel zijn ontvangen. 1.4 De aanmeldnotitie wordt op 3 juli 2016 aangevuld door de adviseur. 1.5 Op 11 juli 2016 (ontvangen 11 juli 2016) dient aanvrager bij het college een aanvraag om omgevingsvergunning 1e fase in voor de activiteit bouwen, voor het oprichten van geitenstallen aan de Muizenhol 1 in Bakel. 1.6 Op 11 juli 2016 vindt een overleg plaats tussen de wethouder, aanvrager en de adviseur. Naar aanleiding van het overleg wordt afgestemd dat de ontbrekende gegevens voor de aanmeldnotitie uiterlijk 1 augustus 2016 moeten zijn aangeleverd. Het verslag van dit gesprek is op 25 juli 2016 verzonden naar betrokkenen. 1.7 De aanmeldnotitie wordt op 29 juli 2016 aangevuld door de adviseur. 1.8 Op 28 september 2016 vindt wederom een overleg plaats tussen de wethouder, aanvrager en de adviseur. Tijdens het overleg wordt te kennen gegeven dat de aanmeldnotitie nog steeds niet compleet is. Aanvrager wordt nog één keer in de gelegenheid gesteld om de aanvraag te completeren. Mocht de aanvraag weer niet Pagina 2 van 8

compleet zijn dan wordt de aanvraag buiten behandeling gelaten. Het verslag van dit gesprek is op 17 oktober 2016 verzonden naar betrokkenen. 1.9 Bij schrijven van 28 september 2016 (verzonden 29 september 2016) wordt door het college om aanvullende gegevens verzocht betreffende de aanvraag omgevingsvergunning voor bouwen. Hierbij is de beslistermijn opgeschort op grond van artikel 4:15 Awb. Tevens wordt gewezen op een mogelijke buitenbehandeling lating indien de aanvullende gegevens niet worden ingediend voor 28 oktober 2016. 1.10 Op 29 september 2016 dient een adviseur - namens aanvrager een aanvraag om een proefstal in. De ontvangst hiervan wordt per e-mail van 3 oktober 2016 door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland bevestigd. 1.11 Per e-mail van 21 oktober 2016 verzoekt de adviseur - namens aanvrager om uitstel voor het aanleveren van de gevraagde aanvullende gegevens. 1.12 De aanmeldnotitie wordt op 27 oktober 2016 aangevuld door de adviseur. 1.13 Per e-mail van 14 november 2016 deelt de adviseur het college mede dat de gevraagde aanvullende gegevens zijn ingediend. 1.14 Bij besluit van 21 december 2016 (verzonden 22 december 2016) wordt de aanvraag niet ontvankelijk verklaard en daarmee wordt de aanvraag om omgevingsvergunning buiten behandeling gelaten. 1.15 Per brief van 27 januari 2017 (ontvangen 30 januari 2017) dient Den Hollander Advocaten (hierna: bezwaarmaker), namens de heer M.J.J. Knoops, een pro forma bezwaar in. 1.16 Per brief van 30 januari 2017 (verzonden 30 januari 2017) stelt het college bezwaarmaker in de gelegenheid om de gronden van bezwaar voor 27 februari 2017 aan te vullen. Tevens wordt melding gemaakt dat de wettelijke beslistermijn wordt opgeschort tot de ontbrekende stukken zijn ontvangen of de gegeven hersteltermijn ongebruikt is verstreken. 1.17 Per brief van 23 februari 2017 (ontvangen 23 februari 2017) dient bezwaarmaker de aanvullende gronden van bezwaar in. 1.18 Per brief van 7 maart 2017 (verzonden 7 maart 2017) deelt het college aanvrager mede dat de aanmeldnotitie nog niet inhoudelijk akkoord / niet volledig is. De beslistermijn wordt opgeschort. 1.19 Op 8 maart 2017 vaardigt het college een persbericht uit dat er niet besloten wordt op de milieuaanvraag Muizenhol, omdat nog niet alle informatie voorhanden is. Pagina 3 van 8

2 De commissie ziet zich voor de vraag gesteld of de aanvraag terecht buitenbehandeling is gelaten. 2.1 Volgens artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk Volgens artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: 1. het oprichten, 2. het veranderen of veranderen van de werking of 3. het in werking hebben van een inrichting. Volgens artikel 2.7 van de Wabo draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project, onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid van de Wabo. Volgens artikel 2.5 van de Wabo kan de omgevingsvergunning op verzoek van de aanvrager worden verleend in twee fasen. Beide fasen vormen één omgevingsvergunning. Volgens artikel 2.1, tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) worden als categorieën vergunningplichtige inrichtingen aangewezen de categorieën inrichtingen waartoe een IPPC-installatie behoort en de categorieën inrichtingen die als zodanig zijn aangewezen in bijlage I, onderdeel B, en onderdeel C. Volgens onderdeel C, categorie 8.3, onder e, van bijlage I bij het Bor, worden als categorieën vergunningplichtige inrichtingen als bedoeld in artikel 2.1, tweede lid, van het Bor aangewezen inrichtingen voor het houden van meer dan 2.000 schapen, behorend tot de diercategorie B1, genoemd in de regeling op grond van artikel 1 van de Wet ammoniak en veehouderij, of geiten, behorend tot de diercategorieën C1 tot en met C3, genoemd in de regeling op grond van artikel 1 van de Wet ammoniak en veehouderij. Volgens artikel 3.10, eerste lid, onder c van de Wabo is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e van de Wabo. Volgens artikel 3.10, derde lid van de Wabo is in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning met betrekking tot een verandering van een inrichting of mijnbouwwerk of de werking daarvan, die niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan Pagina 4 van 8

volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan, waarvoor geen verplichting bestaat tot het maken van een milieueffectrapport als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer, en die niet leidt tot een andere inrichting of mijnbouwwerk dan waarvoor eerder een omgevingsvergunning is verleend. Volgens artikel 7.2, eerste lid, onder b van de Wm worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben. Volgens artikel 7.2, vierde lid van de Wm worden terzake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, onder b, de categorieën van besluiten aangewezen in het kader waarvan het bevoegd gezag krachtens de artikelen 7.17 of 7.19 moet beoordelen of die activiteiten de in dat onderdeel bedoelde gevolgen hebben, en indien dat het geval is, bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt. Artikel 2, tweede lid van het Besluit Mer bepaalt dat als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid van de Wm worden aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage bij het besluit is omschreven. De aanvraag heeft betrekking op activiteiten die in kolom I staan (oprichting, wijziging of uitbreiding van een installatie voor het houden van dieren) vermeld onder categorie 14 van onderdeel D van de bijlage van het Besluit milieueffectrapportage. Voor deze activiteiten, die volgens kolom 2 boven de drempelwaarden (2000 stuks geiten) van onderdeel D, geldt een m.e.r.-beoordelingsplicht. In deze m.e.r.-beoordelingsplicht moet het bevoegd gezag beoordelen of de betreffende activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. Op grond van artikel 7.17, eerste lid van de Wm neemt het bevoegd gezag uiterlijk zes weken na de datum van ontvangst een beslissing over de vraag of bij de voorbereiding van het betrokken besluit voor de activiteit, vanwege de belangrijke nadelige gevolgen die zij voor het milieu kan hebben, een milieueffectrapport moet worden gemaakt. Behoudens in het geval dat toepassing is gegeven aan artikel 7.16, derde lid van de Wm. Op grond van artikel 7.28, tweede lid van de Wm laat het bevoegd gezag de aanvraag buiten behandeling indien deze een krachtens artikel 7.2, vierde lid, aangewezen besluit betreft, dat krachtens wettelijk voorschrift op aanvraag wordt genomen, en bij het indienen van de aanvraag geen afschrift is gevoegd van de beslissing krachtens artikel 7.17, eerste lid, inhoudende dat geen milieueffectrapport behoeft te worden gemaakt, of geen beslissing is genomen krachtens artikel 7.17, eerste lid, dan wel is beslist dat een milieueffectrapport moet worden gemaakt en dat rapport niet is overgelegd. Artikel 4:5, derde lid, van het Besluit omgevingsrecht regelt dat als voor een omgevingsvergunning een milieueffectrapport moet worden opgesteld, dit milieueffectrapport moet worden ingediend bij de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de eerste fase. Pagina 5 van 8

2.2 Bezwaarmaker stelt dat voor de activiteit bouwen in de bijlage bij het Besluit mer geen beoordeling verplicht gesteld. Daarnaast wordt in artikel 4:5, derde lid van het Bor in tegenstelling tot artikel 7.28 van de Wm geen onderscheid wordt gemaakt tussen een milieueffectrapport en een beslissing op grond van artikel 7.17, eerste lid van de Wm. De commissie is het met bezwaarmaker eens dat het Besluit mer sec voor de activiteit bouwen inderdaad geen mer (beoordelings)plicht stelt. Daarnaast maakt artikel 4:5, derde lid van het Bor inderdaad geen onderscheid tussen een milieueffectrapport en een beslissing op grond van artikel 7.17, eerste lid van de Wm. Maar anders dan bezwaarmaker suggereert is de commissie van oordeel dat dit niet betekent dat er geen mer-beoordelingsplicht geldt. In casu is de activiteit bouwen (eerste fase) onlosmakelijk verbonden met de activiteit milieu (tweede fase). De aanvraag heeft betrekking op het bouwen van gebouwen voor het huisvesten van circa 2.500 melkgeiten. Fase één (bouwen) en fase twee (milieu) zijn onlosmakelijk en vormen één omgevingsvergunning. De aanvraag heeft daardoor betrekking op activiteiten die in kolom I staan (oprichting, wijziging of uitbreiding van een installatie voor het houden van dieren) vermeld onder categorie 14 van onderdeel D van de bijlage van het Besluit milieueffectrapportage. Voor deze activiteiten, die volgens kolom 2 boven de drempelwaarden (2000 stuks geiten) van onderdeel D, geldt een mer.-beoordelingsplicht. Artikel 4.5, derde lid van het Bor bepaalt dat als voor een omgevingsvergunning een milieueffectrapport moet worden opgesteld, dit milieueffectrapport moet worden ingediend bij de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de eerste fase. In casu heeft bezwaarmaker wel een aanmeldnotitie ingediend, maar er is door het college nog geen mer-beoordelingsbesluit genomen. Er is dus geen duidelijkheid over het al dan niet indienen van een milieueffectrapport. Zolang die duidelijkheid er niet is kan er niet aan artikel 4:5, derde lid van het Bor worden voldaan. Uit de Nota van Toelichting blijkt ook dat die duidelijkheid met betrekking tot het milieueffectrapport in de eerste fase er moet zijn. In artikel 2.5 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is sprake van de mogelijkheid van een verlening van de omgevingsvergunning in twee fasen. In dat geval is niet duidelijk wat dit betekent voor de MER. Omdat het enerzijds vanwege de integraliteit niet wenselijk wordt geacht dat een MER wordt gesplitst in twee fasen en het MER anderzijds ook altijd relevant wordt geacht bij de eerste fase ook als het gaat om de vraag of kan worden afgeweken van het bestemmingsplan, is voorgeschreven dat het MER moet worden ingediend bij de eerste fase. (NvT bij besluit van 21 februari 2011, Stb. 2011, 102, p. 43). De duidelijkheid over het milieueffectrapport zoals bedoeld in artikel 4:5, derde lid van het Bor kan naar het oordeel van de commissie worden gegeven indien de systematiek van de wet wordt gevolgd. Dit houdt naar het oordeel van de commissie in dat er bij de aanvraag een beslissing zoals genoemd in artikel 7.17, eerste lid van de Wm aanwezig moest zijn. Dit ontbreekt echter. Dit betekent naar het oordeel van de commissie dat een aanvraag om een m.e.r.-beoordelingsplichtige vergunning zoals in casu op grond Pagina 6 van 8

van artikel 7.29, tweede lid van de Wm buiten behandeling moet worden gelaten indien de aanvraag niet is vergezeld van een afschrift van het m.e.r.-beoordelingsbesluit ex artikel 7.17, eerste lid Wm inhoudende dat geen milieueffectrapport behoeft te worden gemaakt dan wel indien daarbij geen milieueffectrapport is overgelegd. Volledigheidshalve geeft de commissie aan dat de aanvraag buiten behandeling is gesteld en niet is geweigerd. 3 Bezwaarmaker stelt dat het college in strijd heeft gehandeld met het fair play beginsel door in strijd met de wet na te laten (tijdig) een besluit te nemen. Daarnaast handelt het college in strijd met het verbod van détournement de pouvoir door de aanvraag buiten behandeling te laten. De commissie is van oordeel dat het niet (tijdig) besluiten op de aanmeldnotitie niet maakt dat het fair play beginsel is geschonden. Het college heeft ter zitting de redenen, wat daar ook van zij, aangegeven waarom er (nog) niet op de aanmeldnotitie is besloten. De reden hiervoor ligt volgens het college voornamelijk in het gegeven dat de aanmeldnotitie niet volledig was, zodoende kon er niet op de aanmeldnotitie worden besloten.. Daarnaast heeft de heer Van Kessel (adviseur van bezwaarmaker) aangegeven dat er gedurende het proces goed overleg is geweest tussen het college en bezwaarmaker. Dat bezwaarmaker het niet eens met het besluit laat derhalve onverlet dat er geen sprake is van strijd met het fair play beginsel. Met betrekking tot het standpunt van détournement de pouvoir, is de commissie van mening dat daar geen sprake van is. In het bovenstaande is al aangegeven dat het college de aanvraag buitenbehandeling moest laten als er sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 7.28, tweede lid van de Wm. Artikel 7.28 Wet milieubeheer laat geen discretionaire ruimte aan het bevoegd gezag De commissie vindt overigens wel dat het college meteen toepassing had moeten geven aan artikel 7.28 Wm en niet pas op 21 december 2017. 4 Gelet op het vorenstaande is de commissie van oordeel dat het college terecht de aanvraag buitenbehandeling heeft gelaten. Verzoek om vergoeding van de kosten in de bezwarenprocedure Ten aanzien van een eventuele vergoeding van de kosten in de bezwaarprocedure bepaalt artikel 7:15, lid 2 Awb dat de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend worden vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. In dit geval is de commissie van oordeel dat het bestreden besluit niet hoeft te worden herroepen en dat er geen recht bestaat op een vergoeding van de kosten in de bezwaarprocedure. Pagina 7 van 8

Advies De commissie adviseert het college: 1. het bestreden besluit in stand te laten; 2. het verzoek om vergoeding van de kosten in de bezwaarprocedure af te wijzen. Aldus geadviseerd op 20 juni 2017. De commissie bezwaarschriften, secretaris, voorzitter, de heer mr. S. Gashi mevrouw mr. M. Peeters Pagina 8 van 8