Henk Keesenberg Passend onderwijs er gebeurt al veel! SAMENVATTING Er is de laatste jaren veel gepubliceerd over de vormgeving van het speciaal (basis)onderwijs en de rechten die de leerlingen in het regulier onderwijs hebben op ondersteuning waar dat nodig is. Onderwijs moet passend gemaakt worden aan de individuele behoefte ( special need ) van de leerling. In de onderwijsstructuur dient er dan samenhang gecreëerd te worden tussen primair onderwijs (PO), speciaal (voortgezet) onderwijs, voortgezet onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs. En daarnaast moet de zorg in het onderwijs zo goed mogelijk afgestemd worden op jeugdgezondheidszorg, jeugdhulpverlening en maatschappelijk werk. Het huidige kabinet heeft voor deze koers een twaalftal speerpunten benoemd. In dit artikel worden de hoofdlijnen van het huidige beleid Passend onderwijs weergegeven ( alles op een rij ). In aansluiting hierop is een tiental ambities gedefinieerd. Deze ambities en de daarbij behorende tips zijn na te lezen via de website http://www.tijdschriftvoororthopedagogiek.nl/ambitieskeesenberg.html Deze ambities zijn de laatste jaren opgetekend tijdens vele inleidingen, workshops en gesprekken over Passend onderwijs. Bij elke ambitie is een TIP opgenomen. In dit artikel worden de hoofdlijnen van het huidige beleid Passend onderwijs weergegeven 1 Alles op een rij Al enige decennia is in Nederland een discussie gaande over de positie van leerlingen met extra onderwijsvragen (in het vervolg: zorgleerlingen). Er zijn groepen in de samenleving die zorgleerlingen per definitie in de gewone school onderwijs zien volgen, aan de andere kant staan groepen die fervent voorstander van speciaal onderwijs zijn. Voor velen ligt het compromis in de stelling: Regulier waar het kan, speciaal waar het moet. Vanaf eind jaren tachtig is er nog een discussie bijgekomen. Dit betreft de groei van het speciaal onderwijs. Deze groei nam erg toe en dit leidde tot vragen over de betaalbaarheid/beheersbaarheid. Beide vragen, dus én de positie van het speciaal onderwijs én de kosten van speciale voorzieningen spelen nog steeds. Allerlei projecten in de verschillende sectoren (primair, speciaal en voortgezet onderwijs) zijn gestart om naar oplossingen te zoeken. Uiteindelijk is er veel wet- en regelgeving ontstaan. Sinds 1998 (wetgeving inzake de samenwerkingsverbanden Weer Samen Naar School) en 2003 (wetgeving inzake de Regionale Expertise Centra, Leerlinggebonden Financiering en de samenwerkingsverbanden Voortgezet Onderwijs), kennen we in Nederland een herziene wettelijke systematiek voor zorgleerlingen. De verdeling van het gespecialiseerde onderwijs aan zorgleerlingen in 4 wetten (de Wet op het Primair Onderwijs 1, de Wet Voortgezet Onderwijs 2, de Wet Educatie en Beroepsonderwijs 3 en de Wet op de Expertise Centra 4 ) wordt ook wel gekenschetst als de 4 kolommen. 426 Tijdschrift voor Orthopedagogiek, 50 (2011) 426-430
1 e kolom In het primair onderwijs (PO) kennen we basisscholen met een intern begeleider (IB), deze IB er coördineert de zorg in de school en is de schakel naar de zorg buiten de school. Basisscholen participeren in samenwerkingsverbanden (SWV) Weer Samen naar School, met een speciale school voor basisonderwijs (SBO). Om toegelaten te kunnen worden tot het SBO moet een leerling een beschikking krijgen van een Permanente Commissie Leerlingenzorg (PCL). 2 e kolom In het speciaal en voortgezet speciaal onderwijs - (V)SO - zijn er Regionale Expertise Centra (REC) met een commissie van de indicatiestelling (CvI). Deze REC s worden gevormd door de scholen voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs. Er bestaan 4 clustervormen voor de REC s. De CvI van een REC kan een beschikking geven die recht geeft op een Rugzak of plaatsing op een (V)SO school (hoogte van de bedragen zijn afhankelijk van de schoolsoort). De criteria die men dient te gebruiken zijn landelijk vastgesteld. 3 e kolom In het voortgezet onderwijs (VO) zijn samenwerkingsverbanden. In de scholen kent men een interne zorgstructuur met bijvoorbeeld mentoraat en een zorgcoördinator. Voor toelating tot de twee vormen van gespecialiseerd onderwijs, te weten het leerweg ondersteunend onderwijs (binnen de reguliere leerwegen) of het Praktijkonderwijs (PrO) (in een aparte school of afdeling), is een beschikking nodig van een regionale verwijzingscommissie (RVC). Ook de RVC hanteert landelijke criteria. 4 e kolom In het middelbaar beroepsonderwijs is geen verplichte samenwerking tussen instellingen. Elk Regionaal Opleidings Centrum (ROC) heeft een drempelloze instroom in niveau 1 of 2 (waar er geen niveau 1-opleiding is): iedere leerling is welkom. Voor zorgleerlingen worden allerlei aparte stromen opgezet, bijvoorbeeld trajectklassen, de Arbeidsmarktgekwalificeerd assistent (AKA)-opleiding, niveau 1 in het PrO en niveau 1 en 2 in het VMBO. Vaak in samenwerking met het bedrijfsleven en leerplichtambtenaren in het kader van de regeling van de regionale meld- en coördinatiefunctie voortijdig schoolverlaten (RMC). 1.1 Nieuwe koers Het onderwijs aan leerlingen met een ingewikkelde onderwijsvraag moet beter en transparanter worden georganiseerd. De kwaliteit moet omhoog en kinderen mogen niet tussen wal en schip vallen. Er komt een systeem waarbij schoolbesturen verantwoordelijk zijn voor een passende onderwijsplek voor elke leerling. Zij doen dat in samenwerkingsverbanden met andere scholen en zorginstanties. Bovendien wordt het geld voor Passend onderwijs zoveel mogelijk ingezet waar het nodig is: bij leraren en leerlingen. Al decennia is er discussie over de beste onderwijsplek voor deze zogeheten zorgleerlingen: regulier of speciaal onderwijs. Het aantal leerlingen dat extra zorg nodig heeft is bovendien sterk gegroeid en daarmee zijn ook de kosten sterk gegroeid. Vanaf 1998 is geprobeerd dit probleem met nieuwe wetten te tackelen, maar in 2004 werden daarover kritische noten gekraakt 5 : te duur, te ingewikkeld en ontoereikend. Niemand was verantwoordelijk voor een passende plek voor de leerling, ouders werden van de ene naar de andere indicatiecommissie gestuurd in een poging hun kind op een passende school te krijgen en er werd uitgegaan van wat een kind niet kan in plaats van omgekeerd. Veel kinderen zaten daardoor thuis, zonder onderwijs. 427
Het moest dus anders. Intensief overleg in het onderwijsveld volgde en de toenmalige minister van onderwijs, Van der Hoeven, trok zich de kritiek aan. In de nota Vernieuwing zorgstructuren in het funderend onderwijs 6 deed ze in 2005 een aanzet voor vernieuwing en verbetering. Het doel: duidelijkheid over wie verantwoordelijk is, meer leerlingen in het Passend onderwijs en regionale samenwerking tussen regulier en speciaal onderwijs en zorginstellingen als Jeugdzorg. Daarnaast in elke regio één zorgloket voor de indicatie van leerlingen. Inmiddels ging het onderwijs aan de slag met de nieuwe invulling van Passend onderwijs. Zomer 2009 werd echter door toenmalig staatssecretaris van onderwijs Sharon Dijkstra pas op de plaats gemaakt. Critici vonden dat in de gesprekken over regionale samenwerking veel te weinig ruimte was voor de inbreng van leraren en ouders. Bovendien ging het te veel over de structuur van het nieuwe systeem en te weinig over de inhoud. Ook over de verdeling van het geld was nog veel onduidelijk. Het leidde tot een koerswijziging 7. De huidige minister van Bijsterveldt heeft de inhoudelijke lijn overgenomen, maar geeft als het om de vormgeving en bekostiging van nieuwe samenwerkingsverbanden Passend onderwijs gaat, een strakke sturing 8. Voor de nieuwe koers wil het kabinet twaalf punten doorvoeren De wetgeving Passend onderwijs is gepresenteerd met als ingangsdatum 1 augustus 2012. De sleutelwoorden: uitgaan van wat een kind wel kan, terug naar de zorgplicht, inzet van middelen in de klas in plaats van in overhead en medezeggenschap van ouders en leraren. Een enorme klap voor de invoering is de bezuiniging op het (voortgezet) speciaal onderwijs van 300 miljoen. Voor de nieuwe koers wil het kabinet twaalf punten doorvoeren. Hieronder staan de punten beknopt weergegeven. A Invoering zorgplicht voor schoolbesturen 1 Schoolbesturen krijgen zorgplicht. Ouders die hun kind aanmelden bij een school krijgen een passend onderwijsaanbod bij deze school of bij een andere school. Bij het aanbod wordt rekening gehouden met de voorkeur van de ouders. Deze zorgplicht veronderstelt een niet vrijblijvende samenwerking tussen reguliere scholen en schoolbesturen en scholen en schoolbesturen uit de (V)SO-sector. Zorg wordt gebundeld in 2 typen samenwerkingsverbanden passend onderwijs, één voor PO en SO en één voor VO en VSO. Dit impliceert dat er een andere wettelijke verplichting komt voor samenwerking dan de huidige (vaak benoemd als WSNS). Met als globale richtlijn de huidige samenwerkingsverbanden VO (ca. 80) betekent dit een forse schaalvergroting: van gemiddeld 6.800 leerlingen naar ca. 19.000 leerlingen. OCW acht dit noodzakelijk in verband met de effecten van verevenen, maar ook zullen samenwerkingsverbanden Passend onderwijs moeten passen op postcodegebieden, zodat bij directe instroom in het (V)SO altijd bepaald kan worden van welk samenwerkingsverband Passend onderwijs de leerling afkomstig is. Voor het VO betekent het dat naar de schaal en de overlap met postcodes zal worden gekeken. Ook zullen de regio s worden afgezet tegen die van de GGD (momenteel zijn er 28 GGD en). 2 De huidige systematiek van de rugzak (Leerlinggebonden financiering) verdwijnt. In plaats daarvan komt een handelingsgerichte diagnostiek binnen samenwerkingsverbanden met flexibele inzet van middelen en voorzieningen. Zorgmiddelen worden toegekend aan de samenwerkingsverbanden. De scholen in een samenwerkingsverband die aantoonbaar verantwoord en kwalitatief de meeste zorg verlenen, kunnen binnen 428
hun samenwerkingsverband ook de meeste middelen krijgen. 3 Er wordt een referentiekader opgesteld. Het referentiekader heeft betrekking op een aantal inhoudelijke onderwerpen, bijvoorbeeld wat de bandbreedte is voor onderwijszorg in een reguliere school, hoe handelingsgerichte diagnostiek kan worden vormgegeven. Sectororganisaties hebben verantwoordelijkheid genomen voor ontwikkeling van het referentiekader. B Ondersteuning voor leraren en ouders wordt versterkt 4 Steun voor leraren door het vergroten van deskundigheid (scholing, aandacht voor zorgleerlingen tijdens de lerarenopleiding). Daarnaast extra ondersteuning in de klas en in de school: klassenassistenten, (intern) begeleiders, speciale klassen. 5 Individuele ouders worden beter ondersteund in hun gesprek over het passend onderwijsaanbod en de keuzevrijheid die zij hebben. Daarnaast zijn ouders via de Gemeenschappelijke Medezeggenschaps Raad (G-MR) betrokken bij het vaststellen van het zorgprofiel en het zorgplan van het samenwerkingsverband. C (Voortgezet) speciaal onderwijs blijft bestaan, maar kwaliteit wordt sterk verbeterd 6 Speciaal onderwijs blijft nodig en wordt rechtstreeks gefinancierd. Kwaliteit in het (V)SO moet sterk verbeterd worden. D Invoering budgetfinanciering 7 De reguliere rugzakmiddelen gaan naar de samenwerkingsverbanden Passend onderwijs. Ook het geld voor ambulante begeleiding gaat voortaan naar de samenwerkingsverbanden. Het geld voor zorg in het onderwijs wordt gebudgetteerd op het niveau van de Rijksbegroting 2008 en er wordt 300 miljoen euro bezuinigd. De samenwerkingsverbanden Passend onderwijs PO en VO wor- den rechtstreeks door de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) 9 bekostigd. Voor het PO betreft dit: de huidige WSNS middelen en de LGF middelen en voor het VO het Regionaal Zorg Budget (RZB) en de LGF middelen. Voor het (V)SO, participerend als school binnen een samenwerkingsverband PO of VO betreft het een directe bekostiging door DUO en wel voor: het aantal leerlingen maal de basisbekostiging het aantal leerlingen maal de zorgbekostiging, waarbij de zorgbekostiging bestaat uit een drietal bedragen (laag - middel - hoog). Om een leerling te kunnen toelaten moet een (V)SO school een verklaring hebben van een samenwerkingsverband met de uitspraak over een van de 3 bedragen. De (V)SO school vult vervolgens het telformulier in en ontvangt (T-1) de bekostiging. DUO meldt aan het SWV dat het betreffende bedrag wordt afgetrokken van de zorgbekostiging, de zogenaamde kortingsbijdrage. Bij grensverkeer rekent DUO af met een ander samenwerkingsverband. Plaatsbekostiging is er alleen voor een instelling voor gesloten jeugdzorg en een justitiële jeugdinrichting. 8 Het geld voor de zorg wordt gelijkmatiger over het land verdeeld (verevend). 9 De inzet van zorgmiddelen moet transparanter worden. Scholen maken een onderwijszorgprofiel, dat inzicht geeft in het totaal aan onderwijszorg en speciale voorzieningen in een school. Ook wordt er een verantwoordingssystematiek ontwikkeld waardoor meetbare resultaten inzichtelijk worden gemaakt. E Afstemming zorg 10 Zorg in het onderwijs moet zo goed mogelijk afgestemd worden op jeugdgezondheidszorg, jeugdhulpverlening en maatschappelijk werk. Het Zorgadviesteam (ZAT) is het platform waarin wordt afgestemd. Hoe meer de zorg voor individuele leerlingen aan één tafel kan 429
worden vastgesteld, hoe beter. Om de samenwerking tussen onderwijs en jeugdhulpverlening goed te regelen, is het wetsvoorstel zorg in en om de school ontwikkeld (betreft onder meer aanwijzen van verplichte partners uit de jeugdhulpverlening en zorg die, onder regie van de gemeente, verplicht moeten samenwerken in en om de school). De zorgplannen van de samenwerkingsverbanden moeten worden afgestemd met de gemeenten. F Inspectie 11 Het samenwerkingsverband wordt object van onderzoek van de inspectie. Naar verwachting zal OCW voor het zomerreces een Algemene Maatregel van Bestuur publiceren waarin men de scholen PO en VO toewijst aan samenwerkingsverbanden Passend onderwijs PO en VO (apart) en vervolgens de (V)SO scholen toewijst aan een dergelijke nieuwe entiteit. NOTEN 1 Wet op het primair onderwijs, htttp://www.overheid.nl 2 Wet op het voortgezet onderwijs, htttp://www.overheid.nl 3 Wet educatie en beroepsonderwijs, htttp://www.overheid.nl 4 Wet op de expertisecentra, htttp://www.overheid.nl 5 Organisatie van de zorg interne notitie VOS/ABB, Woerden 2004. 6 Notitie vernieuwing zorgstructuren funderend onderwijs, Kamerstuk 14-10-2005, OCW. 7 Heroverweging Passend Onderwijs, Kamerstuk 18 december 2009, OCW. 8 Naar passend onderwijs, Kamerbrief 31 januari 2011, OCW. 9 De Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) is de uitvoeringsorganisatie van de Rijksoverheid voor het onderwijs. Zie http://www.ocwduo.nl/ OVER DE AUTEUR Henk Keesenberg heeft onder anderen gewerkt bij de besturenorganisatie voor het algemeen bijzonder onderwijs, vervolgens bij het Landelijk Proces Management, het procesmanagement WSNS en het PMPO. Van 1998 tot 2008 was hij senior beleidsmedewerker/consultant bij VOS/ABB, de organisatie voor bestuur en management voor openbaar en algemeen toegankelijke scholen. Tevens was hij actief in landelijke projecten als WSNS+, Kwaliteit Speciaal en Kwaliteit van de zorg in het VMBO en Praktijkonderwijs. Sinds 2008 is hij verbonden aan: WKonderwijsadvies. Voor een aantal dagen in de week is hij landelijk coördinator Passend onderwijs. E-mail: henk@passendonderwijs.nl 430