INHOUDSOPGAVE Auteur 7 Inleiding 8 1 Vrijheid van meningsuiting 9 1 Inleiding 9 2 Inhoud van de vrijheid van meningsuiting 10 2.1 Een mening of gedachte koesteren 10 2.2 Een mening uiten, informatie doorgeven 10 2.3 Een mening of informatie ontvangen 11 3 Geen onbeperkte vrijheid 12 3.1 Er zijn grenzen 12 3.2 Grondwettelijke beperkingen 12 3.3 Beperkingen volgens het EVRM 14 4 Relevantie voor de overheid? 16 4.1 Onthoudingsplicht 17 4.2 Zorgplicht 18 4.3 Een informatieplicht voor de overheid? 19 4.4 De vrije meningsuiting van het personeel van de overheid 21 2 Van beslotenheid naar openbaarheid van bestuur 24 1 Een korte voorgeschiedenis 24 2 Waarom is openbaarheid van bestuur nodig? 25 3 De openbaarheidswetgeving 27
3 Informatieverstrekking door de overheid uit eigen beweging 30 1 Actieve openbaarheid van bestuur 30 1.1 Een algemene verplichting tot het voeren van een voorlichtingsbeleid 30 1.2 Enkele minimumverplichtingen 34 1.3 Specifieke informatieverplichtingen in andere wetgeving 37 2 Normen van overheidscommunicatie en regeringsmededelingen 40 2.1 Historiek 40 2.2 Normen van overheidscommunicatie 42 2.3 Mededelingen van regering en parlementsvoorzitter 66 4 Informatieverstrekking door de overheid op vraag van derden 73 1 Passieve openbaarheid van bestuur 73 1.1 Juridische grondslag 73 1.2 Het uitgangspunt: vrije toegang tot bestuursdocumenten 75 1.3 Uitzonderingen op de openbaarheid 77 1.4 Aanvraagprocedure 82 1.5 Beroepsprocedure 84 2 De toegang tot overheidsarchieven 85 2.1 Inleiding 85 2.2 Het Archiefdecreet 86 2.3 De Archiefwet 89 3 Hergebruik van overheidsinformatie 93 3.1 Wettelijk kader 93 3.2 Toepassingsgebied 94 3.3 Uitgangspunt 95 3.4 Beginselen die gelden wanneer hergebruik wordt toegestaan 95
3.5 Verbod van discriminatie en principieel verbod op exclusiviteitsovereenkomsten 97 3.6 Beroepsmogelijkheid 97 3.7 Concrete toepassing: de Kruispuntbank van Ondernemingen 98 5 Overheidsaansprakelijkheid voor onzorgvuldige of foutieve communicatie 100 1 Bestaan schadelijke meningen en schadelijke informatieverstrekking? 100 2 Kan overheidscommunicatie foutief of onzorgvuldig zijn? 102 3 Enkele voorbeelden uit de rechtspraak 104 3.1 Ruimtelijke ordening en stedenbouw 104 3.2 Informatie over individuele rechten 106 3.3 Communicatie-initiatieven uit eigen beweging 108 3.4 Belastingen en retributies 108
3 INFORMATIEVERSTREKKING DOOR DE OVERHEID UIT EIGEN BEWEGING 1 Actieve openbaarheid van bestuur 1.1 Een algemene verplichting tot het voeren van een voorlichtingsbeleid 1.1.1 Wat? Met actieve openbaarheid van bestuur wordt het geheel van initiatieven bedoeld die de overheid uit eigen beweging neemt om het publiek te informeren en voor te lichten over de beleidsvoorbereiding, de beleidsvaststelling en de beleidsuitvoering, alsook over bestaande en toekomstige regelgeving. Bij de beleidsvoorbereiding dient de informatieverstrekking van overheidszijde gericht te zijn op een zo goed mogelijke participatie van de samenleving in de besluitvorming. Eens het beleid vastgesteld werd, heeft de voorlichting vooral tot doel het effectueren van dat beleid. Daarnaast is de informatieverstrekking van de overheid gericht op dienstverlening aan burgers, organisaties en instellingen die in het maatschappelijk verkeer (mede) op overheidsinformatie zijn aangewezen. De federale WOB bevat geen algemeen voorschrift dat de overheid in het algemeen verplicht de bevolking uit eigen beweging te informeren. Het Vlaamse DOB daarentegen bepaalt dat de genoemde Vlaamse en lokale overheden de verplichting hebben de bevolking of de betrokken doelgroepen systematisch, correct, evenwichtig, tijdig en op verstaanbare wijze voor te lichten
Informatieverstrekking door de overheid uit eigen beweging 31 over hun beleid, de regelgeving, alsook over hun dienstverlening en over de rechten die de bevolking verkrijgt door het decreet zelf (d.i. de openbaarheidsregels). 1.1.2 Waarover? Het voorwerp van deze algemene plicht tot actieve openbaarheid omvat volgens het DOB vier categorieën: X Het beleid: hier kan men denken aan beleidsnota s en -brieven, waarin de beleidsvoornemens tot uiting gebracht worden; maar ook vastgesteld beleid moet kenbaar gemaakt worden via, bijvoorbeeld, een mailing met de mededelingen van de beslissingen van de regering, de gratis infolijn, informatieve brochures die via de gemeenten en de openbare bibliotheken verspreid worden, advertenties, websites, enzovoort; X De regelgeving: er bestaat een hele reeks van normen die de bekendmaking van regelgeving verplicht stelt en organiseert; bij ontstentenis van bekendmaking is de norm niet-verbindend. Zoals hoger al aangegeven, is het geen geheim dat de verplichting tot publicatie in het Belgisch Staatsblad of aanplakking aan het gemeentehuis niet garandeert dat iedereen de bekendgemaakte norm kent, wel dat iedereen die er de nodige inspanning voor doet, de norm kan kennen. De minimale publicatieverplichtingen volstaan niet om de vele, voortdurend wijzigende regels van verschillende niveaus echt toegankelijk te maken. Het is hier dat de actieve openbaarheidsverplichting van de overheid op de voorgrond treedt. Vooreerst moet de geldende regelgeving in een gecoördineerde versie voor het publiek toegankelijk gemaakt worden (zie bijvoorbeeld de Vlaamse Codex op www.codex.vlaanderen.be). Daarnaast moet de regelgeving ook intellectueel toegankelijk gemaakt worden, dat wil zeggen via allerlei initiatieven en media verstaanbaar gemaakt worden voor de verschillende geïnteresseerde groepen in de samenleving; X De dienstverlening: waar, hoe en wanneer zijn de overheidsdiensten bereikbaar voor de burger, en vooral, bij welke dienst moet ik terecht met deze of gene vraag?; X De aan de burger toekomende rechten op openbaarheid van bestuursdocumenten: de overheid moet de burger actief informeren over zijn recht op inzage in eender welk
32 Informatieverstrekking door de overheid uit eigen beweging overheidsdocument. De actieve openbaarheidsplicht heeft dus ook de passieve openbaarheid van bestuur als voorwerp. 1.1.3 Hoe? Dit actief informatiebeleid mag volgens de Vlaamse decreetgever geen samenraapsel van toevallige invallen van het moment zijn, maar moet structureel georganiseerd worden: de bevolking moet systematisch geïnformeerd worden. Dit veronderstelt een zekere frequentie in de communicatie, en ook een professionele aanpak. Het impliceert ook dat niet alleen goed nieuws, maar ook slecht nieuws (de afschaffing van premies, de verhoging van een belasting, werken aan een gemeentelijke weg die lange tijd voor hinder zullen zorgen) gecommuniceerd moet worden. Toch is actieve openbaarheid per definitie selectief. Bovendien heeft niet iedereen behoefte aan dezelfde informatie. Daarom is dan ook de gerichtheid van de informatieverstrekking zeer belangrijk, niet alleen opdat alle burgers voor wie de informatie belang heeft of kan hebben, erover zouden kunnen beschikken, maar ook opdat de burgers voor wie de informatie irrelevant is, er niet mee lastiggevallen zouden worden. Wanneer burgers aangeboden informatie als overbodig ervaren, kan dat een negatieve invloed hebben op hun oordeel over het nut van voorlichting in het algemeen. Die gerichtheid veronderstelt ook de inzet van middelen die aan de doelgroep aangepast zijn. De informatie moet correct zijn: het bestuur levert alle inspanningen om enkel juiste informatie te verspreiden, en zet eventueel foutieve informatie onmiddellijk recht. De informatie moet ook evenwichtig zijn: elke eenzijdigheid wordt vermeden, met oog voor onderscheid tussen hoofdzaak en bijzaken. De voorlichting van het publiek moet ook tijdig gebeuren. Het tijdstip zal uiteraard sterk beïnvloed worden door de doelstelling van de voorlichting. Nieuwe regelgeving bijvoorbeeld moet actief kenbaar gemaakt worden, bij voorkeur nog voordat ze in werking treedt; een wijziging in de openingsuren van een bepaalde dienst of van het telefoonnummer van een dienst moet
Informatieverstrekking door de overheid uit eigen beweging 33 lang op voorhand aangekondigd worden, enzovoort. Wanneer de overheid beoogt de bevolking te betrekken bij de beleidsvoorbereiding, zullen burgers op een zodanig tijdstip moeten worden geïnformeerd dat er nog daadwerkelijk mogelijkheden tot participatie bestaan, met andere woorden geruime tijd voordat er een eindbeslissing genomen wordt. De informatie moet in een begrijpelijke vorm gegoten worden: voor zover als mogelijk moet vakjargon en wetstraatees vermeden worden, de communicatievorm die de overheid wenst te gebruiken, moet aangepast zijn aan de doelgroep, enzovoort. Informeren gaat hier over in voorlichting. Het louter op de website plaatsen van een nieuw decreet over de ruimtelijke ordening, bijvoorbeeld, volstaat niet: de concrete inhoud ervan zal in eenvoudigere, niet-ambtelijke bewoordingen moeten worden verduidelijkt aan de bevolking. Hierbij moet rekening gehouden worden met de doelgroep, zowel in vormgeving, gekozen medium als in inhoud en taalgebruik. 1.1.4 Waarover niet? Op deze actieve informeringsplicht voor de overheid is er één beperking: alle uitzonderingen die gelden voor de passieve openbaarheid van bestuur, gelden ook voor de actieve openbaarheid, op eigen initiatief van de overheid. Dit betekent dat de overheid zelf niet het initiatief mag nemen om bestuursdocumenten openbaar te maken die vallen onder één van de absolute uitzonderingscategorieën, en dit bij de relatieve uitzonderingsgronden slechts kan na afweging van het belang van de openbaarheid tegen de andere decretaal bepaalde belangen. Wanneer, bijvoorbeeld, een bepaald document dat bij de overheid berust gegevens uit het privéleven van een persoon bevat en om die reden niet aan een derde die erom vraagt, kan meegedeeld worden, mag de overheid uiteraard evenmin uit eigen beweging dat document aan de openbaarheid prijsgeven. We komen later op die uitzonderingen terug. Uiteraard moet de overheid zich in haar voorlichtingsbeleid ook houden aan alle andere relevante wetgeving (portretrecht, auteursrecht, geen openbare laster of beledigingen, ).