Amerika en Irak: de strijd der rapporten Giles Scott-Smith Op 3 december 2006 publiceert de New York Times een uitgelekt memo dat een maand eerder door toenmalig minister van Defensie Donald Rumsfeld naar het Witte Huis is gestuurd. Het memo, getiteld Illustrative New Courses of Action, is één dag voor de Congresverkiezingen opgesteld, en twee dagen voordat Rumsfeld gedwongen wordt af te treden vanwege de uitslag van die verkiezingen. Uit het memo blijkt dat de minister zoekt naar nieuwe wegen om het escalerende geweld in Irak het hoofd te bieden. Ondanks zijn claim dat de Amerikaanse landmacht zich succesvol heeft aangepast aan het voeren van grote gevechtsoperaties naar de uitvoering van antiterreuroperaties, verzetsbestrijding (counterinsurgency), het omgaan met doodseskaders en sektarisch geweld, roept Rumsfeld op tot een nieuwe benadering, omdat wat de Amerikaanse troepen op dit moment in Irak doen niet goed genoeg of snel genoeg werkt. Rumsfelds voorstel De nadruk van de nieuwe aanpak ligt op het aankleden van de Iraakse Ministeries van Defensie en Binnenlandse Zaken, het versnellen van de overdracht van materieel en taken, en het leren van vaardigheden aan de Iraakse troepen. Tegelijkertijd stelt de minister dat de Amerikaanse troepen alleen die provincies en steden zullen helpen in hun veiligheid te voorzien die daar expliciet om vragen en die actief meewerken, en dat geen medewerking ook geen militaire steun zal betekenen. Bovendien roept Rumsfeld op tot een versnelde sluiting van Amerikaanse bases, in lijn met het meer algemene doel de coalitiestrijdkrachten in fasen terug te trekken uit Irak. We zijn al ingekrompen van 110 naar 55 bases voor de Amerikaanse troepen. Het voornemen is het aantal af te bouwen naar 10 tot 15 in april 2007, en naar 5 tegen juli 2007. In het opereren vanaf deze bases zullen de Amerikaanse troepen slechts als snelle reactie-eenheden optreden, die de Iraakse troepen te hulp komen wanneer dit nodig is. Rumsfeld, als altijd de informatiestrateeg, voegt een veelzeggend voorbehoud toe aan zijn plan: We dienen aan te geven dat welke benadering de Verenigde Staten ook kiezen, zij dit doen bij wijze van proef. Dit geeft ons de mogelijkheid ons plan aan te passen of indien nodig van koers te veranderen - en dus niet te verliezen. Dit doet sterk denken aan de nogal griezelige opmerkingen die journalist Ron Suskind in 2002 optekende uit de mond van een senior Witte Huismedewerker, die verklaarde: Wij zijn nu een imperium, en wanneer we optreden, scheppen we onze eigen realiteit. 1 Hoe het ook zij, het Rumsfeldmemo toont wel dat de minister bereid was om de uitgangspunten van de Amerikaanse aanwezigheid in Irak te wijzigen en nieuwe doelstellingen te formuleren voor de inzet van de Amerikaanse krijgsmacht. Het is veelzeggend dat Rumsfeld zijn memo eindigt met een lijstje minder aantrekkelijke opties, die grofweg in drie categorieën onder te verdelen zijn: 1) Op de oude voet doorgaan en een vaste vertrekdatum stellen ; 2) Een overtuigend plan tot federalisering voorstellen, of een Dayton-achtige verdeling van het land; 3) Een groot deel van alle Amerikaanse troepen naar Bagdad verplaatsen met als doel de situatie daar onder controle te krijgen, en zowel het aantal gevechtsbrigades als het algehele Amerikaanse troepental in Irak substantieel te verhogen. We moeten niet te veel willen lezen in dit memo. Minister Rumsfeld stond al enige tijd onder druk, niet in de laatste plaats van zijn eigen militairen. Op 1 november ging president Bush zover dat hij zijn defensieminister zonder reserveringen steunde een duidelijk teken dat er verandering op komst was. 1
De Iraq Study Group Het is echter treffend hoe dicht het Rumsfeldmemo de uitkomsten van het Iraq Study Grouprapport benadert, dat enkele weken later uitkomt. Dit rapport is opgesteld door een door James Baker en Lee Hamilton geleide studiegroep, die bestond uit vertegenwoordigers van de Republikeinse en Democratische partij. Het lijkt alsof het Bakerrapport gemaakt is om het gat te vullen dat de in diskrediet gebrachte Rumsfeld heeft achtergelaten na zijn vertrek. De Congresverkiezingen leveren een overtuigende winst op voor de Democraten, door de verontrusting onder de Amerikaanse bevolking over het falen van de regering-bush om vooruitgang te brengen in Irak. De steun voor de oorlog onder de Amerikaanse bevolking ligt inmiddels ergens tussen de 20 en 30 procent. Baker, Hamilton en hun collega s willen een nieuw Amerikaans Irak-beleid kunnen aankondigen na de Republikeinse nederlaag in de verkiezingen. Onze politiek leiders dienen een benadering te kiezen die steun geniet van zowel Republikeinen als Democraten, verklaart het rapport, dat als gezaghebbend moet worden beschouwd. De oorlog is een lange en kostbare strijd geworden, en dient tot een verantwoorde afsluiting gebracht te worden. ( ) Ons land verdient een debat waarin inhoud vóór retoriek gaat. ( ) De president en het Congres moeten hierin samenwerken. 2 Welke opties biedt het rapport? Allereerst beziet het de Irak-kwestie in zijn regionale context. Het beschouwt het escalerende geweld - met de potentie zich te verspreiden buiten de Iraakse grenzen - als een probleem dat ook de buurlanden aangaat. Daarom zou niet alleen een diplomatiek offensief nodig zijn om Syrische en Iraanse medewerking te garanderen, maar ook een nieuwe poging om een doorbraak in de Israëlisch-Palestijns-Libanese relaties te bewerkstelligen. Daarom roept het rapport president Bush op om zijn lang vergeten maar ongetwijfeld oprechte steun voor een tweestatenoplossing van juni 2002 nieuw leven in te blazen. Ten tweede stelt het rapport voor om de Amerikaanse militaire aanwezigheid in Irak geleidelijk af te bouwen. De meeste veiligheidsoperaties zouden overgedragen moeten worden aan de Irakezen zelf; de resterende Amerikaanse troepen zouden moeten worden omgevormd tot snelle reactie-eenheden. Zij zouden zich dan concentreren op het verslaan van Al-Qaeda en op ondersteuning van de Iraakse troepen waar en wanneer nodig. Meer troepen naar Irak? Het is waar dat Rumsfeld zelf niet echt te trappelen stond om Iran en Syrië uit te nodigen om tot een regionale dialoog over Irak te komen. Zijn memo getuigt eerder van de benadering dat machtsvertoon de manier is om de Iraakse grenzen te beveiligen en de buurlanden buiten de deur te houden. Toch ontlopen het Bakerrapport en het Rumsfeldmemo elkaar weinig als het gaat om de noodzaak Irak en zijn bestuur te versterken, en een nieuwe strategie te ontplooien voor de Amerikaanse troepen in de regio. Beide documenten erkennen dat de aanwezigheid van 141.000 Amerikaanse militairen niet voldoende is om het initiatief naar zich toe te trekken, en beide weigeren om een verhoging van het troepental te steunen. Over het big push -argument om een troepenverhoging te rechtvaardigen, zegt het Bakerrapport het volgende: Voortdurende verhogingen van het aantal Amerikaanse troepen zou de dieperliggende oorzaak van het geweld in Irak niet oplossen, namelijk de afwezigheid van nationale verzoening. Een hoge Amerikaanse generaal vertelde ons dat het verhogen van het Amerikaanse troepental tijdelijk kan helpen om het geweld in te dammen in een nauw afgebakend gebied. Eerdere ervaring wijst er echter op dat het geweld gewoon weer oplaait zogauw de troepen naar een ander gebied worden verplaatst. Een andere generaal stelde dat als de Iraakse regering geen politieke vooruitgang boekt, alle troepen in de wereld nog geen veiligheid kunnen brengen. Ondertussen wordt er steeds meer gevergd van de Amerikaanse krijgsmacht - we hebben de troepen of het materiaal dus ook niet om substantieel of voortdurend het troepental te verhogen. Het zenden van meer troepen naar 2
Irak zou ons noodzakelijkerwijs ook belemmeren om onze missie in Afghanistan van voldoende middelen te voorzien of om op crises in de wereld te kunnen reageren. 3 De voorstellen van het Bakerrapport werden al verwacht in Washington. Het is dus niet zo dat de overeenkomsten met de voorstellen in Rumsfelds memo toeval zijn. Rumsfeld weigerde lange tijd gehoor te geven aan de oproepen van militairen om de strijd tegen de opstandelingen anders aan te pakken. Het memo gaat lang niet ver genoeg, en komt veel te laat. Wellicht probeerde de minister de Iraq Study Group het gras voor de voeten weg te maaien en een laatste poging te wagen om de ergste schade van de aanstaande Congresverkiezingen te beperken, die niet alleen verlies zouden opleveren voor de Republikeinse partij, maar ook de verdere afbraak van de geloofwaardigheid van de regering-bush zouden betekenen. Maar het loopt nog anders: het Bakerrapport (en Rumsfeld) worden vervolgens opzijgeschoven door een andere trouwe aanhanger van Bush stay the course -visie, het American Enterprise Institute (AEI). Choosing Victory Het 50 pagina s tellende rapport Choosing Victory: A Plan for Success in Iraq is opgesteld door de AEI s Iraq Planning Group onder leiding van resident scholar Frederick Kagan, en verschijnt begin januari 2007. Het loont de moeite om stil te staan bij het verschil in benadering tussen dit rapport en dat van de Iraq Study Group van James Baker. Het AEIrapport wijst de optie van Vietnamisering van het conflict in Irak af, wat wordt voorgesteld door zowel het Bakerrapport als door het Rumsfeldmemo. Het AEI-rapport kiest daarentegen juist voor een golf van extra Amerikaanse troepen (30.000) om de veiligheid in Bagdad te herstellen tegen het najaar van 2007. Dit kan volgens het AEI de voorwaarden scheppen om tot nationale verzoening te komen en om het Iraakse bestuur effectiever te maken. Het rapport verwerpt verder het voorstel van Baker en de zijnen om tot een regionale oplossing te komen middels gesprekken met Iran en Syrië. Dit beschouwt het als een overschatting van het vermogen, laat staan de wil van deze landen om samen met de VS op te treden. Het AEI stelt: Het probleem met het koesteren van verwachtingen over de mogelijkheden die de Iraakse buurlanden hebben om het geweld in te dammen, is dat ze hier simpelweg niet de capaciteiten voor hebben. Dit toch van ze verwachten is een doodlopende weg, omdat het de aard van het conflict in Irak miskent. 4 Bush beslist en verdeelt Washington President Bush kiest voorspelbaar voor de benadering van het AEI, en vraagt prompt om 21.500 extra manschappen om Bagdad te pacificeren. Tegelijk verwerpt hij ieder voorstel om het gesprek aan te gaan met Teheran of Damascus. Het AEI-rapport en het Bakerrapport lijken ogenschijnlijk twee tegenpolen te vertegenwoordigen in het diep verdeelde Amerikaanse politieke landschap. Het Bakerrapport, dat oproept tot verzoening in Irak én in Washington, wordt verworpen door een president die vastbesloten is militaire oplossingen voor elk probleem te vinden, zelfs als dit betekent dat hij daarmee de stem van de meerderheid van zijn eigen bevolking negeert. Het AEI spiegelt op een handige manier een situatie voor die alleen politieke wil en militaire inzet vereist om alles weer op de rails te krijgen. Daarmee negeert het voor het gemak vier jaar van oplopende dodentallen, astronomische corruptie, mismanagement van schaarse middelen, en incompetente berekeningen. Het is een raadsel hoe het instituut zo overtuigd kan spreken over het bewerkstelligen van nationale verzoening in Irak, als de beelden van de ophanging van Saddam Hoessein iedereen nog vers in het geheugen liggen. Het politiek gemanoeuvreer rond de verschillende rapporten is echter complexer dan voornoemde tegenstelling doet vermoeden. Hoewel de Democraten de Congresverkiezingen winnen door er een referendum over de oorlog van te maken, zijn ze natuurlijk niet erg enthousiast om de last van bipartisan buitenlands beleid te dragen. Irak is Bush oorlog, en 3
om dit zo te houden lijkt het de Democraten politiek opportuun om de aanvraag voor 100 miljard dollar extra goed te keuren om zo de troepen te steunen, zoals het patriotten betaamt, maar er tegelijkertijd voor te zorgen dat verder falen op het bordje van de Republikeinen komt. Dus terwijl Ted Kennedy de Senaat mobiliseert tegen vice-president Dick Cheney s typische misvatting dat het Congres geen bevoegdheid heeft om de oorlogsstrategie te wijzigen, bezoekt senator Hillary Clinton - presidentskandidate - de troepen in Irak en Afghanistan. 5 Praten met de As van het Kwaad? Misschien wel het interessantste aspect van de strijd der rapporten vormen de verschillende visies op het gebruik van diplomatieke middelen. Voor de Iraq Study Group opent het fiasco in Irak de mogelijkheid om de leden van de zogeheten As van het Kwaad de hand te reiken en daarmee een van de meest bepalende kenmerken van het Amerikaanse buitenlands beleid gedurende de Bush-jaren teniet te doen. Amerika moet dan weliswaar inbinden, maar als het goed uitgevoerd wordt, kan het uiteindelijk wel eens tot een grote verbetering van de dialoog in het Midden-Oosten leiden. Bush negeert deze optie echter ten gunste van de zwart-wit logica waar hij bekend om staat. Hij kondigt juist een nieuw diplomatiek offensief aan om de vastberadenheid van zijn belangrijkste Arabische bondgenoten in de regio, Egypte, Jordanië en Saoedi-Arabië, een impuls te geven. Het is niet alleen politieke aanmatiging die hem tot deze keus brengt. Reuel Marc Gerecht, resident fellow bij het AEI en lid van diens Iraq Planning Group, had de redenen al op een rijtje gezet om de praat met de As van het Kwaad -optie van tafel te vegen. 6 Dit deed hij al vóór het Bakerrapport uitkwam in november. Op het eerste gezicht zijn de argumenten van Gerecht en het bewijs dat hij aanvoert om ze kracht bij te zetten, behoorlijk overtuigend. Zowel Iran als Syrië hebben belang bij de machtstrijd in Irak, en geen van beide heeft veel zin om de opkomst van een olierijk, democratisch buurland aan te moedigen. Sterker nog: geen van beide regimes kan doorslaggevende invloed uitoefenen op de gebeurtenissen in Irak. Wat kunnen de Verenigde Staten bovendien naar de onderhandelingstafel brengen dat Ahmadinejad en Assad ertoe overhaalt mee te werken? Gerechts antwoord is glashelder: Als je zwak bent dat wil zeggen: wanneer je als zwak gezien wordt en jezelf ook zo ziet heb je niet veel te bieden. Zo bezien zit het Bakerrapport er niet alleen naast, maar geeft het zelfs blijk van defaitisme. Gerecht heeft gelijk als hij zegt dat succesvolle diplomatie vaak werkt door een zorgvuldige mix van hard en soft power, maar zijn artikel geeft je niet de indruk dat de veiligheidssituatie in Irak eerst hersteld moet worden en dat vervolgens de diplomatieke kanalen weer opengaan. De discussie spitst zich puur toe op de inzet van hard power omdat dat het enige is dat de regimes daar blijkbaar begrijpen. Echte diplomatie betekent echter een zekere mate van onderhandelen, van geven en nemen om een uitkomst te bereiken waar alle betrokken partijen zich in kunnen vinden. Het doel is dan ook dat de afspraken geëerbiedigd worden. Voor de intellectuelen van het American Enterprise Institute betekent diplomatie niet veel meer dan het in de hand houden van je bondgenoten dan wel het eisen stellen aan je vijand. Het is dus niet een hard-soft power-combinatie, maar uitsluitend een hard power-benadering. Het is zo bezien een gemiste kans dat Clintons pogingen in het bemiddelen in en oplossen van conflicten 7 tijdens zijn laatste jaren als president niet aansloegen in Teheran. Madeleine Albright hief de handelsbelemmeringen op voor een paar Iraanse tapijten, maar dat was het dan ook wel. Het had misschien niet alles opgelost, maar het zou tenminste een ander uitgangspunt voor de verstandhouding hebben betekend in een tijd waarin de gematigde Iraniërs nog in opkomst leken. Bondgenoten En hoe staat het met de diplomatieke betrekkingen met de Coalition of the Willing? Welke mate van consultatie is er geweest met de belangrijke nummer twee in de coalitie, Groot- Brittannië? Van de 16.500 niet-amerikaanse militairen in Irak binnen de coalitie van 27 4
landen, komen er 7.200 uit het Verenigd Koninkrijk, waarmee dit land verreweg de meest geloofwaardige partner is, en degene die een zeker aandeel in het besluitvormingsproces wel verdient. Ook premier Tony Blair staat onder groeiende druk om een datum te geven voor de terugtrekking van de Britse troepen, iets dat hij weigert zonder Bush besluit afgewacht te hebben. In een reactie op het Bakerrapport stelt de Britse minister van Buitenlandse Zaken Margaret Beckett op 6 december het volgende: We verwelkomen de publicatie van het rapport van de Iraq Study Group. Het is een degelijk en complex stuk, waaraan de premier en vooraanstaande Britse functionarissen vanzelfsprekend hebben bijgedragen. Uit de gesprekken die zij met de studiegroep hadden, leiden wij af dat hun gedachtegang grotendeels in overeenstemming was met de onze 8 So far so good. Maar na de aankondiging van president Bush nieuwe, door het AEI beïnvloede strategie op 10 januari, geeft de minister echter het volgende commentaar tijdens een persconferentie: De aankondiging van president Bush, en de instemming en reactie van de Iraakse regering van premier Al-Maliki, toont dat beide vastberaden zijn om de zeer problematische situatie, vooral in Bagdad, aan te pakken. We verwelkomen dit. De zeer ingewikkelde veiligheidssituatie ondermijnt de inspanningen om andere zaken in het land aan te pakken. We hopen daarom dat deze gezamenlijke inspanning om het veiligheidsprobleem op te lossen inderdaad zal slagen. 9 Beckett ontkent dat Britse troepen deel zullen gaan nemen aan de operaties in Bagdad. Ze geeft aan niet onder de druk te zullen zwichten om met een tijdschema voor Britse terugtrekking te komen, waarvoor ze als reden aanvoert dat de veiligheidsituatie in de regio- Basra nog niet stabiel genoeg is. Maar het meest opvallende aan de twee citaten is het gemak waarmee de minister van mening verandert in lijn met wat er uit Washington komt. Het wekt in ieder geval niet de indruk dat Groot-Brittannië serieus geconsulteerd is over het AEI-plan, of dat dergelijke consultatie nodig geacht wordt: de Britten volgen toch wel. Het is eens temeer bewijs van het consequent maar tegelijkertijd terloopse opzijschuiven van de Britten. Ook de gedienstige manier waarop dit wordt aanvaard in Londen toont dat er de laatste tijd maar weinig is veranderd in de trans-atlantische betrekkingen. De Congresverkiezingen mogen dan een politieke aardverschuiving hebben opgeleverd, het Witte Huis onder George W. Bush doet alsof er niets aan de hand is. Dr. G. Scott-Smith is senior researcher bij het Roosevelt Study Center in Middelburg. Vertaling: David den Dunnen 1. Ron Suskind, Without a Doubt, New York Times Magazine, 17 oktober 2004, pp. 50-51. 2. Letter from the Co-Chairs, The Iraq Study Group Report, New York: Vintage, 2006, p. ix. 3. Iraq Study Group Report, pp. 38-39. 4. Choosing Victory, pp. 41-42. 5. Over Kennedy and Cheney zie http://kennedy.senate.gov/newsroom/press_release.cfm?id=d054b515-6c65-4dda-ba28-004ff164bfc9, 22 januari 2007. 6. Gerecht, Bartering with Nothing, 20 november 2006, op <http://www.aei.org/publications/pubid.25163,filter.all/pub_detail.asp, 22 januari 2007. 7. Namelijk in Noord-Ierland, het Israëlisch-Palestijns conflict, Pakistan-India en met Vietnam. 8. Geciteerd op http://www.fco.gov.uk/servlet/front?pagename=openmarket/xcelerate/showpage&c=page&c id=1007029394374, 22 januari 2007. 9. Geciteerd op http://www.fco.gov.uk/servlet/front?pagename=openmarket/xcelerate/showpage&c=page&c id=1007029391629&a=karticle&aid=1168349840025, 22 januari 2007. 5