Gij zult beleefd glimlachen *

Gij zult beleefd glimlachen * Munish Ramlal ** Inleiding Het advies Gij zult openbaar maken van de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) kan worden geplaatst in een lange reeks van pleidooien voor meer openbaarheid. Het lot van deze adviezen is tragisch. Er gebeurt uiteindelijk weinig tot niets mee. De auteurs hadden blijmoedig gerekend op een groot maatschappelijk debat. Helaas moesten ze het doen met een half gevuld zaaltje. Toen ik het advies van de Rob las, had ik niet het gevoel iets nieuws te hebben gelezen. De analyse was bekende kost. Er miste iets. Er werd gedaan alsof er een visionaire boodschap werd uitgesproken. Een krachtig pleidooi voor cultuurverandering. Het kwam me ongeloofwaardig over. Mijn verklaring: de Rob heeft macht en belangen niet mede betrokken bij zijn analyse van het openbaarheidvraagstuk. En laten nu juist deze factoren bij kwesties rond openbaarheid vaak een rol spelen. Denk aan het achterhouden of manipuleren van informatie om macht te behouden of te verwerven. Hier komt bij dat de raad het vertrouwen van burgers wenst te herstellen. Ook daarom had de raad oog moeten hebben voor macht. De burger wantrouwt het machtspolitieke spel: vriendjespolitiek, toedekken van misstanden, creatief boekhouden et cetera. Wie oog heeft voor macht en belangen ontdekt patronen die hij of zij niet eerder zag of niet wilde zien. We zouden meer over de factor macht moeten nadenken. In dit artikel bespreek ik een voorbeeld vanuit machtsperspectief. Het heeft betrekking op de ambtelijke voorbereiding van conceptwetgeving op ministeries en de betrokkenheid van lobbyende partijen daarbij. Het komt uit mijn proefschrift uit 2011 (Ramlal, 2011). Nieuwspoort Van 2007 tot en met 2011 werkte ik aan dit onderzoek, resulterend in mijn boek Naar een glazen wetgevingshuis. In die periode onderzocht ik drie wetsvoorstellen op hun ambtelijke totstandkoming. De feitelijke wetsvorming met al haar onderhandelingen is verplaatst naar deze ambtelijke voorportalen. Ik focuste in mijn onderzoek op de inbreng van belanghebbende partijen en de wijze waarop het ministerie dat goed probeerde te organiseren, indachtig beginselen als representativiteit van belanghebbenden, hoor- en wederhoor en het evenwichtig afwegen * Dit artikel is geschreven op persoonlijke titel. Het is een schriftelijke bewerking van de presentatie op 25 april 2013 over het rapport Gij zult openbaar maken van de Raad voor het openbaar bestuur en Netwerk Democratie. ** Munish Ramlal is rechtssocioloog. Hij promoveerde op het onderwerp openbaarheid en lobby aan de Erasmus Universiteit Rotterdam met de dissertatie Naar een glazen wetgevingshuis? 446 Beleid en Maatschappij 2013 (40) 4

Gij zult beleefd glimlachen van argumenten en visies. Verder bekeek ik wat over deze zaken via de memorie van toelichting of anderszins in de openbaarheid werd gebracht. Mijn idee was dat de belangeninbreng schriftelijk vastgelegd zou moeten worden. Op die manier zou je de belangeninbreng in deze ambtelijke wetgevingsfase kunnen bespreken en controleren in de formele wetgevingsprocedure (Ramlal, 2008). Met deze gedachten in het achterhoofd sprak ik met Haagse insiders: lobbyisten, ambtenaren, bestuurders. Steevast noteerde ik ja, transparantie is belangrijk, maar in de praktijk gaat het niet werken. Het verschil tussen de praktijkvisie en het Gij zult openbaar maken is groot. In mijn rondgang als detective door (vooral ambtelijk) Den Haag zag ik een ander beeld dan dat ik verwachtte. Wellicht kwam dat vanwege mijn academische achtergrond: de brave juristenkijk. Voor het eerst leerde ik denken vanuit belangen en macht. Dat is iets wat ze je niet of nauwelijks leren tijdens de rechtenopleiding. De sterken verpletteren de zwakkeren Het Nederlandse wetgevingsproces begint formeel juridisch bij indiening van een wetsvoorstel. Bestuurskundigen en politicologen weten wel anders. Materieel speelt zich veel af in die ambtelijke krochten voorafgaand aan de indiening. In de ambtelijke keuken stemmen (beleids)ambtenaren conceptwetteksten of conceptbeleid met een veld van belanghebbende partijen af. Bijvoorbeeld rond medicijnen, financiële producten, telecommunicatie, gezondheid, drinkwater en energie. Deze participatieve democratie in de ambtelijke voorfase is op zich waardevol. Bij het ontwerpen van wetsvoorstellen laat een ministerie zich mede leiden door wat in het betreffende veld leeft. Wie is tegen zulk overleg? Verstandig overleg en werken aan consensus zorgen voor een levendige democratie. Het probleem is echter dat de inhoud, de fasering en de integriteit van deze overleggen niet of weinig worden gewaarborgd. De sterkeren verpletteren de zwakkeren. Het ministerie houdt de deur goed dicht voor partijen als het even niet opportuun uitkomt, houdt brieven onder de pet als dat politiek beter uitkomt en maakt liever geen slapende honden wakker. Van een gebrekkig proces backstage wordt vervolgens nauwelijks transparant verslag gedaan. Wat zich achter de coulissen afspeelt, blijft publiek geheim en de politieke acteurs glimlachen op het podium alsof alles pais en vree is. Driefasenmodel In mijn onderzoek observeer ik hoe sommige belanghebbende partijen worden ingesloten in een vroege fase van het ambtelijke wetgevingsproces en grote invloed mogen uitoefenen op het eerste ambtelijke concept, en hoe anderen moeten wachten op een internetconsultatie, in een veel latere fase, wanneer nog weinig valt te veranderen aan het concept. Ik goot mijn observaties in een model, het driefasenmodel van ambtelijke wetsvoorbereiding, met als fasen (1) de kiemfase, (2) de coalitiefase en (3) de presentatiefase. Een model waarin machtsverschillen in beeld komen. Beleid en Maatschappij 2013 (40) 4 447

Munish Ramlal In de eerste fase zitten intimi van het ministerie aan tafel. Belangrijke partijen zoals waar onze oud-politici en oud-ambtenaren naar overstappen (of omgekeerd): KLM (Camiel Eurlings), KPMG (Wouter Bos), Shell (Nebahat Albayrak), de bankenlobby (SG Chris Buijink van het ministerie van Economische Zaken), Coca- Cola en frisdrankenindustrie (Pieter van Geel), Deloitte (Jan Peter Balkenende), of waarvoor politici met een dubbele pet diensten verrichten, zoals Bouwend Nederland (Elco Brinkman), Care Nederland (Loek Hermans) et alia. Samen vormen ze een behoorlijk op elkaar gelijkende kliek die ook wel bekendstaat als het old-boys network, de top 200 van de Volkskrant of gewoonweg de machtscirkel. Deze partijen hebben geld, zorgen voor werkgelegenheid, bezitten expertise in een bepaald beleidsterrein en vormen de clientèle van ministeries en politieke partijen. Menig oud-ambtenaar, oud-bestuurder of oud-politicus staat op hun loonlijst of wordt op andere wijze ingeschakeld en beloond. In de tweede fase zitten coalitiepartijen : partijen die je als ministerie aan tafel moet betrekken om er later geen problemen mee te krijgen. Bijvoorbeeld een uitvoeringsorganisatie of een decentrale overheid. Het ministerie probeert hen tot medestander van het voorstel te maken. Eventueel kan er in ruil voor steun iets beloofd worden door het ministerie. De derde fase is meer open, waarin bijvoorbeeld een internetconsultatie wordt gehouden. In deze fase zitten de outsiders. Dit zijn partijen die geen ervaring hebben met het Haagse spel. Of dit zijn partijen waar het ministerie normaal gesproken geen zaken mee doet, waar geen vertrouwensband mee bestaat en die liever buiten de deur worden gehouden, tenzij bijvoorbeeld een ander ministerie instaat voor de betrouwbaarheid van de partij (bijvoorbeeld Economische Zaken, Landbouw en Innovatie voor marktpartijen). In deze fase is nauwelijks een fundamentele verandering van het conceptwetsvoorstel mogelijk. Verandering betekent namelijk dat de eerdere onderhandelingsresultaten of gedane beloftes in de eerste fasen op het spel worden gezet. Grote vertraging, nieuwe onderhandelingsrondes en verlies van regie zijn het gevolg. Outsiders klagen natuurlijk dat onduidelijk is wat er met hun inbreng wordt gedaan. Mensen hebben het gevoel niet serieus te worden genomen. Iemand die ik sprak zei: Het was allemaal schijn, ze hadden al heel duidelijk hun keuze gemaakt. Spreekbuis Mijn conclusie is dat er willekeur heerst binnen het ambtelijke wetgevingsproces. Er bestaan geen harde inspraakrechten, hooguit gunsten. En omdat dit proces van gunnen vooral backstage plaatsvindt, is nauwelijks na te gaan of een belanghebbende een punt heeft of niet als die zou klagen over het inspraakproces. Wat wel openbaar wordt gemaakt, was cherry picking of een te rooskleurige voorstelling van zaken. Het past allemaal bij de werking van macht: te veel openheid van zaken ondermijnt het resultaat als er dealtjes zijn gesloten, als iemand iets is gegund en anderen worden beduveld, of als cijfers en onderzoeken op bestelling gefabriceerd zijn, of als er gewoonweg goed geld wordt verdiend en er geen discussie gevoerd mag worden, laat staan een morele. 448 Beleid en Maatschappij 2013 (40) 4

Gij zult beleefd glimlachen Machtige bedrijven, personen en organisaties oefenen achter de schermen veel invloed en druk uit op de overheid. Want zowel de volgorde van inspraak als de intensiteit en wie betrokken is (zoals een oud-minister of partijcoryfee) zijn van belang. Wie twintig keer hoort dat een regel goed is voor marktwerking gaat daar op een gegeven moment in geloven en het zelf verkondigen. Ook de menselijke hersenen werken zo (Kahnemann, 2011, 112). Men wordt als politieke partij, ambtenaar of bestuurder spreekbuis van de machtige bedrijven of partijen en denkt zelf niet meer na over het publieke belang. Deze regulatory capture tast het denken aan. De revolving doors intensiveren dit fenomeen. Geld en macht kunnen onze overtuigingen ombuigen en onze emoties bespelen. Regulatory capture van special interests De regulatory capture van belanghebbende partijen is slechts een voorbeeld van een observatie die je vanachter de machtspolitieke bril ontdekt. Het is wel kwestie die steeds weer opduikt en die tot consternatie leidt bij het grotere, niet-ingevoerde publiek. De tragiek is echter dat politici die in het systeem zitten ook nauwelijks zijn opgewassen tegen dit fenomeen. Het veroordelen van bedrijven voor hun aandeel in Bangladesh, van de tabaksindustrie voor verslavingsproblemen of van financiële instellingen die de stabiliteit van het geldsysteem in gevaar hebben gebracht omwille van eigen gewin, vergt een hoge prijs. Het is politiek-bestuurlijk risicovol in een sociaal systeem waar machtsposities zozeer met elkaar verknoopt zijn. Zeker als nieuwkomer betekent zo n geluid bij de volgende verkiezingen exit. Wie spint hier garen bij? Wie eenmaal oog heeft voor macht als verschijnsel en de wetmatigheden ontrafelt, zal ook andere verklaringen ontdekken waarom bepaalde hardnekkige overheidsproblemen niet opgelost worden. De vraag die ik vanuit machtsperspectief steeds vaker stel is: wie of welke partijen spinnen hier garen bij? Dus wie spinnen er garen bij nieuwe wetten? Bij wijze van afronding plaats ik enkele stellingen vanuit machtsperspectief op openbaarheid en transparantie. Mijn eerste stelling is dat de politieke openbaarheid niet een technisch beleidsvraagstuk is dat je kunt oplossen met een oproep of een goed bedoeld advies. Het vraagstuk raakt aan de positie en belangen van insiders, aan hun invloed en macht. Dat roept weerstand op. Het is een strijd tussen insiders en outsiders. Vanuit machtsperspectief is ondoorzichtigheid functioneel voor Haagse insiders. Het dekt zaken af die vanuit bestuurdersperspectief politiek niet handig zijn, poetst meningsverschillen weg, verhult ongelijke democratische kansen en een valse vileine cultuur. De ondoorzichtigheid maskeert hoe feiten worden verdraaid of verwaarloosd (fact free politics), hoe media gewiekst worden bespeeld (framing), of dat partijmarionetten benoemd worden op politiekbestuurlijke posities (de baantjesmachine). Beleid en Maatschappij 2013 (40) 4 449

Munish Ramlal Mijn tweede stelling vanuit machtsperspectief is dat projecten zoals Open Overheid, Regeldruk of Betere Overheid niet bedoeld zijn om werkelijk te slagen. Ze zijn een afleidingsmiddel. Ze zijn bedoeld om de schijn te wekken dat de overheid zich inspant voor het oplossen van een burgerzorg. Dit type projecten biedt bestuurders een ontsnappingsmogelijkheid voor kritische geluiden. Ze zijn een voorwendsel. Ze zijn bedoeld om zichzelf te etaleren als krachtige politicus of om partij en sympathie te winnen. Het gaat niet om het vraagstuk van openheid zelf, maar om het thema te gebruiken om er zelf machtspolitiek beter van te worden. Mijn derde stelling is dat het huidige streven naar meer openheid voor ieder wat wils biedt. Daarom houdt het zich in stand en krijgt het grote aandacht. Voor ambtenaren, onderzoekers en activistische burgers is de hernieuwde belangstelling voor transparantie en openbaarheid een geweldige kans. Voor ambtenaren om visies te schrijven, congressen te organiseren en druk bezig te zijn. Voor onderzoekers om rapporten te schrijven en te spreken op internationale congressen. Voor activistische burgers om een gevoel van eigenwaarde te creëren vanwege de inzet voor de goede zaak. Voor media om de kranten te vullen met de discussies erover. Mijn vierde en laatste stelling is dat actieve openbaarheid wellicht tot meer gegevens kan leiden, maar niet noodzakelijkerwijs tot betere transparantie of vertrouwen. De strijd om macht en invloed kan ertoe leiden dat partijen in de berg van gegevens vooral hun eigenbelangen gebruiken. Kamerleden gebruiken de gegevens vooral om hun politiek cv een boost te geven met nieuwe vragen en moties, de media krijgen nieuw basismateriaal voor een politieke soap, bestuurders huren meer communicatiepersoneel in om vat te krijgen op de nieuwe brij van gegevens, en de nieuwe openheid voedt het wantrouwen van burgers in het machtspolitieke circus, of dat nu Den Haag is of Brussel, waar min of meer dezelfde mechanismen in nog sterkere mate werken. Slot De Rob pleit voor politieke openbaarheid. Dat advies klinkt mooi. Zonder aandacht voor macht en belangen zal de insider er vooral beleefd om glimlachen. Het advies Gij zult openbaar maken? Het zal niet de eerste keer zijn dat we voor het lapje worden gehouden. Literatuur Kahnemann, D. (2011). Ons feilbare denken. Amsterdam: Business Contact. Ramlal, M.R. (2008). De onttoverende werking van internetconsultatie. Nederlands Juristenblad, 11: 631-637. Ramlal, M.R. (2011). Naar een glazen wetgevingshuis. Belangeninbreng, transparantie en de wetgevingsjurist in ambtelijk Den Haag. Den Haag: Boom Juridische uitgevers. Raad voor het openbaar bestuur (2012). Gij zult openbaar maken. Naar een volwassen omgang met overheidsinformatie. Den Haag: Rob. 450 Beleid en Maatschappij 2013 (40) 4