44 de stelling De stelling in deze aflevering van TvCR luidt: Het EU-stabiliteitsverdrag had met inachtneming van artikel 91, derde lid, Grondwet moeten worden goedgekeurd. In de onderstaande bijdragen van Han Warmelink en Jan Willem van Rossem wordt de stelling becommentarieerd. Over afwijken en afwijkingen van de Grondwet H.G. Warmelink* * Mr. H.G. Warmelink is universitair hoofddocent staatsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen. Stel dat een verdrag, met het oog op de begrijpelijkheid van wettelijke regelingen en rekening houdend met het opleidingsniveau van de gemiddelde burger, zou bepalen dat a) zo n wettelijke regeling nooit uit meer dan 10 artikelen mag bestaan, b) dat elk artikel niet meer dan 10 woorden mag bevatten en c) bovendien elk woord niet meer dan 10 letters. Zou het Koninkrijk zich daaraan kunnen binden? Hoe onzinnig het wellicht ook is om je aan zo n verdrag te willen binden, denk ik dat je als staatsrechtjurist moet zeggen dat zoiets zeker wel kan. De wetgever zou immers ook zelf een dergelijke regeling tot stand kunnen brengen. Het verdrag impliceert dat de tot wetgeving bevoegde staatsorganen zichzelf door middel van goedkeuring en ratificatie van het verdrag verplichten de desbetreffende bepalingen in acht te nemen en daarmee hun eigen autonomie beperken. Het antwoord luidt mijns inziens niet anders, indien het verdrag bovendien zou verplichten tot het opnemen van de geformuleerde 10 artikelen-, 10 woorden- en 10 letternorm in het eigen nationale recht middels bindende en permanente, bij voorkeur constitutionele, bepalingen of door andere garanties voor de volledige inachtneming en naleving ervan gedurende de nationale wetgevingsprocessen. Of het nodig is om de norm aldus om te zetten naar nationaal recht, is natuurlijk heel wat anders. Het lijkt me dat de staat en zijn organen door de verdragstekst zelf al worden gebonden en dat verdere implementatie volkomen overbodig is. Het is daarbij irrelevant of een staat er een monistische of dualistische visie op nahoudt met betrekking tot de doorwerking van verdragsrecht. Het verdrag zorgt er na ratificatie zelf voor dat aan de gestelde norm ( garantie voor de volledige inachtneming en naleving ) is voldaan. Wordt dan wellicht van de Grondwet afgeweken indien het Koninkrijk zich bindt aan een dergelijk verdrag? De Grondwet wijdt (gelukkig maar) geen woord aan het aantal artikelen, woorden of letters in een wettelijke
TVCR JANUARI 2013 De stelling 45 regeling, dus van een expliciete afwijking is geen sprake. Daarmee wordt tegelijkertijd duidelijk dat de Grondwet de wetgever alle ruimte laat tot het maken van regels, behoudens enkele voornamelijk procedurele regels. Die ruimte wordt ongetwijfeld beperkt door het verdrag, maar dat doen de betrokken organen zichzelf aan. Anders geformuleerd: het behoort tot hun autonomie om die autonomie te beperken. In het gegeven geval lijkt me dat niet erg wenselijk, maar een afwijking van de Grondwet is het niet. Ook een regeling als de Aanwijzing voor de regelgeving wijkt niet af van de Grondwet, al zou deze trouwens wel flagrant in strijd zijn met de bepalingen van het door mij verzonnen verdrag. Zou het ten slotte voor de grondwettigheid van het verdrag uitmaken indien het toezicht op de naleving van de verdragsbepalingen zou worden opgedragen aan een internationale toezichthouder? Ook op dit punt zou ik zeggen dat zoiets weliswaar als onwenselijk zou kunnen worden beschouwd, maar niet in strijd met of in afwijking van de Grondwet. Ook op tal van andere terreinen zijn bevoegdheden tot bestuur en rechtspraak overgedragen en het komt regelmatig voor dat Nederland door interventie van internationale toezichthouders of rechters wordt gedwongen te erkennen dat internationale afspraken niet zijn nagekomen. Kortom: de regering zou een verdrag met dergelijke verplichtingen mogen sluiten en de kamers zouden de regering stilzwijgend of met een gewone meerderheid kunnen autoriseren het Koninkrijk te binden. Het Stabiliteitsverdrag doet in wezen datgene wat ik hiervoor een beetje belachelijk heb gemaakt. Het zijn in dit geval geen taalkundige, maar economische normen die worden verheven tot quasi-afdwingbare juridische regels. De kern daarvan is gezamenlijk en bindend te komen tot verankering van de regel voor structureel begrotingsevenwicht, zoals de toelichting bij de goedkeuringswet het stelt. De staten verbinden zich er kort gezegd toe dat de begrotingsautoriteiten binnen die staten er voor zorgen dat uitgaven en inkomsten duurzaam met elkaar in evenwicht zijn. De kernvraag die hier aan de orde is luidt: hoe verhoudt deze binding zich tot de bepalingen van de Grondwet? Vormen de voorschriften van het Stabiliteitsverdrag een afwijking van de Grondwet en zou goedkeuring met een gekwalificeerde meerderheid moeten plaatsvinden? Laat ik beginnen met de constatering dat de Grondwet niet voorschrijft dat de Rijksbegroting in evenwicht moet zijn, al is het best denkbaar dat de Grondwet dat zou doen. Voor de begrotingen van lagere overheden (in de Provincie- en Gemeentewet) en ook die van de Europese Unie (in het Werkingsverdrag) is structureel evenwicht wel uitdrukkelijk voorgeschreven. Dat is vanuit een oogpunt van soevereiniteit ook goed verklaarbaar. Alleen een soevereine staat heeft immers de mogelijkheid de nationale geldvoorraad te vergroten door geld te drukken en de eigen inkomsten te de stelling
46 De stelling vergroten door belasting te heffen. Dat Europa nu een sluitende nationale begroting van lidstaten eist, is een rechtstreeks gevolg van de overdracht van de zeggenschap over de munt. Bij die overdracht is eveneens de vraag gesteld of een gekwalificeerde parlementaire meerderheid nodig zou zijn. Die vraag is toen, in relatie tot art. 106 Grondwet ( De wet regelt het geldstelsel ), negatief beantwoord. Nu lijkt vooral art. 105 Grondwet in het geding. Dit artikel zegt niet veel meer dan dat er jaarlijks een begroting moet zijn die bij wet wordt vastgesteld. Een begroting is niets anders dan een raming van inkomsten en uitgaven over een bepaald tijdvak. De Rijksbegroting wordt ten aanzien van de uitgaven (niet de inkomsten) bindend omdat de regering, belast met het beheer van de geldmiddelen, de Staten-Generaal om autorisatie moet vragen alvorens te kunnen overgaan tot het doen van uitgaven. Net als bij goedkeuring van een verdrag gaat dat bij wet (het product van de samenwerking van regering en Staten-Generaal), maar van materiële normstelling is geen sprake. Een externe binding is er niet; derden kunnen aan de begroting geen financiële aanspraken ontlenen. Alleen de regering wordt gebonden door de begroting. Staatsrechtelijk gezien zijn de opgenomen bedragen te beschouwen als maxima waarbinnen de regering moet blijven. De politieke werkelijkheid is een andere; iedere minister zal zijn best doen zijn eigen begroting uit te putten. Binnen de regering heeft de minister van Financiën de rol van bewaker van het evenwicht, maar hij is daarbij afhankelijk van de besluitvorming in de ministerraad. Zo was het trendmatig begrotingsbeleid van minister Zalm (de Zalmnorm) gebaseerd op politieke afspraken tussen coalitiepartijen, afspraken die ook binnen de ministerraad werden nageleefd, maar zij vormden geen juridische norm. Ook voor de Tweede Kamer bestaan geen bindende normen, zoals in de Franse Constitution, die bepalen dat een amendement dat leidt tot verhoging van uitgaven gepaard moet gaan met een verlaging van een andere post of met een dekkingsvoorstel van dezelfde omvang. Ook daaromtrent kunnen uiteraard politieke afspraken worden gemaakt, maar die hebben slechts het karakter van gentlemen s agreements. Het Stabiliteitsverdrag wil deze afspraken juist wel tot juridische norm verheffen. Het zou betekenen dat regering en Staten-Generaal, als centrale begrotingsautoriteit van de Staat, onrechtmatig handelen indien zij een begroting zouden opstellen die niet voldoet aan de gestelde eisen. Daarop zouden dan ook Europese sancties staan. Het verdrag gaat er bovendien van uit dat die norm blijvend en dwingend in het Nederlandse recht moet worden opgenomen. De regering heeft daartoe een wat halfslachtige poging ondernomen door middel van indiening van een Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet Hof). Deze wet zou op grond van het verdrag de
TVCR JANUARI 2013 de stelling 47 begrotingswetgever moeten binden, maar de bepalingen richten zich slechts tot de minister van Financiën, de overige ministers (in één enkel artikellid), decentrale overheden en rechtspersonen met een wettelijke taak. Maar kan een wet de begrotingswetgever wel binden? Men zou verwachten dat de Raad van State, hetzij in het advies over de goedkeuringswet, hetzij in het advies inzake de Wet Hof, iets zou opmerken over de relatie tussen de bindende normen die voortvloeien uit het Verdrag en de relevante bepalingen van de Grondwet. Dat is merkwaardig genoeg niet het geval; de adviezen gaan vooral in op de relatie van het verdrag tot het rechtskader van de EU en de samenhang met de Wet Hof, in het bijzonder de relatie tot decentrale overheden. Meest opvallend aan die adviezen is dat sterk wordt gehamerd op de autonomie van decentrale overheden, gekoppeld aan de mijns inziens onjuiste maar door de Raad telkens herhaalde stelling dat er tussen het Rijk en de lagere overheden geen hiërarchie zou bestaan. Aan de autonomie van de begrotingswetgever wordt echter geen woord vuil gemaakt. Wat daar verder ook van zij, vastgesteld moet worden dat de begrotingswetgever in wezen stelselmatig wordt gebonden door wetgeving. In mijn proefschrift heb ik ooit verdedigd dat als uit formele wetten bepaalde uitgaven voortvloeien, die uitgaven dan ook verplicht in de begroting moeten worden opgenomen. Voor decentrale overheden is dat uitdrukkelijk voorgeschreven en het lijkt me dat op rijksniveau hetzelfde geldt. Gezien het karakter van de begrotingswet is het juridisch moeilijk voorstelbaar dat de Staten-Generaal de regering de gelden zou mogen onthouden die nodig zijn voor de uitvoering van bestaande wetgeving. Het is een gegeven dat bij begrotingswet wel eens is afgeweken van een wet, veelal van vormvoorschriften uit de Comptabiliteitswet, maar dat lijkt mij gezien het karakter van de begroting toch niet correct. Zelfs aan bestaande lagere regelingen, maar ook besluiten en overeenkomsten waaruit afdwingbare financiële verplichtingen voortvloeien, kan de begrotingswetgever gebonden zijn. Indien derden afdwingbare rechten hebben jegens de overheid, moet de overheid de financiële consequenties daarvan dragen en zal de betrokken begrotingsautoriteit de benodigde gelden beschikbaar moeten stellen. Derden kunnen geen rechten ontlenen aan de begroting, maar de overheid kan omgekeerd een claim van derden niet afwijzen met een beroep op het ontbreken van middelen op de begroting. Gaat de regering verplichtingen aan waarvoor onvoldoende middelen op de begroting zijn uitgetrokken, dan schendt de regering een staatsrechtelijke norm, maar deze werkt slechts intern in relatie tot de Staten-Generaal. Wat betekent het vorenstaande nu voor de stelling die is opgeworpen? Enerzijds beperken de juridische normen van het Stabiliteitsverdrag de
48 De stelling autonomie van nationale begrotingsautoriteiten in aanzienlijke mate. Tegelijkertijd moet worden vastgesteld dat allerlei andere wetten, besluiten en overeenkomsten dat ook doen. Belangrijk verschil is dat het Stabiliteitsverdrag geen direct effect heeft op de hoogte der uitgaven of inkomsten, maar de begrotingswetgever wel verplicht uitgaven en ontvangsten in evenwicht te brengen. Het indirecte effect kan dus zeer ingrijpend zijn. Het getuigt zeker van humor, dat in de Memorie van Toelichting bij de goedkeuringswet onder het verplichte kopje budgettaire aspecten aanvankelijk werd aangegeven dat die er niet zouden zijn. Zo betekenisloos is het Stabiliteitsverdrag nu ook weer niet! Niettemin moet geconcludeerd worden, dat de opgelegde begrotingsnormen als zodanig geen afwijking zijn van de Grondwet, zoals bedoeld in art. 91 lid 3. Ook de overbodige verplichting om die normen in het nationale recht op te nemen is moeilijk als afwijking van de Grondwet te beschouwen. Wat wel duidelijk wordt is dat de Grondwet, zoals op zoveel terreinen, zelf niet of nauwelijks normen bevat ten aanzien van een belangrijk vraagstuk als de autonomie van de nationale (begrotings)wetgever. Eventuele regels die op deze autonomie betrekking hebben kunnen dus in wezen niet afwijken van de Grondwet. Dat is wellicht de belangrijkste afwijking van de Nederlandse Grondwet.