De vernieuwing van de forensische zorg in een strafrechtelijk kader Uitgangspunten, uitwerking en invoering 1. Inleiding Dit document bevat in de eerste plaats een beschrijving van de wijze waarop de forensische zorg in een strafrechtelijk kader vanaf 1 januari 2009 door de minister van Justitie zal worden ingekocht en van het proces van indicatiestelling voor het verlenen van deze zorg. Daarbij worden in de paragrafen 2 en 3 achtereenvolgens de uitgangspunten en de uitwerking op hoofdlijnen van deze beide onderdelen van het nieuwe stelsel weergegeven. In paragraaf 4 worden de concrete veranderingen benoemd die vanaf 1 januari 2008 in het domein van de forensische zorg in een strafrechtelijk kader zullen worden gerealiseerd. In het jaar 2008 wordt, nadat met de budgetoverdracht naar Justitie in 2007 daarin de eerste stappen zijn gezet, de implementatie van de veranderingen verder vorm gegeven. In paragraaf 5 wordt tenslotte kort ingegaan op de voorwaarden voor een succesvolle implementatie van de vernieuwingen in de forensische zorg. Onderstaand sturingsmodel geeft een schematisch beeld van de werkwijze vanaf 1 januari 2009. De lijnen in het model geven de relaties tussen de verschillende onderdelen in de werkwijze aan, waarbij er tevens verschillende tussenverbanden bestaan tussen de onderdelen. Het onderdeel Plaatsing uit het model vindt plaats door, of onder verantwoordelijkheid van Justitie. Omdat dit gebeurt op basis van afgesloten contracten met de zorginstellingen, is van tevoren bekend waar welke zorg beschikbaar is, zodat patiënten sneller geplaatst kunnen worden. Sturingsmodel vanaf 1 januari 2009: samenhang instrumenten forensische zorg Indicatiestelling op? Plaatsing op individuele basis individuele basis door, of onder verantwoordelijkheid door onafhankelijke partij van het ministerie van Justitie?? Financiering op? Inkoop bij de instelling landelijk niveau door het ministerie van Justitie a.d.h.v. DB(B)C s 2. De Inkoopfunctie Inkoopfunctie De vormgeving van de inkoopfunctie binnen de forensische zorg in een strafrechtelijk kader berust op de volgende uitgangspunten: Inkoop door het ministerie van Justitie: een nieuwe directie forensische zorg (DFZ) van de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) wordt verantwoordelijk voor de inkoop van forensische zorg. Forensische zorg: onder forensische zorg wordt in dit verband verstaan alle geestelijke gezondheidszorg (waaronder verslavingszorg) en verstandelijk gehandicaptenzorg aan 1
mensen met een strafrechtelijke titel. Het betreft niet de forensische zorg die geleverd wordt in het kader van het jeugdstrafrecht. Inkoopbeleid: in het inkoopbeleid is vastgelegd binnen welk financiële en wettelijke kaders de zorginkoop dient te worden gerealiseerd. Ook zijn de doelstellingen vastgelegd die met de inkoop worden beoogd. Belangrijke doelstellingen betreffen onder meer het verminderen van recidive door de inkoop van effectieve behandelprogramma s, het verminderen van schaarste, het verminderen van de verkeerde beddenproblematiek en het vergroten van de door- en uitstroom. Inkoop, tenzij: er is een toetsingskader ontwikkeld om de keuze voor in- en uitbesteding van zorg tijdens detentie te standaardiseren. Uitgangspunt van de inkoop van forensische zorg in detentie is het principe inkoop, tenzij In het in- en uitbestedingkader is bepaald op basis van welke overwegingen zorg door Justitie zelf dient te worden geleverd. Wanneer blijkt dat er vanuit het oogpunt van maatschappelijke veiligheid of vergeldingsoogpunt geen overplaatsing naar de GGz kan plaatsvinden, zal de zorg door Justitie zelf worden geleverd. Hierbij speelt onder meer het Openbaar Ministerie een belangrijke rol. Als deze zorg in de GGz kan worden gerealiseerd dan zal deze zorg worden ingekocht. Onafhankelijk markttoezicht: het Ministerie van Justitie staat positief tegenover een onafhankelijk markttoezicht Vraagoriëntatie: in het nieuwe stelsel staat de vraag centraal: op basis van geaggregeerde informatie ten aanzien van de geïndiceerde zorg en beveiliging wordt forensische zorg ingekocht. Patiënten worden geplaatst in een instelling die de geïndiceerde (de gevraagde) zorg- en beveiliging kan leveren. Contract als basis voor de inkoop: via het contract tussen de zorginkoper van Justitie en de zorgaanbieder dien Justitie haar doelstellingen te realiseren. In het kader van deze contracten worden afspraken gemaakt over onder meer de kwaliteit, de hoeveelheid en de prijs van de ingekochte zorg.de inkoop van forensische zorg zal op termijn plaatsvinden op basis van diagnose behandeling en beveiligingscombinaties (DBBC). Toekomstige behoefte aan forensische capaciteit: de omvang van in te kopen forensische zorg wordt mede bepaald aan de hand van prognose van verwachte behoefte. De toekomstige behoefte wordt bepaald aan de hand van een prognosemodel. Tijdige bijstelling van het financieel kader ten behoeve van de zorginkoop vindt aan de hand van voornoemd prognosemodel plaats. Deze uitgangspunten zijn als volgt naar het toekomstige zorginkoopproces vertaald. De directie forensische zorg (DFZ) betreft een reorganisatie van de huidige sectordirectie TBS van de Dienst Justitiële Inrichtingen. De nieuwe directie is vanaf 1 januari 2008 verantwoordelijk voor de inkoop van alle geestelijke gezondheidszorg (waaronder verslavingszorg) en verstandelijk gehandicaptenzorg aan mensen met een strafrechtelijke titel. Het betreft op dit moment 21 strafrechtelijke titels waarvan de titel TBS met dwangverpleging er één is. Wanneer de Directie Forensische Zorg de forensische zorg in een strafrechtelijk kader inkoopt is zij bij de uitvoering van het inkoopbeleid allereerst gehouden aan de relevante wetgeving. Ten aanzien van de in de AWBZ bestaande contracteerverplichting is vastgelegd dat Justitie deze naar analogie zal toepassen voor de thans bestaande contracten tussen 2
zorgkantoren en zorgaanbieders. Zeker is dat de zorgvraag in de komende jaren zal toenemen. Ten aanzien van gedetineerden tijdens detentie bestaat er een groeiende vraag naar capaciteit voor het leveren van geestelijke gezondheidszorg. Er is een uitbreiding van 700 plaatsen voorzien ten behoeve van zorg aan psychiatrisch gestoorde gedetineerden. Een deel van deze plaatsen wordt gerealiseerd binnen de forensische GGz. Een ander deel zal binnen het gevangeniswezen dienen te worden gerealiseerd. Ook hierbij zouden instellingen voor GGz, verslavingszorg of verstandelijk gehandicaptenzorg een bijdrage kunnen leveren. Daarnaast zijn extra middelen beschikbaar voor uitbreiding van het aantal plaatsen ten behoeve van justitieel verslavingsbeleid. De extra forensische zorg zal conform de daarvoor bestaande regelgeving door middel van aanbestedingsprocedures worden ingekocht bij zorginstellingen. Om alle zorgaanbieders in dit inkoopproces een gelijke uitgangspositie te geven zal onafhankelijk toezicht hierop ofwel de rol van markttoezichthouder in het nieuwe stelsel door Justitie goed geregeld worden. De eisen die worden gesteld aan de marktwerking op het terrein van de geestelijke gezondheidszorg gelden ook voor het justitiële domein. Over de inrichting van dit toezicht zijn nog geen besluiten genomen. Justitie koopt de zorg zoals gezegd in op basis van het principe Inkoop, tenzij. Dit uitgangspunt houdt direct verband met één van de hoofddoelstellingen van het project, namelijk het realiseren van een naadloze aansluiting tussen curatieve en penitentiaire instellingen. De tenuitvoerlegging van strafrechtelijke vonnissen waarbij zorg wordt opgelegd (waaronder ook beslissingen van het Openbaar Ministerie vallen) wordt door de regie van Justitie op die zorginkoop aanzienlijk verbeterd. Het tenzij-principe speelt vooral in het gevangeniswezen (GW). Het uitgangspunt voor de inkooporganisatie is dat ook deze zorg (door Justitie) wordt ingekocht, tenzij. De voorwaarden voor dat tenzij worden zo scherp mogelijk afgebakend aan de hand van een daarvoor ontwikkeld toetsingskader. Dat houdt in dat Justitie steeds nadrukkelijk kijkt naar de mogelijkheden van de GGZ om de gewenste zorg te leveren. Justitie levert de zorg (zoveel mogelijk) zelf, wanneer: De GGZ de gevraagde zorg (nog) niet kan leveren; Het Openbaar Ministerie (OM) negatief oordeelt over overplaatsing naar de GGZ, bijvoorbeeld omdat er gevaar bestaat voor de maatschappelijke veiligheid en/of er niet tegemoet wordt gekomen aan het vergeldingsperspectief. Het nieuwe stelsel is vraaggericht: de zorg en beveiliging die de patiënt nodig heeft, bepaalt waar hij/zij wordt geplaatst en daarmee bij welke inrichting of instelling die zorg en beveiliging wordt ingekocht. Zowel de omvang als de kwaliteit van de zorg zullen op basis van geïnventariseerde bestaande of toekomstige behoeften door Justitie worden ingekocht. Om de kwaliteit van de geleverde forensische zorg inzichtelijk te maken, is een set prestatieindicatoren opgesteld. Hiertoe is aangesloten bij de set indicatoren die ontwikkeld is voor de kwaliteit van de (reguliere) geestelijke gezondheidszorg en verslavingszorg, die in het kader van het project Zorgbrede Transparantie is ontwikkeld. Uit deze set is een selectie gemaakt en er zijn indicatoren toegevoegd die kenmerkend zijn voor het forensische aspect van de zorg binnen een strafrechtelijk kader. Alle zorgaanbieders die conform de Wet Toelating Zorginstellingen (WTZi) een forensische toelating hebben, rapporteren voor hun forensische afdeling(en) op deze prestatie-indicatoren. Voor de overige afdelingen rapporteren zij op de basisset voor de geestelijke gezondheidszorg en de verslavingszorg. 3
De prestatie-indicatoren voor de kwaliteit van de forensische zorg zijn niet van toepassing op de verstandelijke gehandicaptenzorg. De instellingen hebben specifiek op de gehandicaptenzorg gerichte prestatie-indicatoren. In het Visiedocument Kwaliteitskader Gehandicaptenzorg zijn twaalf kwaliteitsthema s opgenomen. 3. Indicatiestelling De vormgeving van de indicatiestelling binnen de forensische zorg in een strafrechtelijk kader berust op de uitgangspunten: De indicatiestelling vindt plaats onafhankelijk van de financier en de zorgaanbieders door autonome professionals die geen belang of bindtenis hebben met de bekostiging of uitvoering van de forensische zorg De deskundigheid van de indicatiestelling wordt gewaarborgd doordat de professionals gebruik maken van landelijk vastgestelde, gevalideerde instrumenten De beoordeling is integraal doordat alle relevante aspecten van een psychiatrische stoornis, verslaving en verstandelijke handicap bij de indicatiestelling worden betrokken De indicatiestelling moet, in aansluiting op de tijdsplanning van de strafrechtelijke procedures, tijdig tot stand komen. De inrichting van het indicatiestellingproces moet efficiënt zijn. Bureaucratie en onnodige extra kosten moeten worden vermeden Deze uitgangspunten zijn als volgt naar het toekomstige indicatiestellingproces vertaald. De regie op het proces van indicatiestelling zal aan het Nederlandse Instituut voor Forensische Psychiatrie en Psychologie (NIFP) worden opgedragen. Het NIFP bewaakt daartoe de uniforme toepassing van het indicatiestellinginstrument, draagt zorg voor een effectief afstemmingsoverleg tussen de bij de indicatiestelling betrokken organisaties en verzamelt de voor de inkooporganisatie van Justitie noodzakelijke informatie. De uitvoering van de indicatiestelling berust bij het NIFP, de reclasseringsorganisaties en de psycho-medische overleggen (PMO s) van de penitentiaire inrichtingen. Daarbij is een tweedeling gemaakt tussen de indicatiestelling voor klinische zorgtrajecten, die in beginsel door het NIFP wordt uitgevoerd en die voor ambulante trajecten, waarmee de reclasseringsorganisaties of de PMO s belast zullen worden. Hiermee wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de huidige praktijk van de indicatiestelling en zorgtoeleiding. Bij de indicatiestelling wordt zoveel mogelijk gebruik gemaakt van de diagnostische informatie die al over de problematiek van de patiënt beschikbaar is. Deze wordt in een landelijk gehanteerd instrument verwerkt en vertaald naar een voor de betrokken justitiabele noodzakelijke combinatie van beveiliging en zorg. Het vernieuwde indicatiestellingproces zal in 2008 gefaseerd worden ingevoerd. Zowel het proces als het instrument zal eerst gedurende een aantal maanden op een beperkt aantal locaties worden getest, het eerst bij de klinische trajecten, vervolgens ook bij de ambulante trajecten. Deze testfase zal naar verwachting nog tot een aantal bijstellingen in het proces en het instrument leiden. Daarna zal de indicatiestelling nieuwe stijl landelijk worden ingevoerd. Volgens de huidige planning zal deze invoering op 1 januari 2009 zijn afgerond. In afwachting van de vernieuwde indicatiestelling in 2009 zal de door de Officier van Justitie of de rechter vastgestelde strafrechtelijke titel als bekostigingsgrondslag dienen voor de onder 4
de verantwoordelijkheid van Justitie te verlenen zorg. Daarmee wordt deze in het jaar 2008 afdoende afgebakend van de zorg die binnen het zorgstelsel krachtens de Zorgverzekeringswet of de AWBZ wordt gefinancierd. Voor zover zich in deze overgangsfase afgrenzingproblematiek zal voordoen, zullen over de oplossing daarvan met de zorgverzekeraars en zorgkantoren goede afspraken worden gemaakt. Uitgangspunt daarbij is dat de geestelijke gezondheidszorg en de verstandelijke gehandicaptenzorg door Justitie worden betaald. Somatische zorg aan patiënten met een voorwaardelijke titel zal uiteraard bij de zorgverzekeraars en de zorgkantoren worden gedeclareerd. 4. Veranderingen per 1 januari 2008 In deze paragraaf worden de concrete veranderingen die per 1 januari 2008 zullen optreden beschreven aan de hand van het navolgende onderscheid in doelgroep: TBS met dwangverpleging Geestelijke gezondheidszorg (waaronder verslavingszorg en verstandelijk gehandicaptenzorg) aan gedetineerden Voorwaardelijke sanctiemodaliteiten TBS met dwangverpleging De TBS met dwangverpleging wordt uitgevoerd in de bestaande forensisch psychiatrische centra (FPC s). Tijdens de TBS met dwangverpleging bestaat de mogelijkheid dat de patiënt in het kader van transmuraal verlof buiten de gesloten inrichting verblijft. Zodoende kan overplaatsing plaatsvinden naar een minder of niet beveiligde voorziening. Dit kan ook plaatsvinden in het kader van TBS proefverlof, echter in dat geval dient de reclassering toezicht te houden op de gestelde voorwaarden aan het proefverlof. De zorg voor Tbsgestelden valt al onder de verantwoordelijkheid van Justitie. Justitie zorgt voor de inkoop, plaatsing en bekostiging van deze zorg. Voorheen verliep de financiering van zorg tijdens proefverlof vanuit het AFBZ. Werkwijze vanaf 1 januari 2008: Met de niet justitiële FPC s (Hoeve Boschoord en de drie forensisch psychiatrische klinieken) wordt een contract gesloten wat onder meer ziet op de inkoop van TBS plaatsen. Voorheen bestond geen financiële relatie tussen het Ministerie van Justitie en deze zorginstellingen. Deze instellingen zijn verzocht een productievoorstel in te dienen. Met de particuliere justitiële FPC s worden in 2008 op basis van de reeds bestaande systematiek productieafspraken voor 2008 gemaakt. Voor TBS met dwangverpleging worden in 2008 geen wijzigingen doorgevoerd ten aanzien van de wijze waarop indicatiestelling plaatsvindt. Plaatsing van tbs gestelden geschiedt door de DJI. Voor TBS met dwangverpleging geldt dat vanaf 1 januari 2008 gestart zal worden met het registreren van DBBC s. Inkoop, bekostiging en verantwoording vindt in 2008 nog niet plaats op basis van de DBBC s. 5
Geestelijke gezondheidszorg (waaronder verslavingszorg) aan gedetineerden Geestelijke gezondheidszorg aan gedetineerden omvat de bijzondere zorgvoorzieningen in detentie zoals bijzondere begeleidingsafdelingen. Het betreft onder meer de Forensische Observatie en Begeleiding Afdeling, de Individuele Begeleiding Afdelingen en de Forensische Schakel Units. Daarnaast wordt GGz geboden in speciale zorg en behandelprogramma s die in de penitentiaire setting worden gevolgd. Deze programma s kunnen door de penitentiaire instelling zelf verzorgd worden maar kunnen ook door reguliere GGz-aanbieders geleverd worden binnen het gevangeniswezen als ambulante zorgprogramma s. Voorheen werd de door GGz aanbieders geleverde zorg in het gevangeniswezen vanuit het AFBZ gefinancierd. Op basis van de Penitentiaire beginselenwet bestaan mogelijkheden om gedetineerden tijdens de detentie over te plaatsen naar bijvoorbeeld een GGz instelling om daar psychiatrische zorg te krijgen. Patiënten met een artikel 37 Sr. zijn volledig ontoerekeningsvatbaar gebleken. Uitvoering van de strafrechtelijke titel dient te geschieden in de GGz. Voorheen werd deze zorg gefinancierd vanuit het AFBZ. Werkwijze vanaf 1 januari 2008: Binnen het Gevangeniswezen zal getest gaan worden met de vernieuwde werkwijze ten aanzien van indicatiestelling. In 2008 is voor bekostiging van de forensische zorg aan gedetineerden door het Ministerie van Justitie nog geen indicatiestelling conform de vernieuwde werkwijze noodzakelijk. Gebruik zal worden gemaakt van bestaande procedures ter vaststelling van de zorg- en beveiligingsbehoefte. Overplaatsing van gedetineerden naar een klinische setting binnen de GGZ verloopt vanaf 1 januari via het NIFP zodat eenduidig wachtlijstbeheer mogelijk wordt. Vanaf 1 januari 2008 dient ook de forensische zorg geleverd aan gedetineerden te worden geregistreerd conform de DBBC systematiek. De DJI verzorgt in 2008 de inkoop van geestelijke gezondheidszorg (waaronder verslavingszorg) en verstandelijk gehandicaptenzorg aan gedetineerden. Deze forensische zorg wordt geleverd door zorginstellingen in het Gevangeniswezen. In de afspraken tussen DJI en de zorgaanbieder wordt een verbijzondering gemaakt van de forensische zorg die geleverd wordt door de ambulante zorgaanbieders in een penitentiaire instelling. Voorwaardelijke sanctiemodaliteiten In het kader van voorwaardelijke sanctiemodaliteiten kan zowel intramurale als ambulante zorg geleverd worden die wordt aangeboden door verschillende instellingen voor GGz (inclusief beschermde woonvormen), verslavingszorg en verstandelijk gehandicaptenzorg. Het gaat voornamelijk om voorwaardelijke sanctiemodaliteiten waarbij overwegend sprake is van drang in plaats van dwang. De patiënten ondergaan de behandeling op vrijwillige basis. Hun rechtspositie is bovendien overeenkomend. Er bestaat echter wel een stok achter de deur aangezien het Openbaar Ministerie bij het zich niet aan de voorwaarden houden een passende sanctiemodaliteit kan vorderen. Werkwijze vanaf 1 januari 2008: De DJI verzorgt in 2008 de inkoop van geestelijke gezondheidszorg (waaronder verslavingszorg) en verstandelijk gehandicaptenzorg aan mensen met een strafrechtelijke titel. 6
Alle instellingen voor verslavingszorg, verstandelijk gehandicaptenzorg en geestelijke gezondheidszorg die in 2006 en/of 2007 zorg hebben geleverd aan mensen met een strafrechtelijke titel zullen worden gecontracteerd. Contracteren vindt plaats conform de binnen de AWBZ geldende contracteerverplichting. Voor voorwaardelijke sancties geldt dat er in 2008 in formele zin geen wijzigingen worden doorgevoerd ten aanzien van de indicatiestellingprocedure. Bestaande procedures blijven intact totdat de voorgestelde werkwijze beproefd is gedurende een testfase. Gezien de planning voor de invoering van deze vernieuwde werkwijze is thans het streven om het indicatiebesluit nieuwe stijl vanaf 1 januari 2009 als bekostigingsgrondslag te laten dienen voor alle nieuw gestelde indicaties. Zorgtoeleiding en plaatsing van patiënten met een voorwaardelijke sanctiemodaliteit naar een klinische setting binnen de GGz en VG verloopt vanaf 1 januari via het NIFP zodat eenduidig wachtlijstbeheer mogelijk wordt. Daartoe zal in een aantal gevallen overdracht van het dossier tussen reclassering en het NIFP dienen plaats te vinden. Overigens geldt voor de verslavingszorg een uitzondering; de verslavingsreclassering zal in 2008 de zorgtoeleiding blijven verzorgen naar de klinische verslavingszorg. Ten aanzien van de ambulante zorgtrajecten worden in 2008 geen wijzigingen doorgevoerd. Alle zorginstellingen dienen vanaf 1 januari 2008 conform de DBBC systematiek te registreren. Inkoop, bekostiging en verantwoording vindt in 2008 nog niet plaats op basis van de DBBC s. 7
5. Voorwaarden voor de implementatie De omvang en complexiteit van het invoeringstraject van de vernieuwing van de forensische zorg vereisen in de eerste plaats een eenduidige en heldere communicatie met alle betrokkenen. In het lopende inkoopproces wordt daaraan veel aandacht besteed. Zo is het inkoopproces op 8 oktober jl. gestart met een, ook met de brancheorganisatie afgestemde, uitvoerige inkoophandleiding. Op 8 november jl. is een uitgebreide set antwoorden op aan de inkooporganisatie gestelde vragen aan de zorgaanbieders toegezonden. Vanaf 1 januari 2008 zal er bij de Directie Forensische Zorg een helpdesk operationeel zijn. Deze helpdesk dient uitsluitsel te geven over het bestaan van een strafrechtelijke basis als bekostigingsgrondslag voor 2008. Gedurende het gehele jaar 2008 zal een daartoe in te stellen implementatieplatform de knelpunten die tijdens de invoering blijken op te treden bepreken en de oplossing daarvan bewaken. In dit platform zullen alle bij de overdracht van de forensische zorg in een strafrechtelijk kader betrokken organisaties vertegenwoordigd zijn. Project Vernieuwing Forensische Zorg Den Haag, november 2007 8